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CAPÍTULO II
Disposiciones Sustantivas de la Legislación del Trabajo:
Libertad de Asociación1
Introducción
Importancia fundamental de la libertad de asociación
La libertad de asociación es una de las libertades civiles universalmente
reconocidas y uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de los
empleadores. La historia demuestra que el reconocimiento de los derechos fundamentales
de los trabajadores y de los empleadores es un requisito esencial para la democracia
y el pleno desarrollo de las economías nacionales. Dicho en otra forma,
no puede haber democracia y desarrollo económico si se restringe o niega
el derecho de la mayoría de la población a organizarse para proteger
y fomentar sus intereses econ ómicos y civiles.
El respeto de la libertad de asociación es esencial para el funcionamiento
apropiado de todo sistema de relaciones laborales y, más ampliamente,
para el mantenimiento de un sistema democrático de gobierno. A su vez,
la libertad de asociación desempeña un papel central en el desarrollo
y el funcionamiento de la economía de mercado, que en general se revela
m ás eficiente en un sistema democrático.
La libertad de asociación es un principio fundamental para la OIT.
Diversos Convenios y Recomendaciones de la OIT protegen y promueven este principio,
el cual ha sido fortalecido por la Declaración de la OIT de 1998 y se
encuentra igualmente amparado por otros instrumentos internacionales.
El principio de la libertad de asociación comprende el derecho de los
trabajadores y de los empleadores de establecer, sin autorización previa,
sus propias organizaciones para la defensa de los intereses relativos a las
relaciones de trabajo, e incluye el derecho de organizar libremente su propia
administración interna. La libertad de asociación comprende asimismo,
la promoción de la negociación colectiva entre trabajadores y
empleadores y el derecho de huelga.
[comienzo de página]
Protección internacional de la libertad de asociación
Los instrumentos básicos de la OIT referidos a la libertad sindical
y el derecho de organizarse son el Convenio
sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación,
1948 (núm.87) y el Convenio
sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva,
1948 (núm. 98). Los siguientes instrumentos de la OIT son también
relevantes:
Como se ha mencionado, la Declaración de la OIT de 1998 relativa a
los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo ha fortalecido la protección
de la libertad de asociación. En efecto, la misma establece que todos
los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen
el compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización,
de respetar, promover y hacer realidad, entre otros, los principios de la libertad
de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociaci ón
colectiva.,
Debido a la importancia asignada al principio de la libertad de asociación,
además del sistema regular de control relativo a la aplicación
de los Convenios ratificados por los Estados Miembros (el Comité de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones), la OIT ha creado
mecanismos especiales para verificar el cumplimiento de dicho principio en
la práctica. Entre estos se encuentra el Comité de Libertad Sindical,
que examina las quejas por violación del principio de libertad de asociación
presentadas por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sin que
para ello requiera del consentimiento del Gobierno involucrado independientemente
de la ratificación, por el Estado, de alguno de los convenios (núms.
87 y 98) relacionados con la libertad sindical2.
Además, el principio de la libertad de asociación también
está protegido por varios instrumentos jurídicos de las Naciones
Unidas, lo mismo que en el ámbito regional, relativos a los derechos
humanos3.
[comienzo de página]
Papel del gobierno en la afirmación de la libertad de asociación
Los Convenios núms. 87 y 98 establecen la obligación de los
gobiernos, para dar efecto al principio fundamental de la libertad de asociación,
de:
- estipular el derecho de los trabajadores y empleadores de crear sus propias
organizaciones sin autorizaci ón previa y participar en ellas;
- abstenerse de interferir con el ejercicio de la libertad de asociación;
- garantizar que la legislación nacional no interfiera con el principio
de la libertad de asociación (aunque en el ejercicio de estos derechos
los trabajadores y sus empleadores y sus respectivas organizaciones deben
respetar la legislaci ón nacional);
- tomar todas las medidas necesarias y convenientes para garantizar que los
trabajadores y sus empleadores puedan ejercer libremente el derecho de organizarse;
- garantizar que todos los trabajadores tengan adecuada protección
contra los actos de discriminaci ón antisindical; y
- garantizar que todas las organizaciones de trabajadores y de empleadores
tengan adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas
respecto de las otras, en su constituci ón, funcionamiento o administración.
La “libertad” a que se hace referencia significa hallarse libre
de interferencias inaceptables en el goce del derecho de asociarse, es decir
de crear sus propias organizaciones y participar en ellas libremente, lo mismo
que el derecho de las organizaciones de decidir sobre sus actividades y asociarse
con otras en federaciones y/o confederaciones a nivel nacional o internacional.
Sin embargo, este derecho no es absoluto, ciertas limitaciones y restricciones
pueden ser compatibles con el principio de la libertad de asociación
siempre que, como lo han establecido los órganos de control de la OIT,
estén estrictamente definidas y limitadas.
La adopción de legislación constituye, por supuesto, el mecanismo
primario con que cuentan los Estados para aplicar el principio antes mencionado.
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Legislación sobre la libertad de asociación
Disposiciones generales para garantizar la libertad de asociación
En diversos países, la constitución o la legislación
general establecen los principios generales que garantizan la libertad de asociación
de todas las personas o, más específicamente, de los trabajadores
y los empleadores. No es necesario que dichas disposiciones sean extensas y
detalladas.
 Ejemplo
Algunos gobiernos pueden considerar más apropiado legislar en detalle.
En ciertas condiciones nacionales las disposiciones legislativas detalladas
pueden, sin duda, proporcionar un marco importante dentro del cual se puede
desarrollar la libertad de asociación.
