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ICCIT: Examen del caso individual relativo al Convenio núm. 144, Consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 Estados Unidos (ratificación: 1988) Publicación: 2007Descripción:(ICCIT Observación individual) Convenio:C144 País:(Estados Unidos) Sesion de la Conferencia:96 Documento:22 Sujeto: Trabajo forzoso Visualizar el documento en: Ingles Frances Una representante gubernamental se refirió a la comunicación escrita proporcionada a la Comisión de la Conferencia y recordó que, durante el debate de la Comisión de la Conferencia de 2005 sobre este caso, su Gobierno había tomado nota de que el Convenio núm. 144 era un instrumento de carácter promocional, muy flexible, que permitía realizar consultas de una manera que se adecuaba mejor a las características y la práctica nacionales. En opinión de su Gobierno, el mecanismo para las consultas tripartitas sobre cuestiones relativas a normas de la OIT, establecido antes de la adopción del Convenio y de su ratificación por los Estados Unidos, seguía siendo eficaz y apropiado a la situación nacional. Era importante que la Comisión de la Conferencia entendiese que el Comité del Presidente sobre la OIT era más que un organismo formal; de hecho se trataba de un mecanismo de amplio alcance para la consulta tripartita. Ese Comité sólo se reunía cuando las cuestiones requerían decisiones a muy alto nivel. Sin embargo, las consultas tripartitas no cesaban porque no hubiese una reunión formal del Comité del Presidente. La oradora explicó que la mayor parte de las consultas de la OIT se desarrollaban de un modo menos formal, entre el personal, y cubrían una amplia gama de asuntos relativos a la OIT que excedía considerablemente lo previsto en el párrafo 1 del artículo 5 del Convenio núm. 144. Las consultas tripartitas que se celebraron con ocasión de la redacción del Convenio sobre el trabajo marítimo eran un buen ejemplo en este sentido. En cuanto a las consultas sobre la ratificación de los convenios de la OIT, observó que gran parte de lo que se había dicho acerca de la aplicación por parte de los Estados Unidos del Convenio núm. 144 se refería a la ratificación por el país de los convenios de la OIT. La oradora reconoció que su Gobierno no ratificaba un convenio a menos o hasta que la legislación y la práctica estuviesen plenamente conformes a sus disposiciones. Era verdad que el proceso de revisión jurídica había resultado lento hasta alcanzar a la ratificación, pero esto era preferible a ratificar primero y evaluar la conformidad después. En relación al compromiso de su Gobierno en materia de tripartismo, señaló que el mecanismo del Comité del Presidente permitía ahora a otras organizaciones de empleadores y de trabajadores con un interés y unos motivos legítimos participar y mantenerse informadas sobre cuestiones relativas a las normas de la OIT. Así, se había reconocido el derecho de los trabajadores y los empleadores a decidir quienes serían sus representantes en el Comité del Presidente. Recordó la opinión de los Expertos en el sentido de que las consultas tripartitas efectivas eran aquellas que permitían a las organizaciones de empleadores y de trabajadores pronunciarse útilmente sobre las cuestiones relacionadas con las actividades de la OIT. Su Gobierno seguía considerando que las consultas tripartitas en los Estados Unidos eran efectivas. Para concluir, recordó que la Comisión de Expertos había solicitado tanto al Gobierno de los Estados Unidos como a los interlocutores sociales que revisasen la forma en la que el Convenio núm. 144 se aplicaba para garantizar que todas las partes interesadas adoptasen medidas adecuadas para lograr una solución satisfactoria y expresó su compromiso personal de responder a la petición de la Comisión de Expertos de emprender esta tarea. Además, formuló su deseo de colaborar con los interlocutores sociales interesados en este sentido. Los miembros empleadores recordaron que el Convenio tiene como objeto establecer mecanismos tripartitos para promover la aplicación de las normas internacionales del trabajo. Para ello prevé fundamentalmente la puesta en práctica de procedimientos que aseguren consultas tripartitas efectivas sobre determinadas cuestiones relacionadas con la OIT, entre ellas, las que se refieren a los puntos incluidos en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo, la sumisión de convenios y recomendaciones, el examen de convenios no ratificados y las denuncias de convenios ratificados. Corresponde determinar entonces si existen o no consultas y si las mismas son efectivas. Antes de ello, consideraron importante aclarar dos cuestiones. En primer lugar, la finalidad del Convenio consiste en promover la aplicación de las normas internacionales del trabajo a través de un sistema de concertación