Informe general de la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1992


Descripción:(ICCIT Informe general)
PUBLICACION:1992
Sesion de la Conferencia:79
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Documento:27

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para proceder al examen e informe del tercer punto del orden del día: "Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones". Integraron la Comisión 178 miembros: 92 miembros gubernamentales, 26 miembros empleadores y 60 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 20 miembros gubernamentales adjuntos, 39 miembros empleadores adjuntos y 88 miembros trabajadores (Nota 1). Además, una organización internacional no gubernamental estuvo representada por observadores (Nota 2).

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:

Presidente: Sr. M. Rood (miembro gubernamental, Países Bajos).

Vicepresidentes: Sr. A. Wisskirchen (miembro empleador, Alemania) y Sr. W. Peirens (miembro trabajador, Bélgica).

Ponente: Sra. F. Montenegro Díaz (miembro gubernamental, Nicaragua).

3. La Comisión celebró 22 sesiones.

4. La Comisión se asoció al homenaje que le rendió la Comisión de Expertos al Sr. Thiecouta Sidibé, antiguo Director del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la Oficina Internacional del Trabajo, que se jubiló a últimos del mes de marzo de este año. Su larga experiencia y su entrega personal por la defensa y la promoción de las normas de la Organización, unidas a su obsequiosidad y a su competencia puesta al servicio de la Comisión de la Conferencia de la Aplicación de Normas, le hicieron ganar al mismo tiempo el respeto y el afecto de los miembros de la Comisión que le conocieron. La Comisión deseó mostrar su gratitud al Sr. Sidibé y al mismo tiempo darle la bienvenida a su sucesor, Sr. Héctor G. Bartolomei de la Cruz, como Director del Departamento de Normas y representante del Director General en la Comisión.

5. De conformidad con su mandato, la Comisión procedió al examen de las cuestiones siguientes: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución; y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio (núm. 111) sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, así como sobre las normas relativas a los salarios mínimos, a saber: el Convenio (núm. 26) y la Recomendación (núm. 30) sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928; sobre el Convenio (núm. 99) y la Recomendación (núm. 89) sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos (agricultura), 1951, y sobre el Convenio (núm. 131) y la Recomendación (núm. 135) sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (Nota 3).

6. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con un debate general sobre cuestiones relativas a la aplicación de los convenios, (en particular de los convenios ratificados) y de las recomendaciones y al cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones que les imponen la Constitución de la OIT. A continuación, la Comisión celebró un debate sobre el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones consagrado a los salarios mínimos (métodos de fijación, aplicación y control). Por último, la Comisión examinó cierto número de casos individuales relativos a la aplicación de los convenios ratificados y al cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias en respuesta a los comentarios de la Comisión de Expertos y de someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. El examen de los casos, que constituyó la parte esencial de los trabajos de la Comisión, se basó principalmente en las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y en las explicaciones escritas y orales facilitadas por los gobiernos interesados. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas en la Comisión y de las conclusiones adoptadas por ésta.

7. El representante del Secretario General sugirió que por razones de eficacia y de costo, y sin que fuese en detrimento de la sustancia, la Comisión podría considerar este año la posibilidad de renunciar al establecimiento de actas formales sobre su discusión general. La Comisión recordó que la Secretaría venía estableciendo hasta la fecha actas no solamente de las discusiones de la Comisión sobre los casos individuales (que se publican en las Actas Provisionales de la Conferencia, como anexo al informe de la Comisión) sino también sobre su discusión general. Habida cuenta de la importancia de esta discusión general sobre el sistema de control en su totalidad, los miembros empleadores, apoyados por los miembros trabajadores, propusieron que esta decisión fuese diferida hasta el año próximo, después de una detenida reflexión. La Comisión decidió así.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

I. Sistema de control

i) Papel de los órganos de control

8. La Comisión reafirmó su apoyo al sistema de control y su confianza en el informe de la Comisión de Expertos, tal como viene elaborándose en base a los principios de independencia, de objetividad y de imparcialidad. El informe de la Comisión de Expertos constituye la base esencial de las labores de la presente Comisión, que le reconoce su alta calidad. La Comisión está convencida de que el sistema de control depende de un diálogo constructivo entre los dos órganos.

9. El miembro trabajador de los Estados Unidos expresó el sentimiento de que la gran mayoría de los miembros de la Comisión de la Conferencia también habían adoptado los principios de independencia, de objetividad y de imparcialidad en las evaluaciones que se habían hecho en su propio informe a la Conferencia, así como lo muestra el párrafo 20 del informe de 1989: la conclusión de la Comisión, el último año, sobre la aplicación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, por parte del Reino Unido referente al caso del Centro Gubernamental de Comunicaciones de Cheltenham, sobre el cual el Gobierno interesado expresó una opinión disidente, demostró que los principios se habían aplicado efectivamente. El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que el sistema de control entraba ahora en un periodo en que la Comisión actual podía trabajar libre de las consideraciones de orden político que habían prevalecido en el pasado, y con la misma independencia, objetividad e imparcialidad de las que siempre dio muestras la Comisión de Expertos.

10. Los miembros empleadores recordaron que la Comisión está prescrita en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, y es competente para examinar las medidas tomadas por los Estados Miembros para dar efecto a las disposiciones de los convenios que habían ratificado y para presentar un informe a la Conferencia. La Comisión es una pieza esencial del sistema de control que debería reforzarse. Consideraron que, aunque las opiniones que se expresan en el informe de la Comisión de Expertos revestían una gran importancia, la presente Comisión no está obligada formalmente a seguirlas: esta posición se justifica jurídica, histórica y lógicamente, y si no fuese así, el diálogo con los gobiernos sería imposible. Cada comisión tiene sus propias responsabilidades; ninguna está subordinada a la otra, pero el espíritu mutuo y de cooperación debe prevalecer. En realidad, la Comisión de la Conferencia jugó su papel propio independiente, y reconocerlo no implicaba un debilitamiento del mecanismo de control. Por el contrario, no se podía dudar que varios casos de progreso registrados lo han sido gracias a las detenidas discusiones que tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia. La cuestión teórica de la función de la Comisión de la Conferencia se debía tratar con un espíritu de clarificación intelectual. En todo caso, en la práctica, no hubo nunca diferencias entre los empleadores y los trabajadores. Se podría hacer una larga enumeración de los casos en que los miembros trabajadores se habían apartado de las conclusiones y de las evaluaciones de la Comisión de Expertos. En general, los casos de divergencias respecto del informe de la Comisión de Expertos han sido más frecuentes y numerosos entre los trabajadores que entre los empleadores. La única diferencia radicaba en que los empleadores habían puesto en evidencia tal hecho, lo explicaron y justificaron. También reconocieron que, como lo indican los párrafos 18 a 30 del informe de la Comisión de Expertos, los procedimientos constitucionales y otros pueden ayudar a superar las dificultades, aunque su diversidad no permita a la Comisión actual que les dé un seguimiento. En la práctica, nunca hubo diferencias entre ambas partes. El miembro gubernamental de Alemania manifestó su acuerdo con esta posición de los miembros empleadores.

11. El miembro gubernamental del Reino Unido también fue de la opinión de que las tareas de la presente Comisión serían superfluas si las opiniones de la Comisión de Expertos no se pudiesen poner en tela de juicio ocasionalmente. El miembro gubernamental del Pakistán declaró que, cuando un gobierno estaba obligado de separarse temporalmente de un convenio ratificado que aplicaba de manera general, se le debería mostrar comprensión, y esta actitud conduciría a un mayor número de ratificaciones. El miembro gubernamental de Cuba recordó que la labor de la Comisión de Expertos debía basarse en las memorias enviadas por los gobiernos. Los debates de la Comisión de la Conferencia, en tanto sean objetivos e imparciales, podrán brindar informaciones complementarias equilibradas, sin que ello signifique que la Comisión de Expertos pueda circunscribir sus comentarios exclusivamente sobre los debates de esta Comisión.

12. El miembro empleador de los Estados Unidos expresó la opinión según la cual la Comisión de Expertos debería responder a cuestiones de método y de sustancia planteadas en la presente Comisión, y debería estar dispuesta a explicar o evaluar nuevamente sus opiniones: la continuación de tal diálogo contribuiría a reforzar el mecanismo de control, y los miembros empleadores esperaban que la Comisión de Expertos se comprometiese más en esta vía el próximo año. El miembro gubernamental de los Estados Unidos también declaró que la Comisión tiene necesidad y está en derecho de esperar una respuesta de la Comisión de Expertos sobre las diferentes cuestiones planteadas: el trabajo de la presente Comisión es cada vez más complejo y técnico en este período posterior a la guerra fría y le son necesarias más informaciones para llevar a cabo sus tareas.

