(Amsterdam, 23 janvier 1997)
Depuis plusieurs années déjà, la question des liens entre le modèle social européen et les performances économiques de notre région font l'objet de débats où l'idéologie et le parti pris l'emportent trop souvent sur l'analyse rationnelle et la recherche de solutions raisonnables. Nous devons dès lors tous vous remercier d'avoir pris l'initiative d'organiser une Conférence sur la politique sociale et les performances économiques et d'avoir fait préparer à cet effet des rapports d'un très grand intérêt. Je tiens également à vous dire combien j'apprécie d'avoir été invité à participer à ces assises pour y apporter la contribution de l'Organisation internationale du Travail. Car si le sujet dont vous traitez est d'importance pour les Européens, il l'est aussi pour tous ceux qui se préoccupent de la justice sociale dans le monde. Car que signifie le modèle social européen, expression que nous utilisons tout le temps sans prendre la peine de la définir?
C'est une manière propre aux Etats européens de prendre en compte et de traiter les problèmes sociaux et qui implique:
S'il y a de fortes différences entre pays dans la manière de traduire ce modèle, les Européens ont bien conscience d'avoir, en matière sociale, un héritage commun fait d'un ensemble de pratiques et d'institutions, qui singularisent l'Europe par rapport aux autres grands Etats industriels.
Au fond, le modèle social européen pour l'essentiel, et indépendamment de sa traduction concrète dans tel ou tel pays européen, à un moment particulier de son histoire, c'est l'expression d'une certaine culture politique commune, qui accepte mal les phénomènes d'exclusion et de trop grande inégalité, qui croit à la légitimité de l'intervention de l'Etat pour lutter contre ces phénomènes, et qui estime importante l'implication des interlocuteurs sociaux.
S'il ne convient pas d'idéaliser ce modèle, il faut cependant rappeler qu'il a bien fonctionné durant la période que Jean Fourastié a appelée "les trente glorieuses". Il a assuré la croissance, l'amélioration de l'emploi et du bien-être. Il a également su éviter des inégalités de revenus excessives entre secteurs professionnels et entre groupes sociaux, et a porté une attention particulière aux plus faibles. C'est la raison fondamentale pour laquelle ce modèle, cette culture est partagée et portée par de très larges couches de populations. C'est pourquoi toute mesure portant atteinte au modèle et qui apparaît injustifiée aux yeux de nos concitoyens provoque des réactions et des mouvements de protestation, tels que grèves et manifestations générales. C'est donc avec prudence et rigueur qu'il faut examiner toute modification significative de ce modèle lorsqu'il n'apparaît plus capable de résoudre les problèmes qu'il est censé traiter.
En effet, et les documents préparatoires nous le rappellent, le modèle social européen fait depuis quelques années l'objet de doutes et de critiques. Son échec majeur, aux yeux de l'opinion publique est celui d'un chômage élevé et persistant, bien plus élevé et bien plus persistant en Europe que dans les grands pays industrialisés comme les
Etats-Unis et le Japon.
Pour certains, l'objectif du plein-emploi serait devenu impossible à atteindre, tout comme celui de maintenir à son niveau actuel l'effort de solidarité et son expression concrète, le système de protection sociale. Pour d'autres, on ne pourrait plus atteindre le plein-emploi qu'au prix d'une montée considérable des inégalités nécessaires pour assurer une plus grande compétitivité des économies.
Pire encore, le chômage persistant à un niveau élevé, accompagné d'exclusion sociale croissante, dans un contexte de croissance économique ralentie et de performance économique plus faible, serait le résultat des politiques sociales relativement généreuses mises en oeuvre en Europe. S'ajoute à ces anxiétés le sentiment que la mondialisation de l'économie ne permettra plus de maintenir des politiques sociales généreuses, à la fois en termes de charge fiscale et d'impact négatif sur l'efficacité économique. La croissance rapide de pays pratiquant des prestations sociales peu étendues, ainsi que les réductions des avantages sociaux et la flexibilisation des marchés du travail dans certains pays industrialisés renforcent les sentiments de ceux qui préconisent le démantèlement du modèle social européen.
