Empfehlung 20
Empfehlung betreffend die allgemeinen Grundsätze für die Einrichtung des Aufsichtsdienstes zum Zwecke der Durchführung der Gesetze und Verordnungen über den Arbeitsschutz
Die Allgemeine Konferenz der Internationalen Arbeitsorganisation,
die vom Verwaltungsrat des Internationalen Arbeitsamtes nach Genf einberufen wurde und am 22. Oktober 1923 zu ihrer fünften Tagung zusammengetreten ist,
hat beschlossen, verschiedene Anträge anzunehmen betreffend die Aufstellung allgemeiner Grundsätze für die Arbeitsaufsicht, eine Frage, die den Gegenstand ihrer Tagesordnung bildet, und dabei bestimmt, daß diese Anträge die Form einer Empfehlung erhalten sollen.
Die Konferenz nimmt heute, am 29. Oktober 1923, die folgende Empfehlung an, die als Empfehlung betreffend die Arbeitsaufsicht, 1923, bezeichnet wird und den Mitgliedern der Internationalen Arbeitsorganisation nach den Bestimmungen der Verfassung der Organisation zur Prüfung vorzulegen ist, ob sie sich durch die innerstaatliche Gesetzgebung oder in anderer Weise verwirklichen läßt:
Im Hinblick darauf, daß die Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation unter den Wegen und Grundsätzen, die von besonderer und dringender Bedeutung für das körperliche, sittliche und geistige Wohlergehen der Arbeitnehmer sind, auch den Grundsatz anführt, daß jeder Staat einen Aufsichtsdienst einrichten soll, an dem auch Frauen teilnehmen, um die Durchführung der Gesetze und Verordnungen über den Arbeitsschutz sicherzustellen,
daß die Beschlüsse der ersten Tagung der Internationalen Arbeitskonferenz in bezug auf bestimmte Länder mit besonderen Verhältnissen es notwendig machen, dort, soweit dies noch nicht geschehen ist, einen Aufsichtsdienst einzurichten,
daß die Errichtung eines Aufsichtsdienstes dann besonders dringend wird, wenn Übereinkommen, die von der Konferenz angenommen worden sind, infolge Ratifikation durch die Mitglieder der Internationalen Arbeitsorganisation in Kraft gesetzt werden,
daß andererseits, wenn die Errichtung eines Aufsichtsdienstes zweifellos als eines der wirksamsten Mittel zu empfehlen ist, um die Durchführung von Übereinkommen und anderen Verpflichtungen zur Regelung der Arbeitsverhältnisse zu sichern, doch jedes Mitglied innerhalb seines Hoheits- oder Einflußgebietes für die Durchführung von ihm ratifizierter Übereinkommen allein verantwortlich ist und daher selbst nach den örtlichen Verhältnissen diejenigen Aufsichtsmaßnahmen bestimmen muß, die ihm die Übernahme dieser Verantwortung gestatten,
daß es ferner, um die bereits gewonnenen Erfahrungen für die Mitglieder bei der Errichtung oder Umbildung ihres Aufsichtdienstes nutzbar zu machen, wünschenswert ist, die allgemeinen Grundsätze zu bezeichnen, die sich in der Praxis für die einheitliche, gründliche und wirksame Durchführung von Übereinkommen sowie überhaupt aller Arbeitsschutzmaßnahmen als die besten erweisen,
hat die Allgemeine Konferenz beschlossen, jedem Staate vollständig zu überlassen, inwieweit er diese Grundsätze auf bestimmte Tätigkeitsgebiete anwenden will, und
empfiehlt, unter Berücksichtigung der bisher gewonnenen langen Erfahrungen im Gewerbeaufsichtdienst, allen Mitgliedern der Internationalen Arbeitsorganisation, die folgenden Grundsätze und Regeln in Erwägung zu ziehen:
I. Gegenstand der Aufsicht
1. Die Hauptaufgabe des Aufsichtdienstes, der von jedem Mitglied nach dem unter Ziffer 9 im Artikel 1 der Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation verkündeten Grundsatz einzurichten ist, besteht darin, die Durchführung der Gesetze und Bestimmungen sicherzustellen, welche die Arbeitsverhältnisse und den Schutz der Arbeitnehmer bei der Ausführung ihrer Arbeit betreffen (Arbeitszeit und Ruhepausen, Nachtarbeit, Verbot der Beschäftigung bestimmter Personen mit Arbeiten, die gefährlich oder gesundheitsschädlich sind oder zu denen sie sich körperlich nicht eignen, Gesundheitsschutz, Unfallverhütung usw.).