13. Los miembros trabajadores recalcaron que continuaban siguiendo la situación de los casos que no se mencionaban en el informe de la Comisión de Expertos de este año; esperaban de ésta que continúe también por su parte a prestar una mayor atención a las observaciones de la presente Comisión. Añadieron que la reforma del sistema de control, en ningún caso, debería debilitar la aplicación en la ley y la práctica de los convenios ratificados, porque esto llevaría también a discriminar en contra de los países que respetan escrupulosamente sus compromisos. El miembro trabajador de los Países Bajos se refirió al enriquecimiento de las labores de la Comisión de Expertos por las declaraciones de los miembros de la Comisión de la Conferencia que disponen de un conocimiento y de una experiencia directos de los sufrimientos ocasionados, por ejemplo, por la violación de los derechos sindicales. Aunque la Oficina Internacional del Trabajo facilitaba un vínculo vital entre los órganos, algunas veces existe, como se observó el último año (párrafo 7 del informe de la Comisión de 1991), una falta de continuidad, y ésta era la razón por la cual algunos casos se habían incluido en el informe de la Comisión de Expertos un año, pero no aparecían claramente al año siguiente: se debería indicar a la Comisión por qué algunos casos se habían seleccionado y otros no. El miembro trabajador de Francia declaró que el informe de la Comisión no decía nada al tratar de algunos casos de violación de los convenios universalmente reconocidos. A juicio del miembro trabajador de Grecia, la Comisión de Expertos no tenía siempre suficientemente en cuenta las informaciones de hecho, por ejemplo, sobre la situación en materia de negociación colectiva, suministradas durante las discusiones en la presente Comisión. En un caso particular, el miembro trabajador del Ecuador declaró que, aunque la Comisión de Expertos haga que figure su país en los casos de progreso con respecto al Convenio (núm. 103) sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952, porque el Código de Trabajo había incorporado dicho Convenio; en la práctica la legislación anterior continuaba obstaculizando la garantía efectiva del derecho a la protección de la maternidad.

14. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores observaron que la elección de casos individuales tratados en el informe de la Comisión de Expertos, que tienen que discutirse en la presente Comisión, se presentaba más difícil al mismo tiempo, en razón al aumento de su número y por el hecho del envío a menudo tardío, de las memorias por los gobiernos. Según los miembros empleadores, convendría examinar si la periodicidad del sistema de memorias se debería modificar nuevamente y aumentar el intervalo entre las solicitudes de memorias en función de las diferentes categorías de convenios; los convenios antiguos, en particular, los que están superados, deberían revisarse más rápidamente que en el pasado; las observaciones de la Comisión de Expertos deberían concentrarse sobre lo esencial y de manera más precisa. El miembro gubernamental del Ecuador aunque admitía que el informe de la Comisión de Expertos constituía la base de los trabajos de la presente Comisión, llamó a la atención sobre las dificultades ocasionadas a las delegaciones de la Conferencia cuando el informe se recibe tan tarde que no se le puede otorgar toda la consideración deseada.

15. El representante del Secretario General recordó que, desde hace muchos años, los miembros de la Comisión, en particular aquellos que vienen de países en desarrollo, se quejaban de recibir los informes de la Comisión de Expertos solamente a su llegada a Ginebra. Comunicó su intención de hacer propuestas para resolver el problema, sin que implique un aumento de gastos tanto para la Oficina como para los gobiernos. Explicó que algunos casos no se mencionaban en el informe de la Comisión de Expertos cada año porque las memorias respectivas no eran debidas cada año, según el sistema de solicitud automática determinado por el Consejo de Administración; ello no significaba que estos casos desaparecían o se descuidaban, puesto que serán examinados de nuevo cuando las próximas memorias sean debidas. Están siendo objeto de examen propuestas para tratar estas cuestiones también. Sin embargo, la Comisión de Expertos examinó este año numerosos casos que se discutieron anteriormente por la presente Comisión.

ii) Interpretación de los convenios

16. Varios miembros de la Comisión se refirieron al párrafo 7 del informe de la Comisión de Expertos, que tomaba nota de la sugerencia anterior según la cual la aplicación de las disposiciones del artículo 37, párrafo 2, de la Constitución de la OIT - en virtud del cual el Consejo de Administración puede formular y someter a la Conferencia para su aprobación "reglas para establecer un tribunal encargado de solucionar rápidamente cualquier cuestión o dificultad relacionadas con la interpretación de un convenio " - debería, previamente, ser objeto de un examen detallado por los órganos competentes de la OIT. Los miembros gubernamentales de Alemania, de Arabia Saudita, de Australia, de Bélgica, del Camerún, de España, de Francia, del Pakistán, del Reino Unido, de la Federación de Rusia y de Túnez apoyaron las sugerencias relativas al estudio de esta cuestión en el seno de la Organización. Los miembros trabajadores declararon que la sugerencia relativa a este estudio podría eventualmente contribuir a reforzar el sistema de control. Sin embargo, un tribunal no debería utilizarse para debilitar el papel de la Comisión de Expertos, el de la presente Comisión, o para poner en tela de juicio los principios y métodos de trabajo de los órganos de control. También subrayaron el aspecto tripartito de la actividad normativa de la OIT: Esta es una característica no sólo del control de las normas internacionales del trabajo, sino también de su elaboración y esto debe recordarse cada vez que la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados sea invocada como guía para su interpretación. Los convenios de la OIT no son comparables a otros tratados, pero participan en una cierta forma de la naturaleza de una "convención colectiva internacional".

17. Los miembros empleadores se refirieron a la posición que habían adoptado los años anteriores en la Comisión, en relación con la interpretación de los convenios (párrafos, 13, 26 y 27 del informe de 1991 de la Comisión): en virtud de la Constitución de la OIT, solamente la Corte Internacional de Justicia puede dar una interpretación definitiva de un convenio; la presente Comisión funciona de una manera independiente a tenor del artículo 7 del Reglamento de la Conferencia y presenta un informe a la Conferencia; para cumplir con su tarea, utiliza el informe de la Comisión de Expertos como base indispensable para su trabajo; dada la gran calidad del informe de la Comisión de Expertos, las opiniones de ésta tienen una importancia considerable para la presente Comisión, que sin embargo no está ni formal ni jurídicamente obligada a seguir las apreciaciones de los expertos, dado que no se imponen erga omnes, lo que es lógico; si no el diálogo con los gobiernos y las otras discusiones no tendrían sentido si no fuera posible estar en desacuerdo con las opiniones de la Comisión de Expertos. Por último, son aplicables solamente los métodos de interpretación mencionados en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados.

18. En opinión del miembro gubernamental de España, este tribunal debería ser un órgano ad hoc; sus miembros deberían ser expertos reconocidos internacionalmente y deberían basar sus labores en la Convención de Viena. El miembro gubernamental de Túnez estimó que el estudio debería tomar en consideración la relación entre un tribunal y los diversos órganos de control existentes; el efecto de la creación de semejante tribunal sobre las decisiones de esta Comisión, de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical; la relación entre el tribunal y la Corte Internacional de Justicia; el procedimiento que habría de seguir (incluida la cuestión de saber si el Consejo de Administración sería implicado); la cuestión de saber si éste debería ser un tribunal de primera o de última instancia; y el efecto de sus fallos.

19. El miembro gubernamental de la República Arabe Siria declaró que estaba en favor del establecimiento de un tribunal en virtud del artículo 37, párrafo 2, de la Constitución. A juicio del miembro gubernamental de Noruega, este tribunal debería constituirse sobre una base tripartita, y contribuir a completar el sistema de control de la OIT. El miembro trabajador de Finlandia declaró que, hasta un período reciente, las interpretaciones hechas por la Comisión de Expertos se consideraban como vinculando los Estados Miembros hasta que una decisión final de la Corte Internacional de Justicia interviniese; sin embargo, aparece ahora la necesidad de un tribunal especial para la solución rápida de conflictos en los casos como aquellos que implicaban a Alemania o al Reino Unido, donde los gobiernos no han reconocido las interpretaciones dadas por los órganos de control - incluyendo las Comisiones especiales de encuesta - pero al mismo tiempo no han interpuesto apelación ante la Corte Internacional de Justicia. El miembro gubernamental de Alemania declaró que no pensaba que el hecho de basarse en la Convención de Viena conduciría a una pérdida de valor de los convenios de la OIT.