Toutes ces questions sont des questions cruciales pour l'OIT. Si l'objectif du
plein-emploi ne peut plus être atteint, que signifie l'engagement en ce sens pris par les chefs d'Etats et de gouvernements en 1995 à Copenhague? Si l'objectif ne peut être atteint qu'au prix d'inégalités de plus en plus intolérables, dans quel monde allons-nous vivre et que représente encore l'idéal de justice sociale défendu par l'OIT? Face à cette double interrogation, nous avons procédé à un examen attentif et scrupuleux de cette question dans le dernier rapport sur l'emploi dans le monde que nous avons publié il y a quelques mois.
Selon nous, il faut se garder de toute conclusion hâtive, basée sur des analyses partielles, réductrices ou biaisées qui risqueraient d'aboutir à l'abolition de politiques qui jouent un rôle crucial dans un projet de société global qui agit, à son tour, sur les performances économiques et sociales d'un pays.
Nous manquons de données et de preuves convaincantes pour conclure que la cause principale de la montée et de la persistance du chômage en Europe se situe au niveau de ses politiques sociales généreuses, y inclus dans la réglementation des marchés du travail. En fait, les marchés du travail européens ne sont pas devenus moins compétitifs depuis les années 70, et des efforts considérables ont été déployés pour augmenter la flexibilité des marchés du travail pendant cette période. Il est, par conséquent, difficile de conclure que la politique sociale généreuse serait la seule ou unique cause du chômage persistant en Europe. Au contraire, il faut tenir compte de l'interaction entre marché du travail et environnement macro-économique. En particulier, la croissance ralentie dans le monde industrialisé et des politiques macro-économiques restrictives, donnant priorité à la recherche d'inflation réduite plutôt qu'au plein-emploi, ont bloqué les économies dans une période prolongée de demande insuffisante, de croissance lente et de chômage.
Par ailleurs, les coûts budgétaires croissants des politiques sociales ne reflètent pas une augmentation des prestations mais résultent des dépenses accrues occasionnées par la hausse du chômage, le coût de l'exclusion sociale et le facteur démographique. Le système social n'est donc pas en cause, et la croissance retrouvée ainsi qu'une diminution du taux de chômage allégeraient proportionnellement la charge de l'Etat-providence.
Enfin, la crainte qu'une plus grande mondialisation de l'économie vienne réduire l'autonomie nationale sur les politiques économiques et sociales est grandement exagérée. Sinon comment expliquer les succès de certains pays européens, là où d'autres peinent à réaliser des performances appréciables en termes de création d'emplois? Même si la nouvelle donne appelle une coopération internationale plus intensive et de qualité afin de renforcer ces effets bénéfiques et de minimiser les coûts de la globalisation, il reste toujours une grande marge discrétionnaire pour chaque gouvernement. Les politiques nationales macro-économiques, structurelles et les politiques des marchés du travail exercent toujours une influence prédominante sur les performances des marchés économiques et du travail de tous les pays.
Il n'y a donc pas lieu à nos yeux de condamner le modèle social européen pour inefficacité économique. Cela ne signifie cependant pas que le statu quo soit la meilleure situation. Je suis au contraire convaincu que la politique sociale a besoin d'être repensée et reformulée à plusieurs égards. Sans aucun doute, dans l'économie mondialisée, de grands changements se produisent dans le domaine des technologies, ainsi que dans les attitudes sociales et politiques et les politiques doivent s'adapter à ces changements. Nous ne devrions cependant pas limiter notre vision de la réforme à des mesures "faciles" qui reviendraient simplement à réduire les acquis sociaux et à déréglementer le marché. Nous devrions plutôt définir le problème de façon plus positive et accepter le défi qui consiste à trouver le moyen de renforcer la synergie entre les politiques sociales et économiques.