[comienzo de página]
Formación de organizaciones de trabajadores y empleadores y participación
en ellas
La legislación destinada a proteger el derecho de organizarse generalmente
incluye el derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin distinción
alguna,
- de crear sus propias organizaciones;
- de afiliarse a dichas organizaciones sujetándose sólo a las
normas de las respectivas organizaciones; y
- de ejercer dichos derechos sin autorización previa. (Convenio núm.
87, Art ículo 2)
[comienzo de página]
Derecho de constituir organizaciones y afiliarse a ellas
El verdadero sentido de la libertad de asociación radica en el goce
del derecho, de todos los trabajadores y los empleadores, de constituir las
organizaciones que ellos mismos determinen y afiliarse a ellas con entera libertad,
es decir sin ninguna coacción (por ejemplo, de la ley, el gobierno o
el empleador). Este derecho se extiende a todos los trabajadores, incluidos
los empleados públicos, independientemente de que trabajen a nivel central,
regional o local, sea que se trate de empleados de organismos que prestan servicios
públicos o de empleados de empresas propiedad del Estado. (Estudio
General de los Informes sobre la Libertad Sindical y el Derecho de Sindicación –Convención
núm. 87 y el Derecho de sindicación y de Negociación
Colectiva –Convención núm. 98, párrafos
48, 49) El derecho de organizarse puede estar sujeto únicamente a muy
limitadas excepciones permitidas por los Convenios núms. 87 y 98, tal
como lo han señalado los órganos de control de la OIT. (Estudio
General, párrafo 55). Las más importantes de tales limitaciones
conciernen a los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, lo
mismo que a los empleados de nivel gerencial o directores.
La legislación de algunos países establece estos derechos en
una amplia enumeración de los derechos básicos de la libertad
de asociación de los trabajadores y los empleadores. En numerosas ocasiones
los funcionarios y consultores de la OIT han elaborado proyectos de disposiciones
sobre la base de estos textos:
Ejemplo
[comienzo de página]
Funcionarios o empleados públicos
En algunos países la legislación reconoce, en general en forma
implícita pero algunas veces en forma explícita, el derecho de
los funcionarios o empleados públicos a organizarse. (Estudio
General, párrafo 51)
Ejemplo
En otros países, el derecho de los empleados públicos a organizarse
está reconocido dentro de la legislación especial sobre servicios
públicos. (Estudio
General, párrafo 51 y notas)
Ejemplo
[comienzo de página]
Miembros de las fuerzas armadas y la policía
Conforme a los Convenios de la OIT, los Estados Miembros están autorizados
a decidir en qué grado los miembros de la policía y las fuerzas
armadas podrán ejercer el derecho de organizarse. (Convenio núm.
87, Artículo 9 y Convenio núm. 98, Artículo 5) La mayoría
de los países no reconocen a los miembros de las fuerzas armadas el
derecho de organizarse, aunque en algunos casos pueden gozar del derecho de
agruparse, con ciertas restricciones o no, para defender sus intereses gremiales.
En algunos países el derecho del personal policial se limita al de crear
sus propias organizaciones y afiliarse a las mismas. Su derecho a organizarse
puede hallarse reconocido en virtud de las disposiciones de la legislación
general, la legislación sobre los empleados públicos o la legislación
específica. (Estudio
General, párrafo 55)
[comienzo de página]
Empleados de nivel directivo o gerencial
Los Estados Miembros pueden imponer limitaciones al derecho de organizarse
del personal de nivel gerencial o ejecutivos del sector privado (Estudio
General, párrafo 66) o del sector público. (Estudio General,
párrafo 57)
Las limitaciones pueden estar justificadas sólo en la medida en que
dichos trabajadores ocupen cargos de nivel verdaderamente gerencial y con la
condición de que se les permita crear sus propias organizaciones y afiliarse
a ellas.
Ejemplo
[comienzo de página]
Acuerdo de seguridad sindical y el derecho de no afiliarse a una organización
Algunos sistemas de relaciones laborales incluyen acuerdos de seguridad sindical
con la finalidad de:
- fortalecer la posición de los sindicatos en un ambiente hostil;
y
- ayudar a los sindicatos a cumplir con su papel en un sistema de relaciones
laborales basado en el debate y la negociaci ón directa.
Existen tres modalidades de acuerdos de seguridad sindical (la definición
de los términos varía según los países) según
las cuales se puede establecer:
- una plantilla de sindicación obligatoria (closed shop):
el empleador s ólo puede contratar empleados afiliados a un sindicato
- la afiliación obligatoria de trabajadores al sindicato (union
shop): el empleador puede contratar trabajadores no afiliados al sindicato
quienes, una vez empleados, deben afiliarse dentro de un término
estipulado; y
- la obligación de los trabajadores de cotizar o contribuir al sindicato
(agency shop): los trabajadores deben cotizar o contribuir al sindicato
aunque no tienen obligación de afiliarse. En algunos casos lo aportado
puede utilizarse para fines ben éficos en lugar de sindicales.
Algunos de estos acuerdos plantean la posibilidad de que los trabajadores
se vean obligados a afiliarse a las organizaciones si desean obtener empleo
en una empresa cubierta por dichos acuerdos. Según la Comisión
de Expertos, el Convenio núm. 87, Artículo 2, (Estudio
General, párrafo 100) permite a los Estados Miembros las siguientes
alternativas:
- garantizar el derecho de los trabajadores a no afiliarse a una organización
sindical; o
- autorizar y, cuando resulte necesario, regular el uso de las cláusulas
de seguridad sindical en la pr áctica.
Cuando están permitidos los acuerdos de seguridad sindical, estos
sólo resultan aceptables si han sido libremente estipulados entre las
organizaciones de trabajadores y empleadores: no se deben imponer por ley.
