L'EMPLOI DANS LE MONDE 1996/97

En dehors de l'Asie de l'Est et du Sud­Est, peu de pays en développement ont connu une forte croissance de l'emploi au cours de ces vingt dernières années, constate l'OIT dans son rapport ( Note ) intitulé L'emploi dans le monde 1996/97; d'où "un immense besoin d'emplois plus productifs et plus rémunérateurs".

"Ce besoin ne pourra être satisfait que si des emplois se créent à un rythme rapide dans le secteur moderne". C'est là le seul moyen d'éviter "un afflux de travailleurs dans les activités peu productives du secteur rural et du secteur informel urbain", qui ferait baisser encore les revenus et aggraverait la pauvreté.

Les auteurs du rapport affirment qu'une industrialisation rapide joue un rôle primordial pour créer des emplois productifs. Cependant, ayant examiné l'évolution de l'emploi dans les industries manufacturières de 26 pays en développement, ils concluent que le Chili, la Jordanie et Maurice sont les seuls pays en développement en dehors de l'Asie de l'Est et du Sud­Est, qui aient enregistré une forte progression de l'emploi au cours des deux décennies écoulées.

Alors que dans aucun de ces pays, "cette croissance ne s'est accompagnée d'une amélioration de la productivité du travail et d'une hausse des salaires réels comparables à celles qui peuvent être observées dans les économies particulièrement dynamiques de l'Asie", tous trois doivent leur relative réussite à la même formule: un développement des industries d'exportation qui a engendré une puissante augmentation de l'emploi dans les industries manufacturières et dans le secteur moderne en général.

Nonobstant ces exceptions, "on peut dire (...) que seules les économies dynamiques de l'Asie de l'Est et du Sud­Est sont solidement engagées dans la voie du plein emploi. Dans les autres régions en développement, la plupart des pays restent confrontés à de graves problèmes de chômage, de sous­emploi et de faible productivité du travail". Les auteurs ajoutent que "si la situation de l'emploi s'est dégradée dans beaucoup de pays en développement, c'est parce que ces pays n'ont pas réussi à se remettre totalement de la crise économique des années 80".

Le rapport fait apparaître des différences notables entre les pays et les diverses régions du monde en développement.

En Amérique latine et dans les Caraïbes, dans tous les pays considérés hormis le Chili et la Jamaïque, "l'emploi a stagné s'il n'a pas diminué" de 1986 à 1993. En dehors du Chili, de la Colombie et du Panama, les salaires réels étaient inférieurs en 1992 à ce qu'ils étaient en 1980. "Seul le Chili a connu une évolution d'ensemble positive", constatent les auteurs.

En Asie du Sud, l'emploi n'a guère augmenté de 1975 à 1992, mais l'Inde et le Pakistan ont enregistré "un assez rapide accroissement de la production ainsi qu'une progression régulière de la productivité et des salaires".

En ce qui concerne l'Afrique subsaharienne, on ne possède de données comparables que pour l'Afrique du Sud, le Kenya, Maurice et le Zimbabwe, pays à revenu relativement élevé où l'on peut s'attendre à observer une évolution plus favorable qu'ailleurs. "En fait, sauf à Maurice, il n'y a pas eu de progression de l'emploi dans les industries manufacturières ou la progression a été très faible." Et, dans tous ces pays, y compris Maurice, "les salaires réels ont stagné ou diminué".

En Afrique du Nord et au Moyen­Orient, la fin du boom pétrolier des années 80 s'est traduite par une forte diminution de la croissance industrielle et une détérioration de l'emploi. L'accroissement de la main­d'oeuvre a également provoqué une montée du chômage et du sous­emploi. Parmi les pays les plus récemment étudiés, "la Jordanie est le seul où l'emploi s'est fortement accru".

Conditions de la croissance

Selon le rapport de l'OIT, ce sont principalement les moyens engagés dans la formation des ressources humaines, l'importance de l'investissement et la bonne utilisation du capital disponible qui expliquent la rapidité de l'essor économique de l'Asie du Sud et du Sud­Est. Mais d'autres conditions fondamentales, notamment un minimum de stabilité politique et sociale, la stabilité macroéconomique ainsi qu'un système juridique et des institutions financières relativement efficaces, doivent être réunies.