Pour obtenir ce résultat, il faudra s'en tenir à quelques principes de base. Le premier objectif de la politique sociale devrait être d'exploiter au maximum toutes les possibilités de concilier la croissance et l'équité. Pour cela, il faut veiller avant tout à promouvoir la coopération entre les travailleurs et les employeurs au niveau de l'entreprise en vue d'obtenir des gains mutuellement profitables sur le plan de la productivité et de la compétitivité. Les nouvelles formes d'organisation du travail axées sur la participation et le rendement montrent de quelle manière on peut tirer parti de la complémentarité entre l'efficience et l'équité au niveau micro-économique. A l'échelle nationale, le rôle important de la cohésion sociale sur les résultats économiques ne devrait jamais être oublié. Une économie déchirée par des troubles sociaux ne saurait engendrer pendant longtemps des améliorations sur le plan matériel. La mise en valeur des ressources humaines est probablement l'instrument le plus efficace dont disposent les gouvernements pour promouvoir en même temps la justice sociale et la performance économique. La promotion d'un accès plus facile et plus juste à l'enseignement et à la formation est une importante dimension de l'équité. Un autre aspect déterminant de l'équité consiste à assurer une sécurité économique face à la menace du chômage, de la maladie et de l'incapacité. Des marchés libres ne peuvent offrir de garanties adéquates contre ces éventualités et pourtant la sécurité économique est déterminante non seulement pour le bien-être de l'individu mais aussi pour faciliter une restructuration économique continue et les changements indispensables pour améliorer la performance économique.
Il importe cependant que les politiques mises pour atteindre ces objectifs soient appliquées le plus efficacement possible. Cela est indispensable compte tenu des contraintes budgétaires et de la moindre tolérance politique à l'imposition trop lourde. Il faut rechercher le moyen d'améliorer l'efficience par une plus grande rapidité de réaction des autorités publiques aux résultats comparables obtenus dans le secteur privé, par l'instauration de meilleures incitations dans les administrations, ainsi que par un plus large partenariat avec le secteur privé, les organisations non-gouvernementales et communautaires lors de la mise en oeuvre de la politique.
Pour aboutir à de pareils résultats, nous devons réfléchir aux possibilités du "modèle" social européen de se renouveler, de s'élargir pour traiter des phénomènes nouveaux tels que l'exclusion, de prendre en compte la nouvelle réalité de la mondialisation de l'économie.
Pendant les "trente glorieuses", le dialogue social, la concertation tripartite, a eu pour objectif principal de réaliser un consensus sur le problème de la répartition des fruits de la croissance. Aujourd'hui, la croissance elle-même est en question et une croissance créatrice d'emploi, plus encore. La réponse à ces questions suppose un élargissement considérable des thèmes à débattre par les interlocuteurs sociaux. Si salaires et avantages sociaux sont toujours l'objet de discussions, ils ne sont plus les seuls, ni même les plus importants. Compétitivité et flexibilité, temps de travail et formation permanente, témoignent parmi d'autres de la nécessité de faire de nouveaux choix auxquels nous ne sommes peut-être pas tous préparés. L'ampleur et la difficulté des sujets expliquent pourquoi les accords deviennent de plus en plus difficiles à atteindre. Il ne s'agit cependant pas d'être exagérément pessimistes. Des accords tripartites ont été signés. Lorsque cela s'avère impossible, des accords partiels demeurent possibles. Même en cas d'échec, les gouvernements qui agissent d'autorité le font le plus souvent en gardant à l'esprit les préoccupations des uns et des autres. Si des voies nouvelles et des compromis nouveaux sont à rechercher par tous les partenaires, l'innovation sociale est cependant à notre portée. Constatons aussi que les pays européens qui réussissent le mieux n'ont pas détruit leur système de concertation.
Deuxième élément de réflexion: le nécessaire élargissement du modèle social pour tenir compte des phénomènes d'exclusion. Nombre de pays européens doivent aujourd'hui faire face à nouveau à un accroissement de la pauvreté et de la marginalisation. Ces phénomènes sont très souvent liés à un processus d'exclusion du monde du travail (chômeurs de longue durée, chômeurs en fin de droit, jeunes peu qualifiés, femmes seules, etc.) ou de précarisation du marché du travail (temps partiel involontaire, durée déterminée, "petits boulots"). Les mécanismes de sécurité sociale s'avèrent dans nombre de cas impuissants pour régler de telles situations. Et cela d'autant plus que l'exclusion
totale ou partielle du marché du travail révèlent ou accentuent d'autres fragilités dans ces populations dites à risque. La mise à l'écart économique conduit de plus en plus de gens à l'exclusion sociale.
En raison de leur dispersion, de leur faible pouvoir de négociation (de leur capacité très limitée à mener une action collective), il paraît difficile que ces catégories de personnes puissent défendre seules leurs intérêts propres. L'exclusion appelle à des formes d'expression et de représentation renouvelées. Des expériences nombreuses ont été tentées au niveau local. Elles ont été repérées et analysées, par exemple, par la Confédération européenne des syndicats, et montrent les tentatives faites par les organisations de travailleurs pour trouver des solutions aux problèmes des chômeurs et des exclus, quelquefois en collaboration avec les pouvoirs publics locaux ou des associations de nature privée. Pour les organisations syndicales et pour les interlocuteurs sociaux, en général, il y a ici un formidable défi à relever.