o de consulta, favorecer el examen tripartito de la conveniencia o no de la ratificación de los convenios y no en buscar expresamente la promoción de un mayor o menor número de ratificaciones. Por lo tanto, no es pertinente entrar en el análisis del número de convenios ratificados por un determinado país. En segundo lugar, los miembros empleadores consideraron que no es apropiado entrar a valorar el mayor o menor grado de influencia que ejercen los interlocutores sociales en las decisiones o compromisos del Gobierno como consecuencia de las consultas tripartitas. Por el contrario, estimaron que es importante determinar qué se entiende por "consultas efectivas". No existe una definición en el Convenio sobre esta cuestión, pero siguiendo los criterios aportados por diferentes legislaciones se podría considerar que las consultas efectivas consisten por un lado en la transmisión de información relevante a los interlocutores sociales para que puedan tener conocimiento de un tema y lo puedan examinar, y por otro en el intercambio de opiniones y en las contribuciones útiles en materias relacionadas con las actividades de la OIT. En cuanto a la forma, los miembros empleadores señalaron que el Convenio se remite a los procedimientos nacionales. Los miembros empleadores se preguntaron si es necesario que las consultas se lleven a cabo en una reunión o en varias, si acaso es necesario que se realicen al más alto nivel o a un nivel más técnico, si es necesario que se establezca un procedimiento formal de consultas por escrito o las mismas pueden ser más informales. Los miembros empleadores consideraron que la naturaleza y la forma de las consultas pueden ser importantes pero que al mismo tiempo pueden variar de un país a otro. En efecto, en muchos casos se plantean consultas formales con numerosas reuniones y documentación pero que no son consideradas más que como un trámite de eficacia limitada. Lo esencial es que la información se proporcione a tiempo, que sea adecuada y que los interlocutores sociales puedan hacer llegar sus contribuciones de modo que puedan influir con sus opiniones y argumentos en la decisión final. Subrayaron sin embargo, que no se trata, de todos modos, ni de negociación ni de acuerdo. Los miembros empleadores estimaron que en los Estados Unidos esta obligación se ha canalizado a través de un sistema de consultas instituido hace años, el cual está estructurado en un órgano político y en dos órganos de carácter técnico. El primero, el Comité del Presidente, se reúne sólo cuando se requiere tomar decisiones al más alto nivel. El mismo se reunió en seis ocasiones desde 1988 y ninguna vez desde el año 2000. Por otro lado, además del Comité del Presidente existe un grupo consultivo relativo a cuestiones de la OIT que canaliza las consultas relacionadas con los puntos del orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo, que aborda temas relacionados con el Consejo de Administración y las cuestiones sobre la aplicación o ratificación de los Convenios de la OIT, y otro Consejo Consultivo Tripartito sobre las Normas Internacionales del Trabajo (TAPILS) creado especialmente para examinar la viabilidad jurídica de la ratificación de determinados convenios de la OIT. Estos órganos consultivos de carácter técnico se han reunido de manera regular. El primero en seis ocasiones y el segundo, por lo menos en una. Estas reuniones trataron al parecer las cuestiones a las que se refiere el Convenio, en cuanto a las reuniones anteriores y posteriores a la Conferencia de la OIT y del Consejo de Administración y cuestiones relativas a la ratificación de al menos dos convenios. Los miembros empleadores manifestaron que no consta que no existan reuniones regulares en el marco del Convenio o que la información que se proporciona no sea la adecuada, o que la misma no se dé a tiempo, o que los interlocutores sociales no puedan hacer llegar sus opiniones antes de que se adopten las decisiones. Estimaron que la representante gubernamental suministró información sobre la aplicación del Convenio desde el año 2005 y señalaron que estaban abiertos a conocer mayores detalles e informaciones que permitan disponer de una visión más completa de la aplicación del mismo en la práctica. Los miembros trabajadores recordaron en primer lugar que la cuestión relativa a la aplicación del Convenio en los Estados Unidos ya había sido objeto de examen en el año 2005. Les satisfacía que el Gobierno hubiera transmitido anticipadamente un complemento de información escrita. Refiriéndose al fondo del asunto, los miembros trabajadores puntualizaron que el espíritu del Convenio núm. 144 era institucionalizar un proceso eficaz y pragmático de consultas tripartitas, que desembocara en última instancia en la ratificación de los convenios de la OIT. Hasta esa fecha, los Estados