Deux grands maux continuent d'accabler les économies des pays industrialisés: la montée et la persistance du chômage ainsi que l'accentuation des inégalités de salaires. Les chômeurs de longue durée risquent de se trouver à tout jamais évincés de la vie économique et un nombre toujours plus grand de travailleurs n'accèdent qu'à des emplois faiblement rémunérés. Il faut à la fois stimuler la croissance, mettre en place des mécanismes de nature à contenir l'inflation et améliorer les politiques du marché du travail.
Selon le rapport de l'OIT intitulé L'emploi dans le monde 1996/97 ( Note ), "un chômage de masse prolongé transforme une partie des chômeurs en exclus permanents". Au fur et à mesure qu'ils perdent leurs compétences, les chômeurs de longue durée cessent d'être considérés comme des candidats potentiels à l'embauche et "ne pèsent donc plus sur les négociations salariales et sur les salaires réels". En conséquence, "le fonctionnement concurrentiel du marché du travail se dégrade et l'influence du chômage sur les salaires réels diminue".
De plus, dans un tel contexte, les revendications salariales ne s'ajustent pas toujours aux variations de la productivité du travail, ce qui rend nécessaire une nouvelle hausse du chômage afin d'éviter une augmentation de l'inflation.
Les auteurs du rapport font observer que "l'éviction des chômeurs de longue durée contribue manifestement à la hausse du chômage d'équilibre. Leur influence sur les négociations salariales est réduite, voire inexistante, dans certains pays où ils ne contribuent plus du tout à ralentir la progression des salaires réels.
Les conséquences de l'accentuation des inégalités de salaires et de la monté du chômage sont des plus inquiétantes en ce sens que ces deux tendances "éloignent les pays industriels de l'idéal du plein emploi". Elles s'accompagnent d'une forte dégradation de la qualité des emplois situés aux plus bas échelons et amènent les économistes et les décideurs à se poser la questions suivante: "fautil inévitablement choisir entre la quantité et la qualité de l'emploi?".
Pour sa part, l'OIT rejette une telle alternative , estimant qu'il faut parvenir à un plein emploi caractérisé à la fois par un faible chômage, de faibles inégalités et une protection sociale suffisante.
Les causes du chômage
Le rapport de l'OIT attribue le niveau élevé et la persistance du chômage à trois grandes causes:
La faiblesse des taux de croissance enregistrés depuis 1973
L'ajustement insuffisant des salaires au ralentissement de la productivité du travail et l'apparition de pressions salariales inflationnistes
L'éviction progressive des chômeurs de longue durée du monde du travail.
L'OIT soutient que la déréglementation des marchés du travail n'est pas la seule et unique solution au problème de l'emploi, bien qu'il faille naturellement revoir les réglementations qui restreignent la productivité. La montée constante du chômage "ne peut s'expliquer uniquement par le comportement du marché du travail" non seulement parce que les taux de chômage ont augmenté indépendamment du niveau de réglementation mais aussi parce qu'ils ont continué d'augmenter en dépit des nombreux efforts faits pour accroître la flexibilité du marché du travail: "Il est difficile de soutenir que le fonctionnement du marché du travail est moins concurrentiel aujourd'hui qu'il y a vingt ans alors que l'emploi précaire, le travail intérimaire et les contrats à durée déterminée sont aujourd'hui beaucoup plus courants". En outre, les syndicats ont perdu de leur pouvoir et les indemnités de chômage ont diminué, de même parfois que les salaires minima, sans pour autant améliorer la situation de l'emploi. Par ailleurs, les auteurs ne voient aucune corrélation entre l'augmentation des revenus et la création d'emplois pour les travailleurs peu qualifiés.
Le rapport montre que, dans tous les grands pays industrialisés, le chômage s'est aggravé au cours de ces trente dernières années. Dans la Communauté européenne, il est passé d'une moyenne d'environ 2% dans les années 60 à près de 12% en moyenne aujourd'hui, avec des taux un peu moins élevés dans les anciens pays de l'AELE (6%) et au RoyaumeUni (environ 8%). Aux EtatsUnis, le taux de chômage a fluctué "mais en restant toujours assez proche du taux moyen des années 60" et les inégalités salariales n'ont cessé de se creuser.
