Informe general de la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994


Descripción:(ICCIT Informe general)
PUBLICACION:1994
Sesion de la Conferencia:81
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Documento:25

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para proceder al examen e informe del tercer punto del orden del día: "Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones". Integraron la Comisión 227 miembros: 109 miembros gubernamentales, 30 miembros empleadores y 88 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 13 miembros gubernamentales adjuntos, 35 miembros empleadores adjuntos y 77 miembros trabajadores adjuntos (Nota 1). Además, 22 organizaciones internacionales no gubernamentales fueron representadas por observadores. El Presidente, en nombre de la Comisión, saludó el reingreso de Sudáfrica al seno de la OIT y de sus representantes a las Comisiones.

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:

Presidente: Sr. J.-J. Elmiger (miembro gubernamental, Suiza).

Vicepresidentes: Sr. A. Wisskirchen (miembro empleador, Alemania) y Sr. W. Pierens (miembro trabajador, Bélgica).

Ponente: Sra. Khabo J. Dlamini (miembro gubernamental, Swazilandia).

3. La Comisión celebró 19 sesiones.

4. En el marco de su mandato, definido en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, la Comisión procedió al examen de las cuestiones siguientes: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y de las recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución; y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y sobre el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) (Nota 2).

5. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con un debate general sobre las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios y de las recomendaciones y al cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones en relación con las normas en virtud de la Constitución de la OIT. A continuación, la Comisión procedió a un intercambio de puntos de vista sobre el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, consagrado a la libertad sindical y a la negociación colectiva. Pero, este año, la discusión general incluyó un tercer punto. En efecto, la Comisión de Expertos deseó asociarse a la conmemoración del 75.o aniversario de la fundación de la OIT, presentando en un capítulo especial de su informe, una reflexión al mismo tiempo histórica que hacia el futuro, sobre las normas de la OIT. La Comisión actual deseó consagrar un día especial a este tema cuya acta figura más adelante. Como se observará, existen entre las tres partes de la discusión general imbricaciones, pero eso no siempre fue gratuito ni privado de significación. Por último, y como de costumbre, la Comisión examinó un cierto número de casos individuales relativos a la aplicación de los convenios ratificados, al cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias y de someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes.

6. El examen de los casos que constituyó lo esencial de los trabajos de la Comisión, se basó principalmente en las observaciones contenidas en el Informe de la Comisión de Expertos y en las explicaciones escritas u orales facilitadas por los gobiernos interesados. La Comisión se basó además en sus discusiones celebradas en años anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, llegado el caso, en los informes de los demás órganos de control de la OIT. En razón del tiempo limitado de que disponía la Comisión, como de costumbre se vio obligada a hacer una selección entre el conjunto de observaciones de la Comisión de Expertos, limitándose en consecuencia, a discutir un número relativamente pequeño de casos. Esta selección forzosa no debe alterar en modo alguno, el alcance de las conclusiones de la Comisión de Expertos en los demás casos respecto de los cuales le pareció apropiado, habida cuenta de la naturaleza de los problemas planteados, solicitar de los gobiernos que proporcionen informaciones en la presente reunión de la Conferencia. La Comisión confía, en consecuencia, en que los gobiernos interesados otorgarán la misma consideración a las solicitudes de la Comisión de Expertos y que no dejarán de tomar las medidas necesarias para asegurar el respeto de sus obligaciones. La segunda parte del presente Informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas en la Comisión y de las conclusiones adoptadas por ésta.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

Introducción

7. Los miembros empleadores declararon que, desde hace un cierto número de años, al comienzo de cada discusión general, su reflexión se había situado bajo el signo del cambio, puesto que son siempre los cambios, las evoluciones e ideas nuevas que merecen la atención por parte de la Comisión. Estos deberían constituir el criterio determinante para apreciar lo que es positivo y que debe preservarse, o en qué medida es necesario seguir otros caminos. Este enfoque, en particular vale este año en que se celebra el 75.o aniversario de la Organización. A este respecto, los miembros empleadores desearon recordar que dos razones de ser o motivos estuvieron en el principio de la creación de la OIT. La primera, de orden idealista y que figura en la primera frase del preámbulo de la Constitución, establece un vínculo entre la paz permanente y la justicia social. La segunda, más bien pragmática y también mencionada en el preámbulo reconoce que las reglamentaciones sociales pueden también incrementar los costos de producción y que, por razones de competitividad, es deseable que se acepten universalmente y se apliquen en la práctica condiciones de trabajo humanas. En el seno de la OIT, no son solamente las cuestiones sociales sino también las cuestiones económicas que se tratan y los miembros empleadores pensaban que los dos enfoques, el de idealista y el otro pragmático y realista, son necesarios para adaptar y cambiar la realidad de manera positiva y eficaz.

8. La Comisión subrayó, como lo hizo la Comisión de Expertos en su Informe, en estos últimos años, que el contexto internacional ha conocido cambios radicales: son ejemplos, el fin de la guerra fría, un recrudecimiento de conflictos étnicos y nacionales, el incremento del desempleo estructural en los países más desarrollados, los programas de reajuste estructural en un cierto número de países de los cuales los países en desarrollo. Las actividades normativas de la OIT deberían adaptarse a estas nuevas circunstancias para que la Organización pueda hacer frente con dinamismo y eficacia a los desafíos del siglo XXI. La Comisión se asoció a esta observación y al imperativo de la adaptación a los cambios que han tenido lugar o que tendrán en un futuro en la escena internacional, ya sean de naturaleza política, económica o tecnológica. Estas son, hizo observar el miembro gubernamental de China las cuestiones de desarrollo, de cooperación y de progreso que se convierten en la aspiración universal de los pueblos y la OIT, en particular, con sus actividades normativas, debe poder responder a la esperanza de sus miembros; subrayó, en particular, la importancia del fomento del empleo, la eliminación de la pobreza y la contribución que hay que aportar a la reforma del orden económico internacional.

9. Sin embargo, la interpretación de las evoluciones recientes no va sin que se dé lugar a opiniones divergentes. Así, el miembro trabajador del Reino Unido, que considera que el conjunto de las discusiones debe apoyarse no solamente en el Informe de la Comisión de Expertos sino también en la Memoria del Director General para la Conferencia, expresó sus preocupaciones ante una cierta reescritura y una cierta reinterpretación de la historia. En la opinión de algunos miembros trabajadores, una teoría económica brutal no había hecho más que reemplazar a otra. Si es verdad, que no se detiene el progreso y que todo va por lo mejor, uno puede preguntarse por qué ciertos países de Asia argumentan en contra de las normas universales como lo hicieron el año pasado, o proponen este año una resolución tanto o más peligrosa que la que se conoció en la época del bloque comunista. El miembro trabajador mencionado anteriormente, se refirió a la Memoria del Director General, según la cual, a juicio de la mayoría de los observadores, es el fracaso económico de este sistema más bien que el naufragio moral que ha sido la causa esencial del derrumbamiento repentino del comunismo en Europa oriental, afirmación que es una deformación de la verdad, que los campeones del libre mercado deseaban hacer creer. Ahora bien, según el miembro trabajador del Reino Unido, el libre mercado no es la respuesta a los problemas, la concurrencia no reemplaza a la justicia social, y las reformas económicas así como los reajustes estructurales a menudo son pretextos para destruir o por lo menos debilitar la influencia de los sindicatos. En cuanto al comunismo, fue destruido porque el sistema era fundamentalmente antidemocrático y porque su reinado representaba un insulto para la dignidad humana y los derechos humanos. Esta Organización fue creada para combatir cualquier sistema que desconocía la libertad de asociación y los derechos humanos y no para exaltar las virtudes de tal o tal sistema económico. Afortunadamente, la Comisión de Expertos una vez más indicó en el párrafo 21 de su Informe, que el respeto de las normas relativas a los derechos fundamentales "se impone independientemente de la situación económica o de sus fluctuaciones" y sería conveniente añadir cualquier que sea el sistema económico.

10. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores subrayaron los hechos siguientes: análisis de cada uno, las discusiones en el seno de la Comisión hicieron resaltar, como en el año 1989, en el que la Organización celebraba su 70.o aniversario y que vería la caída del muro de Berlín, la unanimidad en relación con la permanencia de los objetivos fundamentales de la OIT. El apoyo a las actividades normativas y al sistema de control, como medio para fomentar un desarrollo equilibrado en la justicia y la libertad, la adhesión al principio de la universidad de las normas para situar las actividades económicas con miras a que las reglas del juego sean las mismas para todos no se han desmentido.

11. Varios miembros gubernamentales (por ejemplo: Bélgica, China, Egipto, Japón, Kenya, Marruecos y Portugal), o aún los trabajadores (por ejemplo: China, Corea o Túnez) también intervinieron para expresar su convencimiento en cuanto a la necesidad y pertinencia de la acción normativa de la OIT en relación con cuestiones o situaciones particulares.

12. El miembro trabajador de Pakistán subrayó que los trabajadores del Tercer Mundo estaban vinculados de modo particular a los principios consagrados por la Constitución de la OIT y por la Declaración de Filadelfia. Las normas internacionales del trabajo eran la razón de ser de la Organización y le han valido la apelación de "Parlamento mundial del trabajo". Las normas fundamentales que tratan de los derechos humanos, la libertad sindical, la abolición del trabajo forzoso y del trabajo de los niños y la prohibición de toda discriminación se deben respetar en todas partes, ya que el mundo no debería estar dividido entre ciudadanos de primera y de segunda clase. Por su parte, el miembro gubernamental de Bélgica abogó por una aceptación amplia del concepto de las normas fundamentales. El "núcleo" del patrimonio de las normas no debería limitarse a los seis únicos convenios "clásicos", sino que debería asimismo incluir, como también lo señalaron los miembros trabajadores otros convenios, tales como el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), o el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).

13. Sin embargo, según la opinión del miembro gubernamental de Bélgica anteriormente mencionado, las evoluciones positivas que se pueden comprobar no permiten dejar de ser vigilantes. Tal parece ser también la actitud del miembro trabajador de Francia, que comprobó que en el campo normativo, se presentan actualmente ciertos interrogantes que no tenían que ser. Todavía existen países que de vez en cuando manifiestan que las normas no obedecen obligatoriamente a sus criterios de evaluación. Parecería que, para algunos, el aspecto normativo se convertía ahora en un elemento incompatible con la búsqueda del pleno empleo. Hay ahí un debate de fondo que es importante. Las normas sobre la política del empleo pueden presentar ciertos fallos, pero eso no debe poner en duda el principio de adopción y de aplicación de las normas, ni el principio normativo en sí mismo, que continúa siendo el elemento esencial de la OIT.

14. Varios oradores se refirieron a los párrafos 19 y 21 del Informe de la Comisión de Expertos. A este respecto subrayaron que la adaptación a los cambios conduce naturalmente a evocar el problema de la flexibilidad de las normas. Es un viejo debate, vinculado al de la universalidad, cuya urgencia aumenta con la rapidez de las mutaciones económicas y sociales, la globalización y las presiones debidas a la desreglamentación. El primer párrafo del informe mencionado trata de la revisión y de la actualización de las normas. En el segundo, la Comisión de Expertos comprueba que la aplicación de ciertas normas de la OIT, por ejemplo, aquéllas sobre la seguridad social o sobre las vacaciones pagadas, puede tener repercusiones directas sobre la política económica de los Estados así como en las empresas individuales; era de la opinión de que sería importante tener en cuenta la repercusión económica de tales normas para evitar el efecto disuasivo que las incidencias del costo eventual podrían ejercer sobre su ratificación.

15. El objetivo de la flexibilidad de las normas raramente se puso en duda, pero las posiciones diferían a menudo sobre la interpretación del concepto y el grado deseable de flexibilidad. Como lo declararon explícitamente ciertos miembros trabajadores, por ejemplo los de Alemania y Túnez, los sindicatos no estaban en contra de la flexibilidad en el mundo del trabajo, en tanto que el equilibrio entre los intereses de los trabajadores y de los empleadores no se hallaba quebrantado en detrimento de los primeros. La flexibilidad no debe significar dar a los gobiernos la posibilidad de aplicar o de no aplicar las normas o de interpretarlas como lo desean. El miembro trabajador de Alemania consideró que numerosos convenios contenían fórmulas de flexibilidad, dando posibilidades de limitar su campo de aplicación (en particular los Convenios núms. 102 y 119 y sin duda alguna no es la falta de flexibilidad que puede explicar la baja tasa de ratificación). La controversia que se manifiesta de nuevo a este respecto es inoportuna. Para los nuevos convenios, sería necesario, formulaciones tan concretas como posible para evitar cualquier ambigüedad en cuanto a los objetivos; en su opinión, los empleadores estaban en contradicción con ellos mismos cuando declararon hoy que estaban en favor de los convenios sin contenido concreto y, que además, criticaban el sistema de control, cuya función es concretar el contenido de los convenios.

16. Los miembros trabajadores de Guatemala y de Uruguay refiriéndose al párrafo 21 del Informe mencionado de la Comisión de Expertos, impugnaron por una parte, la distinción hecha entre las normas sobre la seguridad social y las vacaciones pagadas por una parte y por otra parte, la normas relativas a los derechos fundamentales humanos. Para ellos, los derechos humanos deben ser considerados en su globalidad. La seguridad social y las vacaciones pagadas forman parte de los derechos humanos que hay que proteger. Los problemas económicos de América Latina tienen otras causas que las de los gastos de seguridad social. Las políticas neoliberales aplicadas sin consultas con las organizaciones de trabajadores contribuyen a destrozar el tejido social, a deshacer la solidaridad nacional, a obstaculizar la realización de la justicia social y por último son proclives a una amenaza y de explosión sociales. Una tal conjetura debe conducir, según ellos, a oponerse a una flexibilidad impuesta a los trabajadores. La OIT era, por excelencia, el marco en el cual conviene reflexionar sobre estas cuestiones, y en este contexto su papel es de una importancia y pertinencia particulares.

Relaciones entre la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia

17. Respondiendo al deseo expresado el año pasado por la Comisión, el Director General renovó la invitación que hizo al Presidente de la Comisión de Expertos para que asistiera, a título de observador, a las labores de la Comisión. El Sr. Ruda recordó que la experiencia del año pasado (era la primera vez que se le había concedido la oportunidad a la Comisión de Expertos para estar oficialmente representada en la Comisión de la Conferencia) había sido, para él como para los otros expertos, instructiva y enriquecedora. La experiencia fue instructiva porque le permitió conocer de más cerca las modalidades de funcionamiento, las costumbres y las tradiciones de la presente Comisión. Este conocimiento debería servir de base a un mayor entendimiento entre los órganos respectivos. La experiencia ha sido de la misma manera enriquecedora, porque le ha permitido valorar mejor las preocupaciones, las tendencias y los objetivos de la presente Comisión, lo que debería mejorar la comunicación entre las dos comisiones. Al tratar de las labores de la Comisión de Expertos, su Presidente subrayó que los frutos que han sido señalados a la atención de la presente Comisión eran el producto de una reflexión detallada. La parte del Informe de la Comisión de Expertos titulada "75.o aniversario de la OIT", así como el Estudio general sobre la libertad sindical y negociación colectiva, con toda seguridad, eran las contribuciones más importantes de este año en tanto que contribución de la Comisión de Expertos al aniversario de la OIT. Al final de la discusión general, el Sr. Ruda comprobó una vez más la atención con la que habían examinado los trabajos de la Comisión de Expertos. Esta atención constituía un estimulante para sus miembros. Los comentarios favorables o críticas serán transmitidos a sus colegas, que a su vez le concederían la misma atención. En definitiva, lo que interesa es que estos trabajos tengan el impacto necesario y reciban la consideración que merecen, tanto en el plano de las ideas generales que en el de la aplicación concreta de las normas de la OIT por los Estados. Los dos órganos prosiguen un objetivo común, que está escrito en la Constitución, a saber, la paz universal fundada en la justicia social, esto implica compromiso, colaboración, solidaridad de todos y entre todos.

18. La Comisión saludó la alta calidad del Informe de la Comisión de Expertos siempre preparado según los principios de independencia, de objetividad y de imparcialidad y que constituye la base esencial de sus discusiones. Se felicitó por la respuesta positiva de la Comisión de Expertos a la invitación que le fue hecha por segunda vez. El miembro gubernamental de Estados Unidos expresó la esperanza de que esta participación se convierta en una nueva tradición. Los mismos trabajadores subrayaron que la colaboración entre las dos comisiones fue efectivamente fortalecida por la presencia del Sr. Ruda y que ello resultaba del Informe de la Comisión de Expertos y del Estudio general, como lo ha notado también el miembro gubernamental de Portugal. Reservado el año pasado sobre el principio, el miembro trabajador de Francia se adhirió este año a la opinión general. También los miembros empleadores saludaron la presencia del Presidente de la Comisión de Expertos como factor de un mejor entendimiento entre las dos Comisiones. Se felicitaron por el hecho de que la Comisión de Expertos ahora cuenta con tres mujeres. Sin embargo, era necesario tener presente que el diálogo entre estas dos Comisiones era solamente un diálogo interno y que el objetivo principal era de entablar un diálogo con los Estados Miembros. Con miras a este objetivo, era importante que los puntos de vista de estas dos Comisiones coincidan lo mejor posible.

19. La Comisión deseó, una vez más, que el Director General invitase al Presidente de la Comisión de Expertos a que asistiera, en tanto que observador, a su discusión general de la misma manera el año próximo.

20. Los miembros empleadores refiriéndose a los párrafos 24 y siguientes del Informe de la Comisión de Expertos, que tratan del mecanismo de control, prestaron una atención particular a las declaraciones relativas a las tareas respectivas de las dos Comisiones. Saludaron el nuevo enfoque adoptado por los expertos. En su informe de 1990, llegaron a la conclusión de que en la medida que la Corte Internacional de Justicia no los habían contradicho, las interpretaciones de la Comisión de Expertos eran reputadas como válidas y comúnmente admitidas. En 1991, este enfoque fue sustancialmente modificado. La Comisión de Expertos reconoció que sus puntos de vista no debían ser considerados como opiniones obligatorias, que sus apreciaciones no se imponían erga omnes, y que el hecho de que los miembros empleadores de la Comisión de la Conferencia se reserven el derecho de apartarse de estas opiniones, lo que debería, con toda seguridad, ser posible para el conjunto de la Comisión, no era incompatible con su posición. En su informe, la Comisión de Expertos adopta este año un enfoque histórico de las funciones de los órganos de control, consagrando un lugar predominante a las motivaciones del "legislador" histórico. No hay lugar a duda de que en 1926 el creciente número de memorias fue la razón que motivó la creación de la Comisión de la Conferencia y de la Comisión de Expertos, que inicialmente se habían constituido solamente a título de ensayo. Con respecto a las funciones de estos dos órganos, los expertos describen sus tareas como consistiendo en un control técnico de natura jurídica, al abrigo de los intereses de los grupos y su examen concluye con la formulación de observaciones. Según los expertos, el control ejercido por la Comisión de la Conferencia, que no está descrito de manera detallada, está constituido esencialmente por el diálogo entre los gobiernos y los empleadores y los trabajadores; la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos tienen funciones diferentes pero no obstante se complementan.

21. Los miembros empleadores desearon comentar en tres puntos estas observaciones, las cuales no contenían carácter obligatorio de los resultados de estos dos órganos. En primer lugar, uno se puede preguntar si las tareas de estos dos órganos de control son realmente diferentes. Parece, en efecto, que las actividades de estos dos órganos tienen la misma finalidad: determinar si los Estados Miembros respetan sus obligaciones. En lo que respecta a la Comisión de la Conferencia, resulta claramente del artículo 7 del Reglamento interior de la Conferencia. Después, es verdad que las tareas de la Comisión de Expertos son de naturaleza puramente técnica y de carácter preparatorio. Eso corresponde a su descripción en el momento en que fueron creadas y que después no han sido objeto de modificaciones sustanciales. La Comisión de Expertos debía informar a la Conferencia y a la Comisión de la Conferencia "en lo relativo a los hechos". Debe dejarse a estos órganos "decidir sobre la actitud que podrían adoptar o las medidas apropiadas que podrían tomarse o indicarse". Además, se reconoció que "la Comisión de Expertos no debería asegurar las funciones de carácter judicial y que no sería competente para dar interpretaciones sobre las disposiciones de los convenios ni para decidir en favor de una interpretación con respecto a otra" (véase el informe final de la 8.a Conferencia Internacional del Trabajo, 1926, anexo V, páginas 395, 398 y 405 versión inglesa). Resulta de ello, por último, según los miembros empleadores, que el control que incumbe a la Comisión de la Conferencia no es posible al igual que cualquier otro examen a no ser que se tengan ideas concretas sobre el contenido jurídico y el alcance de las obligaciones que incumben a los Estados Miembros. En su labor, la Comisión de la Conferencia utiliza regularmente el trabajo preparatorio de la Comisión de Expertos. Sin embargo, no hay obligación de seguir exclusivamente los comentarios de los expertos ni de sentirse vinculado por ellos. Sólo la Corte Internacional de Justicia puede dar interpretaciones válidas. Las dos comisiones se complementan y no hay un orden jerárquico entre ellas.

22. Además, los miembros empleadores llamaron la atención sobre un posible contrasentido que podría resultar de la descripción que figura en el Informe de la Comisión de Expertos y que debe evitarse. Cuando la Comisión de Expertos se presenta como un órgano encargado de efectuar un control técnico al abrigo de los intereses de los grupos e imparcial, la Comisión de la Conferencia se percibe como un órgano político cuya estructura tripartita se pone de relieve. Los miembros empleadores desearon evitar que se establezca un contraste, por un lado entre objetividad e imparcialidad y, por el otro, el tripartismo político, la impresión de que los comentarios de la Comisión de Expertos tienen un valor o un estatuto superior. Esta actitud sería totalmente incomprensible en una Organización cuya estructura tripartita constituye su más peculiar característica y en la que todos sus principales órganos, incluido el Comité de Libertad Sindical, cuyas opiniones son muy apreciadas por aquellos que están satisfechos con las consecuencias de las mismas, son tripartitos y, por tanto, "políticos" en el sentido de lo que precede.

23. Expresándose a su turno sobre el papel respectivo de las dos comisiones, los miembros trabajadores recordaron que siempre habían trabajado en un espíritu abierto y de diálogo constructivo. Los dos órganos se complementan; cada uno tiene sus propias responsabilidades. La Comisión de Normas de la Conferencia garantiza, por su composición tripartita, el relevo con las sensibilidades de los actores que están en el terreno. La Comisión de Expertos asegura, por su composición y métodos de trabajo, la serenidad y la imparcialidad, tan indispensables para la interpretación de los convenios y para el examen que realizan, en base a sus principios directores e inmutables. Dicho eso, los miembros trabajadores declararon que deseaban continuar trabajando en un espíritu de diálogo constructivo que ha permitido adoptar la mayor parte de las conclusiones de la Comisión por consenso.

24. Es por esta razón, que el portavoz del grupo de los trabajadores encontró sorprendente la posición de los miembros trabajadores con respecto a los papeles respectivos de la Comisión de Expertos y de la presente Comisión y su reacción con respecto a la credibilidad de los expertos. Remitió sobre este punto a las intervenciones de los miembros trabajadores de Alemania, de Francia y del Reino Unido.

25. Estos desarrollaron una crítica, algunas veces viva, de la argumentación desarrollada por los miembros empleadores. Observaron que tal no había sido su posición durante la discusión en 1979-80, de los métodos de trabajo de la Comisión, ni en 1984 durante la discusión de la Memoria del Director General sobre las normas, que confirmaba que el sistema de control, de la aplicación de normas se fundamentaba sobre una evaluación jurídica por expertos independientes, seguida de un examen por un órgano tripartito. Se preguntaron sobre los motivos de este cambio de actitud. Si no se quiere socavar la autoridad de la Comisión de Expertos y a continuación la del sistema de control hay que considerarla como la última autoridad en tanto que los gobiernos no recurran a la Corte Internacional de Justicia. Ninguno contesta la autoridad de esta última, pero sería necesario aclarar las razones por las cuales prácticamente en 75 años nunca se recurrió a ella.

26. Los miembros gubernamentales que intervinieron en esta discusión, como los Gobiernos de Alemania, Estados Unidos, de Marruecos y aun de Portugal, manifestaron su confianza en la objetividad, en la independencia y en la imparcialidad de la Comisión de Expertos, confirmaron el papel complementario de estos dos órganos de control, y para subrayaron la necesidad de diálogo y de la cooperación en beneficio de un objetivo común.

27. Respondiendo a las críticas de los miembros trabajadores que juzgaron no convincentes, los miembros empleadores afirmaron que nadie deseaba terminar con los trabajos de la Comisión de Expertos, ni querían socavar su autoridad como algunos miembros trabajadores parecía que lo pretendían. Los miembros empleadores no habían hecho ninguna otra cosa de lo que habían hecho los expertos, cuando llamaron la atención sobre las evoluciones históricas. Observaron así, como los expertos, que éstos no pretendían tener la última palabra. Cuando tenían un desacuerdo con los expertos sobre algunas cuestiones, lo hacían saber de manera explícita, contrariamente a otros, y es por esta razón, que han sido objeto de crítica. Sin embargo, declararon tener fe en un futuro prometedor para la OIT, en el cual los trabajos de los expertos no serían desmentidos. Su convicción es que únicamente el acuerdo de los trabajadores y de los empleadores permite a esta Comisión obtener resultados. Esto es verdad hoy, como lo fue hace 10, 15 ó 20 años.

Ratificaciones y denuncias de convenios

28. Como cada año, el informe de la Comisión de Expertos hace un balance de las obligaciones que vinculan los Estados Miembros en relación con los instrumentos adoptados por la Conferencia. Como para todo balance existe un activo, las ratificaciones, y un pasivo, las denuncias.

29. La Comisión fue informada de que durante 1993 se registraron 398 ratificaciones, procedentes de 38 Estados Miembros. Al 31 de diciembre de 1993 el total de ratificaciones era de 6.050. Como lo indicó, además, el representante del Secretario General en su declaración de apertura, se registraron 192 nuevas ratificaciones entre el 1.o de junio de 1993 y el 1.o de junio de este año. Estas cifras récord, que hay que ponerlas en paralelo, en particular, pero no únicamente con el aumento del número de Estados Miembros, que pasó en unos cuatro años de 148 a 171.

30. Los miembros trabajadores se felicitaron del aumento de ratificaciones y eso inclusive si se hace abstracción de aquellas que emanaban de los nuevos Estados Miembros. Este desarrollo era muy alentador. Como también lo han subrayado miembros gubernamentales (por ejemplo: China y Portugal), esta tendencia de evolución es la manifestación más concreta y más directa del apoyo de los Estados Miembros y de sus organizaciones de empleadores y de trabajadores a los principios de la OIT. Esto debería hacer reflexionar, continuaron los miembros trabajadores, a aquellos que abogan siempre y con obstinación por la revisión de convenios. En los países en donde las obligaciones de orden administrativo o de organización por naturaleza tienden a afectar su capacidad de ratificación, los Estados interesados podrían, en todo caso, ratificar los convenios sobre los derechos humanos y los convenios considerados como prioritarios, como el Convenio núm. 122 sobre la política de empleo, los Convenios núms. 81 y 129 sobre la inspección del trabajo y el Convenio núm. 144 sobre la consulta tripartita. Los convenios relativos a los derechos humanos de los trabajadores eran el núcleo y la espina dorsal de la OIT y no tienen una incidencia directa sobre los niveles del costo de trabajo. La posición de la Comisión de Expertos (párrafo 21 de su informe) va en el mismo sentido.

31. Los miembros trabajadores tomaron nota de que varios gobiernos han apoyado las actividades de promoción de las normas. Tomaron nota de la declaración del miembro gubernamental de China relativa a su actitud positiva con respecto a las normas y de su promoción en el marco de reformas que conducen a una economía de mercado. Era deseable que esta actitud sea confirmada por un número más importante de ratificaciones, y que no se trate únicamente de ratificaciones de normas técnicas, sino también de normas fundamentales.

32. El miembro gubernamental de Bélgica se refirió a la experiencia de su país en donde la posibilidad de un nuevo grupo de ratificaciones se ha estudiado con ocasión del 75.o aniversario. Esta experiencia, cuyo interés ha sido subrayado por los miembros trabajadores ha puesto de manifiesto cuánto pueden ser precarios en muchos casos los motivos de no ratificación. En particular, subrayó, a este respecto, la utilidad de los estudios generales para examinar las dificultades que obstaculizan la ratificación de los convenios. Era necesario velar por la sumisión rápida de los instrumentos ante las autoridades competentes. Un trabajo de promoción de las normas y del informe de los expertos se revelaba necesario en los medios parlamentarios y de la magistratura.

33. Informaciones fueron comunicadas a la Comisión por otros gobiernos sobre los procedimientos de ratificación rematados, en curso o previstos. El miembro gubernamental de Alemania indicó que en la primavera de 1994, su Gobierno había preparado un proyecto de ley con miras a la ratificación de los Convenios núms. 161 y 164 que fueron sometidos a las autoridades legislativas competentes. La ratificación de los mismos se votará definitivamente en un futuro próximo. En relación con los Convenios núms. 163, 165 y 166, la sumisión de éstos a las autoridades legislativas tuvo lugar sin que exista la intención de ratificarlos. El Parlamento alemán criticó los plazos en los cuales los nuevos convenios y recomendaciones les fueron sometidos y se ha previsto adoptar un nuevo procedimiento para evitar tales retrasos. El miembro gubernamental de Australia anunció que un plan de acción nacional fue preparado para la ratificación de aproximadamente 28 convenios, incluidos los Convenios núms. 97, 141, 143, 151 y 154 y los convenios sobre seguridad social. El miembro gubernamental de China informó que su país estaba procediendo actualmente a un estudio detallado de los instrumentos de la OIT con miras a fomentar su ratificación: el Convenio núm. 170 sobre los productos tóxicos fue sometido por el Gobierno al Comité Permanente del Congreso Nacional Popular chino para ser discutido; debería ratificarse en un futuro próximo. El miembro gubernamental de Nigeria se refirió a la ratificación de los Convenios núms. 144 y 155. El miembro gubernamental de Portugal anunció la ratificación del Convenio núm. 102 sobre la seguridad social (norma mínima) y del Convenio núm. 115 sobre la protección contra las radiaciones; además, la Asamblea de la República aprobó la ratificación de los Convenios núms. 158 sobre la terminación de la relación de trabajo y núm. 171 sobre el trabajo nocturno. Por último, el miembro trabajador de Argentina indicó que en el marco del MERCOSUR, se había creado un grupo de trabajo por los cuatro países participantes (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) que llegó a un acuerdo sobre la oportunidad de ratificar 34 convenios importantes de la OIT. Un comité tripartito del MERCOSUR, así como las organizaciones sindicales centrales de los cuatro países, prepararon un proyecto de carta de los derechos fundamentales con la asistencia de la OIT.