(Estudio General, párrafos 102- 103).
En algunos países la ley garantiza, directa o indirectamente, el derecho
de no afiliarse a un sindicato y prohíbe que se ejerzan presiones que
obliguen a una persona a afiliarse o apoyar a un sindicato. (Estudio
General, párrafo 101)
Ejemplo
En algunos países la ley permite la introducción de cláusulas
de seguridad sindical en los contratos colectivos o en el marco de los laudos
arbitrales.
Ejemplo
[comienzo de página]
La importancia de la no discriminación
El principio de la no discriminación es un componente esencial de
toda sociedad democrática, así como concepto de igualdad de todos
los individuos es la esencia de la democracia. Es claro, en consecuencia, que
de no aplicarse el principio de no discriminación la observancia de
la libertad de asociación se vería seriamente inhibida. La prohibición
de no discriminación por razón de sexo, raza, color, nacionalidad,
origen social, estado civil y opiniones políticas es un principio fundamental
contenido en muchos instrumentos
internacionales de protección de los derechos humanos en general
y la libertad de asociación en particular. La no discriminación
está específicamente incorporada en el Convenio
núm. 87 (Artículo 2) mediante el uso de la expresión “sin
ninguna distinción”.
En muchos países, las disposiciones legislativas que protegen a los
trabajadores contra la discriminación en el trabajo y en lo relativo
al acceso al empleo se extienden en principio a los derechos sindicales. No
obstante, en algunos casos, las disposiciones sobre derechos sindicales incluyen
cl áusulas explícitas de protección contra la discriminación.
Ejemplo
Los órganos de control de la OIT han señalado en repetidas
ocasiones que dichas distinciones en la legislación o práctica
nacional son incompatibles con el Convenionúm. 87. Las distinciones
por causas de raza, nacionalidad, estado civil, sexo, edad y afiliación
o actividades políticas son incompatibles con el convenio, excepto en
el caso de la afiliación o actividades políticas que signifiquen
apología de la violencia. (Estudio
General, párrafos 61 a 65)
[comienzo de página]
Requisitos formales para la cre ación de organizaciones
Los Estados Miembros pueden incluir en su legislación las formalidades
que consideren apropiadas para garantizar el funcionamiento normal de las organizaciones.
El cumplimiento de estas formalidades, tales como el registro, a menudo proporciona
importantes privilegios a las organizaciones, mientras que por otra parte permite
a los gobiernos asegurarse de que solamente las organizaciones establecidas
para promover y defender los intereses de los trabajadores y de los empleadores
gocen de tales privilegios.
El peligro de dichas formalidades es que tiendan a limitar las garantías
del Convenio núm. 87, de aquí que resulte importante asegurarse
de que cualquier requisito formal respete el derecho de establecer organizaciones,
es decir:
- que no sean equivalentes al requisito de contar con autorización previa,
contrario al Convenio
núm. 87, Artículo 2; y
- que puedan ser fácilmente satisfechos y que en la práctica
no operen como una prohibición.
Si bien en algunos países no existen requerimientos formales, la mayoría
exige cumplir con algunos requisitos, tales como el depósito de los
estatutos de la organización o registrar ésta ante las autoridades
correspondientes. (Estudio
General, párrafos 68, 69). En muchos países las organizaciones
de trabajadores y empleadores pueden funcionar sin cumplir con dichas formalidades,
sin embargo no pueden ampararse en ciertos derechos conferidos a las organizaciones
que han cumplido las formalidades de registro.
La determinación de condiciones formales específicas apropiadas,
así como la obligatoriedad de las mismas, depende en buena medida del
sistema de relaciones laborales en cada caso y de los beneficios que las organizaciones
obtienen por estar registradas. No obstante, ciertos principios generales resultan
aplicables. Todo requisito formal referido a la inscripción debería
reunir las siguientes condiciones:
- estar claramente establecido por ley;
- no otorgar poderes discrecionales para denegar la inscripción;
- ser razonables;
- ser claros y expeditivos; y
- se de rápida aplicación.
La legislación que no respeta estos principios puede significar una
negación del derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir
organizaciones sin autorización previa. (Estudio
General, párrafos 71-75 y Recopilación de decisions y principios del
Comité de Libertad Sindical, párrafos 251,
260, 266)
Al fijar las formalidades apropiadas se puede establecer que sólo
las organizaciones que tienen por objeto “fomentar y defender los derechos
de los trabajadores y de los empleadores” son organizaciones que se encuentran
dentro del alcance del Convenio
núm. 87. Por lo tanto, los requisitos formales pueden servir a los fines
de asegurar que:
- la organización solicitante exista realmente;
- la organización solicitante sea un verdadero sindicato o una organizaci ón
de empleadores; y
- los objetivos de la organización solicitante sean congruentes con
la categor ía de dicha organización.
