«Les récents changements survenus dans l'économie mondiale conduisent à une situation paradoxale», constatent les auteurs du Rapport du BIT sur l'emploi dans le monde, 1998-99. Pour faire face à la mondialisation rapide et réussir dans la course à la compétitivité, les nations doivent investir dans la formation professionnelle. Mais, d'un autre côté, cette mondialisation, associée à l'évolution des techniques et des modes d'organisation du travail, risque d'aggraver la situation des catégories de travailleurs vulnérables en amenuisant leurs possibilités d'acquérir une formation et leur incitation à le faire. «On s'inquiète de plus en plus de la fracture sociale qui découle du manque d'emplois», ajoutent les auteurs, surtout pour les jeunes, les chômeurs de longue durée, les travailleurs âgés victimes de licenciement et les travailleurs handicapés.
«La faible croissance économique observée dans de nombreuses régions du monde a causé de graves problèmes d'emploi aux catégories les plus vulnérables de travailleurs.» L'évolution permanente de la demande de qualifications rend d'autant plus importants la formation et l'apprentissage tout au long de la vie pour accroître l'employabilité et améliorer l'accès à l'emploi. Beaucoup de gouvernements se sont efforcés d'axer davantage leurs programmes de formation sur les besoins particuliers de ces travailleurs.
Même si les systèmes de formation sont conçus pour réagir rapidement et avec souplesse, «la formation à elle seule ne peut réussir à briser l'exclusion». Les principaux obstacles auxquels se heurtent ces catégories vulnérables sur le marché du travail sont la faible croissance de l'emploi, la discrimination, un accès médiocre à l'éducation de base, les prestations sociales qui dissuadent de travailler et les mutations économiques, sans compter les préjudices inhérents à la pauvreté.
Les jeunes travailleurs
Le BIT estime à 60 millions le nombre de jeunes de 15 à 24 ans qui sont à la recherche d'un emploi. Dans le monde entier, le chômage des jeunes plafonne encore à un niveau élevé; dans bien des pays et des régions, ce niveau se situe largement au-dessus de celui du chômage des adultes. En Europe occidentale, la faiblesse de la croissance a aggravé la situation, tandis qu'en Europe orientale la contraction de l'économie et les restructurations ont fortement réduit l'accès des jeunes à de nouveaux emplois. Dans les pays en développement d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine, «le taux du chômage urbain des jeunes dépasse souvent 30%», peut-on lire dans le rapport.
En période de faible croissance économique, les jeunes sont particulièrement menacés de chômage, les employeurs s'adaptant à la récession en réduisant l'embauche de nouveaux travailleurs. Lorsque les niveaux de qualification exigés sont de plus en plus élevés, les nouveaux arrivants sur le marché du travail sont pénalisés. «Le développement précoce des qualifications sur le lieu de travail est crucial pour la croissance ultérieure des gains, et le chômage au début de la vie active est connu pour accroître la probabilité de chômage futur.» Le chômage des jeunes peut engendrer le vandalisme, la criminalité, la toxicomanie, l'aliénation ainsi que des troubles et des conflits sociaux.
Les résultats médiocres des programmes de formation pour les jeunes s'expliquent par le fait que «les obstacles aux possibilités d'emploi de nombreux jeunes ne se limitent pas au manque de qualifications». Ils ont peu d'expérience et difficilement accès à la formation en cours d'emploi. En outre, ceux qui sont issus de communautés victimes d'exclusion sociale ou qui appartiennent à des minorités ethniques sont parfois en butte à la discrimination. Les programmes de formation qui comportent l'acquisition d'une expérience en entreprise permettent de surmonter les préjugés des employeurs à l'égard des jeunes travailleurs inexpérimentés tout en offrant à ceux-ci des possibilités essentielles de formation sur le tas.
