Très peu de chômeurs et
pratiquement aucun travailleur
pauvre bénéficient de régimes
d’assurance chômage
Sur les 150 millions de chômeurs que l’on dénombre à travers le monde, pas plus du quart bénéficient d’une forme ou d’une autre d’assurance chômage. La grande majorité sont des salariés du secteur formel. Mais pour ceux qui travaillent dans les secteurs informels des zones rurales ou urbaines, y compris les 750 à 900 millions de travailleurs sous-employés – c’est-à-dire les travailleurs pauvres – il n’existe quasiment aucune protection ¼
Les travailleurs qui ont la chance d’être couverts par une assurance chômage se concentrent dans les pays industrialisés qui peuvent eux-mêmes être divisés entre ceux qui assurent une protection maximale et ceux qui assurent une protection moyenne contre le chômage. C’est en Allemagne, en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Finlande, en France, en Islande, au Luxembourg, en Norvège, aux Pays-Bas, au Portugal, en Suède et en Suisse que l’on trouve «les systèmes les plus généreux de protection contre le chômage», affirme le Rapport sur le travail dans le monde 2000.
Dans ces pays, «la protection contre le chômage comporte différents volets». Le premier et le plus important est constitué par les prestations d’assurance chômage qui sont versées pendant la période initiale qui fait suite à la perte de l’emploi. «Leur niveau (plus de 60% du salaire national moyen)» se situe nettement au-dessus du niveau atteint par ces prestations dans les pays industrialisés appartenant à la seconde catégorie (niveau de protection intermédiaire). En outre, la plupart des pays offrant un niveau élevé de protection ont mis en place un second volet d’assurance chômage, généralement appelé l’assistance chômage, qui couvre les travailleurs qui n’ont plus droit aux prestations de l’assurance chômage, de manière à leur laisser un moment de répit avant de devoir se contenter de régimes d’assistance sociale moins généreux.
L’Australie, le Canada, l’Irlande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et les Etats-Unis appartiennent au groupe des pays où existent des «systèmes de niveau intermédiaire». Dans ces pays, la proportion des chômeurs qui perçoivent des allocations de chômage est moindre que dans la première catégorie de pays, et le niveau des prestations perçues est également inférieur, «les taux de remplacement nets allant de 23% du salaire national moyen en Nouvelle-Zélande à 58% au Canada et aux Etats-Unis». Au Canada, au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, «la durée des prestations est brève (moins de 12 mois)», l’arrêt de ces prestations n’étant pas suivi d’une assistance chômage dans les deux pays nord-américains.
Les dispositions légales en vigueur dans les pays dotés de systèmes de niveau intermédiaire «n’assurent apparemment guère de protection» et les pratiques en matière de recrutement et de licenciement «ne font pas l’objet de dispositions rigoureuses dans la législation» de ces pays.
«Au cours des années quatre-vingt-dix, la plupart des pays de l’OCDE*// ont abaissé le niveau de protection assuré par leurs systèmes de prestations de chômage à cause de l’alourdissement des charges financières (et) de la publication (¼) de diverses études (¼) qui associent le taux de chômage aux variations des prestations de chômage.» Aujourd’hui, en Europe, poursuit le rapport, la stratégie suivie propose «de diminuer l’importance des mesures de protection du marché de l’emploi et d’augmenter celle des mesures actives». Les conditions d’attribution des prestations ont été durcies, leur durée et leur taux de remplacement ont été réduits et, par le biais de politiques du marché du travail actives, les efforts visant à inciter les chômeurs à reprendre un emploi se sont intensifiés. Par une tendance parfois qualifiée de «programmes associant aide et travail», de nombreux pays ont subordonné l’octroi des prestations à la participation à des activités de formation, à l’acceptation d’un emploi jugé convenable par l’administration délivrant les prestations de chômage, ou à la condition que le chômeur démontre qu’il recherche activement un emploi.