Unidos sólo habían ratificado 14 convenios de la OIT, de los cuales únicamente 2 eran convenios fundamentales, es decir, los Convenios núms. 105 y 182. En las conclusiones de esta Comisión en 2005, la Comisión tomó nota de las informaciones relativas al procedimiento de ratificación de los Convenios núms. 111 y 185 y expresó la esperanza de que la consulta anunciada al respecto se concretara rápidamente. El espíritu del Convenio núm. 144 era también ofrecer un marco propicio para llevar a la práctica los Convenios núms. 87 y 98. De ello se infería que una interpretación restrictiva del Convenio núm. 144 pondría en entredicho la función de las organizaciones sindicales, por un lado, y, por otro, el alcance de las normas de la OIT en cada país. El Convenio núm. 144 admitía claramente que el procedimiento previsto pudiera repartirse entre dos órganos, como sucedía en los Estados Unidos con el Comité del Presidente sobre la OIT y el Consejo Consultivo Tripartito sobre las Normas Internacionales del Trabajo (TAPILS). El Convenio núm. 144 no indica la periodicidad de las consultas y la efectividad de las consultas tripartitas no se mide únicamente por el número de reuniones tripartitas que se organizan. No obstante, cuando un país ratifica un convenio debe aplicarlo no sólo respetando la letra sino también el espíritu. Los miembros trabajadores estimaban empero que las particularidades propias del mecanismo, cualquiera que éste fuese, no debían utilizarse para frenar el proceso. Además, rechazaban radicalmente la idea de que se estudiara tan sólo la posibilidad de ratificar los convenios a los que ya se ajustaba la legislación nacional, pues un enfoque de esta naturaleza privaría a los países que lo adoptaran de la esperanza de que su legislación social evolucionara un día en sentido positivo. Como el mundo entero estaba siempre pendiente de lo que sucedía en los Estados Unidos, este país debía imperativamente comprometerse a crear una nueva dinámica dentro de sus órganos tripartitos y plantearse con firme resolución la ratificación de los convenios fundamentales de la OIT. La miembro trabajadora de los Estados Unidos tomó nota de que el problema en sí no era el mecanismo de la consulta tripartita, sino más bien el hecho de que el Gobierno en el poder había dejado que el proceso tripartito se debilitara. Como lo indicaba la Comisión de Expertos en sus comentarios, el Gobierno no había respondido a las observaciones formuladas por la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO). Sólo se había tenido conocimiento de la respuesta del Gobierno cuando éste la había presentado por escrito a la Comisión de la Conferencia. La oradora cuestionaba el compromiso indicado por el Gobierno y señaló que, si bien el Comité del Presidente sobre la OIT pretendía estar en el pináculo del mecanismo consultivo tripartito, el Ministro de Trabajo no había convocado ni una sola reunión en un período de siete años. Ese había sido el mayor período de inactividad del Comité del Presidente desde el año 1989. Refiriéndose al marco en que se desarrollaba el proceso de la consulta tripartita en los Estados Unidos, la oradora explicó que, además del Comité del Presidente sobre la OIT, había otros dos mecanismos denominados, respectivamente, TAPILS y el Grupo Consultivo. Según lo manifestado por el Gobierno, el propósito principal del TAPILS consistía en examinar la legislación y la práctica nacional en relación con una selección de convenios de la OIT, a objeto de considerar los efectos jurídicos de la ratificación o de examinar otras medidas apropiadas. No obstante, al carecer el TAPILS de un programa consistente, se hizo notorio que el Gobierno no había hecho ningún esfuerzo valedero para ratificar los Convenios núms. 111 y 185, dos convenios que durante cierto tiempo se había pensado no obstante ratificar. La oradora señaló que un grupo de trabajo se había reunido hacía cierto tiempo para examinar el informe sobre la legislación y la práctica con respecto al Convenio núm. 111 y que aún debía elaborarse un informe final. Un problema similar existía con respecto al Convenio núm. 185. Le había sorprendido que el Gobierno dijera que el proceso del TAPILS sería revisado en cuanto quedara finalizado el examen interno que el Gobierno haría del Convenio. No se había informado en qué momento se llevaría a cabo dicho examen. La única información facilitada indicaba que el examen abarcaba algunos asuntos de seguridad nacional, típico expediente al que recurría el Gobierno cuando quería evitar que una de las medidas que había adoptado fuera sometida al escrutinio público. En cuanto a la reunión del Grupo Consultivo, la oradora cuestionaba la afirmación hecha por el Gobierno en el sentido de que defendía el principio del tripartismo únicamente porque el Grupo Consultivo se había reunido