20. El representante de la Federación Sindical Mundial (FSM) se refirió al papel casi judicial de la Comisión de Expertos que permite a la presente Comisión tripartita tratar, por medio de sus debates, de alentar a los Estados Miembros a que apliquen efectivamente los convenios más bien que a condenarlos. A su juicio, el establecimiento de un tribunal en virtud del artículo 37, párrafo 2, acentuaría el carácter judicial del sistema de control, y haría los procedimientos menos flexibles; los problemas se plantearían en caso de que decisiones ejecutorias se pronunciasen en contra de los gobiernos. Los convenios son el fruto de compromisos políticos logrados en un marco tripartito y su aplicación debe controlarse igualmente de una manera tripartita: los mecanismos existentes se deben mejorar pero no debilitar.

21. El miembro gubernamental de Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, y Suecia), consideró que era preferible resolver los problemas en un espíritu de respeto mutuo, de cooperación y de responsabilidad, más bien que recurrir a un tribunal en virtud del artículo 37, párrafo 2. Los miembros gubernamentales del Pakistán y de Portugal subrayaron la importancia del diálogo entre las dos Comisiones, y si esto no podía resolver los problemas deberían buscarse otras soluciones que el recurso a la Corte Internacional de Justicia. La miembro gubernamental de los Estados Unidos compartió la opinión expresada por los países nórdicos y consideró que un tribunal no tendría más autoridad jurídica definitiva que la Comisión de Expertos y que podría debilitar el papel determinante de ésta en el procedimiento de control. A juicio del miembro gubernamental del Iraq, el mecanismo actual, basado en el diálogo, es preferible a que tuviese un carácter más judicial: si, a continuación de un estudio, se decide establecer un tribunal, éste debería ser competente solamente en materia de interpretación y no para la solución de conflictos; la interpretación es una cuestión de la competencia de los expertos y de los juristas, pero la Comisión de Expertos en algunos casos ha interpretado los convenios de manera liberal, más allá del verdadero sentido del texto actual, lo que podría plantear problemas para algunos países y desalentarlos para que ratifiquen. El miembro gubernamental de Marruecos expresó sus dudas sobre la necesidad de crear otro órgano: el sistema actual, inspirado por el espíritu pragmático y de diálogo, ha dado muestras de su eficacia; las calificaciones exigidas de los jueces de un tribunal serían las mismas que las exigidas a los miembros de la Comisión de Expertos; además, un tribunal correría el riesgo de introducir una rigidez mucho más grande en el sistema en un momento en el que se desea la flexibilidad. El miembro empleador de los Estados Unidos consideró también que el diálogo es preferible a la aplicación del artículo 37, párrafo 2, del cual opina que podría conducir a un procedimiento alternativo de apelaciones y tendría por efecto debilitar la autoridad de la Comisión de Expertos. Recordó que el artículo 37, párrafo 2, se incluyó en la Constitución en un momento en que no estaba seguro de que la OIT podía tener un acceso directo a la jurisdicción consultiva de la Corte Internacional de Justicia reconstituida como un órgano de las Naciones Unidas; el Consejo de Administración no tomó acción alguna sobre el procedimiento porque el acceso a la Corte, de hecho, había sido abierto.

22. El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que la Comisión de Expertos había dado una explicación extensiva del derecho de huelga cuando el historial del Convenio núm. 87 muestra que no se había tratado. Indicó que la Comisión de Expertos mencionaba por vez primera en una observación el derecho de huelga en relación con el Convenio, más de un decenio después de la adopción de los dos Convenios núms. 87 y 98, entre tanto numerosos países lo habían ratificado sin saber que el derecho de huelga estaba implicado. Declaró que durante los años sesenta y ochenta, la Comisión de Expertos había llegado a la conclusión de que estos convenios contenían un derecho de huelga siempre más amplio, incluidas las huelgas de solidaridad y políticas y que aplicaban una definición más estrecha de los "servicios esenciales". Se preguntó en qué fase de su evolución las interpretaciones de la Comisión de Expertos llegarían a ser "válidas y generalmente reconocidas". En nombre de los miembros empleadores declaró que hubiera preferido tratar estas cuestiones en el contexto de casos específicos. Era de interés de la Comisión que la Comisión de Expertos explicase los fundamentos de su proceso de decisiones más claramente y que prestase atención a las preocupaciones de esta Comisión "en un espíritu de respeto mutuo y de cooperación y de responsabilidad".

23. Los miembros trabajadores reiteraron su apoyo a los métodos de trabajo y a los principios de la Comisión de Expertos, incluido lo relacionado con el derecho de huelga.

24. El miembro trabajador del Reino Unido observó que un Estado que no está de acuerdo con las opiniones de la Comisión de Expertos podía dirigirse sobre el tema a la Corte Internacional de Justicia, pero no podía esperar a que la presente Comisión contradiga a la Comisión de Expertos sobre un punto de derecho. El derecho de la presente Comisión de disentir sobre la interpretación no se extiende a los gobiernos individuales porque el mecanismo de la actividad normativa no podría existir en estas condiciones.

25. El representante del Secretario General declaró que la cuestión del establecimiento de un tribunal de conformidad con las disposiciones del artículo 37, párrafo 2, sería objeto de un estudio detallado por parte de la Oficina que lo sometería oportunamente a los órganos competentes.

iii) Evoluciones recientes: democratización y tripartismo

26. La Comisión prosiguió su reflexión sobre la evolución continua del entorno internacional en el que funciona el sistema de las actividades normativas de la OIT, y sobre las condiciones que afectan a la aplicación de las normas internacionales del trabajo en los países en desarrollo y en los países industrializados y, en particular, en aquellos que están comprometidos en un proceso de transición hacia la economía de mercado. Tomó nota con interés de las informaciones suministradas por los diversos miembros sobre los progresos realizados, a menudo con las ayudas de la OIT, relativas a la revisión de la legislación laboral y al establecimiento o refuerzo de las prácticas tripartitas. Al mismo tiempo, expresaron su preocupación por las necesidades de defender con vigor y de promover los principios y las normas de la OIT.

27. La Comisión se felicitó de la admisión de los nuevos Miembros a la OIT, puesto que esto debe reforzar la universalidad de las normas de la Organización. Por la misma razón, los miembros trabajadores expresaron la esperanza de que los nuevos Estados Miembros que todavía no han ratificado convenios. los ratifiquen rápidamente. Señalaron que muchos gobiernos de los países en desarrollo, de los países involucrados en el proceso de transición hacia la economía de mercado y de los países industrializados trataban de dar una prioridad casi absoluta al progreso económico sin prestar la atención deseada a la libertad sindical, al tripartismo y a la participación de todos los grupos sociales: el respeto de las normas internacionales del trabajo es de una importancia primordial para la protección de los derechos fundamentales, de la justicia social y de la democracia. El miembro trabajador de Venezuela opinó que la democracia y la economía de mercado no eran una sola y misma cosa: se preguntó si la democracia era solamente una cuestión de procedimiento electoral o si el concepto estaba vinculado al disfrute por los trabajadores de las condiciones de trabajo y de vida decentes. Para la miembro gubernamental de Nicaragua, el tripartismo es el medio más adecuado para instaurar la paz y la justicia social, y debería actuar en todas las esferas, tales como la formación profesional, la política de salarios y la determinación de las condiciones de trabajo.

28. A juicio de los miembros empleadores, los desarrollos políticos importantes en el mundo podrían influir en el trabajo de la presente Comisión de diferentes maneras, y el aumento actual del número de Miembros de la OIT constituye un cambio no solamente de orden cuantitativo sino también de orden cualitativo. Numerosos Estados han regresado de manera pacífica a la comunidad de los Estados democráticos y han desplegado esfuerzos para introducir una economía de mercado: a juicio de los miembros empleadores, esto convenía particularmente a la democracia y a la libertad individual, aunque se podían presentar grandes dificultades durante el período del cambio que son imputables al sistema dictatorial anterior. La imaginación, la paciencia y la ayuda - así como el respaldo de la Comisión - son necesarias. La Organización Internacional de Empleadores también se felicitó de la admisión de los nuevos miembros. Los empleadores tomaron nota de que las personas y las empresas tenían un papel que desempeñar, corriendo riesgos y haciendo inversiones para ayudar a estos países, aunque no sea cosa fácil el cambio de estructura política, ideológica y económica.