34. Los miembros trabajadores expresaron la esperanza de que los procedimientos de ratificación comenzados por los gobiernos se terminarán y que otros gobiernos tomarán medidas en el mismo sentido.

35. Al tratar de las denuncias, el representante del Secretario General señaló que desde junio de 1993 hasta la fecha de hoy, no hubo denuncias "puras" sino que solamente intervinieron cinco denuncias que resultaban de la ratificación de un convenio revisor. Desde 1919, el número total de denuncias no acompañadas de una ratificación de un convenio revisado fue de 72, al 25 de febrero de 1994. Por último, el miembro gubernamental de Kenya llamó la atención, para minimizar así los riesgos de denuncia, sobre una flexibilidad suficiente de las normas para que sean ratificadas y aplicadas sin dificultades por los países de diferentes niveles de desarrollo económico.

Los informes sobre los convenios ratificados

La obligación del envío de memorias

36. Al examinar las informaciones suministradas por la Comisión de Expertos sobre el envío de las memorias relativas a la aplicación de los convenios ratificados, la Comisión nuevamente expresó su preocupación en cuanto a las omisiones a esta obligación constitucional, punto de partida y elemento esencial del sistema de control periódico.

37. Los miembros empleadores y trabajadores, así como varios miembros gubernamentales (Alemania, China, Egipto, Marruecos, Portugal, Reino Unido) lamentaron tomar nota de la continuación de la tendencia a la degradación de la situación a este respecto. El porcentaje de memorias recibidas (64,6 por ciento hasta la fecha de febrero de 1994) es inferior al del año pasado, el cual ya era el más bajo que se había registrado desde 45 años. Además, solamente alrededor de una cuarta parte de las memorias recibidas, fue en los plazos prescriptos y en un número muy importante de casos no contenían las respuestas exigidas por los comentarios de los órganos de control.

38. Como lo subrayaron los miembros empleadores y los miembros trabajadores, el hecho de que casi un tercio de los Estados Miembros no respetaban completamente sus obligaciones de enviar memorias, afectaba gravemente a la eficacia del sistema de control. La omisión de respuestas a los comentarios de los órganos de control, o la mala calidad de las memorias recibidas, obstaculiza el diálogo con la Comisión de Expertos y la presente Comisión lo que deploraron en particular los miembros trabajadores. Ahora bien, el diálogo y la cooperación son las piedras angulares del sistema de control de la OIT. El miembro trabajador de Finlandia, hablando igualmente en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos, intervino antes en el mismo sentido. De forma más general, llamó la atención sobre el párrafo 43 del informe de la Comisión de Expertos, según el cual "la obligación de presentar memorias no debiera entenderse como una mera obligación formal sino como un medio a disposición de los gobiernos para examinar, a intervalos periódicos, el estado de su legislación social, comparándola con los instrumentos que voluntariamente han ratificado".

39. Al analizar las causas de esta situación desviada, los miembros trabajadores rechazaron el argumento, con frecuencia adelantado, de la obligación administrativa en la medida que la gran mayoría de cuestiones planteadas exigían respuestas simples. Para ellos, se trataba más bien de una cuestión de prioridades otorgadas en el seno de los gobiernos y de las administraciones del trabajo. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores apoyaron los desarrollos del informe de la Comisión de Expertos que exigen una participación más activa en el sistema de control, tanto por parte de las administraciones nacionales como por parte de las organizaciones profesionales.

40. La Comisión expresó la esperanza, con la Comisión de Expertos, que la actualización de los nuevos procedimientos de control regular, decididos por el Consejo de Administración en noviembre de 1993, permitiría a los Estados Miembros cumplir mejor las obligaciones en virtud de los artículos 19, 22 y 35 de la Constitución de la OIT.

41. Para los miembros empleadores era crucial revisar y reforzar los procedimientos vinculados a la obligación de elaborar memorias, que es el centro del conjunto del sistema de control. Las nuevas adaptaciones adoptadas por el Consejo de Administración constituían un mínimo absoluto, por debajo del cual no se puede descender si se quieren obtener resultados positivos.

42. Los miembros trabajadores también fueron de la opinión de que las adaptaciones de los procedimientos del control regular, de las que no veían la necesidad inmediata, pero que no ponían en tela de juicio, después que una decisión fue tomada por el Consejo de Administración, deberían permitir resolver las dificultades subrayadas más arriba. Esto tanto más, que ellos comprobaban con satisfacción que estos nuevos procedimientos responden ampliamente a los criterios y a las condiciones que habían formulado el año pasado. Se trataba en particular de la atención particular que se concedía a los convenios sobre los derechos fundamentales así como a ciertos convenios considerados como prioritarios, del examen fuera del ciclo de los casos que planteaban graves dificultades de aplicación, del adelanto de la publicación del informe de la Comisión de Expertos, lo que permitiría una preparación más detallada de la Conferencia. Los miembros trabajadores seguirán de cerca la aplicación de estos nuevos procedimientos, adoptados para un período de ensayo de cinco años, y harán una evaluación en su momento.

43. Los miembros gubernamentales mencionados también fueron de la opinión de que estos procedimientos deberían disminuir las tareas de las administraciones y, en consecuencia, permitir a los gobiernos que cumplan mejor con sus obligaciones constitucionales. Más particularmente, el miembro gubernamental del Reino Unido deseó una aplicación rápida de los nuevos procedimientos que hay que vigilar, subrayó el miembro gubernamental de Portugal, para que no conduzcan a un debilitamiento del sistema de control. El miembro gubernamental de China señaló que esta medida no agotaba, sin embargo, la cuestión, más amplia, de la mejora necesaria de los mecanismos de control y, más en general, de la acción normativa.

Examen de las memorias:

casos de progreso y aplicación práctica

44. Los miembros empleadores y trabajadores, así como varios miembros gubernamentales (por ejemplo, China, Egipto, Estados Unidos, Marruecos, Portugal) saludaron los nuevos casos de progreso en la aplicación de los convenios ratificados; la Comisión de Expertos así había notado 42 casos en los que 30 Estados (y un territorio no metropolitano) tomaron efectivamente, a consecuencia de sus comentarios, las medidas necesarias para introducir las modificaciones pertinentes en la legislación o en la práctica de esos países. Estos nuevos adelantos eran la prueba tangible del impacto de las normas, de la eficacia del sistema de control y la recompensa al diálogo obstinadamente entretenido por ambas partes.

45. Según el miembro gubernamental de Estados Unidos, la presente Comisión debería esforzarse por analizar más el significado de estos elementos. Hizo así notar, que este año, los casos de progreso incluyen 12 países cuyos problemas se habían discutido en la Comisión durante los diez últimos años: cuatro de los cuales habían sido objeto de párrafos especiales. De manera más general, los miembros trabajadores, con algunos miembros gubernamentales mencionados anteriormente, encontraron alentador que algunos de los casos mencionados se relacionaban con convenios fundamentales y prioritarios o con países en desarrollo. Sin embargo, los miembros trabajadores fueron de la opinión de que los progresos a veces eran demasiado largos en manifestarse y lamentaron que los órganos de control estén en algunos casos obligados a volver a tratar un caso algunas veces durante varios años. A este respecto, el miembro gubernamental de Bélgica pidió que se preguntasen sobre el significado de "casos críticos" de los que convendría extraer las enseñanzas jurídicas y prácticas apropiadas.

46. Los miembros empleadores, al referirse al párrafo 144 del informe de la Comisión de Expertos, que trata de las sanciones apropiadas y adoptadas, destinadas a asegurar la observancia de las medidas tomadas en aplicación de los convenios, observaron que las posibilidades de imponer tales sanciones apropiadas, en caso de inobservancia de las obligaciones que resultan de los convenios eran limitadas; solamente la OIT puede reclamar una sanción específica, si el convenio contiene disposicions pertinentes al respecto. Puesto que esto aparece en algunos casos, las sanciones son habitualmente de la competencia de los sistemas jurídicos nacionales y así varían según los sistemas.

Otros procedimientos de control

47. Los miembros empleadores se refirieron al párrafo 31 del informe de la Comisión de Expertos (párrafo 31). Indicaron que el procedimiento previsto en el artículo 19 de la Constitución, relativo a los estudios generales sobre los instrumentos seleccionados por el Consejo de Administración, no constituye un procedimiento de control en el sentido estricto, que la importancia de estos estudios examinan el curso dado a los convenios no ratificados y a las recomendaciones no ha cesado de aumentar, y que sirven como referencia para el conjunto del sistema de control. Los miembros empleadores consideraron que tal era el caso, en gran medida, para el estudio consagrado este año a la libertad sindical y negociación colectiva. Sin embargo, observaron que tales estudios no contenían interpretaciones obligatorias sobre cuestiones controvertidas.

48. Al tratar del procedimiento especial de quejas en materia de libertad sindical, los miembros empleadores se refirieron al párrafo 33 del informe de la Comisión de Expertos, que describe los órganos de control establecidos en el marco de este procedimiento. A este respecto, expresaron la opinión de que el Comité de Libertad Sindical no podía tener competencias más amplias que las de la Comisión de Investigación y Conciliación, que fue creada al mismo tiempo y que jamás pudo realmente ejercer sus funciones de manera regular. El Comité de Libertad Sindical era una especie de órgano de investigación previa para el Consejo de Administración. Sus tareas cambiaron desde entonces y se ha convertido en una jurisdicción considerada a menudo por ciertas personas como teniendo competencia para hacer interpretaciones de carácter casi obligatorio. Sin embargo, esta competencia no está prevista en ninguna disposición de la Constitución de la OIT.

49. Por su lado, los miembros trabajadores recordaron el papel fundamental del Comité de Libertad Sindical, en materia de la defensa de los derechos humanos. Comprobaron que el número de quejas, que tiende a aumentar en estos últimos años, a pesar de los procesos de democratización política, no han conducido automáticamente a mejorar el respeto de las normas sociales. Si bien es cierto que las violaciones graves han disminuido, tales como las violaciones a la integridad física de sindicalistas y a la negación del derecho a la existencia de organizaciones, las violaciones de los derechos fundamentales, por el contrario, se han hecho más sofisticadas y complejas en ciertos países, y los principios democráticos tienen dificultad para asentarse en la vida social y económica. El miembro trabajador de Argentina se refirió a la situación en América Latina, haciendo observar que casi la mitad de los casos examinados entre 1985 y 1994 por el Comité de Libertad Sindical se referían a este Continente.

50. Los miembros empleadores indicaron que el procedimiento de contactos directos mencionado en el párrafo 35 del informe de la Comisión de Expertos, fue acogido con frecuencia favorablemente. Merece un apoyo total por parte de los mismos en el futuro. Este procedimiento, que no es tampoco, hablando con propiedad, un procedimiento de control, sin embargo permite a la OIT ofrecer numerosos servicios a los que con frecuencia se recurre. Los miembros empleadores estimaron que podría ser considerado como un medio de promoción de la aplicación de las normas, por lo menos tan válido como el mecanismo de control tradicional. Los miembros trabajadores comprobaron que todas las misiones anunciadas, que entre otras son el resultado de las conclusiones sacadas en el seno de la presente Comisión, han tenido lugar durante la discusión de los casos individuales. El resultado de una misión de contactos directos después de la aceptación del Gobierno, es también una cuestión de respeto del diálogo. Sin embargo, los miembros trabajadores prevenían en contra de la utilización de este procedimiento o, más generalmente, de la cooperación técnica, con la única finalidad de retrasar o de evitar la discusión en la Conferencia.

51. Los miembros empleadores presentaron algunas dudas en relación con la posibilidad de instaurar un procedimiento de recurso individual que permitiría el acceso de los particulares a los procedimientos de control evocado por la Comisión de Expertos (párrafo 36 de su informe). Eso implicaría la creación de nuevos órganos y de nuevos procedimientos. Sin embargo, consideraron que este punto necesitaba un examen complementario.

52. El miembro gubernamental de Nicaragua también expresó dudas en cuanto a la posibilidad de establecer de manera permanente, de conformidad con la propuesta formulada por el Director General en su memoria, otros mecanismos voluntarios, tales como un sistema de mediación y de arbitraje, para completar los procedimientos de control de que dispone la OIT. Pertenece, en primer lugar, a las autoridades nacionales conocer los conflictos laborales, y la intervención de un organismo internacional en esta esfera corre el riesgo de traducirse por una injerencia en los asuntos interiores. Además, tales mecanismos no podrían sustituir a las comisiones de encuesta y de investigación y de conciliación, las cuales tienen una finalidad diferente. El carácter voluntario de tales mecanismos sería, además, completamente relativo, por el hecho de que, como en el marco de las misiones de los contactos directos, un rechazo de la aceptación de estos procedimientos sería interpretado como una actitud negativa.

Papel de las organizaciones de empleadores y de trabajadores

53. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores así como los miembros gubernamentales que se pronunciaron (Nicaragua, Portugal) declararon compartir las opiniones generales expresadas por la Comisión de Expertos sobre la participación de las organizaciones profesionales en el sistema de control (párrafos 46 a 51 del informe), del que espera una función mayor en el marco de la adaptación del procedimiento adoptado por el Consejo de Administración. La miembro gubernamental de Nicaragua hizo resaltar la participación establecida en el Convenio núm. 144.

54. Los miembros empleadores declararon, en particular, su acuerdo con la Comisión de Expertos cuando ésta es de la opinión (párrafo 50 de su informe) que los progresos logrados en la organización de las consultas podrían ayudar a solucionar diversos problemas de aplicación de normas a nivel nacional y evitar así plantear estos problemas ante una instancia internacional. A este respecto, el miembro trabajador de Ghana observó que en su país en desarrollo, por el hecho de la indiferencia de los gobiernos frente a los problemas de los sindicatos, se ven obligados a plantearlos a nivel internacional.

55. Más concretamente, los miembros trabajadores (y la miembro gubernamental de Portugal) subrayaron el número récord de 251 observaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores sometidas a la Comisión de Expertos. En su opinión, la explicación no reside únicamente en las omisiones de los gobiernos. Era necesario también indagar las razones en el número creciente de casos de violación de normas, especialmente aquellas relativas a los derechos fundamentales que, a falta de ser visibles o brutales, gracias a los procesos de democratización, se han hecho más sutiles y, pues, más complejas, como ya se ha indicado. De esta progresión de comentarios de las organizaciones profesionales, los miembros trabajadores sacaron la impresión que de manera parcial han tomado las responsabilidades de los gobiernos. Expresaron la esperanza de que la Oficina pondría efectivamente a disposición de las organizaciones de trabajadores y de empleadores los medios financieros y técnicos apropiados para hacer frente a estas tareas y responsabilidades complementarias. El miembro trabajador de Francia hizo un llamamiento también a un esfuerzo complementario por parte de la Oficina en materia de información y de promoción de normas y procedimientos; también pidió a los gobiernos que respeten el principio del tripartismo en las delegaciones durante las reuniones relativas a las normas. En respuesta a una solicitud de este mismo miembro sobre el envío de memorias de la Comisión de Expertos, directamente a las organizaciones profesionales nacionales, el representante del Secretario General indicó que, desafortunadamente, el Departamento de Normas no disponía de los recursos necesarios para asegurar estos envíos que interesaban a unos 800 destinatarios suplementarios. Sin embargo, aseguró que tomaría contacto con los servicios competentes de la Oficina para ver si materialmente era posible dar satisfacción al miembro trabajador de Francia.

56. Como lo hizo observar la miembro gubernamental de Nicaragua y el miembro trabajador de Finlandia, el Convenio núm. 144 es un instrumento apropiado para implicar más a las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el establecimiento de las memorias y en la elaboración y aplicación de las normas. No es necesario recordar, en efecto, que el objetivo de esta norma es promover en cada Estado Miembro procedimientos que garanticen consultas efectivas entre representantes gubernamentales, empleadores y trabajadores, sobre las cuestiones relativas a las normas internacionales del trabajo y a la ejecución de las obligaciones constitucionales al respecto. El número de ratificaciones de este Convenio (61 hasta la fecha de hoy) fue juzgado en general como insuficiente. A la manera de la Comisión de Expertos, se lanzaron llamamientos urgentes en el seno de la presente Comisión para una amplia y urgente ratificación de esta norma en particular por los miembros trabajadores, a los cuales se unieron los miembros gubernamentales de Nicaragua y de Portugal. La ratificación es una cosa, pero la aplicación de los principios es otra y, a este respecto, algunas omisiones sobre la consulta tripartita fueron señaladas en los países latinoamericanos por el miembro trabajador de Argentina, incluido en éstos (en total nueve) que ratificaron el Convenio núm. 144.

Cuestiones relativas a la aplicación de ciertos convenios

Aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm.29)

57. Los miembros empleadores al referirse a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio núm. 29, expresaron su indignación, sin reservas, frente al problema de la explotación de los niños, en particular, por la prostitución y la pornografía, y frente a un cierto tipo de turismo relacionado con este fenómeno. Los miembros trabajadores se unieron al punto de vista expresado por los miembros empleadores.

58. Los miembros trabajadores también subrayaron la atención particular que los expertos han concedido, a justo título, a la problemática de la esclavitud contemporánea en particular la de los niños. El trabajo de los niños era sinónimo, en la gran mayoría de casos, de trabajo forzoso y constituye con frecuencia una forma de explotación económica, en violación de los derechos fundamentales del niño y del hombre en general, garantizados por varios convenios de la OIT, así como por convenciones adoptadas en el seno de las Naciones Unidas. El poner término a la existencia o no del trabajo de los niños depende en lo esencial de la voluntad política. La pobreza cuenta naturalmente por una parte, pero el trabajo de los niños se debe con más frecuencia a una política desigual en materia de distribución de ingresos y de oportunidades, en particular, por la falta de una política social, fiscal y una enseñanza eficaz. Los miembros trabajadores apoyaron firmemente la posición de los expertos según la cual, el trabajo forzoso de los niños y en particular su explotación por la prostitución y la pornografía acusaban la responsabilidad de toda la comunidad internacional. Suscribieron, a la solicitud de los expertos, prohibir cualquier publicidad o fomento de tales prácticas en los países y en las regiones de procedencia de turistas. Los miembros trabajadores, además, recordaron que 135 países ya habían ratificado el Convenio núm. 29, y subrayaron que esta interacción dinámica entre las normas fundamentales constituía el comienzo de un zócalo social mundial. También se refirieron al programa interdepartamental de la OIT relativo a la eliminación del trabajo de los niños cuyo objetivo es, en particular, fomentar la ratificación de los convenios relativos al trabajo de los niños así como el de mejorar su aplicación.

59. Tomando nota del apoyo que había beneficiado la posición de la Comisión de Expertos sobre el trabajo de los niños y sobre la aplicación del Convenio núm. 29, los miembros trabajadores desearon que los miembros gubernamentales llamasen la atención de sus autoridades respectivas sobre los comentarios de los expertos. Por su parte, el miembro gubernamental de Portugal declaró que se unía a la posición de la Comisión de Expertos y lanzó un llamamiento a los Estados Miembros para la erradicación de estas prácticas.

Aplicación del Convenio sobre política del empleo, 1964 (núm. 122)

60. Los miembros trabajadoes señalaron que de conformidad con una práctica habitual que continúa desde hace varios años, la Comisión de Expertos formuló comentarios generales sobre la aplicación del Convenio núm. 122. Las memorias de 47 países (y de ocho territorios no metropolitanos) examinadas este año se refieren al mismo período (1991-1992) que las tratadas el año pasado. Los comentarios que figuran en los párrafos 91 al 94 del Informe de la Comisión de Expertos deben pues leerse en relación con aquellos que habían sido objeto de los párrafos 52 a 57 del Informe anterior de 1993. Esto es lo que han hecho, en particular, los miembros trabajadores al recordar que la Comisión de Expertos se había mostrado muy preocupada en cuanto al vínculo efectivo en relación con el objetivo del pleno empleo del Convenio núm. 122 y a la ausencia de diálogo social y al notar, que confirmaban estos puntos de vista este año, al mismo tiempo que añadían otras observaciones importantes.

61. Los miembros trabajadores subrayaron que la observación hecha por la Comisión de Expertos en el párrafo 91 de su Informe, según el cual el fenómeno del crecimiento económico sin mejora de la situación del empleo que conocen ciertos países, constituye un nuevo motivo de inquietud, en la medida que podría ser un indicador de las modificaciones estructurales a largo plazo desfavorables al empleo. En su opinión era evidente que medidas enérgicas y coordinadas sean tomadas para hacer frente a esta crisis de orden estructural.

62. Los miembros empleadores pusieron en duda este análisis. Para ellos, no existía prueba alguna de que los efectos negativos sobre el empleo derivados de las ganancias de la productividad sean superiores a los de la creación de empleos que resultan del aumento de la producción. Nada indicaba que existe un vínculo automático entre el crecimiento económico y una disminución relativa del número de empleos. Los factores que han afectado al nivel del empleo durante los pasados años no deben ser pasados por alto, por ejemplo, un aumento del número de empleos en el sector de servicios, una reducción del ritmo de la intensidad de capital, una reducción de la duración mediana del trabajo, un recurso creciente al trabajo a tiempo parcial y una tendencia creciente a recurrir a otras medidas de política de mano de obra. Además, el desempleo no resultaba exclusivamente de las pérdidas de empleos. El número de trabajadores remunerados en los países miembros de la OCD ha aumentado en más de un cuarto entre 1970 y 1992. Lo que representaba casi 80 millones de personas que han encontrado nuevos empleos. Sin embargo, este crecimiento impresionante no ha podido seguir el ritmo creciente del número de personas en busca de empleo; así más crecimiento y más actividad económica son necesarios. El auténtico problema no reside en la reducción del empleo sino en el nivel insuficiente de la creación de empleos.

63. Además, el miembro trabajador de Pakistán observó que en varios países en desarrollo el crecimiento económico va acompañado de la creación de empleos, con alta intensidad del capital, mientras que convendría favorecer de inmediato los métodos de alta intensidad de mano de obra. Los miembros trabajadores han deseado descartar más en general, cualquier mal entendido que podría resultar de este intercambio de opiniones: no existía divergencia alguna con los empleadores en el sentido de la relación crecimientoempleo: el crecimiento era evidentemente indispensable para solucionar los problemas de desempleo.

64. Los miembros trabajadores compartieron la opinión de la Comisión de Expertos (párrafo 92 de su Informe) según la cual, lo más frecuente, es que los objetivos de política macroeconómica buscan privilegiar el control de la inflación y de las finanzas públicas. Subrayaron la predominancia exclusiva de los objetivos de política monetaria, el empleo habiéndose convertido en realidad en la única variante de reajuste. Con el miembro gubernamental de Bélgica, los miembros trabajadores se refirieron a instancias como al G7, o al Consejo de Ministros de Finanzas de la Unión Europea (ECOFIN) que, en base a criterios económicos y monetarios, adoptan recomendaciones y decisiones de política del empleo sin la participación de los Ministerios de Trabajo y sin consultar a los partícipes sociales. Los miembros trabajadores se declararon preocupados por los efectos sobre el empleo de las privatizaciones y, en particular, en lo que respecta a los miembros trabajadores de Ghana y de Pakistán, del costo social de los programas de reajuste estructural impuestos por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Subrayaron que las recomendaciones y las condiciones impuestas, en particular por el FMI, el Banco Mundial y la OCDE descuidan en gran parte, incluso totalmente los objetivos y las prescripciones del Convenio núm. 122.

65. Los miembros empleadores declararon que no compartían las preocupaciones expresadas en el párrafo 92 del Informe de la Comisión de Expertos según las cuales los gobiernos privilegiarían el crecimiento en detrimento del empleo. Para estimular la actividad económica con éxito en un país, era necesario disponer de una actividad monetaria, de un presupuesto nacional sólido, de una política económica responsable, de un sistema razonable y eficaz de negociación colectiva y de la legislación laboral, de una política responsable de salarios y del tiempo de trabajo para alentar la iniciativa privada y la producción. El pleno empleo no puede ser un objetivo absoluto y tampoco puede realizarse en detrimento de otros objetivos a largo plazo.

66. Los miembros trabajadores comprobaron que ciertos Estados Miembros eran de la opinión de que una política activa del mercado laboral y una flexibilidad de su funcionamiento son suficientes para proseguir el objetivo del Convenio. A este propósito, subrayaron la posición de los expertos según la cual los Estados Miembros deberían velar para que no se reduzca el alcance del Convenio únicamente a las políticas del mercado de trabajo. En relación con las consideraciones que figuran en el párrafo 93 del Informe de la Comisión de Expertos, los miembros empleadores expresaron la opinión de que era necesario resistir a la tendencia de continuar políticas del empleo y del mercado de trabajo a una escala que no se traducía por la creación del mercado de trabajo secundario o volátil. A largo plazo, las intervenciones o las subvenciones no pueden utilizarse como sustitutos a los mecanismos de la economía de mercado. Si no, los efectos negativos sobre el mercado de trabajo eran inevitables. No se puede pedir el objetivo de la economía planificada con su ausencia de libertad y al mismo tiempo reclamar, de manera repetida, una mayor intervención por parte del Estado en la economía y en la sociedad.

67. Los miembros trabajadores denunciaron la supuesta contradicción entre la política del empleo y una protección social eficaz. El empleo, los trabajadores y las condiciones de trabajo no pueden ser considerados como meras variables. Las normas internacionales crean un marco universal en el que las organizaciones de trabajadores y de empleadores y los gobiernos pueden organizar el mercado de trabajo y la política socioeconómica teniendo en cuenta las posibilidades locales. Tal es, por otra parte, la opinión de los expertos cuando declaran que "los objetivos de elevar los niveles de vida y de promover la equidad de la política del empleo no deberían olvidarse cuando, por ejemplo, se prevé una reducción de los salarios mínimos para favorecer una mayor flexibilidad del mercado de trabajo" (párrafo 92 del Informe de la Comisión de Expertos). A este respecto, los miembros trabajadores recordaron las discusiones sobre el Estudio general de 1992 sobre salarios mínimos. Los Convenios núms. 26, 99 y 131 garantizan la determinación de un salario mínimo equitativo para todas las categorías de trabajadores, tomando en consideración la inflación y la evolución de ingresos de otras categorías de la población. El miembro trabajador de Francia apoyó vivamente la posición de los expertos sobre este punto, que han comprendido perfectamente que el respeto de una norma era indispensable en el momento en donde, en nombre de un ultraliberalismo, se recomienda el máximo de flexibilidad. El dinamismo del mercado debe tener un contrapeso que está constituido por las normas.

68. Los miembros trabajadores señalaron que la Comisión de Expertos deseó recordar que en varios casos se concede importancia a dar pleno efecto a las disposiciones del Convenio núm. 122 previendo la consulta de organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como de otros sectores de la población activa. A este respecto, comprobaron la ausencia de una consulta verdadera de los copartícipes sociales que estaban confrontados a una actitud muy minimista e incluso negativa, del diálogo social tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo. Ello constituía ante sus ojos una violación grave del Convenio sobre la política de empleo.

69. Por último, refiriéndose a la inscripción en el orden del día de la 83.a reunión de la Conferencia (1996) de una discusión general sobre las políticas del empleo en una perspectiva mundial, los miembros trabajadores expresaron la esperanza de que las observaciones y los comentarios de la Comisión de Expertos y de la actual Comisión sobre la aplicación del Convenio núm. 122 sean tomadas en consideración.

Aplicación de las normas en circunstancias particulares: empresas y zonas industriales de exportación, normas marítimas del trabajo

70. El miembro trabajador de Argentina declaró que lamentaba que el Informe de la Comisión de Expertos no contenga un párrafo especial sobre los registros marítimos internacionales, por una parte, y sobre la zona franca de exportación, por otra parte.

71. En relación con el primer punto, el Representante del Secretario General señaló a la atención de la Comisión que este año la Comisión de Expertos ha formulado observaciones bajo el Convenio núm. 147 sobre la marina mercante en relación con varios países en los cuales existirían "pabellones de conveniencia", según las observaciones suministradas por la Confederación Internacional de Trabajadores del Transporte. En cuanto a la segunda cuestión,el Representante del Secretario General aseguró al miembro trabajador de Argentina que la Comisión de Expertos seguía siempre la aplicación de los convenios ratificados en las zonas francas de exportación y que había formulado, todavía este año, comentarios en su Estudio general o en sus observaciones sobre ciertos países.

Cooperación técnica y normas

72. La Comisión tomó nota con interés, de las informaciones contenidas en el Informe de la Comisión de Expertos sobre las actividades y la asistencia técnica en materia de normas. Estas actividades, numerosas y diversas, se relacionaban con las misiones de contactos directos, visitas y misiones de consejeros regionales para normas, de seminarios interregionales y subregionales, de programas de formación a la atención de los funcionarios de las administraciones nacionales del trabajo, de los servicios consultivos en materia de normas internacionales del trabajo o de los proyectos de legislación laboral.

73. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores tomaron nota de que las organizaciones profesionales, cada vez más hacían un llamamiento a la asistencia técnica de la Oficina con miras a hacer frente a las necesidades crecientes. Eso era prueba de su consideración en cuanto al interés y al valor de la ayuda suministrada. Varios miembros gubernamentales también intervinieron (por ejemplo, China, Colombia, Egipto, Japón, Marruecos) para suministrar informaciones sobre las actividades llevadas a cabo en sus países, ofrecer su apoyo a los diversos programas y subrayar los efectos positivos de la ayuda suministrada, en particular para reforzar las capacidades de los Ministerios del Trabajo.

74. La presente Comisión ha tomado nota con interés como la comisión de expertos, de la instalación de los equipos multidisciplinarios en las regiones. El miembro trabajador de Argentina subrayó la necesidad para cada equipo multidisciplinario de incluir un consejero para las normas. El Representante del Secretario General suministró informaciones sobre el estado de la situación a este respecto en las diferentes regiones. De una manera general, resultaba de las intervenciones que la Comisión estaba de acuerdo con los expertos para considerar que esta forma de asistencia representaba en la perspectiva de la aplicación de la política de asociación activa una nueva fase en la simbiosis entre las actividades normativas de la OIT y las de la cooperación técnica.

75. Sobre esta cuestión de las relaciones entre la cooperación técnica y las normas, los miembros empleadores encontraron demasiado restrictivas las observaciones contenidas en los párrafos 52 y 53 del Informe de la Comisión de Expertos. Según estos miembros, estas observaciones significarían que la cooperación técnica tendría como primero o único exclusivo objetivo de promover una mejor aplicación de las normas. Según ellos, debería existir al respecto una interacción y sinergia entre normas y cooperación técnica. Lo que quiere decir que la experiencia obtenida de la cooperación técnica debería ser tomada en consideración cuando se elaboren las normas.