[comienzo de página]
Inscripción de organizacionesy depósito de estatutos o reglamentos
Aunque esta condición es optativa, en algunos países el registro
de las organizaciones o el depósito de los estatutos o reglamentos es
una de las formalidades más comunes. Frecuentemente este trámite
garantiza algunos beneficios legales y/o prácticos a las organizaciones,
incluyendo reconocimiento de:
- la personalidad jurídica;
- inmunidades especiales (por ejemplo, por responsabilidad civil por da ños
económicos resultantes de huelgas);
- exención de impuestos;
- acceso a los procedimientos de resolución de conflictos;
- el derecho a ser reconocidos como agente único de negociación
para un grupo de trabajadores; o
- una combinación de todos los puntos anteriores. (Estudio
General, párrafo 72)
El registro de las organizaciones o el de los estatutos o reglamentos es
compatible con el Convenio núm. 87, toda vez que sea posible satisfacer
fácilmente los requisitos formales de inscripción. (Estudio
General, párrafos 69, y 73 a 75)
En la mayoría de los casos las organizaciones de trabajadores y empleadores
adquieren la personalidad jurídica mediante el registro o el depósito
del acta constitutiva, sus estatutos o reglamentos. Normalmente esto les permite
funcionar sin exponer a sus miembros o directivos a la responsabilidad civil
resultante de las actividades legales de la organización. Esto también
les posibilita adquirir propiedades y realizar actos legítimos en su
propio nombre. Cuando la adquisición de la personalidad jurídica
está sujeta a requerimientos específicos, éstos deberían
ser fáciles de satisfacer. Los mismos no deberían ser tan onerosos
como para perjudicar las garantías otorgadas en los artículos
2, 3 y 4 del Convenio núm.
87.
A fin de que estas formalidades no constituyan en la práctica un requerimiento
de autorización previa para constituir organizaciones, en contravención
del artículo 2 del Convenio núm. 87, es imprescindible asegurar
que la legislación no otorgue poderes discrecionales a las autoridades
administrativas para determinar:
- la aceptación o el rechazo de una solicitud de inscripción;
o
- si la organización solicitante cumple o no los objetivos y funciones
declarados.
Si existe discrecionalidad administrativa en el sistema de inscripción,
el ejercicio de la misma debe estar basado en criterios formales precisos establecidos
por la ley. Es particularmente importante que en caso de rechazo de la inscripción
el/los solicitantes tengan derecho de apelar contra la decisión ante
un tribunal independiente y que dicho recurso sea prontamente examinado. (Estudio
General, párrafos 77- 78)
La mayoría de las leyes que regulan el registro de organizaciones
de trabajadores y empleadores incluyen disposiciones sobre:
- la información que debe proporcionarse con la solicitud de inscripción
(que en general incluye el nombre de la organización, sus funcionarios,
miembros, constitución o estatutos, con la lista de cuestiones a ser
reguladas por los mismos);
- el derecho del organismo ante el cual se realiza la inscripción
de solicitar informaci ón adicional;
- las normas que rigen la decisión del organismo de inscripción;
- plazos para tomar dicha decisión;
- el derecho de apelar de la decisión ante un tribunal.
Ejemplo
[comienzo de página]
Cancelación de la inscripción
Por las mismas razones que en el caso del rechazo del registro de una organización,
en lo relativo a la cancelación de la inscripción o registro
también se requiere disponer de garantías apropiadas. Toda disposición
legislativa sobre la cancelación de la inscripción de una organización
de trabajadores o de empleadores debe estar sustentada en criterios aceptables,
tales como la evidencia de que la organización ha dejado de cumplir
con los requisitos de inscripción. Dicha cancelación debe producirse
preferentemente a solicitud de una autoridad judicial. En caso de que el registrador
esté facultado para cancelar la inscripción, contra decisión
debe poder apelarse ante una autoridad judicial.
Ejemplo
[comienzo de página]
Estructura y gobierno de las organizaciones de trabajadores y empleados
Otro de los componentes esenciales de la libertad de asociación es
el derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores de funcionar
libremente y sin autorización previa. Las autoridades administrativas
no deberían interferir en sus esfuerzos tendientes a:
- establecer sus propios estatutos y reglamentos;
- elegir sus representantes con plena libertad;
- organizar su administración y actividades; y
- formular sus programas. (Convenio núm. 87, Artículo 3; Estudio
General, párrafo 108)
[comienzo de página]
Estructura y composición de las organizaciones
La estructura y composición de las organizaciones sindicales varía
considerablemente entre los diferentes países, de acuerdo con la historia
y tradición del movimiento sindical y la extensión con la cual
la legislación ha establecido criterios que afecten su estructura y
composición.
Los sindicatos se han organizado por gremio, industria, empresa o con criterios
de participación amplia. Comúnmente sus estructuras comprenden
organizaciones de nivel local, regional y/o nacional.
Las organizaciones de empleadores, por su parte, tienden a organizarse alrededor
de cuestiones de orden económico o de relaciones laborales y en algunos
casos combinan ambos aspectos. Las organizaciones centrales frecuentemente
están compuestas por organizaciones de empleadores de primer nivel estructuradas
por rama industrial.
[comienzo de página]
Criterios mínimos de afiliación
La legislación a menudo exige un número mínimo de afiliados
como condición para la constitución formal de organizaciones
de trabajadores o de empleadores. Este tipo de requerimientos es compatible
con el principio de la libertad de asociación, si el mínimo especificado
es realista y alcanzable en todas las circunstancias. Dichos requerimientos
no deben operar como factores disuasivos para la creación de las organizaciones.
Por ejemplo, el Comité de Libertad Sindical ha considerado que el requerimiento
de un mínimo de 20 miembros para la creación de un sindicato
(30 para sindicatos de industria), es compatible con el principio de la libertad
de asociación. El Comité también ha considerado que un
mínimo de 10 empleadores en la misma actividad o actividades relacionadas
para establecer una organización de empleadores es demasiado elevado
y viola el derecho de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen
convenientes a menos que los requerimientos sean realmente una simple formalidad.
(Estudio General, párrafos
81 a 83; Recopilación, párrafos 257, 258.)