29. Los miembros trabajadores se refirieron al papel de la OIT en relación con la democratización, cuestión que es objeto de la Memoria del Director General a la Conferencia. A la OIT se le ha pedido que despliegue esfuerzos para reforzar la participación tripartita en el proceso de la transición hacia la economía de mercado y de reajuste estructural; una economía de mercado no es espontáneamente una garantía de desarrollo de la democracia, sino que debe ir acompañada de la participación efectiva y creciente de todos los grupos sociales, de una completa democracia social y económica, del tripartismo y de la libre negociación. Consideraron que las nuevas divisiones en los países que se convierten a la economía de mercado y que operan ajustes estructurales no deben comprometer los principios y los métodos de trabajo de la Comisión de Expertos y de la Comisión de la Conferencia. El miembro trabajador de Colombia declaró que las poblaciones en los países en desarrollo hacían frente al restablecimiento del antiguo orden económico disfrazado en un nuevo hobby, con la imposición de un modelo neoliberal que provocaba la marginación social y, como los acontecimientos lo muestran, amenaza las frágiles democracias de América latina: la OIT tiene un papel importante que desempeñar al respecto, y la presente Comisión debería, en tanto que conciencia política de la OIT, garantizar la continuidad de los progresos siguiendo las labores de la Comisión de Expertos y promoviendo misiones en el mismo lugar para establecer los hechos. Para el representante de la FSM, la desaceleración de ratificaciones, las insuficiencias frecuentes en el envío de memorias y las denuncias resultaban menos de la mala adaptación de las normas a las condiciones, que del desarrollo de las concepciones neoliberales del derecho del trabajo y de los derechos sociales, de la desreglamentación emprendida desde los años setenta y de la amenaza que pesa sobre la protección de los derechos de los trabajadores debida a la aplicación del dogma de la rentabilidad financiera, en detrimento del pleno empleo y del progreso social.

30. El miembro gubernamental de Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, observó que los cambios políticos internacionales habían tenido una repercusión importante sobre la Comisión: los argumentos que invocaban "aplicar la ley del embudo" se han debilitado, permitiendo a la Comisión realizar sus labores de manera más eficiente. El miembro gubernamental de Arabia Saudita subrayó, en este contexto, la importancia del diálogo con los gobiernos, en particular para alentarlos a ratificar los convenios. El miembro trabajador del Reino Unido expresó la preocupación de que la desaparición ideológica entre el Este y el Oeste no hiciera resurgir alianzas en la Comisión y un nuevo problema de diferencia de actitudes hacia los países ricos y pobres en los casos de que no cumplan con las obligaciones en virtud de los convenios. El miembro trabajador de Italia declaró que el fin de los conflictos ideológicos hacía posible ahora la realización de un trabajo más concreto y que el mecanismo de control podía pasar ahora de una fase analítica a una fase sintética, y tratar las cuestiones más amplias, tales como el mantenimiento de la paz, la internacionalización de la economía, el medio ambiente, la gestión de nuevas tecnologías y los desequilibrios Norte-Sur. En relación con las normas sociales y la cooperación técnica en materia de trabajo, la OIT debe permanecer la fuente de referencia privilegiada.

31. Varios miembros, representando a los gobiernos de los países implicados en el proceso de transición, informaron a la Comisión de sus experiencias y en particular de la ayuda recibida de la OIT. El miembro gubernamental de la Federación de Rusia indicó que las normas internacionales del trabajo formaban, con el asesoramiento de la Oficina, la base de la nueva legislación laboral en su país, que se dirigía hacia las prácticas del tripartismo y de la negociación de los conflictos. Consideró que la continuación de la ayuda de la OIT permitiría tratar los problemas de discriminación en contra de la población de lengua rusa en algunos de los nuevos Estados independientes, antiguamente parte de la URSS. La miembro gubernamental de Lituania también se refirió a la creación de una estructura tripartita en su país y deseó la continuidad de la cooperación técnica de la OIT en relación con las normas y la comunicación de memorias. El miembro gubernamental de Letonia describió de la misma manera la ayuda recibida de la OIT en la esfera de las normas y del tripartismo: su país veía en las normas internacionales modelos de base para la legislación nacional; se han ratificado recientemente ocho convenios fundamentales de la OIT, y Letonia esperaba continuar recibiendo la asistencia de la OIT. El miembro gubernamental de Rumania se refirió a las ventajas que su país había obtenido gracias a la ayuda recibida de la OIT en materia de elaboración de la legislación laboral para la democratización de las relaciones sociales.

32. El miembro trabajador de Italia observó que los órganos de control eran los pilares sobre los que se apoyaba la OIT para reforzar la democracia y la justicia social en el mundo. La Comisión tomó nota de que, según el informe de la Comisión de Expertos, este año se había recibido el número más importante de observaciones de las organizaciones de trabajadores y empleadores, lo que demostraba el interés activo de éstas en el control de las normas, y como lo observaron los miembros trabajadores, reforzaba considerablemente la eficacia de todos los componentes del sistema de control. El miembro gubernamental del Uruguay informó a la Comisión de la contribución de la OIT a la integración económica en la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en el marco de una Comisión tripartita establecida para tratar cuestiones de interés común relativas al trabajo y a la esfera social: a reserva del examen de algunas cuestiones de derecho internacional, esta Comisión elaboró una lista de un mínimo de ciertos convenios internacionales de trabajo para ratificar por estos países, sobre la que logró un consenso entre ellos. Según la miembro gubernamental de Portugal, la ratificación del Convenio (núm. 144) sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976, estimuló la participación de las organizaciones en los procedimientos de control; subrayó el valor del trabajo de la Oficina, en particular el destinado a promover y reforzar los mecanismos tripartitos nacionales.

33. El miembro trabajador de España, respaldado por el miembro trabajador de Colombia, declaró que consideraba el tripartismo como un elemento esencial de la OIT durante los cuarenta últimos años, pero manifestó su preocupación por la crisis del principio en numerosos países, en particular en aquellos casos, como su país, donde no existe una verdadera negociación. Hizo un llamamiento a verdaderas negociaciones en las que cada una de las partes está a la escucha de la otra. El miembro trabajador del Ecuador vio en la negligencia por parte de los gobiernos de sus obligaciones de informar y en la denuncia de los convenios, el reflejo de un ataque a los derechos de los trabajadores, con las consecuencias graves que resultaban para sus condiciones de vida así como para el tripartismo y la democracia, en particular allí donde éstas están todavía muy debilitadas.

iv) Obligación de comunicar memorias

34. La Comisión observó con preocupación que la proporción de memorias sobre los convenios ratificados recibidos a tiempo por la Comisión de Expertos era excepcionalmente baja este año, justamente estaba por debajo del 70 por ciento. Recordó que el envío de memorias debidas era una obligación constitucional importante sobre la que se apoyaba el sistema de control, y cuando las memorias se reciben ya sea tardíamente o no, o son incompletas, el trabajo de la Comisión de Expertos y de la presente Comisión corre el riesgo de desestabilizarse. Al reconocer que la mayoría de los Estados Miembros cumplen con sus obligaciones al comunicar las memorias, los miembros empleadores y trabajadores expresaron la esperanza de que todos los gobiernos desplegarían mayores esfuerzos a este respecto. El miembro trabajador del Ecuador señaló que un gobierno como el suyo podía ser considerado por la Comisión de Expertos como que había cumplido con sus obligaciones de comunicar las memorias, incluso si la única acción que haya podido tomar consistía en someter las materias al Congreso Nacional, sin esforzarse por proceder a los ajustes legislativos necesarios. Declaró que estaba preocupado por la ausencia de respuestas de algunos gobiernos a los comentarios de la Comisión de Expertos.

35. Los miembros empleadores observaron que según el párrafo 116 del informe de la Comisión de Expertos, algunos gobiernos comunicaban de forma sistemática sus memorias en el período comprendido entre el fin de las labores de esta Comisión y el comienzo de la Conferencia. Reiteraron su propuesta, respaldada por los miembros trabajadores, de nombrar estos gobiernos, porque su conducta constituye una forma más bien sofisticada de obstrucción al sistema de control. El representante del Secretario General informó a la Comisión que el deseo de ver esta lista incluida en el informe de la Comisión de Expertos para ayudar a las discusiones de la presente Comisión será debidamente transmitida.

36. Los miembros empleadores observaron que el deterioro comprobado en el cumplimiento de la obligación de comunicar memorias coincidía con un aumento constante del número de convenios y de memorias debidas. Se podría consecuentemente indicar la necesidad de reexaminar la periodicidad de las memorias sobre los convenios ratificados. También, ha aumentado el número de observaciones así como el volumen del informe, que es el doble del de hace 10 años. Los miembros trabajadores pidieron que esta Comisión sea previamente consultada antes de que las decisiones se tomen para cambiar las obligaciones de enviar memorias. Subrayaron que en general los arreglos deberían reforzar, y no debilitar, el mecanismo de control en su conjunto, dado que se trataba de un sistema dinámico.