76. El Representante del Secretario General tomó nota del interés manifestado por la asistencia técnica tanto por parte de los gobiernos como por parte de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Indicó que la petición en esta esfera sobrepasaba ampliamente la capacidad de oferta. Confirmó que continuaría la reorganización interna del Departamento de Normas con miras a liberar recursos para la asistencia técnica. También aseguró a la Comisión que en ningún caso esto afectaría a la calidad de los trabajos de la Secretaría de los órganos de control. El control de la aplicación de normas es, y deberá seguir siendo, la prioridad absoluta del Departamento de Normas de la OIT.

Relaciones entre la OIT y las otras organizaciones internacionales

77. Respecto a las relaciones entre la OIT y otras organizaciones internacionales, los miembros trabajadores consideraron que hay que intensificar todavía su colaboración. Como en los casos de las poblaciones indígenas y tribales, era necesario hacer más operacional e intensa la colaboración en materia, como por ejemplo la relacionada con el trabajo de niños, el trabajo forzoso en el sentido amplio del término, los derechos de los trabajadores migrantes y la prohibición de toda forma de discriminación. De la misma manera deben seguirse de cerca las conclusiones y la declaración final de la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos (Viena 14 al 25 de junio de 1993) en relación con los derechos sociales.

78. Los miembros trabajadores señalaron que en otras esferas que las de los derechos humanos, de la misma manera era necesario intensificar la colaboración de la OIT con las organizaciones internacionales financieras, económicas y comerciales tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la nueva Organización Mundial del Comercio (OMC). La OIT debería estar implicada en los programas, actividades, estudios y regulaciones de estas organizaciones, en particular, en los relacionados con los aspectos sociales y las cuestiones de empleo. Llamaron la atención de los gobiernos sobre el hecho de que, por ejemplo, los presupuestos, el personal y los recursos del Banco Mundial eran mucho más importantes que los de la OIT, que debe someterse a un presupuesto de crecimiento cero. Insistieron en que los Estados Miembros pongan a la disposición de la OIT los medios necesarios para cumplir con su mandato.

79. Con respecto a las relaciones entre la OIT y la Unión Europea (UE) y sus Estados Miembros, el dictamen de la Corte Europea de Justicia, de 19 de marzo de 1993, debería permitir según los miembros trabajadores, clarificar algunas cuestiones de competencia. Era posible mejorar la preparación de los trabajos de la Conferencia en la esfera de normas sobre materias que sean total o parcialmente de competencia exclusiva de la Unión Europea. Las relaciones entre ésta y la OIT deberían organizarse de tal manera que el ritmo de ratificaciones pudiera aumentar sustancialmente. Es necesario que se garantice el respeto a las consultas tripartitas a nivel nacional y europeo. Además, el Protocolo social del Tratado de Maastricht prevé un mecanismo de consulta. Por otra parte, los miembros trabajadores estimaron que las normas sociales de la Unión Europea deberían tener en cuenta las normas de la OIT. A este respecto, mencionaron en particular, el proyecto de directiva de la Unión Europea relativa al trabajo de niños y de adolescentes.

80. Los miembros empleadores y el miembro gubernamental de Alemania observaron que todavía no existía decisión definitiva en materia de repartición de competencias entre los Estados Miembros de la Unión Europea y la Comisión de la Unión Europea relativas a los temas tratados por la Organización Internacional del Trabajo. El miembro gubernamental de Bélgica expresó el deseo de que un esfuerzo sea consentido por una parte y por la otra, para sanear estas relaciones y permitir a los Estados que respeten sus obligaciones. La Unión Europea debería tomar conciencia del problema que plantea desde que su proceso de decisión propia frena las ratificaciones y coloca a sus Estados Miembros en una posición delicada en cuanto a la gestión de sus compromisos internacionales. Además, se unía con los miembros trabajadores para considerar que la Unión Europea no debería atentar contra las consultas tripartitas nacionales ni pretender establecer un segundo código de normas internacionales del trabajo, lo que algunas veces sería un retroceso en relación con las normas existentes. La OIT, por su parte, no debería deducir del desarrollo de la cooperación técnica un motivo de temores excesivos. Esta puede, en efecto, tener una incidencia económica favorable al empleo. Ya es tiempo que se admita la realidad del diálogo social a nivel comunitario, de dedicarse a la instauración de consultas efectivas a este nivel y de establecer mecanismos de cooperación.

81. El Representante del Secretario General, en respuesta a las cuestiones planteadas por diversos miembros de la Comisión en relación con la cuestión de la ratificación de los convenios por parte de la Unión Europea, aprovechó la ocasión para asegurar a la Comisión que no existía conflicto entre los secretariados de la OIT y de la Comisión Europea. La Oficina siempre estuvo disponible para brindar toda información o asistencia solicitada. Expresó la opinión de que los Estados Miembros de la OIT que han ratificado los convenios deberían ser informados, por la Comisión misma, de las implicaciones eventuales de un proyecto de directiva sobre la aplicación de los convenios de la OIT de que se trate. Si la Comisión no lo hace, la Oficina de la OIT lo hará, en la medida de sus posibilidades, a título exclusivamente de información y sin ningún ánimo de polémica.

C. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)

82. La Comisión mantuvo una discusión rica y profunda sobre el Estudio general efectuado por la Comisión de Expertos sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Además de las informaciones facilitadas en las memorias comunicadas en virtud del artículo 19 de la Constitución, la Comisión de Expertos se fundó también en las informaciones de los Estados que habían ratificado los Convenios en cuestión, contenidas en las memorias sometidas en virtud del artículo 22 de la Constitución, teniendo en cuenta igualmente las observaciones facilitadas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores a las que se habían comunicado las memorias de los gobiernos de conformidad con el artículo 23,2 de la Constitución.

Observaciones generales

83. Los miembros de la Comisión mostraron unánimemente su agrado por la elección de los Convenios núms. 87 y 98 para el Estudio de 1994, especialmente dado que este año marcaba un doble aniversario particularmente importante para la OIT. Los principios de la libertad sindical, consagrados en la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia constituyen junto con el tripartismo la base de su acción y de sus políticas. Estos instrumentos forman parte de los que tienen mayor número de ratificaciones y, como prueba complementaria de su importancia, cabe indicar que incluso los Estados Miembros que no los han ratificado pueden ser llamados a dar explicaciones al Comité especialmente establecido para este fin por el Consejo de Administración de la OIT. Para los miembros trabajadores y varios miembros gubernamentales (Alemania, Finlandia, Países Bajos), los principios fundamentales contenidos en estos Convenios constituyen una condición previa al establecimiento de cualquier mecanismo adecuado de relaciones profesionales. Los miembros de Sudáfrica y de Guinea declararon que estos Convenios constituyeron la primera fuente de inspiración en la elaboración de su legislación sobre el tema.

84. Los miembros trabajadores y la gran mayoría de los miembros gubernamentales subrayaron la independencia, la objetividad y la imparcialidad de que dio prueba la Comisión de Expertos al redactar este Estudio que prolongaba y, en muchos aspectos, completaba los estudios precedentes sobre el tema. Se declararon convencidos de que, habida cuenta de la calidad y del carácter exhaustivo de este Estudio, constituiría un texto de referencia durante varios años, sea para promover la ratificación de los Convenios o mejorar su aplicación o sea para actividades de formación. Los miembros trabajadores constataron con satisfacción que incluso si ambas comisiones tienen mandatos y métodos de trabajo diferentes, los expertos habían tenido en cuenta los trabajos de la presente Comisión ya que, de entrada, habían anunciado claramente que se habían esforzado por responder a ciertos interrogantes y preocupaciones que la presente Comisión había expresado precedentemente. El miembro gubernamental de Venezuela se asoció a estas observaciones.

85. Si bien suscribieron la mayor parte de los comentarios de la Comisión de Expertos, los miembros empleadores formularon ciertas reservas, aunque no exclusivamente, en lo relativo al capítulo sobre el derecho de huelga. Sin poner en tela de juicio el Estudio en su conjunto, los miembros gubernamentales de Belarús y de Portugal se expresaron con matices sobre esta cuestión.

86. Hubo un amplio consenso en la Comisión sobre la necesidad de una aplicación universal de las normas de la libertad sindical cuyo respeto no podía subordinarse al hecho de alcanzar un nivel de desarrollo determinado o a la coyuntura política o económica. El miembro gubernamental de Namibia subrayó sin embargo a este respecto el dilema con el que se hallan confrontados los países que deben plegarse a las exigencias de las instituciones financieras internacionales y de los países donantes, a menudo difícilmente conciliables e incluso incompatibles con las normas internacionales del trabajo; por ejemplo, cuando un plan correctivo y de ajuste estructural y la obtención de financiación se subordinan a despidos masivos en la función pública y a severas compresiones en los servicios de educación y de salud. En estas condiciones, la cuestión de la libre negociación colectiva y de la aplicación de las normas ni siquiera se plantea.

87. Los miembros trabajadores y varios miembros gubernamentales subrayaron que acertadamente el Estudio se situaba en el contexto de los cambios que se han producido recientemente en los planos político y económico. En cuanto a las transformaciones políticas, si bien es cierto que han podido constatarse importantes progresos en el proceso de democratización, los miembros trabajadores recordaron sin embargo que existían todavía en el mundo regímenes autocráticos que sólo tenían de democrático el nombre; había que estar vigilantes ya que las organizaciones de trabajadores y de empleadores libres y democráticas constituyen un componente esencial de toda verdadera democracia. En cuanto a los nuevos desafíos que plantean la mundialización de la economía y la intensificación de la competencia, los miembros trabajadores estimaron que era necesaria una actualización, reforzando el funcionamiento y el impacto de la OIT, así como sus principios fundamentales, e indicaron que el Estudio respondía de manera satisfactoria a estos fines. Para el miembro empleador de los Estados Unidos, en cambio, ciertas partes del Estudio daban la impresión de que la Comisión de Expertos consideraba que los Convenios núms. 87 y 98 estaban de algún modo protegidos contra los cambios que se producían en el mundo del trabajo, mientras que la aplicación de las normas de la OIT no debería hacer abstracción de las realidades económicas nacionales y mundiales; al igual que los empleadores, los sindicatos deben adaptarse a los factores en proceso de cambio. Al tiempo que compartieron la necesidad de esta adaptación, los miembros trabajadores no podían aceptar que implicara un debilitamiento de sus organizaciones y de los sistemas de negociación colectiva establecidos en el curso de los años.

88. El Estudio general señala un número significativo de progresos realizados en la aplicación de los Convenios, lo cual fue subrayado por varios miembros gubernamentales así como por los miembros empleadores y trabajadores. Estos últimos recordaron, sin embargo, que como se comprobaba en los informes del Comité de Libertad Sindical, subsistían en varias partes del mundo numerosos y serios problemas de aplicación práctica, de hecho y de derecho. Varios miembros trabajadores subrayaron, en particular, la situación particularmente grave que prevalecía a este respecto en América Latina, y los miembros trabajadores de Colombia y Guatemala recordaron que los progresos constatados en el terreno legislativo no eran suficientes si no estaban acompañados por una real voluntad política para trasponer el espíritu de la ley a los hechos. Por otra parte, los miembros trabajadores y en particular el miembro trabajador de Nueza Zelandia indicaron que se producían numerosas violaciones a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva en Nueva Zelandia, en razón de la adopción de la reciente ley sobre los contratos de empleo.

89. Los miembros empleadores y varios oradores de los otros dos Grupos recordaron que los comentarios de la Comisión de Expertos sobre los principios de la libertad sindical se aplicaban tanto a los trabajadores como a los empleadores. Estos últimos habrían deseado que esta igualdad de trato fuera mencionada en el Estudio de manera más sistemática. Por otra parte, las organizaciones de empleadores tenían necesidad de ayuda masiva en materia de formación, en particular en los países de Europa central y oriental, donde antiguamente no estaban en condiciones de desempeñar su verdadero papel, y la OIT podía prestar una contribución importante a este respecto. Indicando que estaban de acuerdo sobre este último punto si se trataba de poder contar con interlocutores, el miembro trabajador de Francia precisó sin embargo que la OIT jamás debería financiar actividades para impedir la constitución de organizaciones de trabajadores o provocar su desaparición.

90. Los miembros trabajadores expresaron su vivo interés ante las medidas que, según había declarado, el nuevo Gobierno de Sudáfrica adoptaría para dar curso a las recomendaciones formuladas por la Comisión de Investigación y de Conciliación, en particular en materia de libertad sindical. El miembro gubernamental de Sudáfrica declaró que su Gobierno reconocía sin reservas la competencia de la Comisión de Investigación y de Conciliación y sus obligaciones con respecto al derecho internacional y que se comprometía a poner la legislación en conformidad con los Convenios. El sector público y el sector agrícola se rigen ahora por la legislación laboral y se debería adoptar rápidamente un proyecto de ley sobre los territorios denominados autónomos: todo el país estará sometido entonces a un único régimen de relaciones profesionales. Se ha emprendido un proceso de consultas tripartitas en lo relativo al derecho de huelga y esta cuestión podría quedar resuelta de aquí al año próximo.

91. Los miembros trabajadores expresaron su total acuerdo con las opiniones de la Comisión sobre el zócalo social mundial, primer paso hacia la instauración en todas las naciones de un régimen de trabajo realmente humano, objetivo mencionado en la Constitución de la OIT desde 1919. Precisando que su Gobierno no había tomado posición de manera definitiva sobre las ventajas de la inclusión de una cláusula social en los acuerdos comerciales internacionales, el miembro gubernamental de los Países Bajos estimó que los convenios sobre la libertad sindical podrían desempeñar un papel a este respecto si se decide incluir tales cláusulas en los mencionados acuerdos. Para el miembro empleador de Estados Unidos, en cambio, la interpretación extensiva que los expertos dan a estos Convenios, por ejemplo en materia de derecho de huelga, constituye uno de los obstáculos a su utilización en una eventual cláusula social; estimó que el principio de la libertad sindical debería simplificarse bastante, o reducirse a una sola frase, para que pudiera aplicarse de manera significativa en el marco de los acuerdos comerciales. Los miembros trabajadores señalaron que tenían ciertas dificultades para conciliar este último argumento con el hecho de que en realidad los miembros empleadores sólo había criticado el capítulo relativo al derecho de huelga, formulando solamente algunas reservas sobre ciertos aspectos; en estas condiciones, reducir los principios del Convenio a una sola frase en una cláusula social constituiría un enfoque demasiado restrictivo.

92. El miembro empleador de los Estados Unidos apoyó las observaciones de los miembros empleadores y destacó la importancia de que las observaciones de los expertos sobre la significación y el alcance de los Convenios núms. 87 y 98 fueran correctamente comprendidos y aceptados, precisamente a causa de su importancia fundamental para los trabajos de esa Comisión. Como todos saben, esta Comisión funciona, en su mayor parte, en base al consenso. Sin embargo, esta actitud se ve gravemente dañada cuando uno u otro Grupo disienten de las observaciones de los expertos. Esto es especialmente crítico cuando se trata de la formulación de las conclusiones sobre casos específicos y de la adopción de párrafos especiales. Esta necesidad de consenso es particularmente aguda en los casos que implican a la libertad sindical. En su mayor parte, no se ha probado que constituya un problema, excepto cuando el tema incluye el derecho de huelga.

Introducción del Estudio general

93. Los miembros empleadores se refirieron a las condiciones prevalecientes en los comienzos de la era industrial, cuando la democracia estaba dando sus primeros pasos en muchos países; en ese momento, diversos grupos habían tenido que luchar para defender los intereses de los trabajadores y de los empleadores. Aunque la evolución posterior hubiera sido considerable se conservaban ciertas formas, incluida la terminología, por lo que convendría volver a examinar esas cuestiones. El Estudio describía las fuentes de derecho, su evolución a través del tiempo, y los instrumentos internacionales que contenían disposiciones sobre la libertad sindical; sin embargo, los textos existentes contenían sólo principios sucintos sobre la materia. No era sorprendente, por lo tanto, que el capítulo introductorio del Estudio no se refiriese al contenido de dichas normas y en cambio se dedicara a examinar la interpretación y aplicación de que habían sido objeto al cabo de los años por parte de los diferentes órganos de control llamados a hacerlo, dando a veces la impresión de que uno de esos órganos había recibido el mandato de establecer reglas de derecho; esto no se declaraba nunca en tales términos, puesto que ninguno de ellos poseía esa competencia. El Estudio mencionaba numerosas conclusiones, no sólo sobre una serie de principios fundamentales considerados por la Comisión como un verdadero derecho internacional de la libertad sindical, sino también sobre muchos puntos extremadamente detallados.

94. Los miembros trabajadores señalaron que el Estudio general se presentaba en un momento crucial para la política social, en general, y para la OIT en particular. Como consecuencia de la mundialización de la economía y de los cambios políticos recientes, las organizaciones de trabajadores y de empleadores, lo mismo que los poderes públicos, afrontaban numerosos e importantes retos nuevos. Estos distintos factores se conjugaban y reforzaban; la consecuencia principal era la intensificación generalizada de la competencia económica, que requería el contrapeso de las normas internacionales. La OIT y sus principios fundamentales, a saber, el tripartismo, la libertad sindical y la libre negociación colectiva, siempre habían sido considerados como la piedra angular de un marco social y económico universal. Estos principios habían sido los objetivos fundamentales en el momento de la creación de la OIT en 1919 y cuando fue reforzada en 1944. Los desafíos a que se debía hacer frente ahora requerían una actualización para reforzar el funcionamiento y el impacto de la OIT. El Estudio general, que la Comisión de Expertos había acertadamente situado en el contexto actual, respondía a lo que se esperaba y constituía un marco de referencia muy útil y actual; tendría sin duda una profunda influencia sobre la acción futura de todos los órganos de control. Los miembros trabajadores habían comprobado con satisfacción que la Comisión de Expertos había tenido en cuenta los trabajos de la Comisión de Normas de la Conferencia, como se indicaba en el párrafo 3 del Estudio, aunque ambas Comisiones tuvieran un mandato y métodos de trabajo diferentes. La Comisión de Expertos había respondido claramente a numerosas observaciones basadas en particular en ciertas disposiciones de la Convención de Viena sobre los tratados, o en otros textos o teorías jurídicas.

Relación entre los derechos sindicales y las libertades civiles y políticas

95. Los miembros empleadores apoyaron de manera general los comentarios de la Comisión de Expertos sobre este tema pero con ciertos matices. El principio del capítulo, que hacía referencia en particular a otros textos internacionales, permitía constatar que a veces se producía en la práctica una cierta oposición entre derechos individuales y colectivos, si bien normalmente ello no debería darse. El derecho de toda persona a constituir una organización y de afiliarse a la misma es el fundamento mismo de la libertad sindical. Los comentarios y recomendaciones de la Comisión de Expertos sobre este tema se refieren a los derechos y libertades fundamentales que deberían poder invocar todos los ciudadanos, trabajadores o empleadores, que deseen agruparse en organizaciones y participar en sus actividades. Para los miembros empleadores, el respeto de estos principios es un requisito previo absoluto a la existencia de un Estado de derecho que respete las reglas democráticas. Desde hace numerosos años, esta Comisión venía recordando que las violaciones de las libertades civiles tenían repercusiones negativas sobre la libertad sindical; esta Comisión tenía el deber de llamar la atención sobre las situaciones lamentables de esta índole cuando se producían y pedir los cambios necesarios. En esta materia, subsistían numerosas dificultades de aplicación y la OIT y los empleadores deberían seguir cooperando para resolverlas. Los problemas de fondo que fueron planteados durante los debates se situaban en general fuera de las sutilezas relativas al derecho de huelga y eran ajenos al mismo. Las dificultades reales e identificables y las lagunas relativas a la aplicación de la libertad sindical en la práctica constituían un campo importante para la acción de la OIT. Los miembros empleadores añadieron que existía un consenso considerable sobre este tema, lo que constituía la base para realizar una acción eficaz en este terreno; no debía desaprovecharse la ocasión. No convenía dejar que la divergencia de opiniones sobre los límites del derecho de huelga hiciera olvidar este acuerdo general. Sin embargo, las cuestiones controvertidas merecían una discusión más detenida que las que eran objeto de consenso.

96. Para los miembros trabajadores, los derechos colectivos permitían un desarrollo armonioso y el reforzamiento de los derechos individuales: hay pues una verdadera complementariedad entre ellos. Por otra parte, la libertad sindical era un principio cuyas consecuencias sobrepasaban ampliamente el puro marco del derecho del trabajo. La libertad sindical no podía desarrollarse plenamente en ausencia de un orden democrático donde se respetaran los derechos y libertades políticas. El Convenio núm. 87 y los principios constitucionales de la libertad sindical, que debían ser respetados por todos los Estados, hayan o no ratificado este Convenio, imponían una obligación de resultado a las autoridades responsables de la policía así como de la administración de justicia y de los tribunales. Los poderes públicos no debían contentarse con tolerar la existencia y el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores; debían crear y mantener todas las condiciones necesarias para que éstas pudieran desarrollarse sin obstáculos, en el marco de una verdadera democracia política, social y económica. No obstante, durante la discusión de casos individuales, la Comisión constataba cada año que en ciertos países se consideraban como delito actividades sindicales legitimas, y que tales actividades se reprimían por las autoridades o incluso por grupos paramilitares que actuaban con total impunidad. Los miembros trabajadores subrayaron también que era particularmente importante el establecimiento de un sistema judicial independiente y de fácil acceso sería deseable que se previera dicho sistema en un instrumento internacional específico y que las víctimas de este tipo de represión pudieran así obtener reparación por los perjuicios ocasionados.

97. Los miembros trabajadores deploraron los graves ataques a la libertad sindical derivados de las medidas adoptadas en ciertos países, como por ejemplo, el internamiento de militantes sindicales en los campos de "educación para el trabajo", donde se les integraba por la fuerza en una economía paralela que exportaba productos y servicios en el mundo entero. Los miembros trabajadores de Colombia y Guatemala subrayaron por otra parte la deplorable situación que prevalecía en su país y en varios otros de América Latina, como mostraban los numerosos casos de violación de derechos fundamentales sometidos al Comité de Libertad Sindical. El miembro trabajador de Nueva Zelandia rindió un vibrante homenaje a los trabajadores víctimas de graves violaciones de los derechos fundamentales, simplemente por haber querido defender la libertad sindical, a veces a costa de su vida. El miembro trabajador de Francia subrayó la utilidad y la eficacia de los mecanismos de control de la OIT, que habían contribuido por ejemplo a la instauración de un sindicalismo verdaderamente libre y democrático en Polonia.

98. Varios miembros gubernamentales (Finlandia, Portugal, Uganda) apoyaron las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos sobre el necesario vínculo que había entre las libertades civiles y políticas y los derechos sindicales. El miembro gubernamental de Alemania estuvo de acuerdo con los miembros trabajadores en que las situaciones descritas en esta parte del Estudio eran particularmente preocupantes.

Derecho de sindicación de los trabajadores y de los empleadores

99. Los miembros de la Comisión de Normas de la Conferencia se mostraron de acuerdo, generalmente, con las observaciones de la Comisión de Expertos sobre esa cuestión. Expresaron, no obstante, varias reservas sobre las cuestiones relativas a la seguridad sindical.

100. Los miembros trabajadores señalaron, en sentido general, que la posibilidad, tanto de hecho como de derecho, de constituir organizaciones sindicales era una condición previa indispensable para el buen funcionamiento de la libertad sindical y de la libre negociación colectiva. Aunque el reciente proceso de democratización había permitido alcanzar progresos en esta materia en relación con 1983, subsistían en cierto número de países una serie de medidas y de prácticas que obstaculizaban, a veces abiertamente, el derecho de sindicación de los trabajadores. La voluntad de obtener ventajas competitivas, de perpetuar un control poco democrático sobre los trabajadores, ciertas explicaciones fundadas en que las normas internacionales habrían sido superadas o en que existían diferencias económicas y culturales, formaban parte de las razones invocadas por esos países y eran en realidad pretextos más que argumentos valederos.

101. Los miembros trabajadores apoyaron la posición de la Comisión de Expertos, según la cual las únicas excepciones previstas por el Convenio núm. 87 se referían a las fuerzas armadas y a la policía; en caso de duda los trabajadores debían ser considerados como civiles y, en consecuencia, gozar de la protección de este instrumento. Dichos principios eran también válidos para todos los demás trabajadores a quienes, en muchos países, se les negaba el derecho de sindicación, por ejemplo: los funcionarios públicos, los bomberos, el personal penitenciario, los trabajadores rurales, los trabajadores del sector informal, los ejecutivos, los trabajadores de zonas francas de exportación, los trabajadores inmigrantes, etc. El miembro trabajador de Argentina llamó la atención de la Comisión acerca de las dificultades específicas que afrontaban la gente de mar debido a la utilización muy generalizada de banderas de complacencia y de segundos registros, de modo que un grupo importante de trabajadores no gozaban de la protección de los convenios internacionales de trabajo, en particular en materia de libertad sindical, problema que la OIT debería solucionar.

102. Según los miembros trabajadores y los miembros empleadores, el derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones no debería ser obstaculizado por procedimientos de registro indebidamente complejos y prolongados, que no ofrecían todas las garantías de objetividad necesarias y que equivalían, en la práctica, a un sistema de autorización previa. Los miembros trabajadores indicaron que en los sistemas basados en el sindicato de empresa estos problemas eran particularmente graves, debido a la necesidad de obtener el registro caso por caso; también lo eran en las zonas francas de exportación, como se señalaba en muchas partes del Estudio general. Por otra parte, varios sindicatos libres constituidos recientemente o hace algunos años, tropezaban con dificultades en los países que aplicaban un sistema de monopolio sindical semioficial u oficial, en favor de un sindicato allegado al poder político.

103. Con respecto al derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen covenientes, los miembros trabajadores destacaron tres aspectos. En primer lugar, en los sindicatos de empresa muchos trabajadores estaban privados del derecho de sindicación porque la legislación imponía un excesivo número mínimo de miembros; la situación era aún más grave debido al aumento de la cantidad de empresas pequeñas y medianas y a la práctica de subcontratación. El segundo tema importante se refería a la relación entre el pluralismo sindical y las exigencias de la negociación colectiva, que requería eficacia y viabilidad en todos los niveles. El diálogo social bilateral y tripartito no podía limitarse únicamente al marco de la empresa, sino que debería poder realizarse en todos los niveles y abarcar todas las facetas de la política social y económica. La multiplicación excesiva de organizaciones sindicales y patronales, del mismo modo que el monopolio sindical impuesto por la ley, podían debilitar considerablemente la calidad del diálogo social y perjudicar una representación adecuada de los miembros. El equilibrio a lograr dependería en gran parte de las características específicas del sistema de relaciones profesionales de cada país. Los miembros trabajadores señalaron asimismo que, sobre todo en los sistemas de negociación centralizada, el mantenimiento del equilibrio podía resultar difícil si los sindicatos por categorías, por ejemplo, los cuadros, reclamaban ser reconocidos como el sindicato más representativo a nivel nacional y confederal. En tercer lugar, el Estudio confirmaba que el Convenio núm. 87 no se refería a las cláusulas y prácticas de seguridad sindical. Puesto que dichas cláusulas habían sido criticadas a menudo por los gobiernos que adoptaban una política antisindical, no era sorprendente que los sindicatos afectados trataran de buscar protección en cláusulas de esa naturaleza.

104. El miembro gubernamental de Islandia declaró que a su país y a muchos otros Estados les preocupaban varios problemas relacionados con el Convenio núm. 87, entre ellos la obligación de contratar a trabajadores sindicalizados, las cláusulas de seguridad sindical y lo que se ha dado en llamar libertad de sindicación negativa. A menudo, se planteaba a los gobiernos un dilema: por una parte, se esforzaban por garantizar la seguridad de los sindicatos, por ejemplo, permitiendo a los interlocutores sociales la negociación de cláusulas de contratación prioritaria, especialmente si el mercado del empleo estaba restringido y atomizado, como en Islandia; por otra parte, se esperaba de los gobiernos que neutralizaran los aspectos negativos de la libertad sindical prohibiendo las cláusulas de seguridad sindical. Esta cuestión estaba vinculada a la búsqueda de una mayor flexibilidad del mercado de trabajo y también al deseo de reemplazar los convenios colectivos por contratos de trabajo individuales, tendencias que reflejaban otros instrumentos regionales. El Comité de Expertos Independientes de la Carta Social Europea, por su parte, había estimado que el artículo 5 de la Carta Social Europea abarcaba la libertad sindical tanto positiva como negativa y que las cláusulas de seguridad sindical constituían una violación de la Carta. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos había llegado a las mismas conclusiones con respecto al artículo 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, aunque sin estatuir si el derecho negativo debía gozar de una protección equivalente a la del derecho positivo, lo que permitía pensar que en ciertas circunstancias, este último podría gozar de más garantías.

105. Apoyando estas observaciones generales, varios miembros trabajadores se refirieron a la situación específica de sus países en relación con las observaciones de la Comisión de Expertos sobre ese tema. Así, los miembros trabajadores de Japón y de la República Checa se refirieron a problemas específicos que afectaban a los funcionarios o a ciertos trabajadores del sector público en relación con su derecho de sindicación, por ejemplo, los bomberos o el personal penitenciario; a su juicio, la Comisión de Expertos había aclarado convenientemente esta cuestión. El miembro trabajador de Senegal señaló que los trabajadores, sobre todo los de los países africanos de habla francesa, eran frecuentemente separados de funciones de dirección sindical por razones de nacionalidad, a pesar de la confianza que les dispensaban los trabajadores de la base. La posición unánime de la Comisión de Expertos sobre el monopolio sindical estaba consagrada, como lo señalaron los miembros trabajadores de España y Polonia; este último precisó que el Convenio núm. 87 había proporcionado sin duda argumentos de peso al sindicato Solidaridad en su lucha por el reconocimiento de sindicatos verdaderamente independientes. El miembro trabajador de Noruega, expresándose también en nombre de los miembros trabajadores de Dinamarca, Finlandia, Islandia y Suecia, apoyó firmemente las conclusiones de la Comisión de Expertos sobre las cuestiones de seguridad sindical, subrayando, sin embargo, que existía el riesgo de que se desarrollara una jurisprudencia contradictoria sobre ese tema entre la OIT y los órganos europeos.