antes del Consejo de Administración y de la Conferencia Internacional del Trabajo. En su opinión, las reuniones de dicho Grupo no equivalían a una consulta efectiva y contrastaban poderosamente con las discusiones que habían tenido lugar antes de que el Gobierno en funciones asumiera el poder. La oradora manifestó también su preocupación por otro hecho inquietante que había ocurrido en el año 2005, es decir, la modificación de la composición del Comité del Presidente sobre la OIT. Con ello se pretendía eliminar toda referencia a la AFL-CIO como representante de los trabajadores y al Consejo de Estados Unidos para el Comercio Internacional como representante de los empleadores. En su lugar, el Ministro de Trabajo decidiría quién estaría representado en el Comité. Todo esto fue hecho sin aviso ni consulta previa. En tales circunstancias, el Ministerio de Trabajo había convocado dos veces una reunión de todos los presidentes internacionales para examinar la composición de la delegación a las reuniones de la Conferencia de los años 2006 y 2007, a pesar de que ningún sindicato ni la AFL-CIO habían manifestado la necesidad de organizar una reunión de esa naturaleza. En definitiva, la oradora opinaba que la intromisión del Gobierno en los asuntos de los trabajadores difícilmente podía interpretarse como la defensa del tripartismo, sino más bien todo lo contrario. Un miembro trabajador de Grecia preguntó a la representante gubernamental por qué su Gobierno está tan rezagado con respecto a la inmensa mayoría de los Miembros de la OIT en lo que respecta a la ratificación de convenios, incluidos aquellos que enumera la Declaración de 1998. La miembro gubernamental de Cuba estimó que el diálogo tripartito sobre las normas internacionales del trabajo constituye un mecanismo eficaz para lograr no sólo la ratificación sino también la aplicación efectiva en la legislación y en la práctica de los convenios de la OIT. Por ello, los órganos de control de la OIT deben brindar una atención especial al respeto de este principio en sus actividades y en la aplicación de dichas normas en el ámbito nacional. En el marco de las actividades de promoción de la ratificación de los convenios fundamentales debería darse prioridad a su promoción en aquellos países que aplican una política restrictiva en materia de ratificaciones, ya que si bien la ratificación por sí misma no es demostrativa de su aplicación, ella conlleva la voluntad de valorar y modificar los aspectos legislativos y prácticos en función de la aplicación efectiva de las normas ratificadas. En el presente caso, debería promoverse la ratificación y aplicación efectiva del Convenio núm. 87 que es la base para la consulta tripartita en los términos del Convenio núm. 144. El miembro trabajador de la India indicó que en junio de 2005 la Comisión de la Conferencia había albergado justificadamente la esperanza de que las consultas relativas a la ratificación del Convenio núm. 111 y el Convenio núm. 185 finalizarían próximamente. Sin embargo, dicha esperanza y aspiración de los trabajadores de los Estados Unidos no se había cumplido debido sencillamente a la negligencia de la Administración de los Estados Unidos. Haciendo caso omiso de la Declaración de la OIT de 1998 relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el Gobierno de los Estados Unidos no ha logrado o querido ratificar los convenios fundamentales siguientes: Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). En su lugar, ha preferido aislarse al tiempo que aleccionaba a algunos países sobre sus obligaciones para que apliquen las normas de trabajo. El hecho de que los Estados Unidos sólo hayan ratificado hasta la fecha 12 convenios de la OIT es un anuncio de lo que le espera al Convenio núm. 144. El orador instó a la Comisión de Expertos a garantizar que se resuelvan satisfactoriamente las cuestiones que ha planteado la AFL-CIO acerca de las consultas tripartitas provechosas y que los trabajadores de los Estados Unidos gocen de los derechos fundamentales que les otorga la Constitución de la OIT. Una observadora en representación de la Federación Sindical Mundial señaló que el presente caso se refiere no sólo a la violación del Convenio núm. 144 sino también a la negativa del Gobierno a ratificar convenios tan importantes como los núms. 87 y 98. Expresó su solidaridad con los trabajadores estadounidenses y rechazó la clara intención del Gobierno de designar a los representantes de los sindicatos que participan en los comités consultivos al tiempo que subrayó que tal designación es competencia soberana de los sindicatos. La representante gubernamental indicó que su Gobierno respondería a todas las cuestiones planteadas en el debate y proporcionaría información sobre la evolución futura en una memoria detallada para la próxima reunión de la Comisión