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Genève, le 10 juin 1996
L'action entreprise à ce jour pour lutter contre le travail des enfants dans la majorité des pays où il est très répandu n'est pas, et de loin, à la mesure d'un problème aussi grave. Dans l'ensemble, les gouvernements s'en sont remis à la croissance économique et à la législation pour lui trouver une solution. Cependant, l'expérience montre que la croissance profite rarement aux familles très pauvres, si elle ne s'accompagne pas de mesures efficaces, et que la législation ne sert pas à grand-chose si elle n'est pas mise en application énergiquement.
D'après les recherches réalisées par le BIT et les données d'expérience que celui-ci a tirées de ses activités de terrain, les stratégies nationales de lutte contre le travail des enfants devraient au minimum consister à:
- Mettre au point un plan national d'action contre le travail des enfants - L'expérience du BIT a montré que, pour avoir un impact réel, toute action doit s'inscrire dans un plan national.
Le problème du travail des enfants ne peut être résolu du jour au lendemain. Il constitue l'un des nombreux aspects de la pauvreté et du sous-développement. Les ressources disponibles pour en réduire l'incidence et les méfaits sont singulièrement limitées dans les pays qui en auraient le plus besoin. Il est donc indispensable de fixer des priorités.
«Tout en réaffirmant que l'objectif ultime (...) est d'abolir irrémédiablement toute forme de travail, d'emploi ou d'activité susceptible de nuire à la dignité, à la sécurité, à la santé ou à l'éducation de l'enfant», déclarent les auteurs d'un rapport publié par le BIT le 12 juin 19961 , les efforts nationaux devraient en priorité consacrer les rares ressources disponibles aux cas les plus urgents, c'est-à-dire ceux qui font entrer en jeu des «activités conduites dans des conditions proches de l'esclavage, particulièrement dangereuses ou dégradantes (...), des cas qui constituent un réel affront à la conscience des hommes et qu'une société humaine digne de ce nom ne peut en aucun cas tolérer, quel que soit son niveau de développement économique».
Ces auteurs font observer que «le problème de devrait pas être envisagé uniquement sous l'angle de la législation : priver de leur travail des enfants qui n'ont pas l'âge réglementaire risque, en effet, dans l'immédiat de faire empirer leur situation». Il faudrait adopter une vision plus large. Les plans d'action nationaux devraient proposer des alternatives adéquates, en d'autres termes des écoles et des institutions de formation professionnelle.
«Outre les mesures immédiates à prendre pour protéger les enfants qui travaillent», le plan «devrait s'attaquer aux racines du mal» et s'appuyer sur «des stratégies qui créent des emplois durables pour les déshérités dans le cadre de programmes de lutte contre la pauvreté».
- Intensifier la recherche - Presque partout, on manque cruellement de données sur le nombre d'enfants qui travaillent, sur ce qu'ils font et dans quelles conditions. Sans cette information, il est pratiquement impossible de mettre au point des mesures et des programmes efficaces. Il est dans un premier temps essentiel de créer, et dans certains cas de les améliorer, des systèmes de collecte de données sur le travail des enfants. Pour aider les gouvernements à mieux cerner le problème, le BIT a récemment mis au point une technique d'évaluation rapide et une méthodologie d'enquête statistique. Ces deux instruments ont été testés sur le terrain, le premier au Bangladesh2 et le second au Ghana, en Inde, en Indonésie et au Sénégal3.
Les résultats de ces enquêtes font apparaître que 25 à 40 pour cent des enfants de moins de 15 ans sont économiquement actifs dans différents pays en développement, que la plupart remettent leurs gains à leurs parents et que leur travail est souvent indispensable pour préserver le revenu du ménage. Lorsqu'ils sont rémunérés, leurs salaires sont toujours inférieurs à ceux que perçoivent des adultes pour le même travail.
- Sensibiliser l'opinion publique - Dans les pays en développement, le travail des enfants est généralement considéré comme une conséquence inéluctable de la pauvreté. Compte tenu de la piètre qualité et du coût des services éducatifs destinés aux pauvres, beaucoup de parents, qui ont eux-mêmes travaillé lorsqu'ils étaient enfants, ont tendance à considérer que la participation précoce à une activité économique, mieux que l'école, permet aux enfants d'acquérir certaines compétences qui leur seront utiles plus tard.
Un autre problème tient au fait que les enfants qui travaillent en milieu rural, dans les ateliers du secteur informel des villes ou chez les particuliers comme employés de maison, ne sont pas toujours «visibles».