2. Soweit es möglich und wünschenswert erscheint, können den Aufsichtsbeamten weitere Aufgaben übertragen werden, sei es, weil ihnen eine damit verbundene Überwachungstätigkeit keine besondere Mühe macht, sei es in Anbetracht der Erfahrungen, die ihnen ihr Hauptamt vermittelt. Diese Aufgaben, die nach den Anschauungen, Überlieferungen und Gewohnheiten der einzelnen Länder verschieden sein mögen, können den Aufsichtsbeamten unter der Voraussetzung übertragen werden,
a) daß sie die Erfüllung ihrer Hauptaufgabe in keiner Weise beeinträchtigen,
b) daß sie ihrer Art nach eng verknüpft sind mit dem Hauptziele, Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer,
c) daß sie in keiner Weise das Ansehen und die Unparteilichkeit in Frage stellen, deren die Aufsichtsbeamten in ihren Beziehungen zu den Arbeitgebern und zu den Arbeitnehmern bedürfen.
II. Aufgaben und Befugnisse der Aufsicht
A. Allgemeines
3. Die mit Ausweisen versehenen Aufsichtsbeamten sollen gesetzlich befugt sein,
a) jederzeit bei Tag und bei Nacht eine Örtlichkeit zu besuchen und zu besichtigen, wenn sie mit gutem Grund annehmen können, daß dort Personen beschäftigt werden, die unter dem Schutze des Gesetzes stehen, und bei Tage jede Örtlichkeit zu betreten, wenn sie mit gutem Grund annehmen können, daß sie ein Betrieb oder Teil eines Betriebes ist, der ihrer Überwachung untersteht; dabei wird vorausgesetzt, daß die Beamten, ehe sie weggehen, wenn möglich dem Arbeitgeber oder einem seiner Vertreter von ihrem Besuche Kenntnis geben;
b) ohne Zeugen das Personal der Betriebe zu befragen und zur Erfüllung ihrer Aufgaben sich um Auskunft auch an alle anderen Personen zu wenden, deren Zeugnis sie für notwendig erachten, ferner die Vorlage aller durch die Arbeitsgesetzgebung vorgeschriebenen Verzeichnisse und Unterlagen zu verlangen.
4. Die Aufsichtsbeamten sind durch Eid oder in anderer, der Verwaltungspraxis oder den Gewohnheiten des Landes entsprechender Weise und unter Androhung strafrechtlicher oder geeigneter disziplinarischer Ahndung zu verpflichten, Fabrikationsgeheimnisse und überhaupt Arbeitsverfahren, die bei Ausübung ihrer Befugnisse zu ihrer Kenntnis kommen, nicht preiszugeben.
5. Unter Berücksichtigung der Verwaltungs- und Rechtsordnung eines jeden Staates und unter dem Vorbehalte der etwa erforderlich erscheinenden Nachprüfung durch die vorgesetzte Behörde sollen die Aufsichtsbeamten ermächtigt sein, Verstöße gegen die Gesetze, die sie feststellen, unmittelbar vor die zuständigen Gerichte zu bringen. In Staaten, in denen dies der geltenden Rechtsordnung und den Rechtsgrundsätzen nicht zuwiderläuft, sollen die Berichte der Aufsichtsbeamten bis zum Beweise des Gegenteiles als beweiskräftig gelten.
6. In Fällen, in denen unmittelbares Einschreiten nötig ist, um die Betriebseinrichtungen oder Betriebsanlagen den gesetzlichen Vorschriften anzupassen, sollen die Aufsichtsbeamten befugt sein, selbst anzuordnen (oder, wenn dieses Verfahren nach der Verwaltungs- und Rechtsordnung des Staates nicht angängig sein sollte, bei den zuständigen Stellen den Erlaß von Anordnungen zu beantragen), daß innerhalb einer festgesetzten Frist diejenigen Abänderungen in der Einrichtung oder Anlage auszuführen sind, die für die vollständige und genaue Einhaltung der Gesetze und Verordnungen über den Schutz der Gesundheit und über die Sicherheit der Arbeitnehmer unerläßlich sind. In Staaten, in denen die Anordnungen der Aufsichtsbeamten ohne weiteres vollziehbar sind, kann mit ihrer Durchführung nur durch Berufung an eine höhere Verwaltungsbehörde oder an ein Gericht ausgesetzt werden; unter keinen Umständen aber sollen die zum Schutze der Arbeitgeber gegen willkürliche Auflagen getroffenen Bestimmungen die Durchführung solcher Maßregeln verhindern können, die vom Aufsichtsbeamten zur Abwendung unmittelbarer und ordnungsmäßig nachgewiesener Gefahren getroffen worden sind.
