Six ans après le début de leur conversion à l'économie de marché, les pays d'Europe centrale et orientale sont aux prises avec le chômage massif et la pauvreté. L'OIT estime que le moment est venu de réexaminer le rythme auquel les réformes sont réalisées et d'adopter des stratégies viables sur les plans politique et social.
L'explosion du chômage est l'un des faits les plus marquants qui se soient produits depuis le début du processus de transition engagé en 1990. En Slovaquie, pays où le phénomène a été le plus spectaculaire, le taux de chômage est passé d'à peu près zéro à 15% en moins d'un an et en Bulgarie, en Hongrie et en Pologne, la même chose s'est produite en moins de deux ans. Depuis, les taux se sont stabilisés à des niveaux inférieurs mais ils demeurent élevés dans toute la région. La seule exception est la République tchèque où le chômage se maintient à un niveau très bas - 3 à 4% - depuis 1992.
L'apparition du chômage de longue durée, qui, selon les estimations, touche entre 25 et 75% des chercheurs d'emploi, est particulièrement préoccupante. Les femmes, les jeunes, les travailleurs âgés et ceux qui sont peu qualifiés sont largement majoritaires parmi les personnes sans emploi depuis plus de 12 mois et les chiffres globaux ne cessent d'augmenter.
Le chômage des jeunes surtout est inquiétant. "Les jeunes constituent en moyenne moins de 15% de la population active, mais plus de 30% des chômeurs ont moins de 25 ans", constatent les auteurs d'un récent rapport ( Note ) de l'OIT. "Le taux de chômage des jeunes est deux fois plus élevé que la moyenne nationale."
Qui plus est, l'effondrement de la production et une forte inflation initiale ont entraîné une chute des salaires réels. La montée de la pauvreté ainsi que l'aggravation des inégalités de revenus ne peuvent qu'engendrer des tensions sociales qui, si aucun remède n'est apporté, risquent à terme de mettre en péril le processus de transition luimême.
Progrès accomplis
En dépit de ces graves difficultés, "des progrès considérables, bien qu'inégaux, ont déjà été réalisés dans le processus de transition", reconnaissent les auteurs.
Plusieurs pays ont réduit leurs déficits budgétaires en amputant les subventions et en modernisant leur système fiscal afin de majorer leurs recettes. Hormis les pays de la CEI, où l'Etat conserve dans une large mesure sa position dominante, les banques sont désormais libres de fixer leurs propres taux d'intérêt en fonction du marché.
L'inflation, dont les taux atteignaient souvent trois chiffres ou plus dans les premières années de la transition, est en général maîtrisée. "En 1995, les taux d'inflation avaient été ramenés à deux chiffres dans tous les pays d'Europe centrale et orientale ainsi que dans les pays baltes", déclarent les auteurs tout en faisant observer que "dans les pays de la CEI, en revanche, ils restaient très élevés".
"L'un des éléments les plus marquants de la transition est la rapidité avec laquelle les pays ont libéralisé leur commerce extérieur. (...) Bon nombre des économies de la région sont aujourd'hui parmi les plus ouvertes du monde."
La croissance du secteur privé est un autre indicateur encourageant. En République tchèque, en Hongrie, en Pologne, en Slovaquie, dans les Etats baltes et en Russie, le secteur privé contribue désormais pour plus de 50% au produit intérieur brut et crée de plus en plus d'emplois.
La privatisation des petites entreprises d'Etat a progressé rapidement dans tous les pays de la région à l'exception de la Bulgarie où, malgré un démarrage précoce, les progrès ont été lents.
"La privatisation des grandes entreprises d'Etat s'est révélée beaucoup plus difficile que prévu" constatent les auteurs. "Seules la Fédération de Russie, la Slovaquie et la République tchèque, sont parvenues à transférer une bonne partie des avoirs de l'Etat en émettant massivement des bons de privatisation." La Hongrie a réalisé des progrès plus lents mais réguliers et un peu plus loin derrière elle, l'Estonie, la Lituanie et la Pologne ont privatisé environ 30% de leurs entreprises d'Etat.
"Certains pays sont nettement en avance sur les autres, et ce sur tous les fronts", précise le rapport. "C'est le cas des pays du Groupe de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie), de la Slovénie - même si elle a été lente à créer un secteur privé robuste - et des Etats baltes, notamment l'Estonie, qui, en ce qui concerne les échanges internationaux, peuvent être classés parmi les pays les plus libéraux du monde."
Les pays de la CEI, en revanche, sont loin de tels résultats. "Certains d'entre eux n'ont même pas réussi à mener à bien un semblant de réformes."
Un programme encore très chargé
Quels que soient les progrès accomplis, toutes les économies en transition, sans exception, ont encore un programme de réformes très chargé. "Le problème auquel sont confrontées les économies en transition dans le domaine de l'emploi tient avant tout aux sureffectifs hérités du passé. (...) Il y a encore beaucoup à faire pour restructurer les entreprises (...) afin d'accroître la productivité."
Pour important qu'en apparaisse le recul, "l'emploi a nettement moins diminué que la production. Du point de vue de la productivité, la réduction des sureffectifs a été modeste".
Dans quatre des cinq pays étudiés, "plus d'un tiers de la production et 16 à 52% de l'emploi dans le secteur industriel étaient à mettre au compte d'activités soustractrices de valeur", c'estàdire de la production de biens dont la fabrication coûte plus que le prix auquel ils peuvent être vendus. "De plus, les secteurs très protégés employaient de 23 à 62% de la maind'oeuvre."
Il s'agit maintenant de savoir à quel rythme introduire de nouvelles réformes de manière à ne pas causer des privations excessives et inutiles: comme le chômage est déjà très élevé et les inégalités de revenus très marquées, de nouvelles réductions massives des effectifs risqueraient d'engendrer des tensions sociales intolérables.