106. Los miembros empleadores observaron que la Comisión de Expertos había reiterado, en general, las observaciones que había efectuado precedentemente sobre ese tema, por ejemplo, en relación con las personas a las que no se podía denegar el derecho de asociación en virtud de la categoría profesional a la que pertenecían, de su nacionalidad o su estado civil, o en relación con la obligación de los gobiernos de no favorecer a ciertos sindicatos por razones políticas. Sin embargo, el Estudio no insistía suficientemente sobre el hecho de que las garantías del artículo 2 del Convenio núm. 87 se aplicaban con idéntica fuerza a los empleadores. Otros temas, tales como el sistema de autorización previa, existente en ciertos países, las condiciones para el registro que equivalían a una autorización previa y el monopolio sindical impuesto por la ley eran cuestiones que habían sido ampliamente discutidas en años anteriores. Las opiniones de la Comisión de Expertos y de esta Comisión en esa materia eran suficientemente claras y concordantes para que resultara superfluo detenerse al respecto.

107. Los miembros empleadores expresaron, no obstante, serias reservas acerca de la distinción que hacían los expertos entre las cláusulas de seguridad sindical negociadas libremente y las impuestas por la ley. Esa distinción que quiza en realidad no lo sea resultaba demasiado compleja si se aceptaba ese razonamiento, las presiones ejercidas por medio de la negociación colectiva serían aceptables mientras que la ejercida a través de la reglamentación estatal no lo sería. Era preciso expresar reservas en esa materia pues existían países en que la negociación colectiva producía los mismos efectos que la legislación. Los miembros empleadores no veían pues ninguna diferencia entre las presiones de hecho y las ejercidas por medios legislativos: para la persona, el resultado era el mismo si las presiones las ejercían las organizaciones de trabajadores o de empleadores o el Estado. Según los empleadores, existía una relación lógica evidente entre la libertad de afiliarse a una organización y la de no afiliarse; la libertad consistía en la posibilidad de elegir entre varias opciones y la libertad de no asociarse constituía un aspecto inseparable de la libertad de elección. En este aspecto, los miembros empleadores estimaron que la Comisión de Expertos no se había atenido al principio incluido en el párrafo 55 del Estudio, donde había aplicado el principio de que las excepciones a una regla general debían ser interpretadas restrictivamente.

108. Los miembros empleadores de Islandia y de Rumania apoyaron las observaciones generales del portavoz de su Grupo sobre esta materia y formularon comentarios complementarios. El miembro empleador de Islandia, refiriéndose a lo expresado por su Gobierno y por el miembro trabajador de Noruega, declaró que las cuestiones relativas a las cláusulas de seguridad sindical y al derecho de no asociarse eran más complejas de lo que el Estudio general deja entrever y que era preciso llevar a cabo un debate más profundo sobre el párrafo 102. En ese contexto, percibía difícilmente la diferencia entre leyes y acuerdos colectivos, especialmente si estos últimos eran aplicados en virtud de la legislación a todos los trabajadores y no sólo a aquellos que eran parte en dichos acuerdos. En Islandia, el problema se agravaba porque la ley obligaba a los empleadores a deducir las cuotas sindicales de los salarios de los trabajadores; en tales condiciones, era difícil hablar de asociación voluntaria de los trabajadores. Obligar a las personas, directa o indirectamente, a adherir a un sindicato contra su voluntad no estaba en concordancia con el principio básico del derecho de sindicación ni con las nociones modernas sobre la libertad personal. Con respecto a este tema, el miembro empleador de Rumania también se mostró sorprendido por el hecho de que, según su interpretación, la Comisión transformaba un derecho, que debía ser protegido, en una obligación y lo hacía con el pretexto de una seguridad sindical que favorecía el monopolio sindical. Según su opinión, las observaciones de la Comisión relativas a la deducción de cuotas sindicales del salario de los afiliados al sindicato y también de los no afiliados, eran contrarias a los artículos 6 y 9 del Convenio núm. 95 sobre la protección del salario y los comentarios referentes a la obligación de los no afiliados de pagar una contribución igual a la cuota sindical para poder beneficiarse de las convenciones colectivas, eran contrarios al párrafo 4 de la Recomendación núm. 91 sobre negociación colectiva.

109. El miembro gubernamental de Portugal, declaró que las consideraciones de la Comisión de Expertos en ese capítulo le parecían pertinentes, pero objetó la cita (párr. 81, nota 71) sobre las disposiciones de la legislación portuguesa sobre el número mínimo de miembros exigido para la constitución de un sindicato, ya que la ratificación del Convenio núm. 87 había aparejado la abrogación de todo texto legal contrario. Los servicios encargados del registro de sindicatos no aplicaban ya el decreto ley mencionado en el Estudio general.

110. El miembro gubernamental de Uganda indicó que su Gobierno, con la asistencia técnica de la OIT, había emprendido una reforma en profundidad de todas las leyes de trabajo y que, por primera vez, las partes interesadas habían participado ampliamente en esa tarea. En particular, el Gobierno promulgó la legislación sobre sindicatos (modificada) para hacer que se beneficiaran de los derechos sindicales los trabajadores que antes estaban excluidos, por ejemplo, los funcionarios públicos, los que trabajaban en los servicios de educación y los del Banco Central.

111. El miembro gubernamental de la República Checa indicó que la legislación de dicho país respetaba el Convenio en cuanto a los derechos de los funcionarios. Un proyecto de ley que se consideraba en conformidad con el Convenio núm. 87 y con varias disposiciones del Convenio núm. 151 (no ratificado por su país) sería presentado al Parlamento después de haber sido consultado con los sindicatos.

Redacción de estatutos y reglamentos,

elección de representantes,

organización de la administración y las actividades

112. Los miembros de la Comisión de Normas de la Conferencia se manifestaron en general de acuerdo con las observaciones de la Comisión de Expertos sobre esta cuestión.

113. Los miembros trabajadores destacaron la importancia primordial de la autonomía de sus organizaciones y señalaron que debía destacarse que los países que habían reglamentado muy detalladamente el funcionamiento de las organizaciones sindicales no prestaran a menudo sino poca atención a la política social. Comprobando, como lo había hecho el Estudio, que en ciertos países se habían logrado progresos en la materia, los miembros trabajadores invitaron a tales países a que prosiguieran esa política, con el fin de lograr una total conformidad de su legislación con los principios de la libertad sindical. Por otra parte, los miembros trabajadores compartieron totalmente la firme y explícita posición de la Comisión, que se basaba en los trabajos preparatorios del Convenio y tomaba también en cuenta el contexto de la mundialización, en cuanto afirmaba que las actividades sindicales no debían limitarse a asuntos estrictamente profesionales y que las organizaciones de trabajadores deberían poder pronunciarse sobre los problemas políticos en sentido amplio, y especialmente exponer públicamente sus opiniones sobre la política económica y social del Gobierno.

114. A juicio de los miembros empleadores, la Comisión de Expertos había formulado, en general, observaciones pertinentes sobre la aplicación de esas disposiciones del Convenio, y aunque la mayor parte de tales observaciones no requerían comentarios especiales, no podían asociarse a todos los detalles de las mismas. Sin embargo, observaron que la Comisión de Expertos había abordado un tema delicado al referirse a la cuestión de las actividades políticas de los sindicatos. La opinión emitida parecía correcta, pero no se deducía en su sentido estricto de las disposiciones del Convenio. La cuestión de si las organizaciones de trabajadores y de empleadores debían tener vínculos políticos y en qué medida debían hacerlo, debía abordarse con mucha prudencia. Si, como parecían sugerirlo los expertos, los sindicatos podían intervenir en todos los debates de esa naturaleza, podría resultar difícil distinguirlos de los partidos políticos. El único resultado de ello sería que las demás fuerzas políticas, eventualmente más fuertes e influyentes, terminaran considerándolos como partidos políticos rivales.

El derecho de huelga

115. En relación con el principio del derecho de huelga pudo apreciarse un amplio consenso. Los miembros empleadores precisaron, sin embargo, que a su juicio el texto de los Convenios núms. 87 y 98 no contenía el derecho de huelga y expresaron su desacuerdo en cuanto al alcance que la Comisión de Expertos daba a ese derecho. Algunos miembros gubernamentales expresaron ciertas reservas, particularmente con respecto a la función pública.

116. Los miembros empleadores formularon comentarios muy detallados sobre esta cuestión, subrayando en varias ocasiones que no objetaban la existencia de la libertad de huelga y de cierre patronal, pero que no podían en modo alguno aceptar que la Comisión de Expertos dedujera del texto del Convenio un derecho tan global, preciso y detallado como lo había hecho en esa parte del Estudio.

117. Casi todos los capítulos comenzaban por el pasaje pertinente del Convenio, lo que no podía hacerse en este caso porque la huelga no estaba mencionada ni en el Convenio núm. 87 ni en el núm. 98. Además, el Estudio daba una gran importancia ese año a la historia de dichos instrumentos; ahora bien, el método histórico de interpretación sólo tenía una importancia subsidiaria, porque en primer lugar figuraban el texto, la finalidad y el significado de las disposiciones. Con respecto a la huelga, no había disposiciones expresas y no servía citar las normas contenidas en instrumentos de otras organizaciones, donde la huelga o la acción colectiva solían ser mencionadas en un contexto diverso, de manera muy general o indirecta.

118. En el comienzo del capítulo se expresaba con razón que el derecho de huelga había sido mencionado durante los trabajos preparatorios, pero en el párrafo 142 se indicaba que " durante las discusiones celebradas por la Conferencia en 1947 y 1948, no se adoptó, ni se presentó siquiera, ninguna enmienda que consagrara o denegara expresamente el derecho de huelga". Los miembros empleadores citaron sin embargo el siguiente pasaje: "Varios gobiernos, al dar su asentimiento a la fórmula de que se trata, han subrayado sin embargo, al parecer con razón, que el proyecto de convenio no trata más que de la libertad de asociación y no del derecho de huelga, problema que será examinado a propósito del punto VIII (Conciliación y arbitraje) del orden del día de la Conferencia. En tales condiciones, nos parece preferible no hacer figurar una disposición al respecto en el proyecto de convenio sobre la libertad de asociación." (31.a Conferencia, 1948, Informe VII, pág. 91). Se llegó a una conclusión similar en el plenario: "El Presidente de la Comisión declaró a este propósito que el Convenio no pretende ser una reglamentación integral del derecho sindical, sino que se limita a enunciar en un texto sucinto ciertos principios fundamentales." (31.a Conferencia, 1948, Actas Provisionales, apéndice X). Posteriormente, en la Recomendación núm. 92 sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, se trató esta cuestión de manera neutral, al no reglamentar su contenido. En el plenario, el portavoz del grupo de los trabajadores, León Jouhaux, se lamentó amargamente del resultado insatisfactorio de las discusiones. No mencionó explícitamente la omisión del derecho de huelga, pero otros delegados lo hicieron. Además, durante la adopción del Convenio núm. 98, dos solicitudes de los delegados trabajadores para que se incluyera una garantía del derecho de huelga fueron rechazadas, aduciéndose que la cuestión del derecho de huelga no estaba cubierta por el texto propuesto y, por tanto, su examen debía aplazarse (32.a Conferencia, 1949, Actas, apéndice VII, págs. 451 y 453; cfr. también OIT, Industry and Labour, vol. II, julio-diciembre 1949, págs. 147 y siguientes). Poco después, un delegado gubernamental reiteró la misma solicitud, pero el Presidente la declaró no admisible por idénticas razones.

119. En tales circunstancias, era incomprensible para los miembros empleadores que los órganos de control hubieran podido pronunciarse sobre el alcance y contenido exactos del derecho de huelga a falta de disposiciones concretas y explícitas sobre el tema, y que precisamente esta falta de disposiciones parecía justificar su manera de proceder, como se observa en el párrafo 145. Lo que la Comisión de Expertos había puesto en práctica equivalía a lo que en matemáticas se llamaba axioma y, en teología católica, dogma: se trataba de aceptar íntegramente, sin condiciones previas, una verdad que se tiene por cierta, de la que se derivaba todo lo demás.

120. A juicio de los miembros empleadores el artículo 3 del Convenio núm. 87, que confería a las organizaciones el derecho de "organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción", no autoriza la injerencia en derechos ajenos. En el párrafo 136, los expertos habían declarado acertadamente que "el ejercicio de ese derecho (de huelga) repercute, inevitablemente, en terceras personas, las cuales pueden sentirse, a veces, como las víctimas de conflictos que no son de su incumbencia". Esa afirmación se verificaba, cada vez más, en todos los conflictos laborales. En cualquier caso, era evidente que las huelgas no eran un asunto sindical interno y autónomo; ante todo, estaban dirigidas contra el empleador y, en el mundo contemporáneo caracterizado por la división del trabajo, los efectos de una huelga, que habían sido regular y deliberadamente calculados, afectaban cada vez más al público en general y a terceros ajenos al conflicto. Las huelgas de solidaridad por su propia naturaleza tenían consecuencias en personas a quienes no incumbía directamente el conflicto. La interpretación de la Comisión, al crear y desarrollar ese derecho, no permitía concluir que el derecho de huelga era un corolario indisociable del derecho de asociación sindical, como se afirmaba en el párrafo 151 del Estudio.

121. Los miembros empleadores desearon además destacar que no criticaban a la Comisión de Expertos tanto por querer reconocer el derecho de huelga, sino por tomar como punto de partida un derecho de huelga absoluto e ilimitado. Las opiniones de la Comisión de Expertos sobre las diversas formas y alcance de la huelga se basaban manifiestamente en premisas erróneas, sin examinar por lo general si se permitía la huelga ni hasta dónde podía llegar. Partiendo del principio erróneo de un derecho de huelga ilimitado, examinaba más bien si eran aceptables las restricciones a la huelga. Según la Comisión, toda limitación a la huelga requería una justificación especial, lo que podía observarse en su manera de examinar todos los casos importantes. Al respecto, podían citarse dos ejemplos: la función pública y las huelgas políticas.

122. Según los miembros empleadores, la Comisión de Expertos estimaba que las limitaciones a la huelga en la función pública sólo eran aceptables, si la huelga afectaba a los servicios esenciales, expresión que definía a continuación en el sentido estricto del término. Como consecuencia, aceptaba las limitaciones al derecho de huelga únicamente cuando ésta ponía en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. A este respecto, los miembros empleadores habían hecho valer en bastantes ocasiones que un Estado no podía aceptar que su obligación de velar por el bienestar general de los ciudadanos se limitara a los valores relativos a la vida y la salud. En los párrafos 158 y 159 podía observarse que la Comisión de Expertos había adoptado un enfoque diferente, utilizando una fórmula muy prudente, en la que contemplaba en ciertas circunstancias la posibilidad de imponer ciertas restricciones al derecho de huelga, si bien dejaba abierta la cuestión. Aunque podría verse en ello el inicio de un nuevo enfoque, si se examinaban las modalidades de aplicación de este enfoque a casos concretos relativos a ciertos países, se podía apreciar que la Comisión volvía a su vieja fórmula, olvidando de improviso su tímida tentativa de revisión.

123. Según los miembros empleadores, la posición de la Comisión de Expertos con respecto a las huelgas políticas estaba igualmente influenciada por el principio del derecho de huelga ilimitado. Durante largo tiempo, sólo había admitido la posibilidad de limitaciones cuando se trataba de huelgas de carácter "puramente" político. Sin embargo, los numerosos casos a los que la Comisión de Expertos habían aplicado esa fórmula demostraban que las huelgas puramente políticas prácticamente no existían, ya que muy a menudo asimilaba las huelgas políticas a la protesta contra la política del Gobierno, considerando que siempre estas formas de huelga eran admisibles. Los miembros empleadores expresaron su preocupación observando que esta concepción dejaba de lado el papel de los parlamentos democráticamente elegidos, cuando en realidad las organizaciones de trabajadores y de empleadores no estaban por encima del orden legal. Lamentablemente, la Comisión de Expertos había considerado a menudo ciertas huelgas como protestas contra el Gobierno, cuando en realidad se trataba de huelgas contra las decisiones tomadas por parlamentos libremente elegidos. En esas circunstancias, habría parecido más correcto y democrático someter las cuestiones relativas a la huelga y al cierre patronal a la instancia legislativa de la OIT, es decir, a la Conferencia Internacional del Trabajo. Así, tras la preparación apropiada y un debate abierto, esa cuestión aún no resuelta, podría ser objeto de una regulación precisa.

124. En sus observaciones finales sobre el derecho de huelga, los miembros empleadores, en respuesta a ciertos comentarios formulados por los miembros trabajadores, respondieron que no se habían limitado a negar el derecho de huelga, sino que por el contrario, habían proporcionado numerosos argumentos sólidamente fundados. En primer lugar, en cuanto a los argumentos históricos, objetados por algunos miembros trabajadores, indicaron que los habían utilizado precisamente porque el Estudio les prestaba especial importancia. De este modo, pudieron demostrar, basándose en documentos históricos, que el derecho de huelga no estaba previsto en los Convenios núms. 87 y 98. Este argumento era tanto más convincente, cuanto que el derecho de huelga no había sido olvidado al elaborarse esos instrumentos: se hicieron tentativas para incorporarlo a los Convenios pero fueron rechazadas al no haberse obtenido la correspondiente mayoría. En segundo lugar, varios oradores no habían hecho más que afirmar sin dar razones, que existía un derecho de huelga muy amplio, y que sin ese derecho no existiría la libertad sindical; no era posible discutir ante ese tipo de declaraciones perentorias que se referían al derecho de huelga como si fuera un derecho sagrado de los trabajadores. En tercer lugar, numerosos oradores habían citado otros instrumentos regionales o internacionales referentes al derecho de huelga, al cierre patronal, etc., que no eran pertinentes para la interpretación de los instrumentos de la OIT. Efectivamente, existía en ciertos países un derecho de huelga amplio, pero la situación era totalmente diferente en otros: esa era una cuestión de derecho interno, pero de ningún modo un derecho establecido por los instrumentos de la OIT o que surgiera de ellos.

125. Con respecto a la observación del miembro trabajador de Polonia, según la cual los convenios deberían ser interpretados de manera dinámica y funcional, los miembros empleadores pensaban que constituía un reconocimiento de la falta de fundamento jurídico para el derecho de huelga en los instrumentos de la OIT. En derecho internacional existen reglas de interpretación que se hallan previstas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y que los expertos habían utilizado en sus interpretaciones. A este respecto, se habían planteado dos objeciones. La primera, que la Convención de Viena databa de 1969 y prohibía la retroactividad en su artículo 4; ahora bien, según el artículo 4 de esta Convención disponía que esta prohibición no se aplicaba a las reglas generales de derecho internacional y que precisamente las reglas de interpretación contenidas en los artículos 31 y 32 de la Convención eran de esa naturaleza. La segunda, que el artículo 5 de la Convención de Viena disponía que la misma se aplicaría "a todo tratado que sea un instrumento constitutivo de una organización internacional y a todo tratado adoptado en el ámbito de una organización internacional, sin perjuicio de cualquier norma pertinente de la organización"; a esto podía responderse que no existía ninguna regla de interpretación en el instrumento constitutivo de la OIT, ya que el artículo 37 de la Constitución indicaba solamente la instancia competente para esos efectos, sin establecer verdaderas reglas de interpretación.

126. En cuanto a la declaración de un miembro trabajador del Reino Unido, que había afirmado que aunque las normas no contuvieran disposiciones detalladas sobre el derecho de huelga, la existencia de ese derecho estaba reconocida, implícitamente y de manera general, los miembros empleadores declararon que ese argumento era pobre, porque no podía extraerse de él ninguna regla de derecho internacional que pudiera utilizarse para examinar la situación en cada uno de los Estados Miembros y, si correspondiere, criticarla. Deberían existir disposiciones más precisas para llegar a la conclusión de que existía un derecho. Sin embargo, lo que los expertos habían gradual y sistemáticamente elaborado, no era realmente un principio general sobre el derecho de huelga, como deberían haber hecho, sino un derecho de huelga casi ilimitado, aceptando cada vez menos restricciones al mismo. Si las opiniones de la Comisión de Expertos en esa materia habían sido aceptadas en general, los trabajadores no deberían tener ningún inconveniente para que el tema fuera inscrito en el orden del día de la Conferencia y de ese modo clarificado. Los miembros empleadores indicaron que estaban convencidos de que el resultado de ello no se parecería al derecho de huelga postulado por la Comisión de Expertos.

127. Apoyando los comentarios del portavoz de su grupo, el miembro empleador de Estados Unidos señaló que nadie habría podido predecir que la Comisión de Expertos llegaría a una interpretación tan precisa y detallada, teniendo en cuenta la historia legislativa de esos Convenios y las observaciones de los expertos en la década de 1950. El orador mencionó que en su Estudio general de 1953 sobre el Convenio núm. 87, la Comisión había declarado que "el objeto de este Convenio es definir en la forma más concisa posible los principios que rigen la libertad sindical, absteniéndose de imponer código o un reglamento tipo" (CIT, 36.o período de sesiones, Informe III de la Comisión de Expertos sobre la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Parte IV). Sin embargo, en el párrafo 13 del Estudio de 1994, afirmaba que el conjunto de principios que había aplicado "constituyen un auténtico derecho internacional de la libertad sindical", lo que aparecía como una contradicción frente a lo manifestado por ella en 1953 y lo que había manifestado con razón en el párrafo 20 de su Informe general de 1994, según el cual "tanto si se trata de normas nuevas como de la revisión de las antiguas, los instrumentos de la OIT sólo establecen normas mínimas (artículo 19, párrafo 8 de la Constitución). En principio, los convenios deben establecer un marco general".

128. El orador declaró que, cuando la Comisión de Expertos formulaba observaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados, se fundaba, con razón, en el texto del Convenio y sus trabajos preparatorios. Con respecto a los Convenios núms. 87 y 98, se había apartado de esa práctica y había aplicado los principios del Comité de Libertad Sindical. Al adherir a las conclusiones del Comité sobre el significado de esos Convenios, la Comisión de Expertos había subvertido el sistema de control. El Sr. Nicolás Valticos, autoridad indiscutida en la materia, había observado que las conclusiones del Comité de Libertad Sindical no se limitaban a establecer el significado de los convenios sobre la libertad sindical y que, no estando sujeto por los términos de esos convenios e inspirándose de manera más general en los principios de la libertad sindical, el Comité había formulado principios que ampliaban las disposiciones expresas del Convenio en diversos aspectos. La utilización de las decisiones del Comité, que iban mucho más allá de las disposiciones y de los trabajos preparatorios de esos convenios, deterioraba la autoridad de la Comisión de Expertos, que era indispensable para la eficacia de la Comisión de Normas de la Conferencia.

129. El orador hizo notar que cuando la Comisión de Normas de la Conferencia discutía sobre el derecho de huelga, a veces se producía una confusión entre dos cuestiones bien diferenciadas, confusión que convenía disipar. La primera era establecer si los sindicatos tenían derecho a la huelga; sobre esta cuestión existía unanimidad general, aunque el derecho de huelga no fuera ilimitado. La segunda cuestión, más pertinente para esa Comisión, era la de si los Convenios núms. 87 y 98 comprendían el derecho de huelga y, en caso afirmativo, cuál era su alcance. Todos estaban de acuerdo en que el derecho de huelga no estaba expresamente mencionado en esos instrumentos. En el párrafo 142 de su Estudio, la Comisión de Expertos expresaba que el derecho de huelga " parece darse por sentado en el informe elaborado para la primera discusión del Convenio núm. 87" y que " durante las discusiones celebradas por la Conferencia en 1947 y 1948, no se adoptó, ni se presentó siquiera, ninguna enmienda que consagrara o denegara expresamente el derecho de huelga". Aunque ello fuera cierto, constituía un argumento muy débil para permitir a los expertos delimitar de manera tan restrictiva la facultad de los gobiernos de restringir el derecho de huelga, invocando la naturaleza fundamental de ese derecho. Además de tratarse de un documento preparado por la Oficina, la historia legislativa del Convenio núm. 87 demostraba sin lugar a dudas que "el proyecto de convenio trata únicamente de la libertad sindical y no del derecho de huelga". Por otra parte, como señaló el portavoz de los empleadores, durante la discusión final sobre el Convenio núm. 98, en 1949, el Presidente de la Conferencia había declarado inaceptables dos enmiendas que tenían por objeto incorporar una garantía del derecho de huelga, por estar fuera del ámbito del Convenio núm. 98. El orador emitió, en consecuencia, la opinión de que el pasaje comentado era erróneo en cuanto al fundamento histórico de un derecho de huelga consustancial a esos Convenios.

130. El orador recordó que la Comisión de Expertos había mencionado por primera vez el derecho de huelga en su tercer Estudio general sobre esta materia, en 1959, en un solo párrafo y únicamente en relación con el sector público. En sus estudios siguientes, la Comisión había elaborado gradualmente sus opiniones sobre la materia, incluyendo siete párrafos en su Estudio general de 1973, 25 en 1983, hasta llegar a un capítulo aparte con no menos de 44 párrafos y muchos temas nuevos en 1994.

131. Al señalar que los expertos habían indicado en el párrafo 145 que "al no haber en los textos fundamentales una disposición que se refiera expresamente al derecho de huelga, los órganos de control de la OIT han debido pronunciarse sobre el alcance y el significado exacto de los Convenios en relación con este asunto", el orador declaró que la función de la Comisión de Expertos era interpretar las disposiciones existentes y no la de sustituir al legislador; no era su tarea crear exigencias en temas en los que las comisiones técnicas no habían podido llegar a un acuerdo. Fundarse sobre partes de frases del artículo 3 del Convenio núm. 87 como "las organizaciones de empleadores y de trabajadores tienen el derecho de organizar sus actividades y el de formular su programa de acción" constituía un método extremadamente indirecto y subjetivo para llegar a la conclusión de la inclusión del derecho de huelga en el Convenio núm. 87; se trata también de un razonamiento sorprendente, tratándose de un derecho fundamental como el de huelga. Para ello habría cabido esperar disposiciones expresas en el texto del Convenio.

132. El orador expresó que, en vista de que ambos Convenios habían omitido mencionar el derecho de huelga, sería conveniente reemplazar el enfoque maximalista de los expertos por un enfoque más pragmático en el que los convenios sólo se ocuparan de las prohibiciones generales del derecho de huelga, en lugar de hacer distinciones sutiles, como por ejemplo, si la huelga incluía o no servicios esenciales o si algunas categorías de funcionarios públicos ejercían o no la autoridad en nombre del Estado. Observando que los expertos parecían adoptar en el párrafo 160 un enfoque más pragmático sobre la cuestión de las huelgas en los servicios esenciales, dando curso de este modo a un deseo expresado desde hacía varios años por los empleadores, éstos interpretaban que la decisión sería tomada en cada caso y no a través del enfoque casi uniforme mencionado en la nota a pie de página 3 del párrafo 214 del Estudio de 1983, que había sido utilizado con frecuencia en el pasado.

133. El orador observó además que este año, la Comisión de Expertos había abordado por primera vez el tema de la sustitución de huelguistas durante la huelga. El orador se declaró preocupado de que la Comisión de Expertos formulase una observación de ese tenor de modo abstracto, especialmente cuando se basaba en dos casos del Comité de Libertad Sindical, cuyas conclusiones y recomendaciones habían sido menos estrictas que la observación de los expertos en el párrafo 175, puesto que el Comité había concluido que existía un riesgo de limitación al derecho de huelga. Esta observación de la Comisión de Expertos, que podía ser invocada en el marco de la controversia política que tenía lugar en los Estados Unidos, era inoportuna sobre todo si se tenía en cuenta que se refería sólo a un aspecto de orden menor de un sistema complejo y equilibrado de relaciones laborales.

134. En respuesta a las críticas acerca de la actitud atribuida a los miembros empleadores con respecto a la OIT, a las normas, y a su apoyo a los órganos de control, actitud que habría cambiado radicalmente según algunos miembros trabajadores, el orador apoyó las observaciones generales de los empleadores sobre ese asunto y recordó que los que habían tratado de destruir el sistema eran ciertos países y no los empleadores. Estos, por el contrario, siempre lo habían apoyado, subordinando sus propias preocupaciones en aras del interés general.

135. El miembro empleador de Nicaragua agregó que el derecho de huelga no debería ejercerse sino después de haberse agotado todos los trámites previstos para la solución de conflictos. El miembro empleador de Rumania estimó que la Comisión de Expertos realizaba a veces interpretaciones del contenido de las normas, en contradicción con disposiciones de otras normas adoptadas por la OIT y que el ejercicio del derecho de huelga, por ejemplo, podía menoscabar otros derechos fundamentales.

136. Los miembros trabajadores declararon que el derecho de huelga era un corolario indisociable del derecho de asociación sindical protegido por el Convenio núm. 87 y por los principios enunciados en la Constitución de la OIT. Sin derecho de huelga, la libertad sindical quedaría privada de sustancia; para comprobarlo, era suficiente revisar los trabajos preparatorios del Convenio núm. 87, las numerosas conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical y los sucesivos estudios generales sobre esa materia elaborados por la Comisión de Expertos. En su Estudio de 1994, la Comisión de Expertos había confirmado clara y formalmente dicha relación, consagrando un capítulo específico a los principios y modalidades del derecho de huelga, situándolo en el contexto actual de interdependencia creciente, mundialización de la economía, fragmentación de las empresas y obsesión por la competitividad. De este modo, los expertos habían elaborado un marco actualizado y operativo de orientaciones no sólo para la Comisión de la Conferencia sino también para todos los gobiernos y organizaciones de trabajadores y de empleadores.

137. Los miembros trabajadores pusieron de relieve que, como lo indicaba el párrafo 165 del Estudio, los objetivos de la huelga no podían limitarse únicamente a aquellos conflictos puramente vinculados a la empresa o al lugar de trabajo, en particular en razón del fenómeno de la fragmentación de empresas y de la internacionalización. Se trataba de la consecuencia lógica del hecho de que las actividades sindicales no se podían limitar a cuestiones estrictamente profesionales. La fragmentación de empresas se debía en parte a las políticas sociales de numerosos gobiernos, que acordaban múltiples ventajas a las pequeñas y medianas empresas; esto podía menoscabar los derechos colectivos si no se tomaban ciertas precauciones, como lo indicaba el párrafo 335. Por esa razón, las huelgas de solidaridad, las huelgas por sectores o a nivel nacional o internacional debían ser posibles.

138. Los miembros trabajadores señalaron además que hacía falta tener en cuenta este contexto cuando se trataba de las modalidades de huelgas, como los piquetes o la ocupación de los lugares de trabajo. Los jueces, que a menudo debían pronunciarse sobre esas cuestiones, tendían a reprimir esas modalidades de las huelgas, mientras deberían hacer todo lo posible, si el sistema jurídico lo permitía, para que se respetaran las obligaciones internacionales y la Constitución de la OIT. Los miembros trabajadores solicitaron también a los gobiernos que verificaran si las legislaciones, prácticas y jurisprudencias de sus países estaban en conformidad con los principios que se enunciaban en el párrafo 174 del Estudio general y, si así no fuera, que tomaran las medidas legislativas para corregir esa situación. Como estaba indicado en el párrafo 137, una legislación detallada y restrictiva no impediría las huelgas salvajes ni las acciones inorganizadas. Al limitar considerablemente el margen de maniobra de los sindicatos mediante restricciones legales o administrativas, los gobiernos y los empleadores podrían tener que afrontar con mayor frecuencia acciones espontáneas.