37. Los miembros representantes de los gobiernos tanto de los países industrializados como de los países en desarrollo (Alemania, Australia, Cuba, Francia, Estados Unidos, Islandia y los otros países nórdicos, Iraq, Italia, Marruecos, Nigeria, Pakistán, Reino Unido, República Arabe Siria) se refirieron al peso creciente de la obligación de comunicar memorias y a las dificultades de respetar las fechas prescritas. El miembro gubernamental del Pakistán señaló a la atención de la Comisión las dificultades particulares que se plantean en los Estados federativos. El miembro gubernamental del Iraq indicó que tenía dificultad en respetar los plazos en razón de la necesidad de consultar con las diversas autoridades y las organizaciones de empleadores y de trabajadores para obtener las informaciones necesarias; invocó también los plazos de la correspondencia con la OIT. El miembro trabajador de Polonia observó que el número creciente de comentarios formulados por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, aunque era alentador por sí mismo, aumentaba la presión sobre las fechas límites para tratar los comentarios de la Comisión de Expertos: sugirió que la Comisión de Expertos autorice a la Oficina, que cuando reciba los comentarios de las organizaciones que habían enviado al mismo tiempo al gobierno interesado, que invite al gobierno a que haga inmediatamente sus comentarios. El miembro gubernamental de Marruecos sugirió que las solicitudes de memorias se envíen doce meses de antemano y que se reduzca el número de convenios sobre los cuales las memorias son debidas. Algunos miembros gubernamentales (Kenya, Pakistán, Portugal) indicaron que la ayuda de la Oficina podía facilitarles a superar las dificultades administrativas y técnicas. Otros (Bélgica, Cuba, Estados Unidos, Nigeria, Reino Unido) desearon que la OIT examine más detalladamente el problema con miras, tal vez, a espaciar las fechas límites para elaborar memorias sobre todo el año (Reino Unido), o sugirieron ampliar las fechas (Islandia y los otros países nórdicos, República Arabe Siria), o ser más selectivo en las solicitudes de memorias (Australia). El miembro gubernamental de Francia consideró a este respecto que se deberían tener en cuenta los convenios clasificados como prioritarios por el Consejo de Administración; además, observó que la carga de trabajo también había aumentado para el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo y para la Comisión de Expertos.

38. El representante del Secretario General aseguró a la Comisión que se estaba examinando la posibilidad de establecer un sistema selectivo de memorias dándole más valor a la calidad que a la cantidad. Las propuestas de la Oficina se someterán al Consejo de Administración en su momento. La demostración ha sido hecha, basándose en datos estadísticos pertinentes, de que después de un descenso inicial en el número de memorias exigidas como consecuencia de la introducción de cambios en su periodicidad, aumentos posteriores habían conducido a una situación peor.

II. Principios de la actividad normativa

v) Política en materia de actividad normativa

39. La Comisión escuchó las opiniones expresadas por varios de sus miembros en cuanto a la forma de las futuras normas de la OIT así como de algunas normas actuales. Varios oradores (los miembros empleadores, los miembros gubernamentales de Alemania, de Australia, de Italia y de la República Arabe Siria) consideraron que algunos convenios antiguos eran obsoletos o que ya no son pertinentes y deberían revisarse: así el Convenio (núm. 95) sobre la protección del salario, 1949; el Convenio (núm. 96) sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949; y - en la medida en que contienen disposiciones especiales para las mujeres - el Convenio (núm. 13) sobre la cerusa (pintura), 1921; el Convenio (núm. 127) sobre el peso máximo, 1967, y el Convenio (núm. 136) sobre el benceno, 1971, según el miembro gubernamental de Australia; el Convenio (núm. 27) sobre la indicación del peso en los fardos transportados por barco, 1929, según el miembro gubernamental de Alemania. Los miembros gubernamentales de Australia, Francia, Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, Kenya, Nicaragua, Túnez, subrayaron la necesidad de flexibilidad en los convenios o el interés de elaborar "convenios marcos" con miras a facilitar la ratificación por los países, independientemente de su nivel de desarrollo. El miembro gubernamental de Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, expresó su acuerdo con la necesidad de flexibilidad, pero subrayó que los futuros instrumentos deberían redactarse de manera tan flexible que facilitarían a los Estados que los ratifiquen el margen de determinar la manera de aplicarlos. Lo mismo, varios miembros de la Comisión (los miembros gubernamentales de Francia, del Reino Unido y de la República Arabe Siria) se refirieron a la necesidad de que el principio de universalidad es una característica de las normas internacionales del trabajo. A juicio del miembro gubernamental de Marruecos las nuevas normas deben tomar en consideración los nuevos desarrollos. Los miembros gubernamentales de Australia y de los Estados Unidos se pronunciaron en favor de disminuir el ritmo de la actividad normativa con miras a que los convenios adoptados tengan una mejor posibilidad de ser ratificados y aplicados.

40. Sobre la relación entre la elaboración de las normas y su aplicación, a juicio de los miembros empleadores, se trataba de un vínculo muy estrecho que no hay que descuidar. Numerosos miembros gubernamentales tenían en cuenta las dificultades que se presentaban para aplicar los convenios. Estos problemas radican más bien en el hecho de que los gobiernos votan en favor de nuevos instrumentos internacionales que contienen normas muy complejas y muy técnicas. Estos gobiernos deberían adoptar a este respecto una política más coherente. El examen de las ratificaciones registradas durante los últimos quince años muestra que se ratifican menos los nuevos convenios. Tal vez la razón de este fenómeno radica en la complejidad de estos instrumentos.

41. El miembro gubernamental de Bangladesh observó de que muchos países en desarrollo no comprendían la necesidad de adoptar tantas normas que tratan por una parte del sector informal y por la otra de las unidades de producción y de explotación muy perfeccionadas. No existe en los procedimientos actuales de adopción la garantía de una eficiente interacción entre la Oficina y los Estados Miembros. La gran mayoría de los Estados no participan en las comisiones que elaboran los convenios y las recomendaciones con motivo de sus delegaciones reducidas y el nivel de sus competencias: así los instrumentos adoptados no reflejaban las situaciones en los Estados Miembros y éstos no estaban en posición de aplicarlos o de ratificarlos. Hizo las propuestas siguientes: conceder más tiempo a los Estados Miembros para que intervengan en el proceso de adopción; otorgar un plazo mayor, en particular para los países en desarrollo, antes de tomar la decisión de ratificar; proceder al examen de los temas ya cubiertos por las normas, para moderar la tendencia de incluir en temas que podrían ser objeto de una acción nacional las normas internacionales; revisar las normas existentes para eliminar, llegado el caso, el doble empleo, y si es necesario, más que proceder a la adopción de normas suplementarias, hacer hincapié en la flexibilidad para alentar la ratificación y la aplicación. El miembro gubernamental de Australia también se refirió a la falta de recursos en muchos países para permitirles participar efectivamente en el proceso de elaboración de normas: esto perjudicaba a la universalidad de las normas.

42. Los miembros gubernamentales de Alemania, de Francia y de Túnez hicieron notar que algunos convenios recientes no estaban redactados claramente, debido en parte a que representaban compromisos logrados en la Conferencia. El miembro gubernamental de Alemania mencionó que las reservas no se admitían en el momento de la ratificación. Sin embargo, los miembros trabajadores expresaron la opinión de que las normas demasiado generales ocasionaban problemas de interpretación. También sería necesario evitar de desplazar a término las dificultades de las comisiones técnicas a la presente Comisión. Los problemas relativos a la protección de los trabajadores son por otra parte muy complejos por la complejidad creciente de la organización del trabajo y de la tecnología. El miembro gubernamental de Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, se pronunció en favor de una representación del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo en las comisiones técnicas que elaboran nuevas normas o revisan las antiguas; el miembro gubernamental de Francia declaró también que deseaba que los servicios técnicos responsables de la OIT estén más implicados cuando se redacten los formularios originales. El miembro gubernamental de Túnez también fue de la opinión de que el Departamento de Normas tenía un papel importante que desempeñar en el momento de la adopción.

43. El representante de la FSM orientó las solicitudes en favor de la disminución de la actividad normativa y en favor de la revisión de las normas para hacerlas más flexibles en el contexto de la regresión social que resultaba de la competitividad internacional. El miembro gubernamental de la Federación de Rusia deseó que las lagunas actuales en la legislación internacional del trabajo sean paliadas por la adopción de nuevos convenios y recomendaciones. El informe muestra claramente que se debería mejorar la coordinación en la esfera de las actividades normativas entre la OIT y el sistema de las Naciones Unidas. En estas condiciones la posición preeminente de la OIT en el desarrollo de las normas internacionales del trabajo reviste un carácter evidente.