«Si l'on veut protéger efficacement ces enfants des dangers qu'ils courent sur leur lieu de travail, il faut commencer par rendre visible l'invisible», souligne le rapport. «L'expérience montre clairement que sans pression marquée de l'opinion publique on ne peut faire avancer politiquement la cause des enfants qui travaillent. Aussi longtemps que l'opinion publique en général et les classes moyennes et supérieures en particulir considéreront que le travail des enfants est une dure réalité qui répond à une logique économique, il sera impossible de faire bouger les choses.»
- Susciter une large alliance sociale - «Bon nombre de gouvernements se sont bornés à promulguer une législation, mais ne sont guère intervenus pour la faire appliquer», constatent les auteurs. Les initiatives contre le travail des enfants émanent habituellement d'organisations non gouvernementales. Cependant, malgré toute leur bonne volonté, elles ne disposeront jamais de ressources suffisantes pour s'acquitter d'une tâche d'une telle ampleur. Tous les secteurs de la société doivent se mobiliser.
Certaines mesures relèvent exclusivement de l'action gouvernementale: l'adoption d'une législation assortie de mécanismes d'application, la définition de priorités nationales et le financement d'un système d'instruction élémentaire qui garantisse l'accès à une école de qualité à tous les enfants, y compris ceux des familles les plus démunies.
«Les syndicats, poursuit le rapport, sont les mieux placés pour dévoiler les abus.» Ils peuvent établir des dossiers sur des cas concrets et «contrôler l'efficacité de la loi et celle des services d'inspection du travail».
Les employeurs et leurs organisations ont eux aussi de bonnes raisons de s'intéresser au problème. «Outre l'aspect humain et social évident, combattre le travail des enfants est parfaitement sensé du point de vue économique et social.» Des enfants physiquement ou psychologiquement traumatisés n'ont guère de chances de devenir des adultes productifs.
Les entreprises, voire des branches entières de l'industrie, peuvent aussi jouer leur réputation. La dénonciation publique de la participation d'enfants à la fabrication d'un produit donné peut anéantir le résultats de plusieurs années de marketing. Les grandes entreprises peuvent éviter ce risque «en fixant non seulement pour elles-mêmes mais aussi pour les entrepreneurs avec lesquels elles travaillent et pour leurs sous-traitants des normes élevées concernant les droits des travailleurs et le recours à la main-d'oeuvre enfantine». Elles peuvent ainsi servir de modèles à d'autres. «Certaines ont d'ailleurs commencé d'établir leurs propres codes de conduite, qui interdisent l'utilisation, directe ou indirecte, de main-d'oeuvre enfantine pour la fabrication de leurs produits. Ces initiatives méritent d'être étendues à des entreprises nationales ou internationales qui opèrent dans des secteurs connus pour avoir recours à de la main-d'oeuvre enfantine.»
Tout comme les syndicats, les ONG sont bien placées pour découvrir des cas concrets d'exploitation d'enfants au travail et les faire connaître. En outre, «elles ont beaucoup d'atouts pour concevoir et mettre en oeuvre des programmes d'action visant les enfants qui travaillent déjà». Proches de ces enfants, elles jouissent généralement de la confiance des communautés concernées et ont par conséquent la possibilité d'obtenir les ressources humaines et matérielles nécessaires.
D'autres protagonistes de la société civile - les médias, les universités, les parlementaires, les enseignants et les éducateurs - devraient participer à la lutte contre le travail des enfants. Tous sont de précieux alliés et ont ne contribution complémentaire à apporter.
- Créer la capacité institutionnelle requise - Pour élaborer et mettre en oeuvre un plan national de lutte contre le travail des enfants, il faut créer - ou le renforcer s'il existe déjà - un mécanisme institutionnel au sein de l'appareil d'Etat. Celui-ci doit avoir pour rôle de définir les priorités, de coordonner les activités des divers ministères concernés, d'encourager la participation du secteur privé ainsi que de lancer et d'appuyer des projets pilotes destinés à expérimenter de nouveaux moyens de prévenir le travail des enfants ou de réhabiliter ceux qui en ont été sauvés.