139. Según los miembros trabajadores, las restricciones eventuales al derecho de huelga en los servicios esenciales y para ciertas categorías de funcionarios deberían ser definidas de manera restrictiva, puesto que implicaban una derogación de una regla general sobre un derecho fundamental. Los miembros trabajadores expresaron vivamente que esta matizada posición de los expertos pondría fin a una controversia que a veces había obstaculizado el trabajo de la Comisión de la Conferencia. En los párrafos 161 y 254 y siguientes, los expertos habían hecho hincapié, con razón, en la necesidad de acordar prioridad absoluta a las soluciones negociadas.

140. En sus observaciones finales sobre el derecho de huelga, los miembros trabajadores reiteraron su apoyo total al enfoque adoptado por la Comisión de Expertos y comentaron las observaciones de algunos oradores. En primer lugar, constataron que los empleadores y los gobiernos aceptaban el principio del derecho de huelga; sus reservas no se refieren al derecho de huelga sino a las modalidades de ese derecho y a la medida en que las particularidades nacionales debían tenerse en cuenta. En segundo lugar, la mayoría de las reservas expresadas por los gobiernos se referían únicamente al derecho de huelga en la función pública, por considerar que se interpretaba muy restrictivamente. En tercer lugar, se sorprendían de que los empleadores hubieran utilizado las declaraciones de un delegado de los trabajadores en la Conferencia de 1949 y dijeron que preferían el método utilizado en el Estudio general que utilizaba la legislación y la práctica para evaluar la situación real en los países. En cuarto lugar, declararon que discutir nuevamente ante la Conferencia, como lo sugerían los miembros empleadores, un aspecto esencial de un convenio fundamental como el Convenio núm. 87, relativo a derechos humanos, no era la vía correcta. Tal discusión hacía correr el riesgo de que se paralizara el tripartismo de la OIT, en momentos en que ésta debía desarrollar una acción dinámica. Con respecto a la sugerencia de los miembros empleadores de confiar al legislador de la OIT, es decir, su Conferencia, la tarea de fijar las modalidades del derecho de huelga, los miembros trabajadores recordaron que en un período de sesiones precedente de la Conferencia, el Gobierno de Colombia, país con muy serios problemas de aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 incluso ante la Comisión de la Conferencia, había presentado un proyecto de resolución con la misma finalidad. En cambio, la Comisión de Expertos, de manera unánime, todos los miembros trabajadores y la gran mayoría de los miembros gubernamentales opinaban que la protección eficaz de la libertad sindical requería reglas y principios funcionales sobre las modalidades del derecho de huelga.

141. Los miembros trabajadores rechazaron la posición del miembro empleador de los Estados Unidos, según la cual la inclusión del Convenio núm. 87 como tal en una cláusula social no sería oportuna. Destacaron que los miembros empleadores en realidad sólo habían criticado uno de los diez capítulos de fondo del Estudio, expresando algunas reservas sobre ciertos aspectos en relación con el resto. Por lo tanto, reducir el Convenio sobre la libertad sindical a una sola frase en una cláusula social, no tendría mucho sentido.

142. En cuanto a las observaciones de los miembros empleadores y especialmente del miembro empleador de los Estados Unidos sobre los cambios que habían tenido lugar en el mundo y la necesidad de adaptarse a ellos, los miembros trabajadores eran perfectamente conscientes, pero no estaban dispuestos a aceptar que dicha adaptación acarreara un debilitamiento de las organizaciones de trabajadores y del sistema de negociación colectiva puesto en marcha con el paso de los años. Con respecto a un tema conexo, es decir el debate sobre la relación entre los derechos individuales y los colectivos, los miembros trabajadores declararon no poner en duda la importancia de los derechos individuales para los trabajadores, pero destacaron que la negociación colectiva y los derechos colectivos, en general, constituían una fuente de derecho muy valiosa para promover el desarrollo de los derechos individuales. Si bien estaban a favor de reforzar ciertos derechos individuales como los derechos a la igualdad de oportunidades, a la formación profesional, a la licencia por motivos familiares, etc., criticaban un enfoque individual tendente a debilitar la negociación colectiva.

143. Numerosos miembros trabajadores intervinieron para apoyar las observaciones generales precedentes, para destacar aspectos particulares de esta parte del Estudio general o para llamar la atención de la Comisión sobre la situación prevaleciente en ciertos países. Todos ellos adhirieron sin reservas a la interpretación dada por los expertos del artículo 3 del Convenio núm. 87 en lo relacionado con el derecho de huelga. El miembro trabajador de Polonia destacó que la Comisión de Expertos no había hecho más que aplicar principios bien establecidos, puesto que el Convenio núm. 87 requería una interpretación dinámica y funcional. Según el miembro trabajador de Alemania, si los empleadores reconocían el principio del derecho de huelga, no era lógico que se opusieran a la manera en que la Comisión de Expertos interpretaba ese principio. Los miembros trabajadores de los Países Bajos y del Reino Unido declararon que los expertos habían elaborado sus opiniones sobre esa materia de manera prudente, gradual y equilibrada, con el apoyo de la mayoría de la Comisión de la Conferencia y que sería conveniente no quebrantar el consenso general que se había logrado. Recordando que la huelga era un medio esencial para la defensa de los intereses económicos, sociales y profesionales de los trabajadores, el miembro trabajador de Francia no aceptó la opinión de los empleadores sobre las huelgas de solidaridad, destacando que existían problemas de solidaridad general y que a menudo la estructura sindical era interprofesional. Criticó además el uso que los empleadores habían hecho de declaraciones efectuadas por un miembro trabajador en 1948 y que se dramatizaran sobre las consecuencias de las huelgas. La verdadera solución consistía en no dar razones para hacer la huelga. Muchos otros miembros trabajadores se refirieron a diversos tipos de ataques al derecho de huelga, por ejemplo, las disposiciones que dan a la huelga el carácter de infracción penal, las frecuentes limitaciones impuestas a los funcionarios y los abusos en materia de fijación de servicios mínimos.

144. Varios miembros gubernamentales, entre ellos los de Alemania, Finlandia y Venezuela se mostraron de acuerdo, en general, con la posición de la Comisión de Expertos sobre la huelga, considerada como un derecho indisociable de la libertad sindical, señalando además que la Comisión había precisado que no se trataba de un derecho absoluto. Según el miembro gubernamental de Venezuela, la Comisión no había hecho más que atenerse a reglas modernas de interpretación de las normas jurídicas, pues en lugar de una interpretación literal y exegética había preferido una interpretación más flexible y dinámica que tuviera en cuenta no sólo el texto, sino también sus antecedentes, el contexto en que había sido adoptado y las finalidades perseguidas. Habría sido sorprendente que un derecho tan ampliamente reconocido hubiera sido excluido de la OIT por medio de una interpretación restrictiva. El miembro gubernamental de Alemania señaló que si los autores del Convenio no hubieran considerado que el derecho de huelga formaba parte de la libertad sindical, no habrían juzgado necesario precisar que el reconocimiento del derecho sindical de los funcionarios públicos no implicaba en absoluto la cuestión de su derecho de huelga (véase 30.a Conferencia Internacional del Trabajo, 1947, Informe VII, página 112 en la versión francesa).

145. Varios miembros gubernamentales, en particular el de Alemania, señalaron que los problemas que se planteaban en esa materia estaban relacionados con la función pública, ya que el empleador era el Gobierno.

146. El miembro gubernamental de Belarús, reconociendo que los Convenios núms. 87 y 98 no hacían referencia expresa al derecho de huelga, declaró que ese derecho había sido siempre ejercido, se encontrara o no inscrito en la legislación nacional. La legitimidad de ese derecho debía apreciarse en función de las consecuencias que su ejercicio pudiera tener para la sociedad, las cuales deberían ser lo más limitadas posibles. En consecuencia, era deseable que estuviera encuadrado en un marco jurídico, pues no era más que uno de los medios de resolver conflictos, y su ejercicio debía limitarse a tales circunstancias. Cuando las consecuencias de la huelga se extendían más allá de la empresa, el Gobierno podría verse obligado a tomar medidas y a considerar la prohibición de la huelga.

147. El miembro gubernamental de Portugal, reconociendo que el derecho de huelga era realmente un corolario esencial del derecho sindical, expresó no obstante algunas dudas sobre el fundamento de ciertas consideraciones del Estudio referentes, por ejemplo, al ejercicio de ese derecho en la función pública, al mantenimiento de la relación de empleo, a las huelgas de solidaridad o de protesta contra la política económica y social, a la puesta en marcha de la huelga, a las formas lícitas de huelga, a las sanciones en caso de huelga ilegal y a los servicios mínimos. Para considerar los principios propuestos por la Comisión de Expertos como reglas de derecho internacional, habría hecho falta que la Conferencia los hubiera adoptado de conformidad con las reglas del tripartismo. En la hipótesis de que un convenio sobre este derecho se aprobara, _serían incluidas todas las reglas elaboradas por la Comisión de Expertos? _Ratificarían el Convenio núm. 87 en esa nueva forma?

148. El miembro gubernamental de los Estados Unidos indicó que el Presidente de ese país había declarado que se promulgaría una ley que prohibiría reemplazar a los trabajadores en huelga. Las correspondientes enmiendas legislativas habían sido aprobadas ya por la Cámara de Representantes y estaban a consideración del Senado.

Disolución y suspensión de las organizaciones Federaciones y confederaciones

149. Los miembros trabajadores declararon que la disolución y la suspensión de las organizaciones, examinadas en el capítulo IV del Estudio, eran formas extremas de intervención que debían ser condenadas, porque las autoridades podían utilizarlas en todo momento para paralizar el movimiento sindical. El simple hecho de que existieran surtía el efecto de una espada de Damocles suspendida sobre las organizaciones. Los recursos judiciales, si los había, eran a menudo ineficaces por complicados y lentos y no ofrecían siempre garantías de independencia y de objetividad. Recientemente, se habían presentado otros problemas relacionados con la repartición del patrimonio de sindicatos vinculados al régimen político en el marco de sistemas de monopolio sindical institucional, con la finalidad de repartir equitativamente los activos entre sindicatos libres y democráticos. Esa repartición debería organizarse en los mejores plazos y en un pie de igualdad. El miembro trabajador de Polonia adhirió a la posición de la Comisión de Expertos sobre ese punto, declarando sin embargo que habría podido además señalar que ese problema no atañía solamente a los países de Europa central y oriental, sino que se plantearía también en todos los países de Africa, Asia y América que pasaran de un régimen de partido único a una democracia pluralista. Opinó que la Comisión habría podido señalar en términos más firmes y explícitos que el Convenio implicaba para los Estados la obligación de adoptar tales medidas, después de todas las consultas necesarias, como lo sostuvo la Comisión de Encuesta constituida para examinar la queja relativa a la aplicación, por parte de Rumania, del Convenio núm. 111 sobre la discriminación. Señaló que la falta de medidas apropiadas en numerosos países que estaban realizando reformas democráticas constituía una de las peores amenazas que pesaban sobre la existencia y el funcionamiento de los sindicatos independientes.

150. Con respecto a las restricciones al derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones, y de afiliarse a organizaciones internacionales, los miembros trabajadores declararon que las medidas de esa naturaleza tenían la clara finalidad de debilitar el impacto del movimiento sindical y de minar la solidaridad entre los trabajadores, encerrando así a los trabajadores dentro de un ámbito impuesto por las autoridades. Entre las múltiples consecuencias posibles citaron: el riesgo de que las actividades sindicales quedaran limitadas a cuestiones estrictamente profesionales que se plantearan en el lugar de trabajo; la limitación del campo de aplicación de los convenios colectivos y de la política social; la exclusión de ciertas categorías de la población de la protección de tales convenios; el inmovilismo y la ignorancia de los trabajadores frente a la creciente internacionalización del mundo; el riesgo de un control político del movimiento sindical; y el debilitamiento del tripartismo a nivel nacional, regional e internacional.

151. Los miembros empleadores manifestaron, en general, su acuerdo con las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos en estos dos capítulos.

Derecho de organización y de negociación colectiva

Actos de discriminación y de injerencia

152. En la Comisión de Normas de la Conferencia se desarrolló un consenso bastante amplio en cuanto a los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en relación con el Convenio núm. 98. Los miembros empleadores y algunos miembros gubernamentales expresaron no obstante algunas reservas o matices.

153. Los miembros empleadores declararon que el objeto de la protección contra la discriminación antisindical, se encontraba claramente indicado en el artículo 1.1 del Convenio núm. 98, y que el artículo 1.2 ilustraba ese principio a través de dos ejemplos: no existía ninguna duda a ese respecto. Por el contrario, la manera en que esta protección debe ser garantizada no ha sido descrita tan precisamente como hace la Comisión de Expertos, dado que el Convenio se limita a indicar que debe ser adecuada. Resultan comprensibles algunas de las reflexiones de los expertos a este respecto, pero ellas no se desprenden del Convenio. Los Estados disponen pues, de un margen discrecional muy amplio a este respecto. Tratándose de medidas de protección, un exceso de detalles puede dar la impresión que se trata de una lista exhaustiva, por lo que las medidas que no estén incluidas corren el riesgo de no ser tenidas en cuenta. Por tanto, la calificación "adecuada" ha sido preferida en el Convenio en razón de su flexibilidad; de este modo puede ser interpretado y aplicado de distintas maneras en los diferentes sistemas jurídicos.

154. En lo que respecta a la protección contra los actos de injerencia los miembros empleadores subrayaron que la Comisión de Expertos no vio objeciones de principio a que los empleadores participaran en el financiamiento de los sindicatos (párr. 229), pero puso en tela de juicio que se cuestionara la independencia de las asociaciones solidaristas; según los miembros empleadores, a veces resulta difícil distinguir entre las organizaciones independientes y las que no lo son. La confianza mutua entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores es símbolo de sólidas relaciones sociales, pero lamentablemente las relaciones entre las organizaciones son frecuentemente descritas como una larga serie de conflictos irreductibles, con terminología inspirada en la lucha de clases, cuando en realidad, en muchos lugares del mundo, ello es una imagen del pasado.

155. Los miembros trabajadores destacaron que la exclusión de los funcionarios del Convenio núm. 98 debía ser interpretada de modo restrictivo; los numerosos casos individuales que la Comisión de Normas se había visto obligada a tratar, muestran la importancia del problema, que se presenta igualmente en el marco de las privatizaciones.

156. En lo que respecta a los actos de discriminación antisindical, recordaron que una protección eficaz durante todo el período del empleo, incluido el momento de la terminación de la relación laboral, constituía un aspecto fundamental del derecho sindical. El Convenio núm. 135 completa estas disposiciones en cuanto a los representantes de los trabajadores. Los miembros trabajadores insistieron sobre la idea de que no resultaría suficiente que los gobiernos toleraran la actividad sindical a nivel nacional o internacional; las organizaciones de trabajadores deberían disponer de todas las facilidades para poder desarrollar sus actividades sindicales y la concertación a través de sus militantes y sus miembros. Lamentablemente, numerosos gobiernos y empleadores tenían tendencia a considerar la presencia de los sindicatos en la empresa como una plaga, cuando deberían ser aceptados como verdaderos copartícipes, en virtud de sus capacidades, a fines de estructuración, coordinación y movilización ya que son una ventaja importante en el desarrollo de una buena política de recursos humanos y en el establecimiento de un clima de confianza. La práctica y los ejemplos dados en el Estudio demostraban que la protección contra la discriminación antisindical dejaba mucho que desear en numerosos países, que podrían inspirarse provechosamente en las constructivas recomendaciones de la Comisión de Expertos.

157. En lo que respecta a la protección contra los actos de injerencia, los miembros trabajadores declararon que resultaría ilusorio esperar un funcionamiento libre y autónomo de las organizaciones sindicales y de empleadores si existía injerencia entre ellas. Las numerosas quejas relativas a injerencias de los empleadores en los asuntos sindicales en varios países mostraban la magnitud del problema. En ciertos países, esta injerencia era preconizada como política social; resultaba alentador constatar que se habían realizado ciertos progresos en un país en lo que respecta a las asociaciones solidaristas, pero el problema subsistía aún en otros países. Varios miembros trabajadores, concretamente los de Guatemala, Países Bajos, República Checa y Senegal hicieron referencia a los problemas que se presentaban en relación con este tema, en ocasiones extremadamente serios, en sus países o en otros Estados Miembros. Se trataba particularmente de aquellos casos en que las fuerzas armadas y la policía intervenían, a veces abiertamente y con el aval de las autoridades, en los conflictos laborales y en los asuntos que afectaban a los trabajadores en general; esta situación no debería tolerarse, aunque ese tipo de intervenciones no se encontraba específicamente prohibido por el Convenio.

Promoción de la negociación colectiva

158. Los miembros trabajadores insistieron en que, en virtud del Convenio núm. 98, no bastaba con que se tolerara la negociación colectiva ya que la promoción de esta última implicaba una actitud positiva, con independencia del sistema en vigor. La Comisión de Expertos había hecho una sugerencia interesante al mencionar el sistema de los acuerdos marco que permiten aprovechar las ventajas de varios sistemas a los niveles de empresa y de sector e incluso a los niveles nacional y supranacional. El mencionado sistema permitía, por una parte, conciliar orientaciones comunes en la negociación y la protección de los trabajadores en empresas y sectores poco organizados, como el sector terciario o los trabajadores a tiempo parcial o con contratos de duración determinada y, por otra, la negociación descentralizada.

159. Los miembros trabajadores indicaron que la injerencia directa o indirecta de los poderes públicos en la negociación colectiva para mantener posiciones competitivas se había convertido en un problema de gran importancia. Las medidas de este orden adoptadas a nivel nacional, internacional o incluso supranacional como en el caso del Consejo de Ministros de Finanzas (ECOFIN) de la Unión Europea eran contrarias a los principios de la libre negociación colectiva. El llamado de atención que realizaba la Comisión de Expertos sobre esta cuestión era particularmente acertado. Apoyando estas observaciones de carácter general, varios miembros trabajadores describieron los numerosos y serios problemas que se planteaban en su país o en otros Estados Miembros en materia de negociación colectiva. Así pues, el miembro trabajador de Argentina se refirió a la derogación de convenios colectivos por vía de decreto y el de Senegal a problemas particulares derivados de la devaluación del franco CFA.

160. La cuestión de la tendencia a la individualización de las relaciones laborales en detrimento de las estructuras y mecanismos de negociación colectiva fue planteada también por varios miembros trabajadores, en particular por los de España, Nueva Zelandia y Reino Unido. Este último precisó que si bien los sindicatos estaban dispuestos a adaptarse a cualquier cambio derivado por ejemplo de la mundialización, los trabajadores no estaban dispuestos en cambio a aceptar modificaciones que persiguieran expresamente alterar el poder de negociación de los sindicatos. Quizá convendría preguntarse a este respecto si la necesidad de flexibilidad que se invocaba tanto era resultado de fuerzas de competitividad naturales o si no se trataba más bien de intentos de reducir el poder de negociación de los sindicatos. En la medida en que las disposiciones de los convenios tendían a equilibrar el poder de las partes había que respetarlos. Una verdadera prosperidad económica sólo podía ser duradera si todos los que contribuían a ella resultaban beneficiados de una manera equitativa. El miembro trabajador de Nueva Zelandia subrayó que el Gobierno y los empleadores habían establecido un sistema de relaciones profesionales que había acarreado la destrucción de los sindicatos en amplios sectores del mercado de trabajo, en particular aquellos con peores condiciones de trabajo. Remitiéndose a los párrafos 297 y 318 del Estudio general, la oradora precisó que la reciente ley sobre los contratos de empleo había tenido como consecuencia una importante erosión de la negociación colectiva toda vez que dicha ley aumentaba de manera directa la desigualdad entre el poder de los empleadores y el de los asalariados.

161. Los miembros empleadores, subrayando que los gobiernos disponían de un amplio abanico de medidas de promoción adecuadas a las condiciones nacionales, declararon que no compartían las preocupaciones de la Comisión de Expertos en cuanto a la tendencia al reforzamiento de los derechos individuales con relación a los derechos colectivos y a la privatización de las empresas públicas. En los países industrializados, que son los únicos que se veían afectados por esta tendencia, había terminado la era del pensamiento y de la reglamentación colectivos. No se trataba de medidas impuestas desde arriba hacia abajo sino más bien de un movimiento que seguía la evolución de las tendencias contemporáneas, que favorecían la autonomía y un individualismo creciente. Ello no significaba que ya no habría más negociaciones o convenios colectivos sino que con certeza su contenido cambiaría. Las normas de la OIT tendrían que adaptarse también a la nueva situación, haciéndose más flexibles para permitir una mejor diferenciación en función de ciertos criterios económicos. Apoyando estas observaciones, el miembro empleador de los Estados Unidos añadió que experimentaba grandes dificultades para comprender los comentarios de los expertos sobre peligros de restricciones a los derechos colectivos en razón de medidas legislativas o de otro tipo que privilegiaban los derechos individuales; en su país de hecho los sindicatos y otros grupos de ciudadanos sostenían este tipo de medidas.

162. Los miembros empleadores declararon que podían apoyar sin reservas la mayor parte de los demás comentarios de los expertos en este capítulo, que demostraban lo difícil que resultaba adoptar una posición equilibrada entre los imperativos de la libre negociación por una parte y la necesidad de tener en cuenta los intereses nacionales y mundiales por otra. Se podía apreciar claramente que los expertos no consideraban ilimitada la libertad de negociación colectiva ya que recomendaban que las autoridades intentaran convencer a las partes de que tuvieran también en cuenta los intereses de la sociedad y del Estado. Lógicamente, ello debería significar que si las partes no lo hacían el Convenio permitía entonces ciertas restricciones a la negociación colectiva.

163. El miembro gubernamental de Islandia, refiriéndose a las quejas presentadas contra su país ante el Comité de Libertad Sindical, declaró que la correcta aplicación de estos instrumentos, en particular la del Convenio núm. 98 a menudo planteaba problemas a los gobiernos. Sin embargo, estos últimos tenían una responsabilidad particular en materia de desarrollo económico que a veces les llevaba a reaccionar con rapidez para prevenir una crisis económica y un desempleo masivo, sobre todo cuando la economía se basaba en una sola actividad, como en Islandia. La política de su Gobierno seguía siendo sin embargo la de respetar sus obligaciones en virtud del Convenio núm. 98, dejando a los interlocutores sociales la negociación de los salarios y demás condiciones de empleo.

164. El miembro gubernamental de la República Checa también se refirió a las dificultades que experimentaban los gobiernos, que a veces eran llamados a intervenir en el proceso de negociación colectiva para mantener la estabilidad del medio macroeconómico y conservar la tasa de inflación a un nivel razonable. A fin de preservar el interés económico nacional, su Gobierno tuvo que someterse recientemente a la adopción de medidas excepcionales de este tipo por un período limitado al proceso de privatización.

165. El miembro gubernamental de Estados Unidos señaló que su Gobierno había confiado a tres grupos tripartitos independientes el mandato de examinar la compleja estructura del sistema de relaciones profesionales y formular recomendaciones para modificar la legislación y la práctica, con objeto de facilitar el proceso de organización y de negociación colectiva en los sectores público y privado. Se contemplaba igualmente la introducción de modificaciones administrativas al Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo (NLRB) para garantizar un arreglo equitativo en los conflictos laborales.

Principales acontecimientos. Ratificaciones de convenios

166. La mayoría de los miembros de la Comisión destacaron la progresión en el número de ratificaciones de los Convenios núms. 87 y 98, aunque quedaban todavía progresos por hacer en ese campo, especialmente porque dichos instrumentos se encontraban entre los más fundamentales de la OIT. Hicieron un llamado a la ratificación, invitando a los países que tenían dificultades a solicitar la asistencia técnica de la OIT y señalando que el Estudio general constituiría sin duda un instrumento útil para ese fin. Varios de entre ellos recordaron, sin embargo, que la ratificación de un convenio, sin una verdadera intención de cumplirlo, no respondía al espíritu de las normas internacionales de trabajo.

167. Los miembros trabajadores se mostraron sorprendidos por los argumentos de ciertos gobiernos para justificar o explicar la falta de ratificación y observaron que no contenían fundamentos sólidos sino que eran más bien pretextos. Los principios de libertad sindical y de negociación colectiva eran principios constitucionales universalmente aplicables; la única diferencia radicaba en los procedimientos de control y especialmente en la competencia de la Comisión de Expertos y de la Comisión de la Conferencia.

168. Los miembros empleadores hicieron notar que el capítulo sobre los principales acontecimientos de la última década era útil para tener una buena imagen general de la situación y de los problemas. Tomaron nota de las informaciones sobre las ratificaciones y se declararon convencidos de que habría habido perspectivas infinitamente mejores si la Comisión de Expertos no hubiera interpretado de un modo tan amplio tales convenios, en particular en lo relativo al derecho de huelga. Aunque esas interpretaciones no tuvieran efecto vinculante, tenían, por lo menos psicológicamente, efecto disuasivo.

169. El miembro gubernamental de los Países Bajos, recordando que su país había ratificado recientemente el Convenio núm. 98, observó que ciertos países que invocaban la cláusula social no habían ratificado los Convenios núms. 87 y 98, lo que no proporcionaba un buen ejemplo ni a los países en desarrollo ni a los otros países que no los habían todavía ratificado.

170. Varios miembros gubernamentales como los de los Estados Unidos y Namibia señalaron que la aplicación de las normas era más importante que su ratificación. El miembro gubernamental de los Estados Unidos agregó que la legislación y la práctica de su país eran generalmente conformes con los principios de la libertad sindical de la OIT y que la ratificación y aplicación de los Convenios estaba adquiriendo una importancia cada vez mayor. La ratificación por los Estados Unidos de los Convenios núms. 144 y 105 había sido posible gracias a un mecanismo tripartito establecido para garantizar que se pusiera la legislación y la práctica en conformidad con los convenios de la OIT. El Gobierno se comprometerá en ese proceso tripartito a examinar si la legislación se halla en conformidad con las obligaciones del Convenio en consideración y, si así no fuera, efectuaría las modificaciones necesarias antes de la ratificación. Si se considerase la ratificación del Convenio núm. 87, se solicitaría la asistencia técnica de la OIT. El Estudio general sería un instrumento muy útil en ese proceso.

171. El miembro gubernamental de la República Checa informó a la Comisión que se había establecido en su país un proceso tripartito similar, encargándose a un organismo, entre otras cosas, el examen de la posibilidad de ratificar nuevos convenios. El miembro gubernamental de Uganda anunció la reciente ratificación del Convenio núm. 144, que iba en el sentido de una mejor concertación entre los interlocutores sociales.

Observaciones finales sobre el Estudio

172. Los miembros empleadores observaron que en la recapitulación sumaria de sus principales observaciones, los expertos parecían desear el retorno a valores tradicionales. Con respecto a las preocupaciones de los expertos acerca de las privatizaciones y de ciertas tendencias recientes de la economía de mercado, los miembros empleadores se declararon convencidos de que los trabajadores indudablemente encontrarían ventajas en ellas y que tales medidas eran indispensables para la supervivencia de numerosas empresas. Entre esas medidas figuraba, en primer lugar, la creación de unidades de producción más pequeñas, con mayor y más rápida capacidad de adaptación, para reforzar la posibilidad de competir en el mercado. Los miembros empleadores apoyaron ese tipo de evolución positiva y necesaria. Se declararon convencidos de que los valores y los objetivos fundamentales de los Convenios núms. 87 y 98 conservarían una función también en un mundo en mutación. No era posible a la vez observar la evolución acelerada del mundo y pensar que la OIT no se vería afectada: debía ser posible, como lo había expresado con acierto el Director General en su Informe "Defender los valores y promover el cambio". Los grandes principios y las leyes tenían peso en la medida que enunciaban valores esenciales y omitían los detalles. Con la necesaria perspectiva, se podía afirmar que la OIT en los años 1948 y 1949 había tomado la sabia decisión de limitarse a enunciar los principios fundamentales de la libertad sindical y de la negociación colectiva en los Convenios núms. 87 y 98. Los miembros empleadores estimaron que los detalles agregados por la Comisión de Expertos deberían ser gradualmente retirados.

173. Los miembros trabajadores declararon que los expertos, con acierto, habían efectuado sus consideraciones finales colocándolas en el contexto de los profundos cambios estructurales ocurridos en el plano socioeconómico y en la sociedad en general. Aunque el impacto de esa evolución variara considerablemente de un país al otro, debía subrayarse que problemas similares eran resueltos de manera radicalmente distinta, frente a las mismas dificultades financieras, y que las normas y objetivos de la OIT eran respetados en algunos países, mientras otros no los respetaban o los respetaban parcialmente. Esas diferencias se debían evidentemente a prioridades y decisiones políticas diferentes.

174. Los miembros trabajadores recordaron que el respeto a los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva no debía estar subordinado a la coyuntura política y económica o al grado de desarrollo. Las normas no imponían costos de trabajo directo, sino que ofrecían a los gobiernos, a los trabajadores, a los empleadores y a sus organizaciones respectivas la posibilidad de desarrollar progresivamente su sistema teniendo en cuenta el contexto social y económico. Era dentro de esa perspectiva que los expertos habían defendido un zócalo social mundial, del cual la libertad sindical y la negociación colectiva eran componentes esenciales (párr. 330). Esas normas establecían reglas esenciales para el funcionamiento y el desarrollo de los actores en el mercado del empleo y para un desarrollo permanente de la política social y económica. Por esa razón, los principios constitucionales de la libertad sindical y de la libre negociación colectiva formaban parte de las normas fundamentales de trabajo. Esta clasificación había sido aprobada por el Consejo de Administración en 1987. Los Convenios núms. 87 y 98 habían sido clasificados por el Consejo de Administración de noviembre de 1993 entre los diez convenios prioritarios sobre los que se requería una memoria cada dos años.

175. Los miembros trabajadores recordaron que la OIT había establecido, en 1951, un comité tripartito específico, el Comité de Libertad Sindical, que se encargaba, con flexibilidad, de las quejas en materia de violaciones a los principios constitucionales de la libertad sindical y de la libre negociación colectiva. Era importante recordar que ese Comité presentaba unánimente conclusiones al Consejo de Administración, lo que probaba que el tripartismo desempeñaba un papel efectivo en la búsqueda de soluciones y el arreglo de conflictos.