de Expertos. Además reiteró que el actual mecanismo de consulta tripartita era un medio eficaz de aplicar el Convenio, pero que el diálogo tripartito no constituía necesariamente garantía alguna de alcanzar acuerdos. La Constitución de la OIT, las actas de la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia y el Estudio general de la Comisión de Expertos de 2000 sobre la consulta tripartita ponen de manifiesto que, en un país determinado, podía existir más de una organización más representativa de empleadores o de trabajadores. Recordó que el Gobierno había hecho posible que los trabajadores y empleadores de su país decidieran por sí mismos quienes serían sus representantes en el Comité del Presidente. Añadió que el Gobierno esperaba con interés estudiar, junto con los representantes de los trabajadores y de los empleadores, el modo más adecuado de responder a la observación formulada por la Comisión de Expertos sobre el Convenio dirigida a todas las partes interesadas. Los miembros empleadores señalaron que la importancia del Convenio radica en la puesta en marcha de mecanismos de diálogo que sirvan para mejorar el clima de concertación y la aplicación y ratificación de las normas internacionales del trabajo. Consideraron que según surge de las discusiones, no existen en este caso problemas serios en la aplicación del Convenio. Admitieron sin embargo que todos los sistemas son perfectibles y en este sentido manifestaron que las peticiones o contribuciones pueden ser atendidas para que ello redunde en beneficio de los procedimientos de consulta. Los miembros trabajadores reiteraron que, al ratificar el Convenio, el Gobierno de los Estados Unidos se comprometía a respetar no sólo la letra del Convenio, sino también su espíritu. Le corresponde por tanto al Gobierno alentar a las autoridades competentes para que se realicen consultas tripartitas. Asimismo, le compete cambiar su enfoque y no plantearse la ratificación de una norma de la OIT sólo cuando ésta no implica modificar la legislación nacional. Los miembros trabajadores esperan con impaciencia la ratificación de los Convenios núms. 111 y 185. Por otra parte, dado que este país se erige en modelo a escala mundial, expresaron su firme esperanza de que los Estados Unidos ratifiquen pronto otros convenios, y en particular los convenios fundamentales que aún no han ratificado. Según los miembros trabajadores, el eventual recurso a grupos de trabajo técnico, como lo sugieren los miembros empleadores, permitiría sin duda avanzar desde el punto de vista de la eficacia, pero en cuanto a las consultas tripartitas, lo esencial radica en la voluntad política real y sincera. Por último, indicaron que no le corresponde al Ministerio de Trabajo, sino a las propias organizaciones de trabajadores, designar a la organización sindical que participe en los órganos consultivos.ConclusionesLa Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales proporcionadas por la representante gubernamental, así como de la discusión que tuvo lugar a continuación sobre la eficacia de las consultas tripartitas requeridas por el Convenio. La Comisión tomó nota que según la información proporcionada por el Gobierno, el Comité del Presidente sobre la OIT es mucho más que un organismo meramente formal y que se trata de un mecanismo amplio para la consulta tripartita. La Comisión tomó nota de que el mecanismo de consultas que requiere el Convenio comprende también reuniones regulares del Grupo Consultivo de la OIT y del Consejo Consultivo Tripartito sobre Normas Internacionales del Trabajo (TAPILS). Al respecto, la Comisión tomó nota con interés que, en enero de 2007, se había presentado a la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado un documento actualizado incluyendo los resultados de las consultas tripartitas, para obtener su acuerdo para la ratificación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). Se reiniciarían en TAPILS las consultas sobre el Convenio sobre los documentos de identidad de la gente de mar (revisado), 2003 (núm. 185) cuando su examen haya terminado al interior del Gobierno. Tomando debidamente en cuenta las preocupaciones expresadas durante el presente debate y que la Comisión de Expertos solicitó al Gobierno que responda detalladamente a su observación antes del 1.º de septiembre de 2007, la Comisión confía en que el Gobierno y los interlocutores sociales profundizarán su diálogo sobre todas las materias cubiertas por el Convenio para encarar una revisión de la manera en que el Convenio se aplica en la práctica. La Comisión espera que la memoria que vaya a examinar la Comisión incluirá información sobre las iniciativas tomadas para dar satisfacción a todas las partes interesadas en las consultas que requiere el Convenio. |
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