Mesures spécifiques de lutte contre le travail des enfants
Ayant défini les éléments d'une stratégie nationale cohérente, le rapport du BIT mentionne trois types de mesures spécifiques:
- Améliorer la législation et son application - «Dans beaucoup de pays, la loi exclut précisément de son champ d'application les activités dans lesquelles on trouve le plus d'enfants (travaux agricoles, exploitations familiales, petits ateliers, services domestiques). Une des premières mesures à prendre pour améliorer la protection fournie par la loi est donc de faire en sorte que celle-ci s'applique effectivement aux lieux de travail où les enfants se rencontrent le plus souvent et qu'elle protège vraiment ces derniers contre les pires formes d'emploi ou de travail.»
Il faut en outre harmoniser les lois nationales relatives à l'emploi et à l'enseignement afin d'éliminer les «divergences existant dans beaucoup de pays entre l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail et celle relative à l'âge auquel se termine la scolarité obligatoire».
- Améliorer la qualité des services d'éducation destinés aux pauvres - «Le moyen le plus efficace d'éviter que tant d'enfants en âge d'aller à l'école soient astreints à des formes abusives d'emploi ou de travail est de leur donner accès à l'éducation et à une éducation qui les motive», affirment les auteurs du rapport. Pourtant, la façon dont les choses évoluent est à cet égard peu encourageante. «Dans les années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, les ressources consacrées à l'éducation ont régulièrement diminué dans beaucoup de pays, ce qui a été généralement imputé à la mauvaise conjoncture économique et aux politiques d'ajustement structurel.» Mais, ajoutent les auteurs, «cet argument n'est guère convaincant; en effet, dans un tiers des 116 pays pour lesquels on disposait de données en 1989-90, les dépenses militaires avaient dépassé celles consacrées à l'éducation».
- Offrir des incitations économiques - Comme les familles pauvres ont besoin de l'argent que rapporte le travail de leurs enfants, on a envisagé de remplacer cette source de revenu par une allocation en nature ou en espèces. De nombreuses ONG sont favorables à une telle approche et certains gouvernements en explorent actellement l'utilité et les effets potentiels.
On a beaucoup débattu ces derniers temps de la possibilité de recourir à des incitations négatives. «En Europe, plusieurs grands magasins ont décidé de ne pas vendre certains produits comme les tapis s'il n'est pas certifié qu'ils n'ont pas été fabriqués par des enfants». Ce type de campagnes menées aussi bien par des fabricants que par des consommateurs se sont accompagnées d'une action encore plus déterminée sur les fronts législatif et commercial, comme l'a démontré la vive polémique suscitée par la proposition visant à inclure une clause sociale dans les accords de commerce internationaux. «Les Etats-Unis ont adopté un système de préférences g°9néralisées, de même que l'Union européenne, en vue de promouvoir de meilleures normes du travail. (...) Un projet de loi interdisant l'importation aux Etats-Unis de marchandises produites par des enfants (projet de loi Harkin), bien qu'il n'ait pas encore été adopté, a suscité des préoccupations parmi les employeurs et les gouvernements de pays très dépendants des Etats-Unis pour leurs exportations.»
Il est certain que les initiatives de ce type ont dans une large mesure aidé à sensibiliser l'opinion à la question du travail des enfants. «Mais elles ont aussi eu des conséquences inattendues», précise le rapport. «La simple menace de sanctions commerciales a incité des employeurs de l'industrie du vêtement d'un pays d'Asie à renvoyer du jour au lendemain des milliers d'enfants qui travaillaient pour eux; ces enfants se sont tournés vers d'autres activités, souvent plus dangereuses, et aucun n'est retourné à l'école.»
«Cet exemple montre que, si les mesures ne portent que sur le secteur des exportations, les enfants risquent de continuer de travailler, mais dans la clandestinité, dans des branches d'activité souvent moins réglementées. Il montre aussi que, si l'on veut affranchir les enfants du travail, il faut le faire d'une façon progressive et planifiée, au risque sinon de les pousser, du jour au lendemain, dans une situation bien pire, dans laquelle ils se retrouvent totalement démunis.»
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1 Le travail des enfants: Que faire? Document soumis aux fins de discussion à la Réunion tripartite informelle au niveau ministériel. Genève, 12 juin 1996. Bureau international du travail, Genève, 1996.
2 Finding out About Child Labour (Quickly). A manual on how to do a situation analysis on child labour using rapid assessment. Programme international pour l'abolition du travail des enfants (IPEC), Bureau international du Travail, Genève, novembre 1994.
3 Child Labour Surveys, Results of methodological experiments in four countries 1992-93, ISBN 92-2-110106-1, Bureau international du Travail, Genève 1996.