176. Los miembros trabajadores subrayaron que el verdadero tripartismo, que suponía un total respeto de la libertad sindical y de la libre concertación colectiva, estaba sufriendo fuertes presiones en buen número de países a causa de problemas estructurales, coyunturales, o ambos a la vez. Algunos llegaban a atribuir el desempleo elevado a la concertación social. Ahora bien, el tripartismo y la libre concertación colectiva eran a largo plazo un método económicamente eficaz. La concertación entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores, por una parte, y con los poderes públicos de manera tripartita, por la otra, garantizaban el talante democrático de la sociedad y la infraestructura social necesaria para llevar a cabo una política social válida. Esa era también la posición de los expertos, como figuraba en los párrafos 334 y 336.

177. Los miembros trabajadores pusieron de relieve que teniendo en cuenta la intensificación de la competencia y las distintas medidas que adoptaban las empresas, los países y las regiones para reforzar su posición sobre el mercado mundial, los expertos habían llamado la atención sobre el peligro real de un desmantelamiento, deseado o no, de la libertad sindical y de la libre negociación colectiva (párrs. 335-337). Tal peligro no podría conjurarse más que tomando medidas específicas para preservar los derechos fundamentales. Los miembros trabajadores hicieron algunas sugerencias a este respecto, como por ejemplo: i) cuando las empresas se escindían o fragmentaban, los derechos individuales y colectivos existentes, tales como la acción de la representación sindical y la validez de los convenios colectivos debía mantenerse (la OIT no disponía aún de un instrumento específico sobre esa materia); ii) para preservar los derechos colectivos en las PME, podría establecerse un sistema de negociación colectiva que sobrepasara el ámbito de la empresa, mediante comités de negociación paritaria sectorial. El reconocimiento de los sindicatos podría estar basado en sistemas que fueran más allá de las empresas mismas, mediante el reconocimiento de federaciones sectoriales y de confederaciones. En los sistemas de reconocimiento de sindicatos por empresa, las autoridades públicas deberían alentar por todos los medios a los empleadores, incluso las PME, a reconocer a los sindicatos y negociar efectivamente con ellos. Los expertos habían señalado acertadamente, en el párrafo 257, la importancia crucial de concluir una primera convención colectiva; iii) la red de subcontratistas debería respetar las normas de trabajo fundamentales mediante la inclusión de cláusulas específicas en los acuerdos comerciales y de colaboración; iv) con respecto a los empleos con intermediación de empresas de trabajo temporario o de oficinas privadas, tema que había sido discutido ese año en una comisión tripartita de la Conferencia, hacía falta prever explícitamente una prohibición de utilizar esa mano de obra temporaria para reemplazar a trabajadores en huelga (véase el párr. 175 del Estudio). Del mismo modo, deberían preservarse los derechos sindicales de los trabajadores temporarios.

178. Los miembros trabajadores hicieron un llamado insistente a los gobiernos y a los empleadores para que respetaran o hicieran respetar los principios de la libertad sindical y de la libre negociación y adhirieron al llamamiento de los expertos en favor de la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98, como prueba del apoyo a los principios consagrados en la Constitución. Este llamamiento cobraba particular importancia en razón del 75.o aniversario de la OIT, del 50.o aniversario de la Declaración de Filadelfia, de la Cumbre Social de Copenhague de 1995 y de los retos nuevos planteados por la creciente mundialización.

179. Al término de sus intervenciones, los miembros empleadores observaron que en la época en la que existía el conflicto EsteOeste, dos miembros de la Comisión de Expertos expresaban sistemáticamente su disidencia sobre ciertas cuestiones, especialmente las relacionadas con los convenios relativos a la libertad sindical, mientras que la mayoría de los miembros de la Comisión de Expertos estaban en desacuerdo con ese punto de vista. Afortunadamente, esa época había pasado y ya no existía una situación que pudiera calificarse de urgencia en la que debía demostrarse una cierta unidad, aun en situaciones donde podían existir claras divergencias en cuanto al fondo. Todos podían comprender que esta situación afectaba a todos los miembros de la Comisión en igual medida. Era una cuestión de supervivencia para la Organización y particularmente para el sistema de control que todos se encontraran unidos en relación con estas cuestiones de principio. Si alguien no podía tener en cuenta esto, se debía a que era demasiado joven o tenía poca memoria y cualquiera que quisiera mantener una opinión contraria y demostrar que la opinión de los empleadores había cambiado, tendría que justificarse ante su propia conciencia. La opinión de los miembros empleadores no había cambiado desde el último Estudio General sobre el mismo tema en 1983. Asimismo, los problemas que se discutían entonces se referían a cuestiones fundamentales como el monopolio sindical y la independencia de los sindicatos con respecto al partido comunista y no tenían nada que ver con las cuestiones de algún modo artificiales, sobre los límites del derecho de huelga. Dado que normalmente en las Cortes Supremas de los Estados existían votos disidentes que se publicaban, _podría esperarse que la situación de los 20 miembros de la Comisión de Expertos fuera diferente? Había muchas opiniones diferentes sobre el derecho de huelga. _Podría esperarse que los 20 expertos se mostraran totalmente de acuerdo sobre todo detalle? Si bien las reglas de procedimiento de la Comisión de Expertos permitían la existencia de opiniones divergentes, que podían publicarse si así se solicitaba, los miembros empleadores deseaban saber cuál sería la opinión general en la Comisión de Expertos. Dado que el próximo Estudio general llevaría tiempo todavía, agradecerían que entretanto, los informes de los próximos años reflejaran nuevos puntos de vista sobre los temas controvertidos, examinándolos en diferentes términos. Estimaron que ello reforzaría la credibilidad y la eficacia del sistema de control.

Conclusión

180. La Comisión concluyó sus trabajos sobre el Estudio general observando que los ricos y fértiles debates realizados, habían dado a todos la posibilidad de expresarse sobre los complejos problemas de la libertad sindical y de la negociación colectiva, teniendo en cuenta el nuevo contexto mundial. Se llegó a un amplio consenso sobre el Estudio general. No obstante, los miembros empleadores indicaron que no estaban de acuerdo sobre la cuestión de saber si los Convenios sobre la libertad sindical comportaban una reglamentación detallada y extensa sobre el derecho de los gobiernos de limitar el derecho de huelga. La Comisión expresó la esperanza de que el Estudio general de la Comisión de Expertos y el debate en la Comisión de la Conferencia contribuirían al reconocimiento y a la promoción de los principios de la libertad sindical consagrados en la Constitución de la OIT. Hizo un llamamiento solemne para que se ratificaran de estos convenios fundamentales, cuyos principios se hallaban en la parte esencial del mandato de la OIT y cyo respeto constituía una condición indispensable para la defensa de los intereses de los trabajadores y de los empleadores en todo el mundo, especialmente en un contexto internacional caracterizado por cambios muy rápidos y por la mundialización de la economía.

D. Día consagrado al futuro de la actividad normativa de la OIT

181. Como ya se indicó anteriormente, la Comisión decidió consagrar un día al futuro de las normas del la OIT. Por cierto, una contribución particular ha sido dedicada a la reflexión por la Comisión de Expertos; el Director General dedicó, en una capítulo especial de su memoria a la Conferencia, un examen de la función venidera de las actividades normativas de la Organización, y el tema fue objeto de intervenciones en la sesión plenaria de la Conferencia así como en el seno de la Comisión de Resoluciones. Sin embargo, como lo señalaron los miembros trabajadores en la apertura de la discusión, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, que estaba en particular más confrontada, por la naturaleza de sus actividades, a las posibilidades y límites del sistema normativo y de control, era un lugar privilegiado para llevar a cabo un diálogo estructurado relativo al futuro de la actividad normativa.

182. De hecho, esto se encontró confirmado por el número de los que han intervenido (casi 50 oradores) de los tres Grupos de la Comisión, por la amplitud y la riqueza de los debates, por el interés de las propuestas y sugerencias y por el orden técnico o de fondo presentados.

183. Al final de la discusión, la Comisión expresó el deseo de que todos los puntos de vista presentados en el marco de la discusión general y, en particular, cuando se trató sobre el futuro de las normas que forman parte integrante de la documentación estarán puestas a disposición del Consejo de Administración y de su Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, con miras a discusiones futuras. Rogó al Director General que tome todas las medidas necesarias a este respecto.

Declaración de los miembros trabajadores

184. Los miembros trabajadores abordaron ya directa o indirectamente algunos aspectos de las normas y de su control con una perspectiva de futuro durante la discusión general sobre el Informe de la Comisión de Expertos incluido el Estudio general. Durante este día, desarrollaron más sustancial y completamente su posición sobre dos importantes temas: la elaboración de las normas y el control de su aplicación.

Elaboración y contenido de las normas

185. Los miembros trabajadores subrayaron que un contexto internacional marcado por cambios estructurales en los planos socioeconómicos y de la sociedad en su conjunto, el imperativo de la competitividad, la mundialización creciente de la economía, la OIT y sus principios básicos más que nunca están llamados a desempeñar un papel de salvaguardia frente a una competencia desbocada, a la exclusión social y a la pobreza. No se trata solamente de una obligación moral y jurídica sino también de una necesidad económica. La caída del muro de Berlín en 1989 ha tenido, evidentemente, consecuencias importantes sobre el proceso de democratización en un número importante de países. Sin embargo, no basta instaurar una democracia política formal. Este nuevo impulso debería traducirse también en la organización de la vida económica y social.

186. Los miembros trabajadores estaban totalmente de acuerdo con la posición de la Comisión de Expertos, según la cual, el respeto de las normas relativas a los derechos humanos fundamentales se impone independientemente de la situación o de las fluctuaciones económicas. Comprobaron con satisfacción que el Director General expresaba el mismo punto de vista en su memoria a la Conferencia.

187. Las normas fundamentales ofrecen a los países, a los trabajadores, a los empleadores y a sus organizaciones respectivas la posibilidad de desarrollar progresivamente su sistema social al mismo tiempo que tienen en cuenta el contexto económico. Todos los países, independientemente de su situación social y económica o de sus sistemas políticos propios, deberían así respetar los convenios y los principios sobre la libertad sindical, la libre negociación colectiva, la prohibición del trabajo forzoso, incluido el infantil, y esto en el concepto amplio y contemporáneo del término, la no discriminación en materia de empleo.

188. Es en este sentido, y en esta perspectiva, hay que interpretar la defensa de los expertos en su Estudio general por un zócalo social mundial, y la propuesta de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) y de la Confederación Europea de Sindicatos (CES) en favor de una cláusula social. El respeto de este zócalo social mundial y la cláusula social permitirán, en y entre los países, una mejor distribución de los frutos del crecimiento y del desarrollo económicos. Estimulará, a plazo, el comercio internacional y la repartición del poder adquisitivo entre la población. La cláusula social, tal como la preconizan los miembros trabajadores, no tiene nada que ver con el proteccionismo. Su lógica figura en el preámbulo de la Constitución de la OIT "si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmente humano, esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países".

189. Los miembros trabajadores esperan que la OIT prosiga de manera muy activa la discusión sobre la cláusula social. Ahora bien, ella favorecerá la adopción de disposiciones que desalienten las prácticas no equitativas del trabajo y abrirá así la vía a una reducción de las presiones proteccionistas. Para apaciguar temores de proteccionismo disfrazado, los miembros trabajadores desearon que la OIT conceda la prioridad, en sus contactos, con la futura Organización Mundial del Comercio (OMC) y otras organizaciones al establecimiento de mecanismos que muestren claramente la necesidad de buscar soluciones a los conflictos por vía de acuerdo mutuo. Un recurso a las acciones comerciales no intervendría que en caso de no ser posible un acuerdo o una solución positiva.

190. Los miembros trabajadores opinaron que era necesario responsabilizar a las empresas nacionales o multinacionales y a las redes de empresas. A menudo, las empresas se esconden detrás de los gobiernos para justificar la violación de las normas internacionales. Tomaron nota de las sugerencias interesantes a este respecto, contenidas en la memoria del Director General, así como de las referencias de la Comisión de Expertos en su Estudio general (párrafo 60), a la declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y a su acción con miras a hacer respetar el derecho sindical en las zonas francas de exportación.

191. Más concreta y específicamente, la posición de los miembros trabajadores se puede resumir de la manera siguiente:

i) Todos los países deberían ratificar prioritariamente los 10 convenios que el Consejo de Administración, de noviembre de 1993, ha reteniendo para que se envíen memorias cada dos años. Se trata de los convenios núms. 29, 87, 98, 100, 105, 111 sobre los derechos humanos y otros convenios, también considerados como prioritarios, a saber los convenios núm. 81 y 129 sobre la inspección del trabajo y el Convenio núm. 144 sobre la consulta tripartita. Mientras se proceda a la ratificación, los países interesados, las empresas (nacionales o multinacionales) y las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían ya aplicar los principios contenidos en estos instrumentos. El tripartismo, la libertad sindical y la libre negociación son, además, principios fundamentales que se imponen a todos los Estados Miembros. En caso de dificultades técnicas o administrativas, la asistencia técnica y los equipos multidisciplinarios están para asistir y colaborar con los gobiernos pero también con las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

ii) Las ratificaciones y los principios contenidos en los convenios y las recomendaciones no pueden quedar limitados a los 10 convenios mencionados. Otros convenios, por ejemplo, los relativos a la seguridad e higiene en el trabajo, a la fijación de salarios mínimos, a la edad mínima, a la gente de mar, a las poblaciones indígenas y tribales así como a la seguridad social establecen un margen de flexibilidad para su transposición a nivel nacional. En efecto, como lo subrayó la Comisión de Expertos en el párrafo 20 de su informe, en los convenios existentes se ha incluido ya un gran número de cláusulas de flexibilidad. A pesar de ello, los convenios muy flexibles como el Convenio núm. 102 sobre la seguridad social (norma mínima) no son ratificados por ello por muchos estados miembros. Los miembros trabajadores no se oponían a la revisión de las normas cuando pueda probarse con claridad que no están adaptadas a las circunstancias actuales o cuando se conviene en reconocer que tal o tal punto preciso de un convenio plantea problemas graves de ratificación para un gran número de países. Las actividades de revisión y de actualización de las normas podrían apoyarse, en particular, sobre los estudios generales. Este año, la discusión del Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva ha permitido confirmar la actualidad de los valores y principios contenidos en los convenios núms. 87 y 98. Los trabajadores y la gran mayoría de la Comisión apoyaron la posición de la Comisión de Expertos en relación con los derechos de huelga; los miembros trabajadores convinieron en que una revisión o un complemento a este respecto no era deseable en modo alguno.

iii) La revisión no debería utilizarse para debilitar o suprimir la protección de los trabajadores. Para proceder a la revisión de un convenio o de una parte del mismo, hace falta crear un clima de confianza entre los grupos. Los argumentos adelantados para una revisión generalizada de las normas, en la mayor parte de los casos, estaban basados, más bien, en un rechazo puro y simple de las normas en cuanto tales que en un análisis detallado.

iv) Los miembros trabajadores subrayaron con firmeza que la OIT debería continuar elaborando normas. La Comisión de Expertos era también de la opinión de que la OIT no ha agotado su función legislativa (véase el párrafo 18 de su informe). En efecto, existe una dinámica de los desarrollos sociales y económicos, ya se trate, por ejemplo, de la globalización de la economía, de la fragmentación de las empresas, de la expansión de los sectores de servicios comerciales o no de las nuevas tecnologías, etc. Las normas del trabajo deben seguir estas evoluciones. Por ejemplo, los miembros trabajadores indicaron durante la discusión del Estudio general que la OIT todavía no dispone de un convenio sobre los tribunales de trabajo o que trate del mantenimiento de los derechos colectivos e individuales en caso de traslado de empresa. Se trata ahí, sin embargo, de dos aspectos importantes de la legislación social en muchos estados miembros.

Control de la aplicación de las normas

192. En cuanto al control de la aplicación de las normas, los miembros trabajadores estimaron que el sistema actual puede presentar resultados tangibles a pesar de la falta de sanciones coercitivas. Este éxito se debe en particular a las características fundamentales de la OIT, que constituyen la aportación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores al diálogo y la persuasión. No deben, pues, abandonarse los puntos fuertes del sistema. Las mejoras deberían tener como objetivos principales reforzar el diálogo y la colaboración efectiva con los órganos de control. Era importante que en el contexto internacional caracterizado por los cambios radicales, la OIT pueda intervenir de manera rápida, eficaz y con autoridad, con objeto de hacer valer las normas y los principios internacionales. Los miembros trabajadores opinaron que habida cuenta de estas evoluciones los procedimientos de control deberían reforzarse.

193. A continuación los miembros trabajadores adelantaron seis propuestas concretas. Ellas se refieren:

i) al establecimiento de mecanismos eficaces y dinámicos como el del Comité de Libertad Sindical que permita aplicar mejor los principios relativos al trabajo forzoso, al trabajo de los niños y a los casos de discriminación. Era esencial que las organizaciones de trabajadores puedan presentar quejas sin el consentimiento de su Gobierno y que estos mecanismos sean accesibles incluso si el país interesado no ha ratificado los convenios pertinentes;

ii) a la instauración de mecanismos rápidos tales como de la mediación y el arbitraje voluntario. Las misiones de contactos directos existen ya y a menudo están sugeridas por la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos para poner remedio a los problemas de no aplicación de las normas. Estos procedimientos no deberían utilizarse, sin embargo, para escapar de los órganos de control como la Comisión de la Conferencia, y debería garantizarse la coherencia y la unicidad del sistema de control;

iii) la toma en consideración para la aplicación de la cláusula social del no respeto de las conclusiones de la Comisión de Normas de la Conferencia o de la falta de cooperación para todo lo que se relaciona con la aplicación de los convenios y de los principios fundamentales de la OIT. La cláusula social no es pues una alternativa al diálogo y a la persuasión sino que debería reforzarlos;

iv) la aplicación de compensaciones y de medidas para reparar los prejuicios ocasionados a los trabajadores y a sus organizaciones por la no aplicación de convenios o de los principios constitucionales; pidieron a los gobiernos y a los empleadores que consideraran seriamente esta propuesta;

v) el reforzamiento de las organizaciones de empleadores y de trabajadores prueba la eficacia de los procedimientos de control. La OIT y los Estados Miembros deberían asistirles activamente. Era esencial contar con interlocutores sociales fuertes y eficaces para que tenga éxito la política de asociación activa preconizada en la memoria del Director General. Las organizaciones de trabajadores son esenciales para la defensa y el desarrollo de los derechos individuales en un marco coherente;

vi) por último, los miembros trabajadores se refirieron a los puntos de vista que habían expresado en la primera parte de la discusión general sobre la relación entre la Comisión de Normas de la Conferencia y la Comisión de Expertos. El nuevo sistema de envío de memorias y la necesidad absoluta de poner a disposición de la Oficina Internacional del Trabajo medios financieros suficientes para que pueda cumplir con su mandato.

194. A manera de conclusión, los miembros trabajadores pidieron que se lance una campaña para una carta mundial, un zócalo social mundial, que debería tener como objetivo primordial la ratificación por todos los Estados Miembros a partir de ahora hasta el año 2000 de los convenios fundamentales de la OIT. Esta campaña también debería reforzar el tripartismo a todos los niveles con miras a crear una verdadera política de asociación activa.

Declaración de los miembros empleadores

195. Los miembros empleadores señalaron que la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia estaban las dos bien situadas para identificar los problemas relativos a la elaboración y aplicación de las normas. Surgen dificultades entre las normas, las disposiciones nacionales y su aplicación práctica, cuando las normas de la OIT no tienen suficientemente en cuenta las situaciones nacionales. Las comisiones técnicas de la Conferencia deberían recibir las informaciones necesarias a este respecto y tomarlas en cuenta. De lo que se tiene necesidad es de una evaluación de los efectos y de las consecuencias jurídicas, de una especie de estudio del impacto tecnológico, para que antes de que sean adoptadas las normas, se puedan establecer conclusiones correctas. Los objetivos de la OIT permanecen siempre claros, pero los medios para su realización tienen una necesidad urgente de revisión. Desde hace un cierto tiempo, en su opinión había signos claros en el interior de la OIT de que el sistema normativo no estaba en un buen estado, y que una reflexión detallada era necesaria sobre su futuro, como queda reflejado claramente en los párrafos 10 a 23 del informe de la la Comisión de Expertos, y en el capítulo 3 de la Memoria del Director General.

196. En la declaración que presentaron su posición, los miembros empleadores, en primer lugar, se preguntaron sobre el papel de las normas como medio de acción de la OIT. Depués adelantaron una serie de propuestas con miras a mejorar los procedimientos de elaboración y del seguimiento de las normas y aquellas del sistema relativas al control.

A. Las normas como uno de los medios de acción de la OIT

197. Los empleadores reconocen la importancia de la obra normativa de la OIT, que está constituida por los convenios y las recomendaciones aprobados por la Conferencia Internacional del Trabajo. Este valor peculiar se deriva de los procedimientos de elaboración que permiten la participación tripartita de todos los Estados Miembros en un pie de igualdad y mecanismos imparciales de control. Esta labor sigue siendo uno de los medios de fomentar en el ámbito mundial un progreso social equilibrado y basado en el consenso entre las fuerzas sociales y el libre compromiso de los Estados en todos los niveles de desarrollo. No se trata de cuestionarla cuando se subraya que no es necesariamente el mejor medio de lograr todos los objetivos de la OIT. La Organización dispone afortunadamente de otros medios de acción. Todas las normas contenidas en los convenios no tienen el mismo valor; son con frecuencia anticuadas y obsoletas y deben ponerse al día constantemente para tener en cuenta la evolución del mundo y las dificultades con que tropiezan. En realidad, el sistema de las normas de la OIT recibe cada vez más críticas, y no sólo de los sectores empresariales. Las normas se ratifican cada vez menos y su credibilidad disminuye. Para preservar lo esencial, es preciso, pues, considerar la reforma a fondo de las normas de la OIT para que vuelvan a encontrar todo su alcance.

198. Es verdad que los redactores de la Constitución de la OIT, en 1919, sólo mencionan prácticamente las normas, en forma de convenios y recomendaciones, como medio de acción de la Organización para conseguir los objetivos fijados en el Preámbulo. La Constitución, no obstante, menciona también, de paso, la ayuda a los gobiernos para la elaboración de la legislación y para mejorar las prácticas administrativas (Art. 10, 2). Las normas han sido tradicionalmente consideradas como el "corazón" o la parte noble de las actividades de la Organización. _Corresponde todavía este lugar privilegiado a los objetivos que fija hoy la OIT?

199. Uno de los más eminentes funcionarios de la OIT en materia de normas, Nicolas Valticos, ha escrito que normas y cooperación técnica son "medios que tienden al mismo objetivo que es orientar y estimular la acción de los gobiernos". En la misma obra considera la cooperación técnica como "un medio de ayudar a los gobiernos a alcanzar el nivel de las normas establecidas en los convenios internacionales del trabajo". También menciona el papel de las normas como guía para los expertos de la cooperación técnica.

200. Esta concepción reconoce por supuesto un lugar significativo a la cooperación técnica, pero le confiere un papel que sigue siendo subsidiario, el de medio de promoción de las normas. En términos más generales, _no es este enfoque demasiado directivo, demasiado paternalista? _No significa querer dictar a los Estados Miembros cierta conducta más bien que ayudarles a alcanzar los objetivos sociales que se han fijado a sí mismos?

201. Desde esta perspectiva, cabe preguntarse si, en la mayoría de campos de acción de la OIT, no hay lugar para una función autónoma de la cooperación técnica o de otros medios no normativos. Por ejemplo, el desarrollo del empleo productivo supone un apoyo a la formación y a la creación de empresas, temas que no se prestan verdaderamente a la elaboración de normas universales obligatorias. Lo mismo sucede con la gestión de los recursos humanos. Estos dos campos de actividad de la OIT corresponden a una fuerte demanda de sus mandantes y contribuyen ampliamente a las posibilidades de progreso social.

202. Se puede entender, por supuesto, una verdadera sacralización de los textos fundamentales sobre derechos humanos que han recibido un gran número de ratificaciones, como los relativos a la libertad sindical o el trabajo forzoso. Pero, _deben ponerse en el mismo plano convenios que sólo han tenido un pequeño número de ratificaciones o que se adoptaron en condiciones que excluyen cualquier consenso? Debe reconocerse también que los Estados Miembros tienen un derecho constitucional de no ratificar un convenio. Este derecho es una característica esencial del dispositivo que establece la Constitución de la OIT y debe tenerse en cuenta en cualquier iniciativa destinada a mejorar las condiciones sociales en el mundo, porque su eficacia depende en definitiva de la actitud positiva de los Estados Miembros. En esta perspectiva, la concesión de programas de cooperación técnica no puede utilizarse como medio de presión para conseguir la ratificación o la aplicación de una norma considerada inadecuada en el país en cuestión.

203. Conviene, por tanto, interrogarse sobre el lugar relativo de las normas, medio importante pero uno más entre otros, para alcanzar los objetivos de la OIT.

204. En la mayoría de los países, la tendencia es a legislar menos para dejar más espacio a las iniciativas individuales y a la negociación. Se admite cada vez más que las normas nacionales deben concentrarse en lo esencial y no perderse en detalles inútiles. Esto es igualmente válido para las normas internacionales. Cuanto más se esfuerzan en regular todo minuciosamente, menos son aplicables y por lo tanto creíbles. Volver a centrar la legislación internacional en los puntos fundamentales es, pues, el mejor medio de fortalecer su eficacia.

205. _Qué temas están incluidos o pueden todavía incluirse en las normas de la OIT?

206. Las cuestiones propuestas recientemente al Consejo de Administración hacen pensar que la reserva de cuestiones de interés universal se ha agotado prácticamente. Este es el caso en especial para los grandes textos que se refieren a los derechos humanos, a los aspectos fundamentales del derecho del trabajo, a la seguridad y a la higiene en el trabajo, a la seguridad social, ... Quedan temas de interés más bien técnico para los que el pesado procedimiento de la Conferencia resulta desproporcionado. A veces se tiene la impresión de que no se plantea la cuestión de saber qué tema es apropiado para la elaboración de un instrumento, sino cómo encontrar cuestiones para edificar un orden del día que tiene que contener un número predeterminado de cuestiones normativas.

207. En otras cuestiones, no es posible fijar a los Estado obligaciones precisas, sino sólo orientaciones como, por ejemplo, para el empleo o la formación. Se habla entonces de convenios "promocionales". Esta fórmula, que permite más flexibilidad, es desde luego útil, pero, _se trata realmente de convenios, sobre todo en lo que se refiere al control de su aplicación? _No habría que prever procedimientos más adecuados?

208. _Se prestan todos los temas a la elaboración de convenios? Una norma universal sólo es imaginable si existe en los países miembros un mínimo de homogeneidad. Por ejemplo, no se ha pensado nunca en establecer un salario mínimo internacional, salvo para los transportes marítimos (y cabe interrogarse sobre su significación). Es probable que lo mismo suceda con la duración del trabajo; las tentativas realizadas a ese respecto no han sido concluyentes.

209. Los convenios de la OIT sólo tiene carácter obligatorio si son ratificados, lo que significa que los Estados están vinculados por su contenido sólo cuando aceptan, con toda libertad, las obligaciones jurídicas que contienen: Se pretende a veces que un convenio ratificado tiene cierto valor como meta que debe alcanzarse, como "faro" Es peligroso pretenderlo, porque eso sería debilitar el alcance y la credibilidad de los instrumentos de la OIT. No obstante, un convenio, para ser ratificado, tiene que ser ratificable, es decir, estar redactado de tal forma que pueda aplicarse en países diferentes tanto por su grado de desarrollo como por sus conceptos jurídicos y su cultura.

210. Excepto algunos instrumentos fundamentales, los convenios de la OIT son en general poco ratificados. Este problema no es nuevo, pero la situación se deteriora cada vez más. Se explica en parte por las complicaciones derivadas de la integración europea, pero sobre todo por la inaplicabilidad de los textos adoptados. La causa puede ser no sólo el insuficiente grado de desarrollo, sino también el carácter exageradamente complejo y detallado de sus disposiciones que hacen difícil su ratificación, incluso para los países llamados avanzados. Estas dificultades deberían tenerse en cuenta tanto en el momento de la selección y de la delimitación del tema como durante su discusión en la Conferencia. Es significativo que entre los convenios menos ratificados figuren los que se refieren a la salud y a la higiene del trabajo, campo indiscutible de la responsabilidad de la OIT y en el que los instrumentos suelen adoptarse por muy amplia mayoría.

211. Para los convenios ya adoptados, el único remedio es un procedimiento de revisión que diera como resultado una mayor flexibilidad, a la luz de las dificultades de aplicación efectivamente comprobadas (y no lo contrario). El Consejo de Administración debería poner en práctica un plan coherente de revisión de los instrumentos insuficientemente ratificados.

212. Para la acción futura, el Consejo y la dirección general deberían examinar todos los medios de acción disponibles para conseguir la aplicación efectiva de los objetivos definidos por la OIT, aun cuando no figuren en el arsenal tradicional de la OIT. La Conferencia general puede tener un efecto real en la opinión pública. Podrían experimentarse formulas distintas de los instrumentos constitucionales, demasiados rígidos, o de las discusiones generales, que tienen poco eco. Es posible también que medios más discretos, como las discusiones o los contactos directos, sean más apropiados en ciertas circunstancias.

213. En una palabra, los responsables de la OIT, delegados y funcionarios, deben tener presente que en nuestra época la reglamentación ya no resulta ser el medio privilegiados de asegurar la protección social. El exceso de reglamentación se manifiesta cada vez más como un freno al desarrollo económico y, por tanto, al progreso social. Parece mejor asegurar a los interesados el máximo de iniciativa y de responsabilidad. La reglamentación sólo se justifica, pues, en la medida en que es indispensable. Esto también es verdad para la reglamentación internacional.

214. Con esta idea, habría que definir algunos criterios objetivos y reconocidos que orientaran la selección del Consejo de Administración. Las principales cuestiones que habría que plantear son las siguientes:

La elaboración de una nueva norma, _es el medio indispensable para conseguir un objetivo reconocido de la OIT, como la lucha para crear empleo productivos, el desarrollo de los actores del tripartidismo, la disminución de riesgos industriales mayores?

El problema en cuestión, _afecta a un número importante de trabajadores en la mayor parte del mundo?

_Existe suficiente consenso entre las partes interesadas para llegar a un resultado significativo?

215. Los grupos de trabajo "Ventejol", constituidos por el Consejo de Administración en 1979 y 1987, no llegaron a un consenso sobre los criterios de la política normativa, sin duda porque no se planteó claramente el problema de fondo de la pertinencia de las normas.