Au Japon, bien que les taux de chômage aient augmenté et que les inégalités salariales se soient légèrement accentuées depuis les années 80, le taux de chômage demeure le plus faible constaté parmi les grands pays industriels.
L'insuffisance de la croissance engendre l'inégalité
L'un des principaux facteurs à l'origine de l'augmentation du chômage d'équilibre est "la lenteur de l'ajustement à des chocs tels que la hausse brutale du prix du pétrole en 1973 et en 1979 ou la forte augmentation des taux d'intérêt dans les années 80". La croissance économique, qui s'est sensiblement ralentie à partir de 1973, n'a jamais retrouvé son rythme antérieur. Les politiques macroéconomiques adoptées en réaction aux chocs d'offre ont endigué l'inflation sans dynamiser la demande, retardant ainsi le retour à des niveaux peu élevés de chômage. Les récessions ont eu des retombées plus marquées et plus durables que prévu.
Si, en principe, les conséquences des chocs ne devraient être que temporaires, la lenteur de l'ajustement au niveau macroéconomique s'est traduite pas une hausse prolongée du chômage. Une faiblesse durable de la croissance dégrade la qualité et la quantité de la main d'oeuvre, pèse sur l'investissement et l'accumulation du capital, et réduit ainsi la croissance potentielle.
Non seulement l'emploi devient de plus en plus précaire, mais encore un nombre croissant de travailleurs ne peuvent accéder qu'à des emplois faiblement rémunérés, ce qui est inquiétant car ainsi les effectifs de travailleurs pauvres augmentent: "Aux EtatsUnis, la stagnation des salaires réels et la diminution du pourcentage de travailleurs percevant un salaire moyen expliqueraient l'augmentation continue de la proportion des travailleurs qui perçoivent des salaires les situant audessous du seuil de pauvreté." Le RoyaumeUni a également connu une polarisation des salaires. Plusieurs autres pays ont vu s'accroître les inégalités salariales, "notamment le Canada et la Finlande au début des années 80 ainsi que l'Australie, la France, la NouvelleZélande et la Suède à partir du milieu des années 80", mais cet accroissement a été moins prononcé en Europe continentale que dans les pays anglosaxons.
Impact du commerce international et de la technologie
Le commerce international "n'a pas joué un rôle essentiel dans la baisse des salaires relatifs des travailleurs peu qualifiés", constatent les auteurs du rapport. Aux EtatsUnis, l'emploi a évolué à la baisse aussi bien dans les secteurs les moins concernés par le commerce (par exemple, la construction et les services) que dans ceux qui en dépendent directement (notamment le secteur manufacturier). En outre, les importations en provenance des économies dynamiques d'Asie ont certes beaucoup augmenté pendant les années 80 mais elles ne représentent encore qu'un faible pourcentage du PIB des pays industrialisés (2,02% en 1994), ce qui est loin d'être suffisant pour engendrer une véritable évolution structurelle de l'emploi.
La rapidité du progrès technique est, elle aussi, fréquemment incriminée pour la raison qu'elle favoriserait les travailleurs plus qualifiés aux dépens de ceux qui le sont moins. Mais là encore, l'OIT ne relève qu'une corrélation ténue: "le progrès technologique ne peut expliquer que partiellement la tendance à l'accroissement des inégalités de salaires".
L'OIT souligne qu'"il est tout aussi plausible que l'accroissement de ces inégalités reflète des changements institutionnels tels que la désyndicalisation ou la décentralisation des négociations salariales", qui ont défavorisé les travailleurs faiblement qualifiés, faiblement instruits et faiblement rémunérés. Les années 80 ont été marquées par une nette tendance à la désyndicalisation, à la décentralisation de la négociation collective et à la déréglementation du marché du travail dans presque tous les pays industriels.