La situation observée ces dernières années dans de nombreux pays d'Amérique latine et d'Asie démontre que «les programmes qui permettent aux jeunes de mettre un pied sur le marché du travail par une brève expérience en entreprise peuvent effectivement améliorer les perspectives d'emploi dans les économies où il existe une demande de travailleurs faiblement qualifiés ou semi-qualifiés et où la croissance économique est relativement forte». Plusieurs pays de l'Union européenne ont opté pour des mesures d'incitation financière à l'embauche et à la formation des jeunes. Vers le milieu des années quatre-vingt-dix, ces «contrats jeunes» représentaient près de 25% de l'emploi des jeunes en Italie, 20% en Grèce et 12% en Espagne et en France. Récemment, certains pays européens tels que le Danemark, la France et le Royaume-Uni ont imaginé d'autres mesures et programmes combinant éducation et formation, aide à la recherche d'un emploi et conseils, pour aider les jeunes demandeurs d'emploi à garder le contact avec le marché du travail et à accroître leur employabilité.
Les chômeurs de longue durée
Selon le rapport, «la persistance du chômage de longue durée est l'un des pires problèmes sociaux». Les chances de trouver un emploi s'amenuisent au fur et à mesure que la période de chômage s'allonge. Les qualifications s'érodent et la réticence des employeurs à embaucher des chômeurs de cette catégorie augmente. Le phénomène est particulièrement préoccupant dans les pays de l'Union européenne, où, en 1996, plus de 60% des 9 millions de chômeurs de longue durée étaient sans travail depuis plus de deux ans.
Une perte d'emploi risque d'autant plus de se transformer en chômage de longue durée que le niveau d'instruction du travailleur concerné est faible. Lorsqu'ils deviennent chômeurs, les travailleurs âgés et les femmes risquent davantage de le demeurer longtemps. De même, les travailleurs licenciés des industries en déclin et les handicapés sont davantage victimes du chômage de longue durée que les autres travailleurs.
«Les employeurs considèrent les chômeurs de longue durée comme dépourvus des qualités qu'ils recherchent, ce qui réduit leurs chances d'embauche», font observer les auteurs. Ceux-ci préconisent donc l'adoption de mesures propres à «améliorer les aptitudes des chômeurs de longue durée sur le marché du travail par la formation, l'éducation et les conseils pour la recherche d'un emploi». Les pouvoirs publics ont de la peine à concevoir une politique du marché du travail qui permette de lutter efficacement contre le chômage de longue durée. «Cibler les mesures avec précision est indispensable à une amélioration de l'employabilité des travailleurs ainsi qu'à une utilisation efficace des fonds limités consacrés aux programmes visant le marché du travail.» Un train de mesures complémentaires est à cet égard beaucoup efficace que des programmes ponctuels.
«Les programmes destinés aux chômeurs de longue durée doivent être conçus de manière à favoriser les mécanismes du marché.» Une bonne combinaison de mesures consiste en l'association de programmes de subventions de l'emploi, d'aide à la recherche d'un emploi, de cours de rattrapage et de formation ainsi que de conseils sur la manière de régler les problèmes familiaux et sociaux. La formation ou le placement en entreprise donne aux employeurs l'occasion de revenir sur l'opinion négative qu'ils peuvent avoir des chômeurs de longue durée. Les petites entreprises de réinsertion communautaires, qui offrent différentes formes d'appui aux chômeurs tout en produisant des biens et des services qui répondent aux besoins de la région et en favorisent le redressement économique, contribuent efficacement à la résorption du chômage de longue durée.
«Les stratégies préventives, avec identification des sans-emploi exposés au risque du chômage de longue durée et action précoce pour les réinsérer dans le marché du travail» retiennent de plus en plus l'attention. Les techniques d'application de telles stratégies sont constamment à l'étude et soumises à évaluation.
Les travailleurs âgés victimes d'un licenciement
Examinant le cas des travailleurs âgés évincés du marché du travail dans les pays développés, les auteurs affirment qu'«il faut favoriser l'apprentissage à vie afin d'éviter la déqualification». Les nouvelles formes d'organisation du travail, l'évolution des politiques de sécurité sociale et le changement de climat économique s'ajoutant à la discrimination à l'égard des personnes âgées, de nombreux travailleurs âgés ont été licenciés ou ont été poussés à quitter le marché du travail. «Une fois chômeurs, les travailleurs âgés ont très peu de chances de trouver un nouvel emploi. Résultat, nombreux sont ceux qui réagissent à la perte de leur emploi par le découragement et en se retirant de la population active.» Dans beaucoup de pays industrialisés, les principales victimes de ce phénomène sont les hommes âgés.
