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La protection sociale en europe centrale
et en Europe orientale:
Le point après dix ans
À la fin de 1991, la Revue internationale de sécurité sociale publiait un numéro spécial sur le thème «Sécurité sociale sans socialisme: vers de nouveaux développements en Europe centrale et orientale». Dix ans après, elle concentre à nouveau son attention sur la région. Dans son introduction à un nouveau numéro spécial, Vladimir Rys, rédacteur invité et codirecteur du Centre d'étude de l'Université de Genève sur la sécurité sociale en Europe centrale et orientale, dresse l'inventaire des problèmes auxquels doivent aujourd'hui faire face les dirigeants de ces pays. On trouvera ci-dessous des extraits de cette introduction.
Sans jamais présenter l'aspect monolithique d'un bloc de mesures appliquées partout de la même manière, les systèmes de sécurité sociale des pays communistes reposaient sur un certain nombre de principes communs. Citons leur champ d'application, qui était l'ensemble des travailleurs, ou leur organisation et leur financement, qui étaient confiés à l'État. De ce fait, dans leur façon de gérer la transition, ces pays se sont trouvés confrontés à des réactions plus ou moins semblables au début, qu'il s'agisse de faire une plus grande place à la responsabilité individuelle ou de réintroduire l'assurance sociale. On pouvait alors les considérer globalement. Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Pour assurer la sécurité économique des citoyens, les pays en transition ont été conduits à prendre des dispositions institutionnelles qui diffèrent de l'un à l'autre en fonction des conditions particulières, politiques, économiques et sociales qu'ils connaissent.
Santé
Dans de nombreux pays, «le passage de l'économie planifiée à l'économie de marché s'est accompagné d'une forte baisse de la production, de l'emploi, des rémunérations et du niveau sanitaire 1. Les données statistiques mettent notamment en évidence les carences des réformes des systèmes de santé. La Hongrie et la Pologne ont donné l'exemple de deux stratégies de réforme opposées. En Hongrie, une loi de 1992 faisait passer les soins médicaux dans le régime général d'assurance sociale, avant qu'une autre crée, quelques années plus tard, une administration spéciale. En Pologne, on a préféré améliorer le fonctionnement des services de santé avant d'entreprendre de les réformer, en 1999 seulement. Il est vrai que, pour juger des réformes dans ce domaine, il faut tenir compte de certains facteurs généraux qui peuvent aggraver les difficultés particulières que rencontrent les pays en transition (les progrès des techniques médicales, par exemple, qui rendent encore plus nécessaire la maîtrise des coûts).
Il en va de même pour l'assurance chômage. Là aussi, les pays en transition subissent plus ou moins l'influence des évolutions mondiales. Dans un premier temps, les gouvernements, inquiets de la réaction de la population face à ce fléau inconnu, avaient prévu des dispositions plus que généreuses pour couvrir le risque de chômage. Par la suite, une attitude de discernement a prévalu chez ceux qui avaient été habitués à se tirer d'affaire même dans les situations les plus pénibles. Il en est résulté une très forte baisse des prestations et une sévérité accrue dans les conditions d'octroi, ce qui a entraîné un abaissement de la protection par rapport au niveau de l'Europe occidentale.
Pensions
La question de la réforme des régimes de pensions continue de susciter l'intérêt, surtout en raison des mesures de privatisation partielle qui ont été prises dans certains pays d'Europe centrale et orientale.
L'étude comparée des cas de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque permet d'éclairer certaines questions fondamentales. Si, contrairement à la Hongrie et à la Pologne, la République tchèque, pour l'instant, n'a pas transféré une partie de la prévoyance à un système obligatoire de caisses de pensions privées, c'est peut-être plus en raison des impératifs politiques auxquels elle a été confrontée qu'à cause des conditions économiques objectives.