Pour de nombreux pays en développement, c'est trop demander. En Afrique subsaharienne, par exemple, sept pays - l'Angola, le Burundi, le Liberia, le Rwanda, la Sierra Leone, la Somalie et le Soudan - sont plongés dans la guerre civile ou en sortent à peine et "ne connaissent pas, de toute évidence, le minimum d'ordre social nécessaire pour la croissance économique". Onze autres - Comores, Guinée équatoriale, Madagascar, Malawi, Mozambique, Niger, Nigéria, Sao Tomé­et­Principe, République­Unie de Tanzanie, Togo, Zaïre - "ne remplissent pas actuellement les conditions de stabilité macroéconomique".

"La moitié de la population de l'Afrique subsaharienne - 52% - vit dans des pays où la simple sécurité n'est pas assurée ou dont la situation macroéconomique est profondément instable", font observer les auteurs. "Pour toute cette partie de la région, point n'est besoin de chercher dans la politique économique des explications savantes de la faiblesse de la croissance: la question qu'il faut tirer au clair, c'est pourquoi l'Etat ne garantit pas l'ordre social et les conditions macroéconomiques minimales du développement."

En Amérique latine, une certaine stabilité politique et sociale règne actuellement. En revanche, depuis 15 ans, la région est aux prises avec une inflation persistante et des problèmes de balance des paiements: "plus d'une dizaine de pays connaissent toujours une très forte inflation (...). Pour de nombreux pays de la région, l'un des objectifs prioritaires reste ainsi d'assurer la stabilité macroéconomique".

Réforme économique

Pour stimuler la croissance et l'emploi, beaucoup de pays en développement de toutes les régions du globe ont lancé des programmes de réforme. Les stratégies diffèrent mais l'objectif est toujours le même: adapter les économies nationales à la mondialisation. "Le rapide accroissement des échanges et des flux d'investissement multiplie, pour les pays en développement, les possibilités de produire plus et de créer plus d'emplois." Suivant la voie tracée par les pays d'Asie de l'Est et du Sud­Est, "il faut que les pays en développement adoptent une stratégie d'ouverture et s'attachent à renforcer leur compétitivité internationale".

Toutefois, comme le souligne le rapport, "il n'existe pas de voie "idéale", pas de système qui puisse seul assurer le succès". Ainsi au Japon, en Allemagne et aux Etats­Unis, pour prendre des exemples édifiants: "qu'il s'agisse du degré de réglementation, des structures du marché du travail ou du niveau des dépenses publiques (relativement au produit intérieur brut), les conditions sont différentes".

Dans le choix de la stratégie de réforme, la différence essentielle porte sur ce que doit être le rôle de l'Etat. "Deux grandes options s'opposent, avec, d'un côté, un Etat au rôle aussi réduit que possible - il se borne à fixer les règles du jeu et à prendre les dispositions générales qui offriront un cadre d'activité convenable - et, de l'autre, l'Etat agent du développement - qui encourage certaines activités plutôt que d'autres et qui exerce un étroit contrôle sur les réformes, leur rythme, leur enchaînement et leur calendrier." Parmi le économies de l'Asie de l'Est qui ont obtenu des résultats remarquables, "Hong­kong et la République de Corée seraient des exemples du premier et du second modèle".

Pour que le second choix soit viable, il faut que l'Etat agisse "dans l'intérêt général et non dans son intérêt propre" et il faut "une administration compétente et intègre". "Si ces conditions sont réunies ou s'il est possible de les créer sans trop de délais, rien n'autorise à exclure, pour des raisons idéologiques, l'option de l'Etat agent du développement." En fait, "il apparaît souhaitable, pour plusieurs raisons, que l'Etat joue un rôle actif", déclarent les auteurs. "Les réformes axées sur le marché doivent souvent être complétées par d'autres mesures publiques, d'investissement notamment," pour construire l'infrastructure nécessaire, développer la formation, élargir l'accès au crédit. D'autres moyens encore, tels que des allégements fiscaux, des aides à l'investissement et l'encouragement des exportations, peuvent être nécessaires.