«La demande de nouvelles qualifications et connaissances désavantage de nombreux travailleurs âgés dont la formation initiale risque le plus souvent d'être dépassée.» D'ordinaire, l'externalisation des activités périphériques de production et la compression des effectifs qui en résulte touchent surtout les salariés âgés. La segmentation croissante du marché du travail offre aux employeurs la souplesse qui leur permet de réagir rapidement à l'évolution du marché sans trop de frais généraux (pensions de retraite, soins de santé, etc.), «mais ces pratiques ont réduit la capacité des entreprises à redéployer des travailleurs manuels âgés et à les affecter à des travaux plus légers, qui sont désormais sous-traités».
Selon le rapport, les employeurs mettent en doute l'aptitude des travailleurs âgés à acquérir de nouvelles qualifications, bien que l'absence de fondement d'un tel préjugé ait été amplement démontré. Ce parti pris et le peu de vie active qu'il reste à ces travailleurs lorsqu'ils approchent de l'âge de la retraite découragent les efforts de formation qui pourraient être déployés à leur intention. Ainsi, du fait de leur accès limité à la formation axée sur l'emploi et de l'évolution des exigences professionnelles, ils deviennent de moins en moins employables.
«Il faut que les gouvernements étudient des moyens d'éviter l'éviction prématurée de nombreux travailleurs âgés du marché du travail.» Les travailleurs seront moins volontiers licenciés lorsqu'ils prendront de l'âge s'ils ont bénéficié d'une formation continue tout au long de leur vie professionnelle. Cette formation peut être dispensée dans des institutions extérieures à l'entreprise et financée à l'aide de subventions de leur employeur, de taxes expressément consacrées à la formation à partir d'un certain âge et de prêts leur permettant d'investir dans leur propre perfectionnement professionnel. Les programmes d'aide à la recherche d'un emploi et les services de conseil sont également utiles pour les travailleurs âgés ayant des qualifications adéquates, mais qui ont besoin d'aide pour pourvoir s'adresser au bon employeur, compte tenu de l'évolution du contexte économique.
Les personnes handicapées
Pour le BIT, une personne handicapée est une personne «dont les perspectives de trouver et de conserver un emploi convenable ainsi que de progresser professionnellement sont sensiblement réduites à la suite d'un handicap physique ou mental dûment reconnu».
«Dans de nombreux pays en développement, les personnes handicapées ont des chances beaucoup plus faibles que leurs pairs valides de trouver un emploi salarié ou un travail dans le secteur informel et, si elles n'ont pas de qualifications, ces chances sont souvent négligeables.» Dans les économies en transition, les travailleurs handicapés qui bénéficiaient d'un emploi garanti sous le régime socialiste se retrouvent aujourd'hui sans travail. Les perspectives d'emploi des personnes handicapées sont souvent limitées à cause des obstacles auxquels celles-ci se sont heurtées dans leur enfance et dans les premières années de leur vie d'adulte et qui les ont empêchées d'acquérir de solides connaissances de base et une formation professionnelle ou de faire des études supérieures.
«Le principe de l'égalité de chances et de traitement des personnes handicapées dans la formation doit être considéré comme une question relevant des droits de l'homme», affirment les auteurs du rapport. Il faut que la plupart des pays mettent en œuvre une politique visant à insérer les personnes handicapées dans les circuits ordinaires d'enseignement et de formation professionnelle. A côté de cela ils devraient prévoir, pour satisfaire des besoins particuliers, des écoles, des installations et des programmes spéciaux tels que des programmes d'emplois subventionnés et protégés. Enfin, davantage d'efforts doivent être consentis pour répondre aux besoins de formation des travailleurs handicapés à la suite de conflits armés. La discrimination dont font partout l'objet certaines catégories de travailleurs en raison de leur origine ethnique, de leur sexe, de leur âge ou de tel ou tel handicap, peut être combattue par une législation adéquate et des programmes d'action positive.