Ejemplo
[comienzo de página]
Limitaciones a la composición de las organizaciones de nivel primario
En ocasiones la legislación impone algunos límites para la
composición de organizaciones de nivel primario, con sujeción
a ciertas garantías compensatorias. De este modo la ley puede requerir
que:
- los miembros de organizaciones de nivel primario pertenezcan a la misma
profesi ón u ocupación o una ocupación similar;
- los miembros de organizaciones de nivel primario pertenezcan a la misma
empresa; o
- que las organizaciones de nivel primario de empleados públicos
est én compuestas sólo por empleados o funcionarios públicos.
Estas limitaciones sobre la composición de las organizaciones de nivel
primario sólo son compatibles con el principio de la libertad de asociación
si:
- las organizaciones de nivel primario pueden adherirse (o confederarse)
con organizaciones de otras profesiones a nivel secundario y/o nacional;
y
- las organizaciones de nivel primario de empleados públicos pueden
adherirse (o confederarse con) organizaciones de nivel secundario y/o nacional.
(Estudio General,
párrafo 84) (Ver a continuación bajo “Federaciones y
confederaciones...”)
Ejemplo
[comienzo de página]
Monopolio y diversidad sindical
Con arreglo al principio de la libertad de asociación los trabajadores
y los empleadores tienen el derecho de constituir y participar en las organizaciones “de
su elección”. Esto significa que, dado el caso, pueden constituir
igualmente nuevas organizaciones si así lo desean y en el momento en
que lo dispongan. (Convenio
núm. 87, Artículo 2)
Si bien el Convenio núm. 87 no tiene por objeto acordar obligatoriedad
a la diversidad sindical, esta debería ser posible en todos los casos.
En general esto redunda en beneficio de trabajadores y empleadores para evitar
la proliferación indebida de organizaciones concurrentes entre sí.
Esto puede debilitar sus movimientos, perjudicar sus intereses y finalmente
poner en riesgo su independencia. Además, si grupos de trabajadores
o de empleadores deciden asociarse de forma tal que efectivamente se constituya
un monopolio, esto no contraviene los principios de libertad de asociación,
siempre que la estructura no sea impuesta por la legislación y en la
medida en que la formación de nuevas organizaciones fuera de la estructura
continúe siendo legalmente posible. (Estudio
General, párrafo 91)
Algunos sistemas de relaciones laborales resuelven esta cuestión reservando
ciertos derechos sólo a “las organizaciones más representativas”.
(Constitución
de la OIT, Artículo 3, párrafo 5) Este enfoque es compatible
con el principio de la libertad de asociación siempre que:
- los criterios para determinar la representatividad sean objetivos, precisos
y pre-establecidos; y
- los derechos otorgados a las organizaciones más representativas
sean sólo derechos preferenciales y no impidan a otras organizaciones
defender los intereses profesionales de sus miembros. Entre los ejemplos
de derechos preferenciales se incluye:
- el derecho de representar a los trabajadores en las negociaciones
colectivas;
- el derecho a ser consultados por los gobiernos; y
- el derecho de enviar representantes a los organismos internacionales.
Algunos sistemas otorgan a un agente de negociación certificado el
derecho exclusivo de participar en la negociación colectiva. Estos sistemas
deberían estipular la obligación, por ley o de hecho, del agente
de negociación de representar en forma justa y equitativa a todos los
trabajadores de la unidad de negociación, sean o no miembros del sindicato.
(Estudio General, párrafos
97 a 99).
Los sistemas se describen más en detalle en el Capítulo III
sobre la negociación colectiva. (Capítulo
III)
[comienzo de página]
Federaciones y confederaciones de trabajadores y organizaciones de empleadores
Dado su funcionamiento en forma aislada, las organizaciones de trabajadores
o de empleadores, particularmente si son pequeñas, solamente pueden
defender con mayor eficacia los intereses de sus miembros si se unen en federaciones
o confederaciones decididas por ellas, de carácter nacional o interprofesional.
La solidaridad internacional de trabajadores y de patrones también requiere
que sus federaciones y confederaciones nacionales puedan agruparse y actuar
libremente a nivel internacional.
Las federaciones y confederaciones deben poder ejercer los mismos derechos
y libertades que las organizaciones de primer nivel, en especial respecto a
la libertad de organizar su administración, sus actividades, formular
su programa de acción y el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales
(Convenio núm. 87, Artículos 5 y 6) Los principios desarrollados
por los órganos de control de la OIT sobre organizaciones de nivel primario
deben aplicarse, con los ajustes necesarios, a las federaciones y las confederaciones.
(Estudio General, p árrafo 195).
En lo concerniente a las relaciones internacionales de las organizaciones
de trabajadores y de empleadores, el principio de la libertad de asociación
exige que los gobiernos respeten, en particular:
- el derecho de trabajadores y empleadores de afiliarse a organizaciones
internacionales;
- el derecho de los miembros de organizaciones de trabajadores y de empleadores
de participar en las actividades de sus organizaciones a nivel internacional,
en el momento y en la medida en que ellos lo determinen;
- el derecho de los trabajadores y los empleadores de recibir asistencia
y apoyo de las organizaciones internacionales para la creación de
organizaciones a nivel nacional, independientemente de las tendencias políticas
o ideol ógicas del organismo internacional.
Ejemplo
[comienzo de página]
Funcionamiento interno de las organizaciones
La legislación que regula en detalle el funcionamiento interno de las
organizaciones de los trabajadores y los empleadores representa un riesgo serio
de interferencia en sus actividades por parte de las autoridades públicas.
Cuando tales regulaciones se consideran necesarias, las mismas deberían
establecer simplemente un marco general en el cual se acuerde a las organizaciones
la mayor autonomía posible para decidir sobre su funcionamiento y administración
interna. Toda restricción de su autonomía debe tener como único
objetivo, la protección de los intereses de sus miembros y garantizar
el funcionamiento democr ático de las organizaciones.