Selon le rapport, les rigoureuses politiques de stabilisation monétaire, commandées pendant la première phase du processus de transition par la nécessité de parer au danger de l'hyperinflation, ne sont plus justifiées aujourd'hui. Par exemple, la décision d'utiliser des devises fortes comme base de tous les échanges commerciaux rend difficile le maintien de la production utile. Les taux d'intérêt élevés associés à une telle politique monétaire entraînent une appréciation du taux de change réel, ce qui réduit la compétitivité et retarde la croissance des exportations.
A ce sujet, les auteurs rappellent que "dans les économies de marché, la politique macroéconomique aide puissamment à assurer une croissance stable, à créer des emplois et à atteindre différents objectifs sociaux". Selon eux, il convient de prendre des mesures macroéconomiques plus actives, axées principalement sur l'abaissement des taux d'intérêt à court terme, afin d'accroître l'investissement, de donner un coup de pouce aux exportations, d'alléger le fardeau de la dette et donc de stimuler la création d'emplois.
Les économies en transition sont aussi handicapées par l'absence d'institutions du marché du travail. Dans les économies planifiées, les médias n'avaient pas pour habitude de faire connaître les offres d'emploi et les bureaux de placement n'existaient pas. Le manque de mobilité des travailleurs s'explique également par la grave pénurie de logements et, dans l'ancienne URSS, par les grandes distances qui séparent les différents marchés du travail. La législation prévoyant l'indemnisation du chômage, lorsqu'il en existait une, était demeurée lettre morte, de sorte qu'il a fallu prendre dans ce domaine des mesures d'urgence. Toutefois, compte tenu de l'inflation, les allocations de chômage "sont loin d'être aussi généreuses qu'il y paraît" et, en tout état de cause, n'offrent aucune protection aux chômeurs de longue durée.
Les auteurs du rapport préconisent le transfert à l'Etat des responsabilités qu'assument les entreprises en matière de protection sociale "afin d'accroître leur compétitivité et la mobilité de la maind'oeuvre".
Il y a également lieu de "créer des systèmes de négociation collective adaptés à une économie de marché". La mise sur pied d'un mouvement syndical bien organisé et de véritables organisations d'employeurs doit être activement encouragée afin de mettre en place un cadre propice à la négociation des salaires et d'autres aspects de la relation d'emploi. Encore fautil éviter, soulignent les auteurs, que les organisations d'employeurs soient dominées par "les entreprises d'Etat ou les entreprises qui leur ont succédé sous une forme à peine modifiée, car, dans ce cas, ces organisations chercheraient davantage à obtenir, par diverses manoeuvres, des privilèges fiscaux et des subventions qu'à promouvoir de saines relations professionnelles".
De trop nombreux obstacles s'opposent encore à la création et au développement des entreprises et "continuent de freiner l'essor des activités du secteur privé dans toutes les économies en transition". Les problèmes financiers tiennent notamment à la difficulté d'accéder au crédit, "souvent considérée comme le problème numéro un des entreprises", et au nonpaiement par les entreprises d'Etat de biens qui leur ont été livrés. A cela s'ajoutent les obstacles d'ordre réglementaire. Les tracasseries administratives, la paperasserie et une taxation excessive constituent encore le pain quotidien des entreprises et, font observer les auteurs, "l'autoritarisme des fonctionnaires locaux ainsi que le clientélisme, la corruption et l'absentéisme, qui sont choses courantes, ajoutent encore à ces problèmes". Une fiscalité trop lourde décourage les entreprises naissantes et favorise la fraude.
"Il faut également que les pays en transition parviennent à mobiliser davantage d'investissements directs étrangers (IDE)". Dans le cas de la Russie, en fait, "on a observé une sortie nette de capitaux qui se montait à 105 millions de dollars en juin 1995". Certains des facteurs qui découragent les investisseurs étrangers, tels que les carences de l'infrastructure, sont courants dans la plupart des pays en développement. Toutefois, dans les économies en transition, les programmes de privatisations provoquent en outre des incertitudes concernant l'évolution des marchés, les prix et le cadre juridique.
Aides financières sélectives à l'emploi
L'OIT souligne que "le moyen le plus efficace de lutter contre le chômage massif qui sévit actuellement dans les économies de transition est de mettre en place une économie de marché capable de générer une croissance rapide et des emplois productifs". Toutefois, cela prendra du temps et "il faudra vraisemblablement s'accommoder quelques années encore d'un taux de chômage élevé". Pour limiter les dégâts, l'OIT préconise une politique de subventions sélectives aux entreprises, à condition que cellesci satisfassent trois critères précis: "Ces subventions ne devraient être accordées qu'aux entreprises qui produisent de la valeur ajoutée et dont l'insolvabilité est temporaire, et sous réserve qu'elles ne représentent pas un poids trop lourd pour le budget." En outre, un tel appui ne serait accordé que "dans les cas où le taux de chômage local est très supérieur à la moyenne, où la mobilité de la maind'oeuvre est restreinte et où le chômage provoque de graves tensions".
"La mobilité de la maind'oeuvre est restreinte dans toutes les économies d'Europe centrale et orientale, où le marché du logement est encore embryonnaire. Quant aux deux autres conditions, elles sont notamment réunies dans la région du Montana en Bulgarie, dans le nordest de la Hongrie, dans le nord et le nordest de la Pologne, en Moldavie septentrionale en Roumanie et dans la partie orientale de la Slovaquie".
L'emploi dans le monde 1996/97 - Les politiques nationales à l'heure de la mondialisation. Bureau international du Travail, Genève. ISBN 9222103262. 35 francs suisses.