Des études réalisées aux EtatsUnis et au RoyaumeUni concluent que "le cinquième environ de l'accroissement global de la dispersion des salaires s'explique par la baisse du taux de syndicalisation". Cet affaiblissement institutionnel de la position des travailleurs faiblement rémunérés, associé au ralentissement de l'activité économique à partir de 1973 "a entraîné une réduction du taux de croissance des emplois à rémunération élevée", ce qui a , par ricochet, "affaibli la position des travailleurs moins qualifiés, qui se sont vus contraints, pour ne pas être exclus du marché du travail, d'accepter des emplois faiblement rémunérés".
Les auteurs estiment que la solution consiste à créer un environnement macroéconomique propice à la croissance des salaires réels et au rétrécissement de l'éventail des salaires: "Seules une croissance soutenue et une augmentation de la demande globale de maind'oeuvre permettront de créer davantage d'emplois à salaires et à productivité élevés."
L'évolution du marché du travail des EtatsUnis confirme l'importance de la croissance: "dans ce pays, la forte reprise macroéconomique et la baisse du taux de chômage s'accompagnent, depuis 1994, de la création d'un nombre croissant d'emplois à rémunération élevée". Une étude récente a montré que 68% des créations nettes d'emplois à plein temps ont bénéficié à des travailleurs percevant un salaire supérieur à la médiane et que plus de la moitié (52%) se situaient dans les 30% supérieurs de l'échelle des salaires.
Toujours selon le rapport, "contrairement à ce qui se passait avant 1994, les emplois créés après cette date l'ont été dans un environnement caractérisé par une croissance soutenue et durable et un taux de chômage peu élevé. Ces circonstances macroéconomiques favorables ont manifestement contribué à faire baisser la pression qui s'exerçait sur les salaires et ont permis au marché du travail de créer des emplois mieux rémunérés".
Conditions préalables à l'instauration du plein emploi
L'expérience des EtatsUnis donne à penser que l'application de politiques monétaire et budgétaire anticycliques pour soutenir l'activité économique en période de récession, peut stimuler la croissance et l'emploi.
"Pour qu'une politique de soutien de l'activité économique rencontre pleinement l'adhésion des autorités monétaires, il est indispensable d'assurer qu'elle ne sera pas inflationniste". Les auteurs insistent aussi sur le fait que toute politique expansionniste doit s'accompagner de politiques complémentaires: "il est crucial de mettre en place des mécanismes susceptibles d'éviter que tout retour à une croissance plus forte ne suscite inexorablement des revendications salariales excessives" et d'adopter parallèlement des "politiques de formation et de réinsertion des groupes de travailleurs les plus vulnérables (chômeurs de longue durée, travailleurs peu qualifiés)".
Les mécanismes censés modérer l'inflation par les salaires supposent une meilleure coordination des négociations salariales et une coopération accrue entre les gouvernements et les partenaires sociaux en ce qui concerne les grands enjeux économiques et sociaux.
Le rapport de l'OIT relève trois conditions fondamentales pour l'instauration du plein emploi dans les pays industrialisés.
Relèvement des taux de croissance économique par une combinaison de politiques expansionnistes et de mesures efficaces pour stimuler la productivité. Cela suppose en particulier un abaissement des taux d'intérêt dans un contexte de modération salariale et d'efforts concertés destinés à pallier l'inadéquation des qualifications.
Mise en place de mécanismes antiinflationnistes comportant notamment la coordination des négociations salariales et le renforcement du pacte social.
Amélioration des politiques du marché du travail, notamment par la réforme des régimes d'indemnisation des chômeurs et des systèmes de transferts sociaux, l'octroi de subventions pour les bas salaires et d'incitations fiscales visant à favoriser le recrutement des chômeurs de longue durée. La formation devrait s'adresser en priorité aux catégories de travailleurs les plus vulnérables.
L'emploi dans le monde 1996/97 - Les politiques nationales à l'heure de la mondialisation. Bureau international du Travail, Genève. ISBN 9222103262. 35 francs suisses.