44. La Comisión tomó nota con interés de la atención concedida por el Consejo de Administración a algunas sugerencias preliminares hechas por el Director General relativas al sistema normativo. Tomó nota de que diferentes cuestiones sean examinadas en profundidad, y expresó la esperanza de que la Oficina y el Consejo de Administración tengan presentes las opiniones expresadas en el seno de la Comisión. La consulta y la cooperación previas con la presente Comisión antes de la toma de decisiones sobre la cuestión del envío de memorias serían muy útiles para garantizar el éxito de estas decisiones.

III. Aspectos generales de la aplicación de normas

vi) Ratificaciones

45. La Comisión se felicitó de la indicación que figura en el informe de la Comisión de Expertos que tiene en cuenta las 58 ratificaciones en 1991, lo que eleva la totalidad de las nuevas ratificaciones después de 1980 a alrededor de 1000. El miembro gubernamental de Arabia Saudita y el miembro gubernamental de la República Arabe Siria subrayaron la importancia del papel de la OIT en la promoción y en el aliento de las ratificaciones. El miembro gubernamental de Túnez pidió que la Comisión de Expertos proceda a un análisis de las ratificaciones indicando las tendencias y sacando las conclusiones; éstas deberían presentarse por país y por convenio y debería emprenderse un estudio sobre las dificultades de ratificar todos los convenios, en particular de aquellos que tratan de los derechos humanos.

46. Los miembros trabajadores tomaron nota del reducido número de nuevas ratificaciones en la región de Asia y el Pacífico (cinco en 1991) y en América del Norte a pesar de algunos progresos recientes. El miembro trabajador del Japón lamentó el estancamiento del ritmo de ratificaciones. Se refirió al hincapié hecho sobre la ratificación de los convenios por la Conferencia Regional Asiática de la OIT que se celebró en Bangkok en 1991: con pocas excepciones, a pesar de un desarrollo económico notable, los países de Asia registraron un número insignificante de ratificaciones, en particular al tratar de convenios fundamentales sobre los derechos humanos tales como el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948; el Convenio (núm. 105) sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957, y el Convenio (núm. 111) sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958. El miembro trabajador de Finlandia también lamentó que se registrase en 1991 un número tan reducido de ratificaciones de convenios fundamentales sobre los derechos humanos y sobre los derechos sindicales. El miembro trabajador de Francia observó que grandes países industrializados ratifican algunas veces pocos convenios de la OIT.

47. La Comisión tomó nota con interés de las indicaciones facilitadas por varios miembros gubernamentales según las cuales las ratificaciones siguientes estaban previstas o en curso de examen: Alemania: Convenio (núm. 148) sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977; Convenio (núm. 162) sobre el asbesto, 1986; Convenio (núm. 167) sobre seguridad y salud en la construcción, 1988. Australia: Convenio (núm. 58) (revisado) sobre la edad mínima (trabajo marítimo), 1936; Convenio (núm. 92) sobre el alojamiento de la tripulación (revisado), 1949; Convenio (núm. 133) sobre el alojamiento de la tripulación (disposiciones complementarias), 1970; Convenio (núm. 135) sobre los representantes de los trabajadores, 1971; Convenio (núm. 141) sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975; Convenio (núm. 151) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978. Bélgica: Convenio (núm. 140) sobre la licencia pagada de estudio, 1974; Convenio (núm. 159) sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983; Convenio (núm. 171) sobre el trabajo nocturno, 1990. India: Convenio (núm. 150) sobre la administración del trabajo, 1978. Iraq: Convenio (núm. 172) sobre las condiciones de trabajo (hoteles y restaurantes), 1991. Italia: Convenio (núm. 171) sobre el trabajo nocturno, 1990. Lituania: Convenio (núm. 81) sobre la inspección del trabajo, 1947; Convenios sobre los derechos humanos. Portugal: Convenio (núm. 171) sobre el trabajo nocturno, 1990. Rumania: Convenio (núm. 144) sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976; Convenio (núm. 154) sobre la negociación colectiva, 198 1; Convenio (núm. 168) sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988. Federación de Rusia: Convenio (núm. 144) sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976; Convenio (núm. 154) sobre la negociación colectiva, 1981.

vii) Denuncias

48. La Comisión tomó nota de las indicaciones contenidas en los párrafos 12 a 17 del informe de la Comisión de Expertos, relativas en particular a ocho denuncias del Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres) (revisado), 1948 (núm. 89), que no han ido acompañadas de la ratificación del Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171). A juicio de los miembros empleadores era necesario proceder a un examen detallado de las razones que habían motivado las denuncias, porque pueden surgir conflictos entre las exigencias de los convenios tales como el Convenio núm. 89, que discrimina en relación con las mujeres y las nuevas realidades. La miembro gubernamental de Italia consideró que el Convenio núm. 89 conservaba su importancia en las diferentes situaciones y sistemas; y a este respecto, la Comisión debería reanudar el debate sobre la relación entre las normas y los diferentes contextos en las que se aplican. Los miembros trabajadores también expresaron su preocupación por la denuncia, por parte de Malasia, del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), en 1990, que va en contra de los valores fundamentales de la OIT. Al lamentar el número elevado de denuncias, el miembro gubernamental de la India solicitó una mayor comprensión en relación con los gobiernos que están obligados a cambiar sus posiciones por motivos debidos a las condiciones de la evolución nacional.

49. Los miembros trabajadores también subrayaron los peligros de la desreglamentación de las condiciones de trabajo que, en el marco del trabajo nocturno, podían ser inspiradas por consideraciones de igualdad de trato, corrían el riesgo de ser perjudiciales para los grupos desfavorecidos en el mercado de trabajo, sobre todo las mujeres y los trabajadores de los sectores poco organizados, y especialmente cuando el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), no se ha ratificado y que la igualdad de remuneración no está garantizada de manera satisfactoria en la legislación y en la práctica. Se preguntaron si habían tenido lugar todas las consultas tripartitas en el seno de la CEE y de los Estados Miembros interesados. El acuerdo de fecha 31 de octubre de 1991, entre la Confederación Europea de Sindicatos y las organizaciones de los empleadores de los sectores privado y público sobre el modelo de la CEE, consultas y negociaciones podrían resolver o evitar ciertos problemas relacionados con el tripartismo a nivel de la CEE. A juicio de los miembros trabajadores, una denuncia del Convenio núm. 89 no era necesaria para terminar con las dificultades planteadas por ciertos Estados Miembros. Estos podrían respetar el Convenio núm. 89 en su conjunto, ya sea ratificando el Protocolo al Convenio adoptado por la Conferencia en 1990 con la finalidad de prohibir una flexibilidad más grande, en tanto que las derogaciones a la prohibición del trabajo de noche sean oportunas. Subrayaron la necesidad de tomar las medidas suplementarias en favor de todos los trabajadores mediante la ratificación del Convenio núm. 171, para promover el principio de la igualdad de trato en materia de salarios y de condiciones de trabajo. Exhortaron a todos los Estados para que ratifiquen el Convenio núm. 171.

50. El miembro gubernamental de Túnez también subrayó que el Convenio núm. 89 no se podía considerar como incompatible con el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), teniendo en cuenta, entre otras cosas, la adopción del Protocolo en 1990. Las medidas para la protección de las mujeres no se consideraban como discriminatorias por la Convención de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y, además, había que tomar nota de que las denuncias recientes del Convenio núm. 89 no fueron acompañadas por nuevas ratificaciones del Convenio núm. 171. Nadie pone en duda el hecho de que el trabajo nocturno es una fuente de inconvenientes para los trabajadores. El miembro trabajador de Uganda declaró que uno de los motivos principales invocados para la denuncia del Convenio núm. 89 era el principio de la igualdad entre los sexos; sin embargo, los representantes de los trabajadores hablaron en favor de los dos sexos y nunca evocaron las discriminaciones con respecto a los hombres de conformidad con este Convenio; rechazó los argumentos que alegaban la discriminación según el Convenio y llamó la atención de la Comisión sobre las pruebas experimentadas por las madres que están obligadas a trabajar por la noche. A juicio del miembro gubernamental de Kenya deben existir algunas dificultades particulares que hayan impedido que las ocho denuncias del Convenio núm. 89 no hayan sido acompañadas de la ratificación del Convenio núm. 171 y sugirió un nuevo examen de la cuestión para asegurar la protección necesaria.