Toda disposición relativa al funcionamiento interno de las organizaciones
debe respetar el espíritu del Artículo 3 del Convenio núm.
87, según el cual los trabajadores y empleadores deben decidir por sí mismos
las reglas que deberán observar para la administración de sus
organizaciones y para las elecciones que llevarán a cabo. (Recopilación,
párrafo 417).
Para que sea compatible con el principio de la libertad sindical la legislación
debe adherir, cuando menos, a las reglas siguientes:
- los requerimientos formales deben ser fáciles de satisfacer;
- toda discrecionalidad otorgada a una autoridad pública para aprobar
la constitución o las normas de una organización debe limitarse
a confirmar su conformidad con los requerimientos legales, los cuales deben
ser compatibles con el principio de la libertad de asociaci ón; y
- toda disposición legislativa diseñada para promover la no-discriminación
dentro de las organizaciones de trabajadores y empleadores debe ser compatible
con el principio de la libertad de asociaci ón. (Estudio
General, párrafos 109 a 111)
En algunos casos la legislación nacional no contiene ninguna disposición
sobre el contenido o aprobación de las constituciones, estatutos o normas
de las organizaciones e impone en forma general la disposición de registrar
las normas ante las autoridades competentes.
[comienzo de página]
Constituciones, estatutos o reglamentos
En algunos casos la legislación nacional no contiene disposiciones
sobre el contenido o aprobación de las constituciones, estatutos o reglamentos
de las organizaciones, imponiendo únicamente la obligación general
de efectuar su registro o depósito ante las autoridades competentes.
En otros casos, la legislación únicamente contiene una declaración
general de principios confiriendo derechos a las organizaciones de trabajadores
y empleadores respecto de su administración interna.
Ejemplo
La legislación nacional a menudo establece algunos aspectos de tipo
formal que deberían aparecer en las constituciones, estatutos o reglamentos
de las organizaciones para garantizar su adecuada administración y evitar
las dificultades que podrían surgir por la falta de suficientes detalles.
Dicha legislación debe ser compatible con el principio de la libertad
de asociación y puede modelar las constituciones o reglamentos, siempre
que no exista obligación legal de aceptarla ni se ejerzan presiones
con tal propósito. (Estudio General, párrafo 110)
Ejemplo
[comienzo de página]
Elecciones internas de las organizaciones
La autonomía de las organizaciones de los trabajadores y los empleadores
sólo puede ser garantizada con eficacia si sus miembros tienen el derecho
de elegir libremente a sus representantes. Las autoridades públicas
deben, por lo tanto, abstenerse de toda forma de interferencia que pudiera
restringir el ejercicio de este derecho, particularmente en lo relativo a la
celebración de elecciones sindicales, las condiciones de elegibilidad
o la reelección o la destitución de representantes electos.
En algunos países la legislación no contiene disposiciones sobre
las elecciones internas de las organizaciones, aparte de requerir que se disponga
sobre las mismas en las constituciones o estatutos de las organizaciones. En
otros la ley contiene disposiciones para garantizar que se realicen las elecciones
de modo imparcial. No obstante, dichas normas no deben interferir innecesariamente
con la libertad de las organizaciones para disponer de las elecciones en la
forma que estimen adecuada.
En particular, la legislación debería abstenerse de:
- exigir que todos los dirigentes sean miembros de la organización
en cuestión. Una proporción razonable de los dirigentes del
sindicato deberían estar exentos de dicho requerimiento; (Estudio
General, párrafo 117 y Informes
CEACR, 1994, Observaciones Individuales sobre Bangladesh)
- exigir que los dirigentes tengan la misma ocupación que los miembros
de las organizaciones; (Estudio General, párrafo 117)
- impedir que alguien ejerza un cargo por razón de sus creencias
pol íticas; (Estudio General, General, párrafo 119), o
- prohibir la reelección de dirigentes o fijar un límite al
mandato de dirigente sindical; (Estudio General, p árrafo 121)
- facultar al gobierno para intervenir en la realización de las elecciones
internas de las organizaciones; mantener la presencia oficial durante la
realización de elecciones (no obstante, si resultara necesario para
proteger el proceso democrático, dicha presencia debe ser independiente
e imparcial); y separar de sus cargos a los dirigentes electos. (Estudio
General, p árrafo 115)
La legislación que regula la realización de elecciones internas
de las organizaciones, puede:
- exigir que las elecciones se realicen mediante voto directo y secreto,
conforme con las normas de sufragio universal; (Recopilación, p árrafo
360) o
- restringir la elegibilidad de candidatos con antecedentes penales si el
delito del que se acusa al candidato pone en tela de juicio:
- su integridad personal; o
- su capacidad para administrar una organización. (Estudio General,
párrafo 120);
- facultar a las autoridades judiciales a separar de su cargo o suspender
a un dirigente sobre la base de criterios precisos, permitiendo que la autoridad
determine si dicho dirigente ha cometido actos que den lugar a su separación
o suspensión. (Estudio General, párrafos 122, 123)
En algunos casos las disposiciones legislativas se limitan a establecer los
principios b ásicos y en otros son más detalladas.
Ejemplo
[comienzo de página]
Finanzas de las organizaciones de trabajadores y empleadores
La autonomía financiera y la protección de los bienes y propiedades
es un elemento esencial del derecho de las organizaciones de trabajadores y
empleadores a organizar su propia administración y actividades. La adquisición,
uso y disposición de la propiedad y las finanzas de las organizaciones
de trabajadores y empleadores debería quedar bajo el control autónomo
de sus representantes electos. (Estudio General, párrafo 124)
No obstante, se puede legislar a los efectos de proteger los derechos de
los afiliados. La legislación puede exigir transparencia financiera
y obligación de rendir cuentas ante los miembros de las organizaciones
respecto de:
el origen y uso de los fondos;
la administración financiera interna; y
la distribución de activos en el caso de que se disuelva, fusione
o liquide la organizaci ón.