C'est une situation différente, correspondant à un autre niveau de développement, que font apparaître les études consacrées à trois pays de l'ancienne Union soviétique. Le Bélarus se trouve dans une situation de préréforme: on s'attache à améliorer les fonctions fondamentales du système de pensions existant sans envisager encore de changement radical. La Fédération de Russie semble plus près de s'engager dans une voie analogue à celle qu'a suivie la Pologne. Les derniers changements apportés au système de cotisation révèlent toutefois l'instabilité de la situation sociale. Après avoir réformé le régime public de pensions au milieu de la dernière décennie, la Lituanie a institué récemment un système volontaire de caisses de pensions privées. Toutefois, faute d'intéresser des assureurs, ce système n'a pas démarré.
Adhésion à l'UE
Les pays d'Europe centrale et orientale illustrent le rôle déterminant du processus de décision politique, en dépit de tous ses aléas, dans l'élaboration de la législation sur la sécurité sociale. Il faut par définition que les effets potentiels des facteurs démographiques et économiques, éléments de l'ensemble du contexte social, soient passés au crible de l'évaluation politique par tous les acteurs concernés. Ce qu'il y a d'encourageant, c'est que l'on observe ici et là un renforcement de la participation de la société civile.
Cet élément est particulièrement important dans le débat actuel sur l'entrée dans l'Union européenne de plusieurs pays en transition. Dans ces pays, peu de gens critiquent la hâte exagérée de la démarche, et ceux qu'on entend ont souvent des liens avec les partisans du régime précédent. Pour la majorité, l'entrée dans l'Union apparaît comme une preuve de réussite, une question de prestige national. Le véritable souci de la protection sociale n'est perçu que dans certains cercles de l'UE. Le risque d'abaisser les standards européens dans ce domaine ne vient pas tant de la faiblesse économique des futurs nouveaux membres que des procédures d'accession qui, malgré les discours sur la cohésion sociale, ne s'intéressent qu'aux aspects financiers des institutions de protection sociale. Or le simple bon sens incline à penser qu'il ne peut y avoir de développement équilibré et durable (pour utiliser des termes à la mode) que dans une double perspective sociale et économique.
Budgets sociaux
Les pays d'Europe centrale et orientale ont fait d'indéniables progrès en dix ans dans la voie de la restructuration des systèmes de protection sociale. Après des années passées à juger de la situation à vue de nez, l'opinion publique s'intéresse à nouveau à la planification de la sécurité sociale, un sujet qui avait été délaissé depuis le début des crises économiques de l'après-guerre. Pas plus qu'il y a trente ans, toutefois, le budget social ne saurait résoudre tous les problèmes: c'est uniquement un instrument, important certes, susceptible d'aider les pouvoirs publics à bien gérer la protection sociale dans la société moderne. Le meilleur modèle sera de peu d'utilité si l'État n'a pas la volonté politique de définir un système cohérent de sécurité sociale, de principes et de programmes.
Au cours des années quatre-vingt-dix, on a vu se diversifier les dispositions adoptées par les pays en transition pour répondre au défi de la réforme économique. La protection sociale, limitée au départ à une série de mesures visant à atténuer les effets négatifs de celle-ci pour les populations, est redevenue une préoccupation fondamentale dans la perspective du développement. Plus ces pays retrouvent une situation normale sur le plan social, mieux on mesure l'ampleur de la tâche: il faudra toute une génération pour adapter le système de sécurité sociale aux nouvelles conditions d'existence, matérielles et culturelles, à l'heure de la mondialisation. Mais on peut attendre aussi de ces pays que, forts de leur expérience unique, ils contribuent tout au long à l'effort engagé partout pour améliorer les conditions de la vie en société.
(A propos du numéro 2-3/2001 de la Revue internationale de sécurité sociale, «Europe centrale et orientale: transition et perspectives», voir également la rubrique Médiathèque, p. 34.)
1 Observations sur l'Europe centrale et orientale dans l'ouvrage publié sous la direction de Colin Gillion et coll.: Social security pensions: Development and reform (Genève, BIT, 2000), p. 554.