De nombreux pays industrialisés ont réussi, en légiférant, à vaincre la discrimination dans les domaines de l'enseignement, de la formation et de l'emploi. D'autres ont adopté des lois prévoyant des mesures d'action positive pour accroître les débouchés professionnels des personnes handicapées. Cependant, l'absence d'information sur l'effectif, la composition et la situation de la population handicapée en âge de travailler entrave dans une très large mesure l'élaboration de politiques et de programmes répondant correctement aux besoins de formation et aux aspirations professionnelles de cette population. Lorsqu'une telle information existe, elle fait apparaître de forts taux de chômage et montre que les femmes sont plus mal loties que les hommes.
«La plupart des pays en développement ne disposent pas de services de réadaptation professionnelle ou, dans le meilleur des cas, ils n'en ont mis en place que dans les centres urbains, où ceux-ci sont souvent dépourvus de fonds suffisants et incapables de préparer les gens au travail», font observer les auteurs. Ces pays manquent en outre de personnel de réadaptation qualifié. Nombre d'entre eux ont opté pour une «stratégie de réadaptation à base communautaire» qui permet à de jeunes handicapés d'acquérir des compétences en suivant un apprentissage auprès des artisans de la communauté dans laquelle ils vivent. Il existe des programmes de ce type en Afrique (Ethiopie, Ghana, Kenya, Malawi, Namibie et Ouganda), en Asie (Inde, Indonésie, Mongolie, Philippines et Viet Nam) et dans d'autres régions du monde.
D'autres pays tels que le Danemark et la Norvège favorisent l'intégration des personnes handicapées dans les filières usuelles de l'enseignement, de la formation et de l'emploi en adaptant le mode d'administration, les locaux et les installations diverses des écoles et des centres de formation aux besoins de ces personnes ainsi qu'en concevant les programmes de telle sorte qu'ils soient à la portée de gens ayant des aptitudes différentes.
Une autre stratégie consiste en la mise en place de programmes d'emplois subventionnés proposés par les centres de réadaptation professionnelle qui ont un service d'aide à l'emploi. Il s'agit de placer des personnes handicapées en leur apportant l'appui technique dont elles ont besoin, y compris celui d'un tuteur qui les aide à s'adapter à leur lieu de travail. De tels programmes existent surtout en Australie, au Canada, aux Etats-Unis, en Nouvelle-Zélande et dans certains pays du nord de l'Europe. Ils se sont avérés particulièrement efficaces pour insérer dans le marché du travail les personnes ayant des difficultés d'apprentissage.
Des pays tels que l'Angola, l'Erythrée, l'Ethiopie ou le Zimbabwe, où des conflits armés ont mutilé une importante partie de la population, ont créé des centres de réinsertion et de formation professionnelle qui étaient, dans un premier temps, destinés aux anciens combattants handicapés et qui s'ouvrent peu à peu aux victimes civiles. «Toutefois, le fossé est grand entre les possibilités de formation et le nombre de gens qui cherchent une formation professionnelle et du travail. De plus, les stagiaires handicapés n'ont guère de succès dans leur quête d'un emploi.»
«Les évaluations des programmes de formation destinés à de nombreux groupes de chômeurs font souvent apparaître des résultats décevants en ce qui concerne l'amélioration de l'emploi et les gains», concluent les auteurs en soulignant le fait que «la contrainte des qualifications n'est que l'un des problèmes auxquels se heurtent les catégories vulnérables». Les programmes de formation conçus à l'intention de ces catégories de travailleurs ne sont véritablement efficaces que si la politique macroéconomique favorise la croissance de l'emploi. Lorsqu'elle est associée à l'aide à la recherche d'un emploi, à l'orientation professionnelle et à un enseignement de rattrapage, la formation peut offrir aux travailleurs exclus un moyen de sortir de la pauvreté.