B. Sicherheit
7. Wenn es auch unerläßlich ist, den Aufsichtdienst mit allen für die Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen gesetzlichen Befugnissen auszustatten, so ist es für eine fortschreitende Steigerung seiner Wirksamkeit doch ebenso wichtig, daß sich dieser Dienst entsprechend den Bestrebungen in den ältesten und erfahrungsreichsten Ländern mehr und mehr für die Anwendung der geeignetsten Sicherheitsmaßnahmen zur Verhütung von Unfällen und Krankheiten sowie dafür einsetzt, daß die Arbeit durch eindringendes Verständnis, Aufklärung und Zusammenwirken aller Beteiligten immer gefahrloser, gesünder und sogar leichter wird. Die nachstehenden Mittel scheinen geeignet, diese Entwicklung in allen Ländern zu fördern:
a) Alle Unfälle sind den zuständigen Stellen anzuzeigen, und es soll eine der wesentlichsten Aufgaben der Aufsichtsbeamten sein, Erhebungen über Unfälle, besonders über schwere oder ihrer Art nach häufiger wiederkehrende, vorzunehmen, um die geeignetsten Verhütungsmaßnahmen festzustellen;
b) die Aufsichtsbeamten sollen die Arbeitgeber über die besten Mustereinrichtungen zum Schutze der Gesundheit und Sicherheit belehren und beraten;
c) die Aufsichtsbeamten sollen die Zusammenarbeit von Arbeitgebern, Betriebsleitern und Arbeitnehmern zur Erweckung des Sinnes für persönliche Vorsicht, zur Förderung von Schutzmaßnahmen und zur stetigen Verbesserung der Sicherheitseinrichtungen anregen;
d) die Aufsichtsbeamten sollen bemüht sein, die Maßnahmen zum Schutze der Gesundheit und Sicherheit durch systematisches Studium der technischen Verfahren für die innere Betriebseinrichtung, durch besondere Untersuchung bestimmter Fragen des Schutzes von Gesundheit und Sicherheit sowie auf jede sonstige Weise zu verbessern und zu vervollständigen;
e) in denjenigen Staaten, in denen man es vorgezogen hat, eine vom Aufsichtdienst völlig unabhängige Organisation der Unfallversicherung und -verhütung zu errichten, sollen deren Beamte nach den vorstehenden Grundsätzen handeln.
III. Aufbau der Aufsicht
A. Gliederung des Personals
8. Damit die Aufsichtsbeamten mit den Betrieben, die sie besichtigen, sowie mit den Arbeitgebern und den Arbeitnehmern eine möglichst innige Fühlung gewinnen und damit sie einen möglichst großen Teil ihrer Zeit wirklich dem Besuche von Betrieben widmen können, sollen ihre Amtssitze, soweit die Verhältnisse des Landes es gestatten, in den Gewerbebezirken liegen.
9. Um eine einheitliche Durchführung der Gesetze in allen Bezirken und einen möglichst hohen Wirkungsgrad der Aufsicht zu gewährleisten, sollen in Staaten, die in Aufsichtsbezirke eingeteilt sind, die Aufsichtsbeamten der einzelnen Bezirke unter Leitung eines besonders befähigten und erfahrenen Aufsichtsbeamten stehen. Wo die Bedeutung des Gewerbes eines Staates die Ernennung von mehreren leitenden Aufsichtsbeamten erfordert, sollen diese von Zeit zu Zeit zusammenkommen, um über Fragen der Anwendung der Gesetze und der Verbesserung der Arbeitsverhältnisse in den ihnen unterstellten Bezirken zu beraten.
10. Der Aufsichtdienst soll der unmittelbaren und ausschließlichen Aufsicht einer staatlichen Zentralbehörde unterstellt sein und nicht der Kontrolle einer Ortsbehörde unterliegen oder von einer solchen bei Erfüllung seiner Aufgaben irgendwie abhängig sein.
11. Mit Rücksicht auf die schwierigen wissenschaftlichen und technischen Fragen, die sich aus den Verhältnissen der neuzeitlichen gewerblichen Produktionsweise in Verbindung mit der Verwendung gefährlicher Stoffe, der Beseitigung von Staub und schädlichen Gasen, der Verwendung von Elektrizität usw. ergeben, ist es wesentlich, daß der Staat zur Behandlung solcher Fragen Fachleute mit Kenntnissen und besonderer Erfahrung auf dem Gebiet der Heilkunde, des Ingenieurwesens, der Elektrotechnik und anderer Wissensgebiete heranzieht.