Europe centrale et orientale
Dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale, le chômage, en tant que tel, était pratiquement inconnu avant 1989. Durant les premières années de la période de transition, alors que le taux de chômage était encore faible, de nombreux pays de la région constituèrent «des caisses de secours qui ont fourni des prestations de chômage et un appui au marché du travail». Mais rapidement, la hausse du chômage se mit à exercer une pression sur ces systèmes de prestations en Bulgarie, en Hongrie, en Pologne et en Slovaquie, «et il a fallu durcir les conditions d’attribution des prestations et diminuer le niveau de celles-ci ainsi que leur durée». Cette évolution, affirme le rapport, «a contribué à l’appauvrissement des chômeurs».
Dans l’ensemble de la région, «pas plus de la moitié des chômeurs reçoivent des prestations de chômage ou une aide sociale». Entre 1991 et 1995, selon une étude citée par les auteurs du rapport, «la proportion de bénéficiaires de prestations de chômage est tombée d’environ 80% à moins de 40% en Hongrie, de 75 à 55% en Pologne et de 82 à 27% en Slovaquie».
Face à la persistance des difficultés économiques, les régimes de retraite anticipée et d’indemnisation de l’invalidité qui furent jadis privilégiés dans la région «ne constituent pas une solution», souligne le rapport avant de préciser que «dans les deux cas, les coûts sont supérieurs à ceux des régimes de prestations de chômage à long terme et le retour à un travail productif est exclu».
La législation de protection contre le chômage reste généralement favorable dans les pays d’Europe centrale et orientale, «ce qui s’explique essentiellement par leur passé socialiste». Toutefois, ajoute le rapport, les choses changent, «et même de façon très marquée dans certains pays. La législation a été modifiée de façon à assouplir les procédures de recrutement et de licenciement». D’autre part, la mise en œuvre de la législation protectrice de l’emploi «est appliquée de façon plus laxiste dans le secteur privé, en croissance rapide, où les syndicats sont faibles et où de nombreux travailleurs ignorent leurs droits».
Amérique latine et Caraïbes
«Pour aider les travailleurs au chômage pendant leurs périodes d’inactivité», la plupart des pays d’Amérique latine et des Caraïbes «comptent sur des régimes d’indemnisation en cas de licenciement» qui ne versent que des prestations forfaitaires. Des régimes d’assurance chômage, qui viennent la plupart du temps compléter les régimes d’indemnisation, ont été introduits ces dernières années, mais le droit à l’assurance chômage est «très limité», indique le rapport. Les travailleurs qui sont le plus exposés au chômage – tels que les travailleurs du bâtiment, le personnel domestique, les travailleurs agricoles et les jeunes – en sont généralement exclus. Au Mexique, par exemple, seuls les travailleurs de 60 à 64 ans y ont droit.
Dans la région, le taux de compensation varie de 40 à 80% des gains. L’Argentine et le Chili versent «des prestations de chômage dégressives, en fonction de la durée du chômage», sur une période allant de quatre mois à une année.
Ces dernières années, l’accent a été mis sur le développement des services de placement des chômeurs en améliorant la diffusion de l’information sur les postes vacants et les qualifications demandées, en facilitant la mobilité des travailleurs, en mettant en œuvre des programmes de formation et en subventionnant les emplois offerts aux chômeurs. Les pays qui ont pris de telles mesures de soutien actif du marché du travail pendant les années 1990 sont, par exemple, l’Argentine, la Barbade, le Brésil, le Mexique, le Pérou et l’Uruguay.
Asie
En 1998, seules la Chine, la Mongolie, la République de Corée et Hong-kong, Chine, «disposaient en Asie du Sud-Est d’un régime de prestations de chômage», souligne le rapport du BIT. Généralement, les niveaux de prestations sont modestes. Il n’y a qu’à Hong-kong qu’il existe un régime d’assez vaste portée. En République de Corée, «la moitié des salariés (¼) sont protégés», alors qu’«ailleurs, la protection ne s’étend qu’à une minorité de salariés du secteur formel».
Au Bangladesh, en Inde et au Pakistan, des régimes financés par les employeurs versent des indemnités de licenciement en cas de compression du personnel, mais «seule une petite minorité des travailleurs (le personnel des grandes entreprises du secteur formel) bénéficie effectivement de ces régimes de protection».