A tal efecto, la legislación nacional frecuentemente exige que las
organizaciones garanticen la transparencia financiera mediante el establecimiento
de registros contables apropiados, elaborando estados financieros anuales,
auditando sus cuentas apropiadamente, permitiendo la auditoría de las
cuentas por parte de sus miembros y poniendo los libros auditados a disposición
de la autoridad registradora.
Ejemplo
Facultad de intervención en los asuntos financieros. Con
vistas a reducir al máximo el riesgo de interferencia de las autoridades
administrativa, la legislación que faculta a las autoridades administrativas
para intervenir en los asuntos financieros de las organizaciones, debe limitar
esas facultades al mínimo. El propósito de tales facultades ha
ser únicamente de garantizar el manejo financiero apropiado de las organizaciones.
La facultad de intervenir debe limitarse exclusivamente a los casos en que:
- resulta necesaria para proteger los derechos de los afiliados, incluyendo
sus intereses en la administración de los fondos. Esto podría
ocurrir, por ejemplo, en el caso de que se alegue que se ha violado la ley
o las normas de las organizaciones;
- sea conforme a los criterios estatutarios preexistentes; y
- sujetarse al derecho de apelación contra el ejercicio del poder
ante autoridades judiciales independientes. (Estudio
General, párrafos 125, 126)
Ejemplo
[comienzo de página]
Disolución y suspensión de las organizaciones
A menos que esté acompañada de las salvaguardas necesarias,
la disolución y la suspensión de las organizaciones de trabajadores
y de empleadores puede significar una forma extrema de interferencia, por parte
de las autoridades administrativas, y un real desconocimiento de los derechos
de sus miembros. Las garantías necesarias únicamente pueden asegurarse
mediante un procedimiento judicial.
Frecuentemente la única disposición legislativa sobre la disolución
de las organizaciones de trabajadores y empleadores es la norma relativa a
la obligación de las organizaciones de incluir reglas sobre la disolución
y la disposición de sus activos en sus actas constitutivas, estatutos
o reglamentos (ver Ejemplo anterior). Si se considera necesario facultar a
una autoridad pública para liquidar o suspender una organización,
estas facultades deben otorgarse solamente a autoridades judiciales. Dado el
alto riesgo de interferencia de las autoridades administrativas, éstas
no deben ejercer facultades de este tipo. (Convenio núm. 87, Artículos
4 y 6; Estudio General, párrafos 182) Los gobiernos deben abstenerse
de tomar medidas legislativas tendientes a disolver o suspender las organizaciones
de trabajadores u organizaciones patronales en casos específicos. (Estudio
General, párrafos 180, 181, 183) Algunas medidas, que en sentido estricto
no pueden considerarse como disolución o suspensión por parte
de la autoridad administrativa son susceptibles, sin embargo, de provocar efectos
similares para las organizaciones a que se dirigen. Es necesario proteger a
las organizaciones en particular contra la suspensión arbitraria o la
cancelación de su inscripción y la suspensión o anulación
de su personalidad jurídica. (Encuesta General, párrafo 184)
Toda legislación que autorice la disolución o la suspensión
de organizaciones de trabajadores y empleadores debería, de manera estricta:
- limitarse a los casos en los que la propia organización, de acuerdo
con las disposiciones estatutarias, solicita la disolución o su liquidaci ón;
- estar acompañada, en todos los casos, de las garantías necesarias,
incluyendo el derecho de apelar contra la disolución o suspensión
ante una autoridad judicial independiente, lo cual debería producir
efecto suspensivo de la acci ón administrativa; y
- exigir que los activos de la organización liquidada se distribuyan
de acuerdo con sus disposiciones estatutarias y, si no cuentan con ninguna
disposición al respecto, según los propósitos para los
que fueron adquiridos y eventualmente entre los miembros de la organizaci ón.
A menudo la legislación relevante no contiene disposiciones específicas
sobre la disolución o la suspensión de organizaciones de trabajadores
y empleadores, salvo en caso de disolución estatutaria, pero prevé la
cancelación del registro en ciertas circunstancias y de acuerdo con
un procedimiento definido (ver más arriba en el inciso correspondiente
a registro). Toda organización cuyo registro haya sido cancelado podría,
en muchos casos, continuar existiendo y funcionar bajo la ley que rige las
asociaciones civiles, aunque sin los derechos relativos a la inscripción,
y toda posibilidad de disolución como tal sería regida por dicha
ley.
Ejemplo
Es claro que las organizaciones no gozan de total inmunidad. Deben respetar
las leyes nacionales. (Convenio
núm. 87, Artículo 8(1) No obstante, la legislación no
debe menoscabar los derechos y libertades garantizados por el Convenio núm.
87. (Artículo 8 (2) y Estudio General, párrafo 181)
[comienzo de página]
Actividades de las organizaciones de trabajadores y empleadores
La libertad sindical confiere a las organizaciones de trabajadores y de empleadores
el derecho de organizar con plena libertad sus actividades y de formular sus
programas de acción, con miras a defender todos los intereses profesionales
de sus miembros, dentro del respeto de la legalidad (Convenio núm. 87,
Artículo 3 (1)). Ello abarca, en particular, el derecho de celebrar
reuniones sindicales, el derecho de los dirigentes de tener acceso a los lugares
de trabajo, mantener contactos con los miembros de la dirección, ciertas
actividades políticas de las organizaciones, así como el derecho
de huelga y, en términos más generales, toda actividad relativa
a la defensa de los derechos de sus miembros. (Estudio General, p árrafo
128)
Es de recordar que las actividades de las organizaciones de trabajadores y
empleadores no pueden separarse totalmente de las actividades políticas.