12. Entsprechend dem in Artikel 41 der Verfassung der Internationaler Arbeitsorganisation enthaltenen Grundsatz sollen dem Aufsichtdienst sowohl Frauen wie Männer angehören. Wenngleich für bestimmte Fragen und Zweige der Arbeit die Aufsicht offensichtlich besser Männern, für andere wieder mit größerem Vorteil Frauen anvertraut wird, so sollen die weiblichen Aufsichtsbeamten doch im allgemeinen dieselben Befugnisse und Aufgaben haben und dieselbe Stellung einnehmen wie die männlichen, vorausgesetzt, daß sie die nötige Vorbildung und Erfahrung besitzen. Auch sollen sie die gleiche Möglichkeit des Aufrückens in höhere Stellen haben.
B. Befähigung und Ausbildung von Aufsichtsbeamten
13. Die Vielgestaltigkeit der neuzeitlichen gewerblichen Arbeitsverfahren und Betriebseinrichtungen, die Art der den Aufsichtsbeamten bei Durchführung der gesetzlichen Vorschriften anvertrauten Vollzugs- und Verwaltungsaufgaben, die Wichtigkeit ihrer Beziehungen zu den Arbeitgebern und zu den Arbeitnehmern, zu den Berufsverbänden der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer wie auch zu den Orts- und Gerichtsbehörden erheischen es, daß die Aufsichtsbeamten über ein hohes Maß technischer Vorbildung und Erfahrung verfügen, eine gute Allgemeinbildung besitzen und durch ihre Charaktereigenschaften und Fähigkeiten imstande sind, das allgemeine Vertrauen zu gewinnen.
14. Das Personal des Aufsichtdienstes soll fest angestellt und unabhängig von Veränderungen in der Regierung sein. Die Aufsichtsbeamten sollen eine Stellung einnehmen und eine Besoldung erhalten, die ihre Unabhängigkeit gegenüber allen äußeren Einflüssen verbürgen; sie dürfen an den ihrer Aufsicht unterstellten Betrieben in keiner Weise beteiligt sein.
15. Vor ihrer endgültigen Anstellung haben die Aufsichtsbeamten zur Prüfung ihrer Eignung und zur Einführung in ihre Aufgaben eine Probezeit durchzumachen. Sie dürfen nach Ablauf dieser Zeit endgültig nur dann angestellt werden, wenn sie ihre Eignung für den Dienst eines Aufsichtsbeamten einwandfrei dargetan haben.
16. Wenn ein Staat in Aufsichtsbezirke eingeteilt ist, und besonders wenn sein Gewerbe mannigfache Zweige umfaßt, ist es erwünscht, daß die Aufsichtsbeamten, namentlich während der ersten Jahre ihres Dienstes, in angemessenen Zeiträumen den Bezirk wechseln, damit sie genügende Erfahrungen im Aufsichtdienst sammeln.
C. Grundsätze und Verfahren des Aufsichtdienstes
17. Da bei einer staatlichen Aufsicht die Besichtigungen der einzelnen Betriebe durch die Aufsichtsbeamten notwendigerweise mehr oder weniger selten vorgenommen werden, ist es wesentlich,
(1) a) den Grundsatz anzunehmen und streng zu beachten, daß die Unternehmer und die Betriebsbeamten für die Befolgung der gesetzlichen Bestimmungen verantwortlich sind und daß im Falle vorsätzlicher Gesetzesübertretung oder grober Nachlässigkeit ohne vorhergehende Verwarnung durch den Aufsichtsbeamten gegen sie eingeschritten werden kann. Dieser Grundsatz findet keine Anwendung auf solche besonderen Fälle, für die das Gesetz vorschreibt, daß zunächst eine Aufforderung zur Durchführung bestimmter Maßnahmen an den Arbeitgeber ergehen muß,
b) daß in der Regel die Besichtigungen durch die Aufsichtsbeamten ohne vorhergehende Benachrichtigung des Arbeitgebers erfolgen.
(2) Es ist wünschenswert, daß der Staat durch geeignete Maßnahmen dafür sorgt, daß die Arbeitgeber, die Betriebsbeamten und die Arbeitnehmer mit den gesetzlichen Vorschriften und den dem Schutze von Gesundheit und Sicherheit dienenden Maßregeln vertraut sind, z. B. indem der Arbeitgeber verpflichtet wird, in seinem Betrieb einen Auszug der gesetzlichen Vorschriften anzuschlagen.