En République de Corée, le régime d’assurance chômage, mis en place en 1995, s’est rapidement développé en 1998 face à l’augmentation massive du chômage, due à la crise asiatique. Le rapport précise que cet élargissement du régime d’assurance chômage «faisait partie d’un compromis accepté par l’Etat et par les organisations d’employeurs pour obtenir que les organisations de travailleurs se rallient aux modifications législatives destinées à faciliter les licenciements dans certains cas». Les prestations de chômage sont fixées à 50% des gains perçus par le travailleur pendant le mois ayant précédé le licenciement, mais ne peuvent jamais être inférieures à 70% du salaire minimum. La durée de leur versement est fonction de l’âge au moment du licenciement et de l’ancienneté.
Le rapport souligne que «la crise financière qui a récemment frappé l’Asie a fait apparaître que les régimes d’assurance chômage ont un rôle important à jouer dans l’atténuation de la misère occasionnée par la montée du chômage».
Une étude de faisabilité effectuée par le BIT, en 1998, au sujet de la Thaïlande, a révélé que «le taux requis des cotisations à un régime qui verserait pendant six mois des prestations représentant 50% des gains précédents serait de 2,5% de la masse salariale pendant la première année; ce taux diminuerait ensuite régulièrement jusqu’à tomber à 0,6% la septième année». «Ce taux», poursuit le rapport, «permet de constituer une réserve représentant un an de dépenses en prestations».
Sécurité du revenu pour les travailleurs pauvres
«Le grand avantage de l’assurance chômage», affirme le rapport, «est qu’elle garantit la sécurité du revenu. Elle atténue les fluctuations de la consommation et favorise la recherche active d’un emploi.» Cette affirmation s’applique aux pays à revenu élevé et intermédiaire, mais quel genre de sécurité de revenu peut-on envisager pour les travailleurs pauvres des pays en développement?
La plupart de ces travailleurs pauvres pourraient en principe être assistés par des emplois temporaires créés grâce à des programmes d’infrastructure à fort coefficient de main-d’œuvre – «routes de raccordement, mise en valeur des terres, petits barrages, puits et réseaux d’irrigation, drainage et réseaux d’égouts (¼), établissements scolaires et dispensaires». Ces programmes «peuvent prendre une ampleur considérable», précise le rapport. En Inde, les emplois créés par le programme Jawahar Rojgar Yojuna «avaient déjà généré 1 milliard de jours de travail en 1995, dans 123 des 350 districts sous-développés du pays». Il existe des programmes analogues au Bangladesh, au Ghana et à Madagascar et, sur une plus petite échelle, en Bolivie, au Chili et au Honduras.
Des programmes à fort coefficient d’emploi bénéficiant de l’aide du BIT sont actuellement en cours d’exécution au Botswana, au Kenya, en République-Unie de Tanzanie et en Afrique du Sud. D’autres, dans des pays francophones et lusophones d’Afrique, reçoivent un soutien financier de la Banque mondiale.
Selon le rapport, «l’un des traits saillants des programmes à fort coefficient de main-d’œuvre réside dans l’autosélection des travailleurs pauvres qui participent (¼), ce qui évite les dispositions administratives coûteuses et lourdes qui caractérisent le ciblage des prestations de l’aide sociale». Dans la mesure où ces programmes ne versent que de bas salaires, ils n’attirent «que les travailleurs peu qualifiés appartenant à des familles à bas revenus». De nombreuses études ont permis de démontrer que ce type de ciblage est «efficace» et «a beaucoup plus d’effet sur les indigents que des subventions alimentaires non ciblées».
Ce type de programmes «peut être conçu de telle manière que les travailleurs aient un emploi garanti pendant un certain nombre de jours de l’année», souligne le rapport. Cela assurerait aux bénéficiaires une sorte de sécurité de revenu. Mais pour l’heure, les exemples de réussite sont rares en dehors du cas de l’Inde où cette méthode a été introduite en 1977.
Pour mieux connaître l’efficacité et la viabilité des différentes approches, le nouveau Programme focal du BIT sur la sécurité socio-économique a récemment lancé un important programme de recherche dans ce domaine.