51. Varios miembros gubernamentales suministraron informaciones suplementarias sobre las razones de las denuncias indicadas en el párrafo 13 del informe de la Comisión de Expertos. La miembro gubernamental de Cuba declaró que su país había denunciado el Convenio núm. 89 después de haber consultado con las organizaciones de trabajadores y otros grupos interesados; la Federación de Mujeres Cubanas también se pronunció en favor de la denuncia; la legislación protege la igualdad de los derechos económicos, sociales y de la familia entre los hombres y las mujeres en Cuba, y el trabajo nocturno está prohibido a las mujeres embarazadas. Su Gobierno consideraba el Convenio núm. 89 como contrario a los principios de una política del empleo basada en la igualdad. El miembro gubernamental de Bélgica explicó las razones por las cuales su país había denunciado el Convenio: a continuación de la adopción de los instrumentos de la OIT sobre el trabajo nocturno en 1990, de la decisión de la Corte de Justicia de la Comunidad Europea de fecha 25 de julio de 1991 y de la directiva comunitaria sobre la aplicación práctica del principio de la igualdad de trato entre hombres y mujeres en las condiciones de trabajo, el Ministro de Empleo y de Trabajo se sintió obligado a consultar al Consejo Nacional de Trabajo sobre el trabajo nocturno y la igualdad de oportunidades. Al dar curso al dictamen comunicado el 10 de febrero de 1992, el Gobierno decidió denunciar el Convenio núm. 89 y comenzar el procedimiento para la ratificación del Convenio núm. 171, preparando una nueva legislación sobre el trabajo nocturno, y sugirió que un grupo de trabajo tripartito elabore un proyecto basado en el principio de la prohibición del trabajo nocturno de hombres y mujeres con excepciones basadas en criterios precisos establecidos por los interlocutores sociales. El miembro gubernamental de España observó que su Gobierno estaba vinculado por el Convenio núm. 111 y la Convención de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de 1979, y que era sobre la base de la Constitución española que la legislación se había reexaminado: las organizaciones de empleadores y de trabajadores, respaldadas por el Instituto de la Mujer del Ministerio de Asuntos Sociales, declararon que estaban en favor de la denuncia de los convenios que podían utilizarse para impedir la integración de las mujeres en la población activa; la denuncia del Convenio núm. 89 también estaba en la línea de la directiva de la Comunidad Europea. La miembro gubernamental de Portugal mencionó la ratificación por su país del Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156); el Gobierno consultó a las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de denunciar el Convenio núm. 89.

52. El miembro gubernamental de Marruecos expuso su opinión, según la cual la denuncia a menudo se consideraba sin ningún motivo como un paso hacia atrás. Los miembros gubernamentales de Alemania y del Reino Unido recordaron que los Estados teman el derecho de denunciar los convenios después de haber tomado debidamente en cuenta el cambio de las condiciones, y haber seguido los procedimientos establecidos, en particular al tratarse de consultas. El miembro trabajador de Finlandia recordó a los gobiernos que el Consejo de Administración siempre les pide que comuniquen las razones cuando denuncian los convenios.

53. El representante del Secretario General declaró que a continuación de la discusión en el Consejo de Administración sobre la cuestión de la denuncia del Convenio núm. 89 por algunos miembros de la Comunidad Económica Europea, se invitó a la Oficina a que preparase un documento sobre este tema, que planteaba cuestiones jurídicas e institucionales complejas. El documento será oportunamente comunicado a la Comisión para su información.

54. También los miembros trabajadores se refirieron a una denuncia del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96): la transparencia sobre el mercado de trabajo es importante para los países industrializados y los países en desarrollo, y el Convenio permite no solamente la supresión de agencias retribuidas de colocación sino también su reglamentación, lo que no excluye por ello ciertas modalidades de reglamentación de fenómenos como las agencias de trabajo interino, con tal que las organizaciones de trabajadores estén de acuerdo a nivel nacional. La denuncia total, como lo muestra la Comisión de Expertos, técnicamente no es necesaria; tampoco es aceptable técnicamente por los miembros trabajadores, ya sea en los países industrializados bajo la presión de las instituciones de la CEE, en los países en desarrollo o en los países en transición hacia la economía de mercado. El miembro trabajador de Finlandia declaró que temía que intervengan otras denuncias del Convenio: su organización se oponía a esta tendencia, en particular cuando la aplicación del Convenio no había suscitado problemas.

viii) Aplicación de las normas en circunstancias particulares: empresas o zonas de exportación; instalaciones industriales en el mar; registros marítimos "internacionales"

55. La Comisión tomó nota de las indicaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos (párrafos 66 y 67), según las cuales examina la aplicación de convenios ratificados a las empresas y a las zonas de exportación en el marco de los procedimientos normales. Los miembros trabajadores pidieron encarecidamente que se prosiga el examen de la cuestión, en particular en lo que respecta a las condiciones de trabajo de las mujeres jóvenes que trabajan por turnos y a la observancia de los convenios fundamentales, tales como sobre la libertad sindical: la multiplicación de zonas pone en peligro la aplicación universal de las normas cuando los gobiernos establecen excepcionalmente legislaciones para operar. El representante de la FSM también se refirió a la no aplicación de las normas sobre la libertad sindical en las zonas. El miembro trabajador de la Argentina también subrayó que la proliferación de zonas, por ejemplo en la República Dominicana, tuvo como resultado la desaparición de industrias como la de la electrónica en algunos países.

56. La miembro gubernamental de Nicaragua informó a la Comisión de una reunión de los Ministros de Trabajo de América Central y de la República Dominicana, celebrada en abril de 1992, al final de la cual se solicitó a la Oficina de la OIT en San José (Costa Rica) de proceder a un estudio de la legislación y de la práctica en las zonas francas. Reconoció la existencia de abusos y la insuficiencia de la inspección del trabajo en las zonas. Los Ministros de Hacienda responsables fueron invitados a encontrarse con los Ministros de Trabajo para alentar que las inversiones no se hagan en detrimento de los derechos de los trabajadores, y el establecimiento de una lista de normas tipo uniforme para la zona de la región está siendo objeto de estudio. La oradora expresó la esperanza de que la Oficina de zona de la OIT pueda aportar su ayuda y que la Comisión de Expertos aporte una contribución más importante en el futuro. Sugirió a la Conferencia que adoptase una recomendación o una resolución al respecto.

57. Al referirse a los párrafos 64 y 65 del informe de la Comisión de Expertos sobre las instalaciones industriales en el mar, los miembros trabajadores, una vez más, pidieron que se prestase una atención particular en materia de salud, de seguridad y de higiene para los trabajadores que tienen que hacer frente a condiciones muy difíciles.

58. En lo que respecta a la referencia de la Comisión de Expertos sobre la posibilidad de un estudio sobre los efectos de los registros "internacionales" y de la gestión externa de buques por sociedades exteriores sobre las condiciones de trabajo y de vida de los marinos (párrafos 62 y 63 de su informe), los miembros empleadores estimaron que la Comisión de Expertos comenzaba a dar un enfoque más realista y que las cuestiones complejas implicadas exigían un estudio serio antes de que puedan sacarse conclusiones. El miembro gubernamental de Alemania se felicitó por la posición equilibrada tomada por la Comisión de Expertos. Los miembros trabajadores continuaron expresando sus preocupaciones en cuanto al problema del "dumping social" ocasionado por los registros "internacionales" y los pabellones de conveniencia.

59. El miembro trabajador de la Argentina observó que el establecimiento de registros "internacionales" y las transferencias de pabellones de conveniencia se extendían de manera inquietante en los países en desarrollo y en los países de tradición marítima del mundo, teniendo como efecto una debilitación de las legislaciones laborales y de los convenios. Su país había hecho posible por decreto la transferencia a pabellones de conveniencia. A juicio del representante de la FSM el fenómeno de los pabellones de conveniencia y de las zonas de exportación es el signo evidente de la erosión de la protección social por los enfoques neoliberales de la seguridad y de la higiene.

ix) Aplicación de ciertas normas en materia de seguridad e higiene

60. La Comisión tomó nota de la observación general de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio sobre la protección contra las radiaciones, 1960 (núm. 115). Los miembros trabajadores subrayaron la importancia de este tema habida cuenta de la dispersión del equipo y de las instalaciones nucleares en el mundo y del peligro de la exposición de los trabajadores a las radiaciones. Los comentarios de la Comisión de Expertos estaban bien fundados sobre las normas y las recomendaciones técnicas de órganos especializados, los gobiernos deberían adherirse plenamente a los niveles de radiaciones prescritos, dando pleno efecto a las observaciones de la Comisión de Expertos. Los miembros empleadores expresaron su acuerdo sobre la importancia de la protección contra las radiaciones: sin negar la importancia que convendría otorgar a esta protección, comprobaron que los expertos formularon una larga introducción a los convenios y, entre otras cosas, abordaron, en el párrafo 25 de la observación general, un problema muy delicado sin relación con la protección contra las radiaciones, en relación con las restricciones del derecho de huelga, cuestión sobre la que se propusieron venir a continuación.