18. Wenn auch anerkannt wird, daß die einzelnen Betriebe nach Umfang und Bedeutung sehr verschieden sind und daß sich besondere Schwierigkeiten in ländlichen Gebieten ergeben können, wo die Betriebe weit auseinander liegen, so ist es doch wünschenswert, daß nach Möglichkeit jeder Betrieb mindestens einmal jährlich von einem Aufsichtsbeamten in Augenschein genommen wird, abgesehen von besonderen Besuchen, die zur Prüfung von Beschwerden oder aus sonstigen Gründen vorgenommen werden mögen. Große Betriebe sowie solche, deren Führung vom Gesichtspunkt des Schutzes der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer unbefriedigend ist, ebenso Betriebe, in denen gefährliche oder gesundheitsschädliche Arbeiten verrichtet werden, sollen viel öfter besucht werden. Es ist erwünscht, daß bei Feststellung schwerer Unregelmäßigkeiten in einem Betriebe bald ein erneuter Besuch des Aufsichtsbeamten in diesem Betriebe stattfindet, um festzustellen, ob die Unregelmäßigkeiten behoben worden sind.
D. Mitwirkung der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer
19. Es ist wesentlich, daß den Arbeitnehmern und ihren Vertretern jede Erleichterung gewährt wird, um alle Mängel und Gesetzesübertretungen in den Betrieben, in denen sie beschäftigt sind, dem Aufsichtsbeamten ungehindert anzuzeigen. Jede Beschwerde dieser Art soll, soweit möglich, vom Aufsichtsbeamten sofort untersucht und unbedingt vertraulich behandelt werden. Dem Arbeitgeber oder seinen Vertretern soll auch keinerlei Andeutung gemacht werden, daß die Besichtigung durch eine Beschwerde veranlaßt wurde.
20. Um die volle Mitarbeit der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer und ihrer Berufsverbände an einer möglichst wirkungsvollen Förderung des Schutzes der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer zu erzielen, ist es erwünscht, daß die Aufsichtsbehörde von Zeit zu Zeit mit den Vertretern der Berufsverbände der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer über die zweckmäßigsten Maßnahmen auf diesem Gebiete berät.
IV. Berichte der Aufsichtsbeamten
21. Die Aufsichtsbeamten haben regelmäßig ihrer Zentralbehörde nach einheitlichen Grundsätzen bearbeitete Berichte über ihre Tätigkeit und deren Ergebnisse vorzulegen. Die genannte Behörde soll baldmöglichst. jedenfalls innerhalb eines Jahres nach Schluß des Berichtsjahres, einen Jahresbericht veröffentlichen, der eine allgemeine Übersicht über die von den Aufsichtsbeamten erstatteten Mitteilungen enthält; als zeitliche Grundlage für alle diese Berichte soll einheitlich das Kalenderjahr dienen.
22. Der allgemeine Jahresbericht soll ein Verzeichnis der Gesetze und Verordnungen über die Arbeitsverhältnisse enthalten, die während des Berichtsjahres erlassen worden sind.
23. Der Jahresbericht soll überdies zahlenmäßige Zusammenstellungen enthalten, die notwendig sind, um über die Organisation und die Tätigkeit des Aufsichtdienstes sowie über die erzielten Ergebnisse alle Unterlagen zu bieten. Die Angaben sollen, soweit möglich, Auskunft erteilen über
a) die Stärke des Personals des Aufsichtsdienstes und seine Gliederung,
b) die Zahl der durch die Gesetze und Verordnungen erfaßten Betriebe, nach Gewerbezweigen gegliedert und unter Angabe der Zahl der beschäftigten Arbeitnehmer (Männer, Frauen, Jugendliche, Kinder),
c) die Zahl der in jeder Gewerbegruppe vorgenommenen Besichtigungen unter Angabe der Zahl der in den besuchten Betrieben beschäftigten Arbeitnehmer (hierbei ist die Zahl anzugeben, die bei der ersten Besichtigung im Jahre festgestellt worden ist), ferner die Zahl der mehr als einmal während des Jahres besuchten Betriebe,
d) die Zahl und Art der den zuständigen Stellen angezeigten Verstöße gegen Gesetze und Verordnungen und die Zahl und Art der durch die zuständigen Stellen verhängten Strafen,
e) die Zahl, Art und Ursache der gemeldeten Unfälle und Berufskrankheiten, nach Gewerbezweigen geordnet.