Les auteurs préviennent qu'engager d'un coup une action radicale sur tous les fronts n'est pas forcément la meilleure stratégie: "c'est une démarche qui risque (...) d'entraîner une aggravation intolérable du chômage, du sous­emploi et de la misère" et de compromettre l'ensemble des réformes. Ils estiment en revanche que mieux vaut "procéder par étapes, de façon progressive" et soulignent la nécessité de disposer de suffisamment de temps pour opérer les transformations difficiles, par exemple, "consolider l'administration, rationaliser la fiscalité, privatiser".

Bien que les réformes soient indispensables, leurs "retombées" ont peu de chances d'être suffisantes pour réduire la pauvreté. Elles doivent donc s'accompagner "de mesures propres à accroître les capacités de production des catégories déshéritées" et surtout des éléments les plus vulnérables ainsi que de la petite agriculture et de l'agriculture marginale. De tels programmes devraient permettre d'amplifier le développement des infrastructures ainsi que l'élargissement de l'accès au crédit, à l'instruction et aux services de santé. En outre, "lorsque le régime de propriété ou d'occupation des terres est très inégal, il convient d'étudier les mesures de réforme qui s'imposent". Ces mesures, estiment les auteurs, auraient non seulement pour effet de faire reculer la misère, mais aussi de stimuler la production. "Les observations tendent à montrer en effet que la productivité de la terre et la productivité du travail agricole baissent quand la taille des exploitations s'accroît." En dehors du secteur rural, les politiques visant à encourager le développement des petites et moyennes entreprises, par exemple en éliminant de la réglementation les dispositions qui en entravent inutilement la création ou l'essor, sont considérées comme "essentielles".

Déréglementation

"La question de la déréglementation du marché du travail est particulièrement controversée", font observer les auteurs. Selon ce que l'on pourrait appeler le point de vue "orthodoxe", l'intervention de l'Etat - sécurité sociale, salaire minimum, indemnisation du chômage - et les activités des syndicats constituent des "distorsions" qui en grevant le coût du travail, réduisent la compétitivité et, partant, la demande de main­d'oeuvre.

Selon l'OIT, la réalité est tout autre. La législation sur les salaires minima, par exemple, est loin d'être courante dans les pays en développement, mais là ou elle existe, elle est appliquée avec "une très grande flexibilité". "D'après les observations qu'on peut faire, il est rare que les salaires minima soient fixés à un niveau tel que les possibilités d'emploi s'en trouvent fortement réduites."

La même constatation est dans une large mesure valable pour les coûts non salariaux du travail. "Les dispositions applicables dans les pays en développement en matière de sécurité de l'emploi et de protection de la maternité sont d'un niveau assez uniforme" et "la plupart des pays en développement n'ont pas de régime d'indemnisation du chômage".

Ainsi, rien ne prouve que la législation du travail entraîne des rigidités excessives ou influe fortement sur la compétitivité relative des pays en développement.

"Certes, on pourra le cas échéant revoir tel ou tel aspect de la réglementation dans certains pays mais rien ne permet d'affirmer que cette réglementation est invariablement source de rigidités et que la déréglementation est toujours la solution optimale", concluent les auteurs du rapport.

Les premiers programmes d'ajustement structurel ont montré qu'en l'absence d'une évaluation réaliste de la capacité de mettre en oeuvre des mesures compensatoires, l'objectif de contenir les coûts sociaux de l'ajustement ne demeure qu'une irresponsable déclaration d'intention.

Les auteurs préconisent aussi en matière de libération des échanges "une politique progressive, sélective" de façon à atténuer les problèmes d'emploi pendant la phase de transition et à protéger les industries nouvelles. Ils recommandent de libéraliser rapidement les importations - de biens d'équipement et de biens intermédiaires, par exemple - nécessaires pour développer les productions destinées à l'exportation et de maintenir une protection sélective pour les activités susceptibles de devenir compétitives, "mais une protection clairement limitée dans le temps et subordonnée au respect de certains critères d'efficacité".

Endnote:

L'emploi dans le monde 1996/97 - Les politiques nationales à l'heure de la mondialisation. Bureau international du Travail, Genève. ISBN 92­2­210326­2. 35 francs suisses.

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