Las políticas económicas y sociales de los gobiernos afectan
inevitablemente a los trabajadores y los empleadores, y sus organizaciones
deben tener libertad para expresar, por los canales adecuados, los puntos de
vistas de sus miembros respecto de dichas políticas.
Esto plantea la cuestión de las relaciones entre las organizaciones
de trabajadores y de empleadores con los partidos políticos. Un principio
general a este respecto es que, cuando los sindicatos deciden establecer relaciones
con partidos políticos o llevar a cabo una acción política
conforme a la Constitución para favorecer la realización de sus
objetivos económicos y sociales, estas relaciones o esta acción
política no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad
del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera
que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir en el pa ís.
(Estudio General, párrafo 132)
En lo que hace a la legislación relativa a este aspecto de las actividades
de las organizaciones de trabajadores y empleadores, las leyes que establecen
una relación estrecha entre las organizaciones sindicales y los partidos
políticos, así como aquellas que prohíben a las organizaciones
sindicales toda forma de actividad política, son contrarias a los principios
de la libertad de la asociaci ón.
Algunas legislaciones nacionales tratan de preservar la independencia de los
sindicatos respecto de los partidos pol íticos.
Ejemplo
[comienzo de página]
Protección contra la discriminación antisindical
Los actos de discriminación antisindical, tales como el despido de
los miembros o dirigentes del sindicato por causa de sus actividades sindicales,
pueden significar en la práctica una negación de las garantías
ofrecidas por los instrumentos relativos a la libertad sindical. La protección
de los trabajadores y de los dirigentes sindicales contra tales actos de la
discriminación constituye, por tanto, un aspecto esencial de la libertad
sindical. En concordancia con los Artículos 1-3 del Convenio núm.
984, muchos países han
aprobado disposiciones que prohíben las conductas de esta naturaleza.
Ejemplo
Entre las medidas adicionales contra la discriminación antisindical
se incluyen procedimientos preventivos, tales como el requerimiento de autorización
previa de un órgano independiente para separar de su cargo a un dirigente
sindical5 y disposiciones reparadoras
que permitan la reincorporación y un sistema de compensación
suficientemente disuasivo. 6Es
importante observar que para asegurar la eficacia de dichas medidas se precisa
que sean:
- expeditas,
- económicas, e
- imparciales.7
[comienzo de página]
1. Además de los textos legislativos
e instrumentos de la OIT, las fuentes utilizadas para la preparación
de este texto son entre otras: ILO, Freedom of Association and Procedures for
Determining Conditions of Employment in the Public Service, International Labour
Conference, 63rd Session 1977, Report VII (1) Geneva, ILO, 1976), ILO Freedom
of Association and Collective Bargaining, General Survey of the Committee of
Experts (Geneva, ILO, 1994), ILO, Digest of decisions and principles of the
Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO 4th (revised)
ed. (ILO, Geneva, 1996), ILO, Guide to International Labour Standards on Industrial
Relations (Budapest, ILO, 1998), ILO, Labour Relations in Industrialized Market
Economy Countries –An Introduction (ILO, Geneva), Bartolome de la Cruz,
von Potobsky and Swepston, The International Labor Organization –The
International Standards System and Basic Human Rights, (Westview , Colorado,
USA, 1996), Sweptston, “Human Rights Law and Freedom of Association;
Development through ILO Supervision”, International Labour Review, Vol.
137 (1998), núm. 2, p. 169, Pankert, “Freedom of Association”,
in Blanpain (ed.), Comparative Labour Law and Industrial Relations in Industrialized
Market Economies, 3rd ed., (Kluwer, 1987), Lawyers Committee for Human Rights,
The Neglected Right; Freedom of Association in International Human Rights Law,
(Lawyers Committee for Human Rights, Nueva York, 1997), Lawyers Committee for
Human Rights, The World Bank, NGOs and Freedom of Association: A Critique of
the World Bank´s Draft “Handbook of Good Practices for Law Relating
to Non-Governmental Organizations”, (Lawyers Committe for Human Rights,
Nueva York, 1997).
2. Que son:
la Comisión de Investigación y Conciliación
sobre Libertad de Asociación (que en cada caso requiere aprobación
del Estado Miembro en cuestión para comenzar con su trabajo); y el Comité de
Libertad Sindical (del Consejo de Administración de la OIT) que examina
los reclamos por violación a los principios de libertad de asociación.
(Véase Estudio
General, párrafo 13 y/o Manual
de procedimientos, que explican el mecanismo de control de normas)
Ambos organismos analizan los reclamos independientemente de la ratificación
o no de los Convenios relevantes por los estados miembros.
3. Incluyen los siguientes:
4. Ver además Artículos
4 y 5 del Convenio núm. 151 y Artículo 2 de la Recomendación
núm. 163
5. Ver por ejemplo, Artículo
L. 425-1 de la Ley núm. 82-915 (Francia)
6. Ver Gernigon, B. "Convenio núm. 98
de la OIT: Un instrumento que continúa teniendo gran actualidad aún
50 años después de su aprobación" en Collective bargainin:
a fundamental principle, a right , a Convention,op. Cit. Pág. 27
7. Ibid.
Updated by MB. Approved by AB. Last Updated
10 December 2001.
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