216. Cuando se creó la OIT, algunos protagonistas veían su labor no como una simple armonización progresiva de la protección social en el mundo, sino como medio de eliminar la existencia de condiciones de trabajo inferiores, como factor legítimo de competitividad entre empresas y naciones. Este objetivo no fue seleccionado porque los convenios adoptados por la Conferencia no tienen efecto obligatorio inmediato; sólo tienen valor jurídico para los Estado si son ratificados. Este es un principio constitucional importante de la OIT que sería prácticamente imposible de modificar y que impide a la OIT participar, por ejemplo, en la inserción de una "cláusula social" en los acuerdos comerciales.

217. En resumen:

Las normas son uno de los medios para realizar los objetivos de la OIT; A causa de la lentitud del procedimiento y de las dificultades de ratificación y de aplicación, la OIT no debería entablar la elaboración de nuevas normas sino cuando sea necesario, según criterios que correspondan a sus objetivos;

Debe reducirse el ritmo actual de adopción de nuevos instrumentos y dar mayor prioridad a la revisión sistemática de los textos ya adoptados con objeto de que puedan ser ratificados y aplicados más ampliamente por la mayoría de los Estados Miembros;

Las nuevas normas deben redactarse de tal forma que sean ratificables y aplicables por los Estados Miembros;

Los Estados Miembros no deberían ser sometidos a obligaciones o sufrir sanciones más allá de lo que fijan la Constitución o los instrumentos libremente ratificados.

B. Mejoramiento de los procedimientos de normas

218. La problemática de las normas de la OIT supone un enfoque global según las orientaciones evocadas más arriba. No obstante, también es necesario reexaminar las reglas de procedimiento relativas a su elaboración y a su control. Algunas de ellas se remontan a los primeros años de la Organización, cuando los países miembros eran poco numerosos y homogéneos. Más que revisar este conjunto de forma fragmentaria, es preciso proceder a un estudio general que permita una reforma global. Con este espíritu presentan los empleadores las siguientes propuestas: Ocho propuestas para mejorar los procedimientos relativos a las normas:

1. Mejorar el procedimiento de determinación del orden del día de la Conferencia: El Consejo determina actualmente el orden del día sobre la base de un "menú" muy limitado. Las posibilidades que tiene de ampliar esta selección son restringidas y procede sobre todo por eliminación. El Consejo no puede tener una perspectiva a largo plazo necesaria para adoptar una verdadera política normativa. Con este fin, se propone, pues, ampliar la perspectiva de selección mediante una discusión sobre la orientación general de la política normativa, los criterios que deben seguirse, un plan sistemático de actualización de los instrumentos antiguos, los posibles nuevos temas para los que fuera necesaria una norma y las cuestiones para discusión general. La primera discusión del Consejo de Administración sobre el orden del día de la Conferencia podría utilizarse para este fin.

2. Mejorar la preparación de los cuestionarios: Como a los funcionarios de los gobiernos les gusta responder sí a las preguntas que les hacen, la forma de redactarlas influye fuertemente en el texto final. Deberían, pues, tener en cuenta la necesidad de conseguir textos limitados a lo esencial y que utilicen ampliamente las cláusulas de flexibilidad. Para lograrlo, los redactores deberían realizar consultas oficiosas para anticipar los puntos de divergencia. También podría considerarse un debate en el Consejo sobre los puntos que deben incluirse en el cuestionario. Los gobiernos deberían también indicar en sus respuestas cómo entienden poner en práctica las propuestas que aprueban.

3. Buscar el consenso en el trabajo de las comisiones: El Presidente y la secretaría de las comisiones deberían tratar de resolver las dificultades importantes mediante el consenso, antes que recurrir a votaciones cuyo resultado es a veces aleatorio. Esto evitaría muchas dificultades a la hora de la ratificación.

4. Revalorizar la recomendación como instrumento autónomo: La pareja convenio + recomendación no tiene valor absoluto: cada una de estas formas de instrumento tiene su propio valor y su utilización conjunta o separada debe apreciarse en cada caso.

5. Controlar el papel de los grupos regionales: La influencia de los grupos de Estados en vías de integración es negativa cuando buscan introducir en los convenios y recomendaciones de la OIT el contenido de sus propios instrumentos. Este problema se plantea hoy sobre todo con la Unión Europea, pero puede afectar en el futuro a otras regiones. Puede constituir un peligro para la universalidad de las normas de la OIT en la medida en que los textos inspirados demasiado directamente en una región del mundo corren el riesgo de ser inaplicables en otras regiones y, por consiguiente, no ratificables.

6. Reforzar las condiciones de entrada en vigor de los convenios: Según la práctica actual, un convenio entra en vigor después de dos ratificaciones. Por consiguiente, algunos convenios están en vigor cuando sólo han sido ratificados por un pequeño número de Estados, lo que recarga inútilmente los mecanismos de control. Será preciso prever un número más elevado. Esta reforma no necesita ninguna enmienda constitucional o reglamentaria para los convenios futuros, porque este número se fija en las cláusulas finales de cada instrumento. El problema de los convenios ya adoptados es más arduo desde el punto de vista jurídico, pero estas dificultades no son insuperables.

7. Adoptar un plan coherente de revisión de normas: Las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios sobre los convenios no ratificados, que se presentan en virtud del artículo 19 de la Cconstitución, y el informe de los expertos sobre las mismas deberían utilizarse sistemáticamente para preparar un plan de revisión de los instrumentos, habida cuenta de las dificultades comprobadas y de los objetivos de la OIT.

8. Revisar los plazos de denuncia: La denuncia de un convenio es un proceso difícil porque sólo es posible durante un período muy limitado en el tiempo y a intervalos muy largos. Esto desanima las ratificaciones al otorgarlas un carácter prácticamente irreversible. Esta reforma debería aplicarse en primer lugar a los convenios futuros, porque los problemas jurídicos que se plantean son menos difíciles. Podría modularse el plazo según la importancia y el carácter de los convenios.

C. Refuerzo de los procedimientos de control

219. El control estricto de la aplicación de las normas debe preservarse porque garantiza su credibilidad y una actitud responsable de las autoridades que aprueban o ratifican los instrumentos de la OIT. Sin embargo, algunas mejoras deben estudiarse para fortalecer su eficacia en los Estados Miembros.

220. Una primera dirección para la reforma consiste en mejorar los métodos de trabajo de los órganos encargados del control para que sean más selectivos y, por tanto, más efectivo. Las reformas propuestas en el Consejo (calendario, ritmo de trabajo) van en ese sentido y por eso deben apoyarse, aunque no agotan todas las posibilidades de reforma.

221. En segundo lugar, hay que integrar mejor el procedimiento de control en la programación de la OIT. El procedimiento de control tiene como primer objetivo asegurar el respeto de las obligaciones de los Estados Miembros. Debería buscarse otra finalidad sin que ello sea obstáculo para la primera: contribuir a la puesta en práctica de los objetivos de la Organización. Por ejemplo, si se trata de luchar contra el trabajo infantil, se necesita un examen crítico de la aplicación de los instrumentos pertinentes para evaluar los mejores medios de acción: nuevo instrumento, revisión, cooperación técnica, reunión, etc.

222. Por último, conviene clarificar el mandato de los diferentes órganos que intervienen en el procedimiento. El problema se plantea esencialmente en la interpretación de los textos. El recurso a la Corte Internacional de Justicia, el único previsto por la Constitución, está excluido en la práctica. La Comisión de Expertos, cualquiera que sea su prestigio, no es un órgano jurisdiccional. El establecimiento de un tribunal especial, mencionado como posibilidad en la Constitución, es una de las vías que conviene explorar porque su propia existencia haría más evidentes las funciones de los expertos. La existencia de una "jurisprudencia" (la palabra es realmente impropia) cuando amplía el contenido aparente de los textos, añade detalles inútiles o introduce distinciones que complican innecesariamente su aplicación concreta, no contribuye a la credibilidad del procedimiento y frena las ratificaciones. En todo caso, los Estados que desean ratificar deberían ser informados de la "interpretación" de los textos por los órganos de control.

223. El papel del Comité de Libertad Sindical, que no es un órgano de control en el sentido estricto de la palabra, y de sus decisiones, debe esclarecerse en esta perspectiva, sobre todo en relación con el cometido del Comisión de Expertos.

224. No se trata de debilitar los mecanismos de control ni poner en peligro su independencia, sino de fortalecerlos para utilizarlos más a fin de realizar los objetivos de la OIT.

Otras intervenciones en el debate

225. Después de las declaraciones preliminares de los portavoces de los dos grupos, apoyadas o completadas por varios miembros de sus grupos, en particular trabajadores, unos 20 miembros gubernamentales también intervinieron en el debate para expresarse sobre el tema del día especial. Las intervenciones de cada uno se encuentran consignadas en las actas formales de esta sesión, que constituyen, en cierto modo, las "actas". El presente informe, esforzándose por ser tan completo como posible, ha evitado el repetir aquí las ideas ya expresadas o las sugerencias que habían sido adelantadas por los portavoces de los dos grupos durante la discusión general (véase arriba, parte B).

226. Una vez más, las discusiones demostraron el apego al principio de la universalidad de las normas, y de su corolario, el de la flexibilidad necesaria en la fase de su elaboración. Para el miembro gubernamental de Francia, que notó que la OIT pasó de 42 miembros en el momento de su creación a 171 hoy, era importante interrogarse sobre la significación de la universalidad de las normas. _Deberían las normas ser exigentes y precisas, con el fin de proporcionar una especie de referencia ideal o, por el contrario, deberían permanecer en un nivel de generalidad que permitiera su ratificación por el mayor número de países? Era, sin duda, deseable que combinen los dos aspectos. No sería insistir demasiado, a este respecto, en la utilidad de fórmulas integradas en los propios convenios. Recordó que el Consejo de Administración adoptó en noviembre de 1989 un documento en este sentido, que cayó en un olvido injusto, mientras que su plena consideración facilitaría el progreso de las ratificaciones. Otros miembros gubernamentales, por ejemplo Estados Unidos, India, Reino Unido, se pronunciaron igualmente en favor de la flexibilidad y de las fórmulas permitiendo, aun si, como lo hizo observar el miembro gubernamental de Alemania, la noción de flexibilidad no se debe presentar como una respuesta a todos los problemas.

227. La flexibilidad de las normas debería permitir, subrayó el miembro gubernamental de Arabia Saudita, su adaptación a las condiciones que prevalen en los diferentes países y a sus capacidades variables de conformarse a las normas. Sin embargo, eso no debería significar que una importancia menor se acordaría a la preocupación de universalidad y de indivisibilidad de las normas. Sin embargo, señaló que las normas de la OIT contenían numerosas exigencias que los Estados Miembros, la mayoría de los cuales son países en desarrollo, que eran difíciles de cumplir, en la medida que han sido elaboradas para responder a las necesidades de los países en desarrollo e industrializados. Ha llegado el momento de proceder a un examen y revisión de muchos convenios y de las demás normas adoptadas en el pasado. Esta necesidad de efectuar una revisión de las normas debería tomarse en cuenta en el momento de la elaboración de procedimientos y de la adopción de los instrumentos de la OIT, que deberían adaptarse a las evoluciones del mundo, y a las verdaderas posibilidades de los países mediante discusiones tripartitas preliminares, destinadas a asegurar la verdadera necesidad de las normas. La flexibilidad que debería permitir un procedimiento de ratificación parcial o total de los convenios, permitiría que los países cuya legislación no estuviera inicialmente de plena conformidad con un determinado convenio, de proceder a la ratificación de este convenio para hacerles surtir efecto de manera progresiva.

228. Aunque, comprobó el miembro trabajador de Polonia, que el artículo 19, párrafo 3 de la Constitución deja la facultad de consideración con respecto al nivel de desarrollo industrial de algunos países o a otras circunstancias particulares, no debería admitirse la flexibilidad, ya que se trata de normas sobre los derechos humanos fundamentales. Como lo señaló, con justa razón, la Comisión de Expertos, los derechos humanos deben ser respetados cualquiera que sea el nivel de desarrollo económico. La OIT ha elaborado un conjunto de fórmulas de flexibilidad que pueden ser combinadas en un mismo convenio, como ocurre, por ejemplo, en el caso del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), que contiene a la vez disposiciones de promoción y de prescripción.

229. El principio de universalidad implica también la participación efectiva de un gran número en el proceso de elaboración de normas, con miras a lograr un consenso lo más amplio posible. Los miembros gubernamentales de Cuba y Japón subrayaron, en particular, este aspecto.

230. La Comisión de Expertos plantea, en su informe, la cuestión de saber si la OIT agotó su función legislativa, y si no debería, pues, suspenderla, incluso abandonarla (párrafo 18 del informe). Interviniendo sobre esta cuestión del ritmo de la adopción de normas, el miembro gubernamental de Francia se pronunció, al igual que la mayor parte de los gobiernos, por una posición media, que consiste en evitar a la vez la huida hacia adelante y la detención de la actividad normativa. Quedaba claro para el miembro gubernamental del Reino Unido, que el ritmo debería disminuir. En cuanto al miembro gubernamental de Bélgica, estimó que sería desestabilizante a largo plazo, considerar que era necesario realizar una pausa en esta actividad; era importante asegurarse, de mejor manera que en el pasado, que los temas propuestos son mayormente apoyados por los diferentes grupos y en las diversas regiones del mundo, a través de consultas previas, de conferencias regionales, de conclusiones de simposios internacionales, así como por un análisis detallado de los problemas y de las zonas grises en la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores. La importancia determinante de la elección de temas para inscribir en el orden del día de la Conferencia y también fue subrayada por varios miembros gubernamentales, por ejemplo Alemania, Austria, Francia, India, México.

231. El miembro trabajador de los Países Bajos se declaró preocupado por la actitud de algunos miembros empleadores y de ciertos miembros gubernamentales, que afirman que existen suficientemente normas y que en este contexto de mundialización de la economía no es necesaria ninguna otra nueva norma. Para el representante de la Federación Sindical Mundial (FSM), la agravación de las desigualdades económicas y sociales, que muestra el informe de la Comisión de Expertos, invita precisamente a que no se suspenda la actividad normativa, para no privar a la OIT de uno de los medios más eficaces para mantener la dinámica del progreso y del diálogo social; el hecho de que ningún instrumento se haya inscrito en el orden del día de la conferencia de 1996, podría constituir un precedente peligroso.

232. La prioridad que hay que dar a la revisión de los convenios poco ratificados, obsoletos o inadaptados, recogió un amplio consenso de los miembros gubernamentales que se pronunciaron sobre la cuestión, en particular, los de Estados Unidos, Francia, Japón, México, Noruega (hablando en nombre de los países nórdicos) y el Reino Unido. Se hicieron sugerencias para alcanzar el objetivo deseado. Por ejemplo, el miembro gubernamental de Francia estimó que podría ser útil proceder a la actualización de las labores del Grupo de Trabajo del Consejo de Administración y del "Informe Ventejol". El miembro gubernamental de Cuba también deseo que esta clase de examen se pueda renovar. Otros, como el miembro gubernamental del Reino Unido deseo que se haga una mejor utilización al respecto, de los estudios generales de la Comisión de Expertos, realizados en virtud del artículo 19 de la Constitución.

233. Por su parte, el representante de la Federación Sindical Mundial (FSM) declaró no comprender por qué habría de considerar la revisión de las normas pertinentes recientes, porque no han sido suficientemente ratificadas por el momento; estimó que inclusive no ratificado, un convenio, si es pertinente, no pierde su valor de inspiración y de punto de referencia en los países. La FSM estimó que el objetivo de la OIT debe continuar siendo el de hacer evolucionar en forma positiva las legislaciones nacionales. Las normas internacionales del trabajo son generalmente flexibles, o corresponden a mínimos que deben ser intocables si se desea promover realmente la justicia social y los derechos fundamentales humanos.

234. En su informe (párrafo 22), la Comisión de Expertos señaló las criticas de ciertos grupos sobre la falta de claridad y de coherencia de ciertas disposiciones de normas recientemente adoptadas. Expresó la opinión que convendría que los miembros de las comisiones técnicas normativas de la Conferencia velen por que los textos que resulten finalmente aprobados sean tan claros y coherentes como sea posible. Varios miembros gubernamentales (Estados Unidos, Francia, Marruecos, Noruega expresándose en nombre de los países nórdicos, Reino Unido), se asociaron a estas observaciones y propuesta de la Comisión de Expertos. El miembro gubernamental de Alemania subrayó en particular, que el contenido cada vez más complejo y detallado de los convenios constituía un obstáculo para su ratificación. El miembro gubernamental de Francia se preguntó si el secretariado no era demasiado ambicioso en sus propuestas, pero señaló que su perfeccionismo era sustituido por muchos gobiernos y por los acuerdos entre los grupos de empleadores y de trabajadores. La presencia sistemática de un representante del Departamento de Normas en las comisiones técnicas, debería recordar a los delegados la necesaria claridad jurídica y señalar a su atención la posibilidad de recurrir a la fórmula de flexibilidad. Más concretamente, el miembro trabajador de Japón observó que existe una tendencia creciente de las comisiones técnicas de la Conferencia, en los años recientes, de proponer la fórmula "con arreglo a las condiciones nacionales" como una enmienda a casi toda disposición de un proyecto de convenio. En su opinión, tales enmiendas hacen que se pierda y se anule todo principio adoptado como parte operativa, y en la mayoría de los casos, resulta una manera encubierta a una oposición al instrumento propuesto en su totalidad o por lo menos en parte; hacen difícil la interpretación y la aplicación de convenios.

235. Varios miembros volvieron sobre la cuestión del impacto económico de las normas planteado por la Comisión de Expertos en el párrafo 21 de su informe. La miembro gubernamental de Portugal estimó que hay que tener en cuenta este impacto en el momento de la elaboración de las normas. Pero el miembro gubernamental de Cuba estuvo en desacuerdo con respecto a los convenios sobre la seguridad social; le parecía que existía una contradicción entre la reafirmación de los objetivos sociales de la OIT y una aparente tendencia a disminuir la importancia concedida a estos convenios, que debería tener mayor prioridad en las actividades de la OIT. De manera más general, el miembro gubernamental de Bélgica subrayó que la situación del empleo en numerosos países parece ser el motivo de muchas críticas relacionadas con la evolución de las normas, pero eso no debía ser un motivo suficiente para dudar y poner en tela de juicio las normas y su misión, fundamental, de justicia social. Para el miembro gubernamental de la India, las normas futuras de la OIT deben tener la capacidad de obtener el equilibrio entre la igualdad de la protección laboral y los derechos de los trabajadores, por una parte, y la necesidad de promover un empleo pleno y productivo, por la otra; estas normas también deben ser dinámicas y capaces de referirse a las necesidades verdaderas de los mandantes en un mundo del trabajo en constante mutación. En el mismo orden de ideas, el miembro empleador de Estados Unidos describió los cambios intervenidos, desde la creación de la OIT, en las "reglas del juego económico"; que difieren sustancialmente de aquellos ocurridos cuando las normas más importantes de la OIT han sido adoptadas. El cambio era permanente. Además, es más rápido que nunca, su ritmo está dictado por el progreso científico y técnico. Las nacionalidades económicas se borran cada vez más, así como las distinciones de los papeles y de las funciones relativas al mercado de trabajo, la seguridad del empleo pasa por una formación durante toda la vida profesional, que no podría garantizarse por las normas internacionales del trabajo. Tales son las realidades económicas que, para los empleadores, constituyen el contexto de su enfoque en cuanto a la elaboración de normas y a los mecanismos de control. Uno de los principales desafíos de la OIT es de garantizar un medio ambiente nacional e internacional de la política del empleo que permita hacer un equilibrio entre la necesidad de flexibilidad, en la economía global, necesaria a la competitividad y las garantías sociales para la adquisición de la formación y de las calificaciones profesionales incluida por medio de la cooperación técnica de la OIT, esencial para el empleo, el crecimiento y la productividad. En el marco de estas "nuevas reglas del juego económico", la pertinencia y la importancia de las normas internacionales del trabajo en un régimen de comercio internacional tienen que volver a definirse.

236. Por su parte, el miembro trabajador de Polonia llamó la atención contra la tentación de recurrir abusivamente al argumento de la incidencia económica de las normas elaboradas. Recordó que en el curso de la Conferencia de 1936, durante la discusión de un proyecto de convenio que contemplaba unas vacaciones pagadas anuales de 6 días al año, el miembro trabajador británico había pretendido solicitar tal compromiso a su país equivalía a pedirle que cometiera un suicidio industrial; la economía de este país, que ha adoptado una legislación sobre las vacaciones pagadas, sin ratificar el convenio no está aún menos vivo.

237. Por último, varios miembros de la comisión subrayaron los comentarios hechos por la Comisión de Expertos y el Director General sobre la duración del período de gestación de la acción normativa formal y sus sugerencias sobre la posibilidad de recurrir a fórmulas más flexibles, una especie de "soft law" según la expresión del Director General. La idea recibió una acogida favorable, por ejemplo de los miembros de Australia, de Francia, de México y de Nigeria. De la opinión del miembro gubernamental de Francia, por ejemplo, se debería prever completar el sistema normativo por textos que respondan con mayor rapidez a la actualidad de aquellas normas cuya elaboración es lenta. Debería contarse con la posibilidad de imaginar que los textos de orientación, o las declaraciones fuesen elaborados de modo tripartito por la Conferencia o por el Consejo de Administración. Por supuesto, esta posibilidad complementaria añadida de pronunciarse con rapidez sobre las nuevas cuestiones, otorgada a la organización, no habría de sustituir en modo alguno, a la actividad normativa. En este mismo sentido el miembro gubernamental de México invitó a la prudencia en el examen de estas fórmulas, con miras a evitar cualquier confusión entre los instrumentos jurídicos que crean obligaciones y otros textos como las recopilaciones de directivas prácticas.

238. El sistema de control de la aplicación de normas, sus procedimientos, su papel y sus perspectivas de futuro han constituido tantos temas de discusión.

239. El miembro trabajador de los Estados Unidos al que, dedicó su intervención ante la Comisión al control de la aplicación de normas y al medio de mejorarla lo que, sin duda, no carece de significado en cuanto a la importancia que concede a este aspecto de la actividad normativa de la OIT. En primer lugar, subrayó la necesidad y la importancia de un número mayor de participantes en la preparación de las memorias. Este elemento constituye un factor crucial para el control y para una colaboración completa de todos los copartícipes sociales. Subrayó que la Comisión de Expertos insistía en la necesidad de que la Oficina ofrezca una mejor asistencia a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, para que las mismas tengan conciencia de las implicaciones de ciertas normas, en particular en lo que se refiere a la legislación y a la práctica nacionales. Este aspecto reviste una importancia particular en la perspectiva de los cambios que el Consejo de Administración introdujo en los procedimientos del envío de memorias. A continuación, recordó el interés y las ventajas del procedimiento de los contactos directos para mejorar la observancia de las normas, incluyendo los países en desarrollo. Su costo, relativamente bajo, hace que sea particularmente ventajoso en comparación a otros. Los contactos directos pueden ser particularmente importantes incluso para la observancia de los convenios en los países en desarrollo. Por último, refiriéndose a la utilidad del párrafo especial, concordaba con el grupo de los trabajadores en que este procedimiento ha sido poco utilizado estos últimos años y ha experimentado progresivamente una cierta erosión. Ahora bien, el párrafo especial no está reservado exclusivamente a los casos graves y significativos, no debe ser restringido a las violaciones de los derechos humanos. El párrafo especial tiene como finalidad poner de relieve las divergencias o las omisiones en cuanto a la observancia de las prescripciones de los convenios. Los casos más graves deben ponerse de manifiesto con la ayuda de un párrafo tal para promover la aplicación y la observancia de las normas. A este respecto ninguna divergencia existe entre los empleadores y los trabajadores.

240. Fueron numerosos los miembros gubernamentales que manifestaron su apoyo al sistema de control reconocido con la Comisión de Expertos, su papel de vanguardia y de referencia en el plano internacional. Sería peligroso, en particular, subrayó el miembro gubernamental de Méjico, poner en tela de juicio la validez y el papel de los órganos de control. El funcionamiento del sistema, subrayó el miembro gubernamental de Francia, se ha mejorado a medida que cada uno de los órganos ha comprendido mejor la naturaleza y los límites de su función. Sin poner en tela de juicio las relaciones entre estos órganos de los que el miembro gubernamental de Méjico subrayó el papel complementario, el miembro gubernamental de España expresó la opinión de que los procedimientos que abarcan el conjunto del mecanismo de control deben mantenerse independientes el uno del otro: hay que evitar el tratamiento del mismo tema por procedimientos distintos, en momentos diferentes.

241. Tratándose de la composición de los órganos de control, el miembro gubernamental de Arabia Saudita defendió un reparto geográfico más justa de sus miembros. En lo que respecta a la Comisión de Expertos, ésta debería tener una competencia más amplia en relación a las cuestiones económicas y sociales. En cuanto a los trabajos de la presente Comisión, estuvieron dominados por las preocupaciones de países desarrollados y la mayoría de los países invitados a explicarse. Por su parte, el miembro gubernamental de Noruega observó que los trabajos de la presente Comisión gradualmente habían ido desarrollándose en una dirección diferente de lo que eran sus intenciones; el objetivo no debería consistir solamente en establecer si la legislación de un Estado Miembro está o no conforme con un convenio, sino más bien tener una discusión de principio sobre problemas importantes a nivel global: esto podría ser una fuente de inspiración para la revisión o una mejor interpretación de los convenios, así como para otras medidas legales o políticas.

242. Refiriéndose a la adaptación de los nuevos procedimientos de solicitud de memorias decidido en noviembre de 1993 por el Consejo de Administración, los miembros gubernamentales las acogieron, en principio, favorablemente, tales como los de Australia, Bélgica, Cuba o Méjico, por ejemplo; las nuevas modalidades deberían aliviar y facilitar la tarea de las administraciones nacionales. Sin embargo, a este respecto el miembro gubernamental de España expresó dudas y señaló que, en la práctica, la periodicidad de la solicitud de memorias no se respetaba. Es por esto que se declaró en contra de las disposiciones que prevén la posibilidad para la Comisión de Expertos de solicitar memorias detalladas complementarias. El miembro gubernamental de Alemania expresó la misma opinión; los expertos podrían solicitar memorias parciales sobre las cuestiones que les preocupan mejor que una memoria completa a plazos de uno o dos años.

243. La reducción de la frecuencia de memorias solicitadas en virtud de los artículos 22 y 35 de la Constitución podría, en opinión de los miembros gubernamentales de los Países Nórdicos, permitir a la Comisión de Expertos consagrar más recursos a la preparación de los estudios generales sobre los convenios no ratificados y las recomendaciones. Otros miembros gubernamentales, (por ejemplo, Alemania, Australia, Bélgica, Japón) subrayaron el valor y el interés de estos exámenes temáticos, verdaderos instrumentos de referencia. El miembro gubernamental de Alemania hizo un llamamiento a los gobiernos para que presten más atención al envío de las memorias debidas en virtud del artículo 19 de la Constitución, mientras que, el miembro gubernamental de Bélgica invitaba a la Comisión a que examine los medios de valorizar su función de movilización de la opinión públicas internacional.

244. Varios miembros gubernamentales se refirieron a las sugerencias contenidas en el párrafo 41 del Informe de la Comisión de Expertos que consistían en tratar de poner en marcha un procedimiento del tipo del de el Comité de libertad sindical, en las esferas de la discriminación, del trabajo forzoso y del trabajo de los niños. El miembro gubernamental de Australia apoyó la idea de reforzar la protección de los derechos de los trabajadores en estas esferas y los miembros gubernamentales de Austria y de Bélgica se declararon dispuestos a examinar la posibilidad de establecer nuevos procedimientos. Según el miembro gubernamental de India esto exige un estudio muy serio ya que, dejando a un lado el hecho de que se trata de un propuesta costosa, no es seguro, según él, que tales instancias estén en condiciones de tratar tales problemas que, a menudo, están vinculados a la pobreza y que la legislación por sí sola no puede resolver. En cuanto a los miembros gubernamentales de Alemania y del Reino Unido declaró que la creación de procedimientos partiendo del modelo de libertad sindical para aplicarlo a aquellos derechos diferentes era irresponsable. El miembro gubernamental del Reino Unido se refirió al párrafo 34 del Informe de la Comisión de Expertos indicando que el procedimiento especial en cuestiones de igualdad de trato, instituido en 1973, nunca fue utilizado; habría que estudiar las razones. A este respecto, el miembro trabajador de Japón, considerando que se trataba de un procedimiento potencialmente muy importante dada la sensibilización sobre estas cuestiones tanto a la OIT como a las Naciones Unidas, propuso que se tomen medidas para reactivarlo. El miembro empleador de Turquía también consideró que era necesario establecer un procedimiento especial en la esfera de la discriminación, incluida la discriminación relativa a los trabajadores migrantes, similar al de libertad sindical.

245. Los miembros trabajadores de Italia y Polonia, así como el representante de la Federación Sindical Mundial, declararon apoyar las propuestas sobre los nuevos procedimientos para tratar los casos de discriminación, trabajo forzoso y trabajo de niños. Como subrayó el miembro trabajador de Polonia, estos procedimientos deberían poder funcionar en contra de cualquier estado parte o no del convenio pertinente, porque desde el momento en que se trata de derechos humanos fundamentales los órganos de control se fundan jurídicamente, de modo directo, en el mandato que se deriva de la Constitución de la OIT.

246. Tratándose de la competencia de los órganos de control para conocer casos individuales, el miembro gubernamental de India señaló que esta eventualidad, sin duda, no era previsible, la credibilidad del sistema de control se basaba en su carácter tripartito. Para el miembro gubernamental del Reino Unido introducir un sistema tal trastornaría los procedimientos establecidos y, además, sería inoportuno en el momento en que se han desplegado esfuerzos para reducir el volumen de trabajo que recae sobre la Oficina. Los miembros trabajadores de Japón y de Noruega tampoco se han adherido a la idea de abrir procedimientos de control para particulares. Estos estarían encaminados a socavar el principio fundamental del tripartismo y el papel de los sindicatos en el funcionamiento del sistema.

247. Para el miembro gubernamental del Reino Unido la idea de un mecanismo de mediación o de arbitraje voluntario es atractiva y digna de ser examinada antes ya que, como lo da a entender el Director General, podría ser utilizada con un bajo costo levantando así la presión de otras áreas del sistema de control y reduciendo el número de quejas de las comisiones de encuesta y misiones de contactos directos. Otros miembros gubernamentales (Austria, Bélgica y Noruega) también apoyaron esta idea o indicaron que estaban dispuestos a estudiarla.