La solution passe en tout cas par ce que j'appellerais un élargissement du modèle social européen: le lieu central de la négociation ou de la concertation ne serait plus uniquement l'entreprise mais la réalité locale (communes, bassins d'emploi, etc.); les interlocuteurs seraient plus nombreux (interlocuteurs sociaux classiques, acteurs de la formation, agents de socialisation ou de réinsertion, responsables de l'économie sociale ou solidaire, etc.); les modes d'actions seraient différents (il ne s'agit plus de gérer des assujettis, mais d'aider des clients, c'estàdire des personnes avec des trajectoires et des problèmes différents).
Troisième considération. Peut-on réussir à maintenir les vertus de la concertation sociale en laissant une économie de plus en plus mondiale évoluer au seul gré des forces du marché sans mettre en place un minimum de garde-fous? Le modèle social européen y résisterait-il?
Il est significatif de remarquer que lors de la récente Conférence ministérielle de l'OMC à Singapour, tous les ministres du Commerce ont reconnu la nécessité d'avancées sérieuses sur les aspects sociaux de la libéralisation des échanges.
Cela légitimise tout le travail accompli par l'OIT depuis la Conférence de Marrakech, pour dégager dans un cadre tripartite, des valeurs de référence fondamentales, et partant, universellement applicables.
S'il appartient à chaque pays de déterminer le niveau et le contenu de la protection sociale en fonction de ses possibilités économiques et de ses préférences, il existe néanmoins un certain nombre de droits fondamentaux des travailleurs qui doivent être reconnus et respectés par tous les pays, quels que soient leur niveau de développement, leurs valeurs ou préférences (interdiction du travail forcé, âge minimum d'admission à l'emploi, liberté syndicale et droit de négociation collective, égalité de traitement). Encore faut-il veiller au respect de ces règles.
Il est intéressant de remarquer qu'à la Conférence de Singapour, il existait des divergences entre certains gouvernements européens sur l'opportunité de lier la question d'éventuelles sanctions commerciales au respect des normes du travail fondamentales.
Ce débat semble maintenant clos pour l'avenir prévisible puisque la déclaration finale de Singapour a confié à l'OIT la conduite, je dirais quasi-exclusive, du dossier.
Qu'allons-nous faire?
Tout d'abord, nous allons intensifier la campagne de ratification des sept conventions fondamentales de l'OIT lancée en 1995. Nous pourrons ainsi tester la sincérité des engagements pris à Singapour. Nous saurons très rapidement s'ils se traduisent par des actes concrets.
Nous devons aussi renforcer les mécanismes de contrôle de l'OIT. Il s'agit, en bref, de mettre en place un mécanisme permettant de contrôler l'application effective des conventions fondamentales, même lorsqu'elles ne sont pas ratifiées. Les débats qui ont déjà eu lieu sur le sujet ont suscité un certain nombre de propositions intéressantes. Nous avons bon espoir que les principales difficultés déjà identifiées seront aplanies dès le mois de mars, où notre Conseil d'administration reviendra sur la question.
Nous aurons l'occasion d'en débattre en juin 1997, puisque le rapport que je fais traditionnellement à la Conférence internationale du Travail sera consacré cette année à la fonction normative de l'OIT - tout ce qui préside à l'élaboration, à la promotion et au contrôle de l'application des conventions de l'OIT. Notre objectif: adapter l'appareil normatif à la nouvelle réalité de l'économie mondiale avant notre entrée dans le XXIe siècle.
L'avenir du modèle social européen - non pas dans ses modalités concrètes qui sont affaire de temps et de lieu mais dans les valeurs qu'il entend défendre et qui ont pour nom progrès, participation, solidarité - ne se jouera pas seulement dans le cadre des frontières de l'Europe et ne concernera pas seulement les Européens. Il concernera tous ceux qui de par le monde entendent promouvoir un idéal de justice sociale.
Mise à jour par BB. Approuvée par DS. Dernière modification: 3 Février 1997.