248. En relación con la sugerencia de la Comisión de Expertos relativa a las indemnizaciones que se podrían atribuir a las personas afectadas por la no aplicación de un convenio, el miembro gubernamental del Reino Unido estimó que las sanciones económicas o políticas serían no sólo inaplicables sino también contraproducentes, desalentarían aun más las ratificaciones y condicionarían a los Estados Miembros a cuestionarse la pertenencia a la Organización. El Reino Unido quedaba profundamente convencido de la concepción voluntarista de la ratificación, que es la de la OIT, constituía la forma más efectiva de fomentar las normas. El miembro gubernamental de India también se pronunció, por las mismas razones de principio, contra cualquier idea de sanción o de coerción. El miembro trabajador de Noruega declaró que esta cuestión no debería llevarse a nivel internacional hasta que no se hayan agotado las vías de recurso a nivel nacional; en su opinión, el problema debería examinarse en el próximo Informe de la Comisión de Expertos.

249. De acuerdo con el Informe de la Comisión de Expertos, la miembro gubernamental de Portugal apoyó las sugerencias con miras a una participación más activa de las administraciones nacionales y de las organizaciones profesionales en el sistema de control. Los miembros trabajadores de Polonia y Suecia intervinieron en el mismo sentido. Este último llamó la atención, en particular, con respecto al papel fundamental del Convenio núm. 144 y de su ratificación. Reconociendo la utilidad del procedimiento en virtud del artículo 19 de la Constitución subrayó la importancia de la participación de las organizaciones profesionales en un examen regular, a nivel nacional, de los convenios no ratificados. Tal examen es exigido en el marco de los procedimientos de consulta previstos por el Convenio núm. 144.

250. Los miembros gubernamentales de Australia, Guinea, India, Portugal, expresaron su acuerdo con los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la promoción de las normas y la cooperación técnica. Para el miembro gubernamental de Guinea este paso, en particular, en relación con las normas de los derechos humanos fundamentales, podría contribuir en la coyuntura actual a una mejor preparación para los cambios inevitables en las actitudes y en las estructuras. Según el miembro gubernamental de India la política de asociación activa presenta una nueva oportunidad para la cooperación técnica y el refuerzo de la sinergia entre aquélla y las normas y convendría utilizarla completamente. Los miembros trabajadores de Italia y Pakistán también intervinieron para pedir, más específicamente, que la cooperación técnica sea utilizada más ampliamente para alentar la ratificación de los convenios.

251. Varios miembros de la Comisión (los miembros gubernamentales de Guinea y de la India, el miembro trabajador de los Países Bajos) y el miembro empleador de Sudáfrica, que también subrayó la importancia de las normas y de la equidad y del desarrollo económico equilibrado, intervinieron para hacer un llamamiento según sus deseos a una colaboración mayor entre la OIT y las otras organizaciones internacionales. A este respecto, por ejemplo, el miembro gubernamental de India apuntó en particular a las instituciones de Bretton Woods; la OIT debe poner todo su esfuerzo para que se preste una atención adecuada a la dimensión social de las reformas estructurales económicas. En su opinión, si la flexibilización del mercado de trabajo era necesaria para la modernización y la reestructuración industrial en un contexto de globalización creciente de la economía, es igualmente importante para prever medidas de carácter social para proteger a los sectores más vulnerables de trabajadores de las consecuencias adversas de la reestructuración. En este sentido, es necesario una mayor interrelación entre la OIT, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial con el fin de promover la justicia social y el pleno empleo.

252. Por último, el miembro gubernamental de Bélgica expresó el convencimiento que en el estado de los debates de la Conferencia la cuestión de la cláusula social debería ser planteada aunque se deba aislar de los desarrollos anteriores. El tema permanece controvertido, pero su delegación consideraba que esta cuestión progresa por diversas razones. En primer lugar, la sinergia entre las normas internacionales del trabajo y el desarrollo del comercio internacional, entre lo social y lo económico, cada vez más es puesto de relieve; a continuación varios miembros veían aquí un medio de valorizar la aplicación de los convenios más importantes de la OIT, ampliamente reconocidos como un patrimonio social intocable. Convendría también de aprovechar las oportunidades que se presentan para cooperar con la Organización Mundial del Comercio porque un enfoque multilateral de la cuestión garantizará la objetividad y la implicación de la OIT. Por último, reconoció que aún queda por precisar cómo esta cláusula social se debe aplicar. De todas formas, una perspectiva interesante se abre si se considera que en definitiva todo acuerdo comercial que se concluya tiene consecuencias sociales para todas las partes interesadas. Tales acuerdos deben, pues, poseer cláusulas que aseguren al mismo tiempo la ayuda y la cooperación.

253. Los miembros gubernamentales de Alemania y de Australia, los miembros trabajadores de Egipto y de Francia, los representantes de la Confederación Mundial del Trabajo y de la Federación Sindical Mundial estimaron que, la OIT tiene competencia para intervenir y ser un interlocutor activo en el debate. El miembro gubernamental de Cuba mostró una actitud más prudente: antes de adoptar una decisión sería necesario que el alcance y el detalle de las propuestas del Director General en relación con la cláusula social sean precisadas; hay que evitar toda nueva forma de proteccionismo o de discriminación comercial en contra de los países más débiles.

254. El miembro trabajador de Egipto expresó el temor de que el establecimiento de un vínculo entre el comercio internacional y las normas, sancionando los países que no la respetasen, no afectaría en primer lugar la clase trabajadora que la cláusula social deseaba proteger. En este mismo sentido, el miembro gubernamental de India afirmó que todo obstáculo a la libertad de comercio por medidas proteccionistas bajo el amparo de la cláusula social, reduciría las posibilidades de empleo y perpetuaría la pobreza. Su delegación estaba firmemente opuesta a las tentativas de vincular ciertas normas laborales con el comercio internacional; el comercio no podía y no debía transformarse en el árbitro de los temas sociales. Rechazó la idea, según la cual, las normas internacionales del trabajo se podían aplicar por medio de sanciones comerciales. En cuanto al miembro gubernamental del Reino Unido, también descartó toda propuesta con miras a instituir un mecanismo de reglamentación en el campo social que estuviese vinculado a los intercambios internacionales.

255. Concluyendo la discusión de este día especial sobre el futuro de las normas, los miembros empleadores no juzgaron necesario, en vista de la densidad de los debates y de la multiplicidad de los puntos expuestos, de volver sobre una u otra de las cuestiones discutidas. La posición de éstos fue expuesta en su declaración preliminar, con suficiente precisión y detalle. Sin embargo, comprobaron que un tema que no habían mencionado, el de la cláusula social, había revestido una cierta importancia durante la discusión como lo prueba el resumen anterior de las intervenciones que le fueron dedicadas. Ellos han contribuido al debate con los elementos siguientes. La cuestión de la cláusula social es un tema muy viejo; basta, para convencerse, de referirse una vez más al preámbulo de la Constitución de la OIT. La OIT representa ya, como tal, una cláusula social. Esta es la tarea que prosigue desde su creación. El elemento nuevo introducido en la discusión actual era la tentativa de crear un vínculo directo entre sus objetivos y la reglamentación del comercio mundial. Los desarrollos consagrados a la cláusula social en la Memoria del Director General habían planteado más problemas que dado respuestas, la única solución posible aparecía al final del capítulo. Era importante saber, en resumidas cuentas, la relación costo-beneficios. El problema esencial era identificar las normas que constituirían la base del sistema de la cláusula social. En el seno de la presente Comisión, ha habido tendencia a no pensar más que en los convenios sobre los derechos fundamentales humanos. Sin embargo, si tales convenios contienen un núcleo de disposiciones fundamentales tal no era el caso de todas las disposiciones de los mismos. La cuestión era, pues, de determinar lo que era absolutamente indispensable en la práctica y prever las diferencias que pueden aceptarse y en qué medida. Convenía igualmente preguntarse, si el principio fundamental de la OIT, a saber el carácter voluntario de los compromisos suscritos se puede mantener o si se debe abandonar, o si ya ha sido en la práctica abandonado. Si consecuencias prácticas deben resultar de la aplicación de las cláusulas sociales, entonces toda una serie de cuestiones de procedimiento también se plantearían, relativas a las autoridades habilitadas a tomar las decisiones o sanciones o inversamente a instituir incitaciones. Una forma de control judiciario podría revelarse necesaria. Si deben tomarse sanciones, no es posible determinar su naturaleza ni saber en qué base establecerlas, de forma que, en opinión de los empleadores no existe motivo alguno que justificaría la institución de procedimientos relativos a la institución en el comercio mundial de cláusulas sociales generales. Los miembros empleadores concluyeron, por último, que si parece concebible limitar la liberalización del comercio para que sea más leal, existe el peligro de que toda esta medida conduzca a nuevas formas de proteccionismo. Era claro que toda forma de proteccionismo es en última instancia dañina para todos los actores de la economía. Compartían la opinión del Director General del GATT según la cual, si la pobreza era el motivo del nivel poco elevado de la protección social, son las inversiones y no las sanciones las que podrían permitir de poner remedio.

256. Los miembros empleadores y trabajadores se felicitaron por la celebración de este día especial durante la cual han sido expresadas, por los tres grupos, sugerencias y observaciones al mismo tiempo de orden técnico y de fondo sobre la actividad normativa y del sistema de control.

257. Los miembros trabajadores subrayaron, en primer lugar, que la gran mayoría de los gobiernos y los miembros empleadores, en sus intervenciones reconocieron y subrayaron la importancia de las normas a la vista de la misión y del mandato de la OIT. Varias veces, durante la discusión, la universalidad de las normas fue puesta en evidencia. A pesar de eso, subsisten ciertas dificultades para comprender algunas declaraciones o sugerencias hechas durante ese debate. En efecto, resulta de las discusiones, y más particularmente de las intervenciones de los miembros empleadores, que el papel de las normas parece ser puesto en tela de juicio. Según estas intervenciones, parece, de una parte, que uno se interrogue sobre el lugar relativo de las normas "un medio importante, pero un medio entre otros" y, por otra parte, que la OIT debe tener presente que en nuestra época, la reglamentación no parece más como el medio privilegiado para asegurar la protección social. Así, la reglamentación no se justificaría en la medida en que es indispensable, tanto a nivel nacional como internacional. Pero las normas son y deben permanecer siendo el corazón y la espina dorsal de la OIT. Según los miembros trabajadores, el mandato de la OIT, manifiestamente, no sería mejor observado si las normas no figurarían, como máximo, en la primera fila de las actividades de la OIT. También convenía, subrayar que varios oradores pusieron en evidencia la importancia crucial del diálogo social y de la participación tripartita. La diferencia entre las normas fundamentales y prioritarias, por una parte, y las otras normas, por otra parte, fue subrayada varias veces en el seno de la presente Comisión. La idea de insertar una cláusula social en los acuerdos comerciales y en los acuerdos de cooperación, provocó algunas cuestiones por parte de los empleadores. Era importante notar que estas cuestiones tratan esencialmente de aspectos de forma y menos de fondo. Convenía llamar la atención sobre el hecho de que los principios constitucionales tales como la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva se aplican a todos los Estados Miembros, y que, además, la gran mayoría de los Estados Miembros han ratificado los Convenios núms. 109 y 111. De la misma manera, convenía recordar que los miembros empleadores, los miembros trabajadores y varios miembros gubernamentales pusieron en evidencia la importancia del vínculo entre las normas internacionales del trabajo, por una parte, y la cooperación y la asistencia técnica por la otra. Además, el problema de las ratificaciones no se debe exagerar. A este respecto, se imponen ciertos contactos. En primer lugar, el número de ratificaciones de los convenios fundamentales, tales como los Convenios núm. 29, 105, 111 y los convenios prioritarios, tales como los Convenios núm. 122, 81, 129 y 144, era relativamente elevado. Aunque la tasa media de ratificaciones disminuye, esta reducción no es fatal, porque durante la primera parte de la discusión general, se pudo comprobar que la OIT había registrado 192 ratificaciones durante el año pasado y esto, sin contar las ratificaciones de los nuevos Estados Miembros. Fueron entendidas e iban en el mismo sentido, muchas de las sugerencias y de las preguntas sobre la elaboración y el contenido de las normas, las cláusulas de flexibilidad y de progresión, el refuerzo del sistema de control incluidos los métodos de trabajo de la presente Comisión, la participación de las organizaciones de trabajadores y empleadores, la promoción de las normas y la cooperación técnica. No es menos cierto que, divergencias de vista subsisten, en particular en relación con los papeles respectivos de la Comisión de Expertos y de la presente Comisión y la revisión de normas. Por último, habida cuenta de que está lejos de agotar estos temas, pareció interesante que las actas de esta sesión y la parte del informe de la Comisión de Expertos que aquí se refieren, se incorporen en los documentos del Consejo de Administración, cuando las actividades normativas y el sistema de control se discutan.

E. Cumplimiento de las obligaciones específicas

258. Para el examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, la Comisión decidió continuar con los mismos métodos de trabajo y aplicar los mismos criterios que el año anterior conforme se enmendaron o precisaron en 1980 y 1987.

259. En la aplicación de estos métodos, la Comisión decidió a propuesta de los miembros trabajadores, respaldada por los miembros empleadores, invitar a todos los gobiernos interesados por los comentarios que figuran en los párrafos 120 (cumplimiento de la obligación de enviar memorias), 125 (envío de primeras memorias), 129 (ausencia de respuestas a los comentarios de los órganos de control), 154 (problemas especiales relativos a la sumisión) y 158 (ausencia de comunicación de memorias sobre los convenios no ratificados y las recomendaciones) del Informe de la Comisión de Expertos, a que suministre informaciones a la Comisión durante una reunión especial de un mediodía, consagrada a estos casos. Esto se esperaba que sirviese para aumentar el impacto de la discusión y de las conclusiones y para utilizar mejor el tiempo reservado por la Comisión a estos casos.

260. La Comisión tomó nota de que este nuevo enfoque se había introducido el año pasado, como intento, y había producido resultados interesantes. Sin embargo, este nuevo enfoque no debería interpretarse, en modo alguno, por los gobiernos como eximiéndose de tomar parte en las discusiones de la Comisión. La Comisión comprobó que este año, gracias a las mejoras introducidas, este enfoque había demostrado sus aptitudes, porque fue posible entender a la mayoría de los delegados gubernamentales.

OBLIGACION_A Sumisión de convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

261. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafos 5 a 7, del artículo 19, de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones exigen de los Estados Miembros que sometan, en el término de un año o, a título excepcional, de dieciocho meses, a partir de la cláusula de cada reunión de la Conferencia, los Convenios y Recomendaciones adoptadas en dicha reunión "a la autoridad o autoridades competentes a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin", señalando la autoridad o autoridades consideradas competentes.

262. La Comisión observó en el informe de la Comisión de Expertos (párrafo 147) que los esfuerzos apreciables se han cumplido en cierto número de países en cumplimiento de sus obligaciones en relación con la sumisión, a saber: Bostwana, Granada, Grecia, India, Mauricio, Níger, República Arabe Siria y Uruguay.

263. Además, durante su reunión, la Comisión fue informada por varios otros Estados de las medidas tomadas con miras a someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. Se felicitó por los progresos realizados y expresó la esperanza de que intervengan nuevas mejoras en los países que encuentran dificultades en el cumplimiento de sus obligaciones.

OBLIGACION_B Falta de sumisión

264. La Comisión lamentó tomar nota, según el párrafo 154 del informe de la Comisión de Expertos, de que no se había facilitado información alguna, indicando que se hubieran adoptado medidas con miras a la sumisión a las autoridades competentes adoptados desde la 71.a a la 78.a de la Conferencia (1985 a 1991) (Nota 3), de conformidad con el artículo 19 de la Constitución por los Estados siguientes: Antigua y Barbuda, Camboya, República Centroafricana, Costa Rica, Djibouti, El Salvador, Islas Salomón, Jamaica, Kenia, Madagascar, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Santa Lucia, Seychelles, Sierra Leona, República Unida de Tanzanía, Trinidad y Tabago y Zaire.

OBLIGACION_C Envío de memorias sobre los convenios ratificados

265. La Comisión examinó en la parte B de su Informe (cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo), el cumplimiento por parte de los Estados de su obligación de enviar memorias sobre los convenios ratificados. Para la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos, la proporción de memorias recibidas fue de 64,6 por ciento, lo que representa el nivel más bajo registrado desde 1946. Desde entonces, otras memorias se han recibido, representando la cifra de 77,2 por ciento (comparada a 75,8 por ciento, en junio de 1993, a 76,8 por ciento en junio de 1992 y 83,7 por ciento en junio de 1991). Este año, la Comisión de Expertos tomó nota de que casi el 67 por ciento de memorias sobre los convenios para los que se habían solicitado información sobre la apliciación práctica, contenían tales informaciones, lo cual representaba un porcentaje sensiblemente superior al de 1991-1992 (50 por ciento) y 1993 (56 por ciento). La Comisión insistió en la importancia que presenta el envío de informaciones sin las cuales era imposible saber si un convenio era aplicado. La Comisión se asoció al llamamiento reiterado que la Comisión de Expertos hizo a los gobiernos para que desplegasen todos sus esfuerzos con miras a incluir en el futuro en sus memorias las informaciones solicitadas.

OBLIGACION_D Omisión de enviar memorias e informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados

266. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna memoria sobre los convenios ratificados haya sido proporcionada desde hacía dos años o más por los Estados siguientes: Albania, Dominica, Guinea-Bissau, Islas Salomón, Nepal, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe y Somalia.

267. La Comisión también lamentó tomar nota de que ninguna de las primeras memorias sobre los convenios ratificados no había sido proporcionada por los Estados siguientes: Francia (tierras Australes y Antárticas francesas (Convenios núms. 53, 69, 74, 92, 133 y 134.)), Liberia (Convenio núm. 133) y Nigeria (Convenio núm. 133), desde 1992. La Comisión subrayó la importancia muy particular de las primeras memorias sobre las que la Comisión de Expertos basa su evaluación de la aplicación de los convenios ratificados.

268. En su informe de este año, la Comisión de Expertos había tomado nota de que 47 gobiernos habían omitido comunicar respuestas al conjunto de observaciones y de solicitudes directas sobre los convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 354 casos (comparado con 318 el año pasado y 330 hace dos años). La Comisión fue informada que después de la reunión de la Comisión de Expertos, 25 gobiernos interesados habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas por la Comisión de Expertos el año próximo.

269. La Comisión lamentó tomar nota de que no se había recibido todavía información alguna referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales, se había pedido una respuesta para el periodo que finalizó el 30 de junio de 1993 por parte de los países siguientes: Barbados, Burkina Faso, Burundi, República Centroafricana, Chad, Gabón, Ghana, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Haití, Honduras, Islas Salomón, Jamaica, Jamahiriya Arabe Libia, Madagascar, Mozambique, Nepal, Papua Nueva Guinea, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe, Somalia y Zaire.

270. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos sobre las dificultades que tenían para cumplir con sus obligaciones: Barbados, Burundi, Camboya, República Centroafricana, Gabón, Ghana, Haití, Honduras, Jamaica, Kenya, Jamahiriya Arabe Libia, Madagascar, Mozambique, Namibia, Nigeria, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Seychelles y Sierra Leona.

271. La Comisión expresó su gran preocupación en cuanto a la gravedad de la situación, sin un verdadero progreso, el conjunto de mecanismos de control corre el peligro de paralizarse. La obligación del envío de memorias constituye la base del sistema de control. La Comisión insistió ante el Director General para que tome todas las medidas para mejorar la situación, y que solucione los problemas mencionados anteriormente tan rápidamente como sea posible. Expresó la esperanza, en particular, de que los equipos multidisciplinarios en el campo concedan en sus funciones la prioridad absoluta para favorecer la ejecución de las obligaciones en materia de normas.

OBLIGACION_E Aplicación de los Convenios ratificados

272. La Comisión tomó nota, con particular interés, de las medidas tomadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de la aplicación de los convenios ratificados. Este año, la Comisión de Expertos, pudo dar cuenta, en el párrafo 135 de su nforme, de los nuevos casos en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica, como consecuencia de los comentarios formulados por ella sobre el grado de conformidad de las legislaciones o prácticas nacionales con las disposiciones de un convenio ratificado. Dichos casos, cuyo número ascendía a 42, se referían a 30 estados y a un territorio no metropolitano perteneciendo a las distintas regiones del mundo. Desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964, se han registrado más de 2.000 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

273. En el curso de la presente reunión, la Comisión de la Conferencia fue informada sobre un cierto número de casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificaods. Aun cuando le corresponde a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas, la Comisión de la Conferencia se congratuló por los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir con sus obligaciones internacionales y dar efectos a los comentarios efectuados por los órganos de control.

274. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia varios casos que había examinado.

OBLIGACION_F Casos de progreso

275. La Comisión comprobó con satisfacción que en varios casos incluidos muchos relacionados con los derechos fundamentales humanos los gobiernos habían introducido cambios en sus legislaciones y prácticas, a fin de eliminar divergencias anteriormente discutidas por la Comisión. Hizo resaltar estos casos, que constituyen un enfoque positivo para influir en los gobiernos a responder a los comentarios de los órganos de control. A este respecto, se remite al informe de la Comisión de Expertos y a la discusión de los casos particulares que figuran en la segunda parte de su informe.

OBLIGACION_G Casos especiales

276. La Comisión consideró que se debía llamar la atención de la Conferencia sobre las disusiones que habían tenido lugar en relación con los casos mencionados en el párrafo siguiente, y cuyo resumen completo figura en la segunda parte del presente informe.

277. En relación con la aplicación por la India del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión tomó nota de las informaciones orales suministradas por el representante gubernamental y de los acontecimientos registrados. La Comisión lamentó que el Gobierno no hubiera presentado ninguna memoria en los plazos previstos, si bien observó que la memoria y las respuestas a los comentarios de la Comisión de Expertos habían sido recibidas en la Oficina el 2 de junio de 1994. La Comisión lamentó que en razón de este envío tardío, la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia no hubieran podido examinar la información recientemente suministrada por el Gobierno. En cualquier caso, la Comisión tomó nota de que no obstante los esfuerzos realizados aún quedaba mucho por hacer para superar los problemas discutidos durante numerosas sesiones anteriores y que habían sido destacados por la Comisión de Expertos, en particular en lo relativo a la identificación, la liberación y la rehabilitación de personas en servidumbre, incluidos los niños, así como, en particular, la creación de un sistema eficaz de control eficiente. A este respecto, la Comisión expresó su profunda preocupación ante la situación. La Comisión invitó firmemente al Gobierno a que enviara su próxima memoria en el plazo previsto, de modo que la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia pudieran examinarla debidamente. Considerando las conclusiones adoptadas el año pasado, y considerando la gravedad de las cuestiones discutidas deste hace numerosos años, sin obtener ningún tipo de progreso, la Comisión reiteró su profunda preocupación. La Comisión instó al Gobierno a que no escatimara esfuerzos para adoptar las medidas urgentes y necesarias con miras a la eliminacion efectiva de la servidumbre por deudas, y a que comunicara sin demora y sin falta todas las informaciones requeridas por la Comisión de Expertos. La Comisión decidió que las conclusiones figuren en un párrafo especial de su informe.

278. La Comisión confía en que el Gobierno interesado tomará todas las medidas necesarias para corregir las deficiencias señaladas. Le invitó, pues, a que examine la oportunidad de utilizar las formas apropiadas de asistencia de la OIT, incluidos los contactos directos, con objeto de que se realicen verdaderos progresos desde ahora hasta el año próximo, en virtud de la Constitución de la OIT y del Convenio citado anteriormente.

OBLIGACION_H Falta continua de aplicación

279. La Comisión recuerda que sus métodos de trabajo prevén que se enumeren los casos en que ha continuado registrándose durante varios años omisión en cuanto a la aplicación de los convenios ratificados que había discutido previamente. Este año, la Comisión no tuvo que mencionar tales casos.

280. Se invita al Gobierno mencionado en el párrafo 277 del presente informe a que proporcione las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión seguir las cuestiones mencionadas en la próxima reunión de la Conferencia.

OBLIGACION_I Envío de memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones

281. La Comisión tomó nota de que 54 memorias de las 106 solicitadas en virtud del artículo 19 sobre el Convenio núm. 87 y el Convenio núm. 98, se recibieron en la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos y otros dos después (es decir, un 52,8 por ciento de la totalidad).

282. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones exigidas en virtud del artículo 19 de la Constitución había sido proporcionada durante los últimos cinco años por los países siguientes: Islas Salomón, Jamahiriya Arabe Libia, Namibia, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Santa Lucía. Seychelless, Sierra Leona, Somalia y Zaire.

OBLIGACION_J Comunicación de copias de las memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores

283. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual "el Gobierno se ha abstenido de indicar durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, a las cuales de conformidad con el artículo 23, 2) de la Constitución, deben comunicarse copias de las memorias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22".

OBLIGACION_K Participación en las labores de la Comisión

284. La Comisión expresó su gratitud a los 50 gobiernos que habían colaborado con ella, proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países, y participando en la discusión de los casos individuales.

285. Sin embargo, la Comisión lamentó, que a pesar de las repetidas invitaciones, por su parte dirigidas a los representantes gubernamentales de los Estados siguientes, no tomaron parte en las discusiones relativas a su país: Albania, Antigua y Barbuda, Burkina Faso, Djibouti, Liberia, Nepal, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona y Zaire. La Comisión decidió mencionar estos países en los párrafos pertinentes del presente informe e informar a los gobiernos de conformidad con la práctica habitual.

286. La Comisión lamentó tomar nota de que los gobiernos de los países que no estuvieron representados en la Conferencia, a saber: Chad, Dominica, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Islas Salomón, Santa Lucía y Somalia, no pudieron estar en medida de participar en el examen de los casos relativos a ellos. Decidió mencionar estos países en los párrafos apropiados del presente informe y de ponerlos en conocimiento de los gobiernos, de conformidad con la práctica habitual.

287. El informe que la Comisión de la Aplicación de Normas somete este año a la Conferencia representa un volumen no habitual. Esta "inflación" no es ni gratuita ni mecánica. Tiene dos nobles y justas causas: la celebración de 75.o aniversario de la OIT y el examen detallado de la cuestión primordial, sin duda alguna, de la situación de la libertad sindical en el mundo. El interés suscitado en estas ocasiones por el papel y el futuro de las normas en general y, en particular, por las más fundamentales de entre ellas, provocó un nutrido debate, animado pero pensado, del que la Comisión espera que contribuirá útilmente, con su marca, en el hervidero de ideas y discusiones suscitado por el acontecimiento festejado este año.

288. Este 75.o aniversario de la OIT unido con el 50.o aniversario de la Declaración de Filadelfia, reviste una importancia particular debida al período en el que se sitúa. Es una ocasión común para decir que el mundo cambia, que los cambios son cada vez más rápidos y que son cada vez más difíciles de controlar y organizar en base a los objetivos y valores universalmente aceptados. El último decenio vio la generalización de la economía de mercado, la liberalización de intercambios comerciales, la mundialización de la economía, con éxitos y una eficacia reconocida en el plano económico. También vio el dramático incremento del desempleo, convirtiéndose en un fenómeno estructural, incluidos los países industrializados, el crecimiento de desigualdades, la extensión de la pobreza y la aparición de nuevas formas de pobreza, la reaparición de conflictos étnicos o nacionalistas.

289. El principio conmemorativo es la ocasión de volver a los fundamentos históricos, a "preservar los valores", evitando la tentación de reescribir la historia. Pero es al mismo tiempo la ocasión de reflexionar sobre el futuro, sobre "promover el cambio" en la esfera de las normas. Es a eso, de la misma manera, que se esforzó la Comisión, en base, en particular, de las reflexiones hechas por la Comisión de Expertos.

290. Los debates en el seno de la Comisión confirmaron que una de las cuestiones fundamentales que se plantea desde hace varios años es la de la pertinencia de las normas de la OIT y de la adaptación permanente de la acción normativa a la evolución acelerada de la economía mundial. Las críticas fundadas en argumentos de índole económica esencialmente (costo del trabajo, rigideces y obstáculos al empleo y a los ajustes estructurales), no han alterado fundamentalmente el consenso sobre esta pertinencia. La protección de los trabajadores es la primera finalidad del derecho internacional del trabajo. La importancia que guarda la actividad normativa como medio para promover un desarrollo equilibrado, en la justicia y en la libertad, y como fuente de inspiración de políticas sociales, siempre se reconoce, subrayando la necesidad del realismo y de la eficacia.

291. Una de las características, en apariencia paradójica, de la mundialización es que no es exclusiva de evoluciones y tendencias contradictorias. A este respecto, los miembros trabajadores de la Comisión pidieron que la OIT lance una campaña para una carta mundial, o un zócalo mundial que debería tener por objetivo primordial la ratificación, de ahora al año 2000, de los convenios fundamentales de la OIT.

292. "Lo social deberá vencer a lo económico" era el deseo expresado por Albert Thomas con motivo del décimo aniversario de la OIT. La fórmula no tiende a negar la relación dialéctica inevitable entre lo social y lo económico, sino que quiere afirmar la vocación humanista de la OIT. La justicia social, razón de ser de la creación de la OIT debería ser el ideal movilizador en el alba del tercer milenio.

293. Al término de sus labores, la Comisión celebró una sesión especial para rendir un homenaje al señor Edward J. Hickey, representante de los trabajadores de los Estados Unidos de América en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, que decidió aprovechar la ocasión del 75.o aniversario de la OIT y del 50.o aniversario de la Declaración de Filadelfia para poner fin a su larga y eminente carrera en el seno de la Comisión. Numerosos oradores expresaron durante esta sesión especial destinada a marcar el hecho de que, durante 30 años, el señor Edward J. Hickey dedicó, sin desmayo y con pasión, sus extraordinarias cualidades profesionales y humanas a la defensa de las normas internacionales del trabajo, y por medio de ellas, a la defensa y a la promoción de la libertad y de la dignidad del hombre. La Comisión, en su totalidad, le expresó al señor Edward J. Hickey su más profunda gratitud.

Ginebra, 21 de junio de 1994. (Firmado) J.-J. ELMIGER,

Presidente

K. J. DLAMINI,

Ponente


Nota 1

Para la lista de las organizaciones, véanse los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núms. 3 a 3H.

Nota 2

Informe III (Partes 1 a 3) presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo: resúmenes de memorias (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución); Informe III (Parte 4A): Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones; Informe III (Parte 4B): Libertad sindical y negociación colectiva.

Nota 3

La Conferencia no adodptó ningún convenio, ni recomendación en su 73.a reunión (junio de 1987)
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Para más información, diríjase a el departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES) correo electrónico:

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