61. El miembro trabajador de la República Arabe Siria se felicitó especialmente por la observación general de la Comisión de Expertos relativa al Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139), en la que se solicita a los gobiernos que tomen las medidas necesarias.

x) Aplicación del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100)

62. La Comisión tomó nota de la recomendación de la Comisión de Expertos (párrafo 58 de su informe) según la cual la Oficina debería desplegar todos sus esfuerzos por responder a las solicitudes de asistencia técnica con miras a aplicar el Convenio. Los miembros trabajadores insistieron en las necesidades de ratificar y aplicar en la legislación y en la práctica el Convenio núm. 100, en particular en los casos donde el Convenio núm. 89 sobre el trabajo nocturno de las mujeres ha sido denunciado y en los casos donde el Protocolo relativo al trabajo nocturno ha sido ratificado para permitir derogaciones a la prohibición del trabajo nocturno. El miembro trabajador de la República Arabe Siria apoyó la utilización de la cooperación técnica para aplicar el Convenio núm. 100, lo mismo que el miembro gubernamental de Portugal, quien subrayó que implicaba un derecho humano fundamental y que todos los Miembros de la OIT tenían la obligación constitucional de promocionarlo.

xi) Libertad sindical

63. La Comisión tomó nota de la observación general de la Comisión de Expertos relativa al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), en la que se pide a los gobiernos que al informar sobre la aplicación del Convenio incluyan informaciones sobre los aspectos particulares, incluido el derecho de huelga y el cierre patronal. Los miembros trabajadores de la Comisión expresaron sus preocupaciones sobre la violación de los derechos sindicales. A juicio del miembro trabajador de Nicaragua, la restricción de la libertad sindical por motivos de orden económico o político era un obstáculo a la democracia y al desarrollo económico y social. Los miembros trabajadores de Uganda y de la República Arabe Siria elogiaron el trabajo de la OIT en esta esfera, en particular el del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración. Los miembros trabajadores declararon que estaban preocupados por el futuro de los movimientos sindicales en América latina. El miembro trabajador de Francia se refirió a los esfuerzos desplegados por incluir expresamente el derecho de huelga en un convenio, al observar que las relaciones profesionales no evolucionaban sin los conflictos: convenios bien adaptados y una legislación laboral evolutiva influida por la negociación colectiva permitirían que avance el progreso social. El representante de la FSM mencionó la ofensa a los derechos sindical y social que resultan de la presión de la competición internacional: llamamientos en favor de un aligeramiento de los mecanismos de control han sido ilustrados por la posición tomada el año pasado por los miembros empleadores sobre el derecho de huelga; el derecho de huelga de hecho se planteaba en el artículo 8 del Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Comisión de Expertos ha tomado en consideración el derecho internacional general, incluidas las normas universales sobre los derechos humanos.

64. El miembro trabajador de Polonia respaldó la petición de la Comisión de Expertos relativa a las indicaciones que hay que facilitar sobre los derechos de huelga y de cierre patronal, pero mientras que las exigencias y los procedimientos para el ejercicio del derecho de huelga están ampliamente reglamentados en Europa del Este, los cierres patronales no están a su juicio suficientemente reglamentados. Expresó la esperanza de que la Comisión de Expertos restablezca el equilibrio. También lamentó que no se haga mención en la observación general a la cuestión sobre la redistribución de haberes de los antiguos sindicatos únicos, problema que se plantea en la mayoría de los países en transición hacia la democracia, con el paso a un sistema sindical pluralista. Los gobiernos deberían contribuir a asegurar los medios a los sindicatos independientes y democráticos en estas circunstancias; el concepto de "derechos adquiridos" no debería ser un obstáculo. Llamó la atención sobre el informe de la Comisión de Encuesta sobre la queja contra Rumania relativa al Convenio núm. 111 (a la que se refiere el párrafo 20 del informe de la Comisión de Expertos), y declaró que en este caso los haberes del antiguo sindicato único deberían redistribuirse entre los nuevos sindicatos, y deseó que la posición de los órganos de control sea consecuente.

65. A juicio del miembro gubernamental de los Estados Unidos, con miras a promover un diálogo mejor entre los órganos de control, no era prematuro que la Comisión de Expertos comience a reflexionar en el Estudio general de 1994 sobre la libertad sindical. Este Estudio será una oportunidad excelente para suministrar a la Comisión de la Conferencia una explicación sobre la manera en que los expertos han elaborado sus concepciones sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, y sobre las relaciones entre éstas y las conclusiones del Comité tripartito de la libertad sindical del Consejo de Administración de la OIT.

66. El miembro empleador de los Estados Unidos se refirió al Estudio general futuro de la Comisión de Expertos sobre los Convenios núms. 87 y 88, y declaró que los expertos tendrán la oportunidad de pronunciarse sobre las cuestiones planteadas por los empleadores en relación con las interpretaciones de los expertos sobre el derecho de huelga. Además, se pronunció sobre los otros puntos mencionados en el párrafo 22, anteriormente indicado.

xii) Las normas sobre la inspección del trabajo y su aplicación

67. La Comisión apoyó las recomendaciones de la Comisión de Expertos relativas a la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), y del Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) (párrafos 55 a 57 de su informe). Los miembros trabajadores opinaron que los problemas de la aplicación de estos Convenios eran con frecuencia el resultado de una política deliberada en función de las prioridades del gobierno; se suscribían en particular a la idea de que las organizaciones de empleadores y de trabajadores deberían completar la intervención gubernamental, y que la cooperación técnica de la OIT sería útil, sin que por ello, de manera alguna, los gobiernos puedan liberarse de sus responsabilidades. Las víctimas son con frecuencia los trabajadores, y también los empleadores que respetan las normas y las instituciones y la seguridad social. El miembro gubernamental de Portugal también expresó su acuerdo con la conclusión de la Comisión de Expertos; además, los miembros empleadores destacaron la importancia del trabajo y recordaron el Estudio general sobre este tema, realizado por la Comisión de Expertos en 1985.

68. Los miembros gubernamentales del Iraq y de la República Arabe Siria se refirieron a las prácticas de sus países, donde las inspecciones se realizan en cooperación con los representantes de los empleadores y de los trabajadores. Los miembros gubernamentales de Kenya y de Nigeria suministraron informaciones a la Comisión sobre la cooperación técnica recibida de la OIT: en el primer país, un proyecto global con dotación de recursos y equipo se puso en marcha para aumentar la eficiencia de la inspección del trabajo; en el segundo, una misión tripartita de la OIT permitió evaluar el sistema de inspección e identificar las necesidades. El miembro gubernamental del Pakistán subrayó la necesidad de ampliar la inspección del trabajo a la agricultura, sector en que las nuevas técnicas afectan a la salud, a la higiene y a las condiciones de trabajo.

69. Refiriéndose al párrafo 135 del informe de la Comisión de Expertos, los miembros empleadores consideraron que las sanciones destinadas a asegurar la aplicación del Convenio no deberían considerarse como incluidas en los instrumentos en los que no están previstas expresamente. En los convenios que no está prevista la sumisión dejan a la libre discreción de los países y al derecho nacional la determinación de sanciones, y sería, pues, desplazado que los órganos de control propongan sanciones.

xiii) Edad mínima de admisión al empleo

70. La Comisión tomó nota con preocupación de las informaciones relativas a los problemas descritos por la Comisión de Expertos (párrafos 59 a 61 de su informe). La miembro gubernamental de Cuba definió el trabajo de los menores como la expresión de una extrema pobreza y la ausencia de políticas económicas y sociales efectivas que, entre otras medidas, garanticen la educación a toda la población infantil. A pesar de la difícil situación económica, su Gobierno no ha hecho restricciones presupuestarias a la educación, considerada como un aspecto prioritario de su política social. Su Gobierno otorgaba la prioridad necesaria en esta esfera a pesar de las restricciones presupuestarias. Los miembros trabajadores también atribuyeron el fenómeno del trabajo de los menores no solamente a las condiciones económicas difíciles sino también a la opciones políticas; opinaron que el programa interdepartamental de la OIT podría ser útil. Subrayaron las referencias de la Comisión de Expertos al amplio campo de aplicación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm 138), y a la política del crecimiento progresivo de la edad mínima que preconiza, punto del que tendrían también que acordarse los países industrializados; la norma muestra también cómo hay que tratar las normas del aprendizaje. Los gobiernos deberían suministrar informaciones completas sobre su aplicación.

71. El miembro trabajador de China lamentó la agravación del problema del trabajo de los menores e hizo hincapié sobre la necesidad de lograr una prohibición completa del trabajo de los menores al mismo tiempo que de suministrar facilidades de educación a largo plazo. Una legislación como la que existe en su país contra el empleo de los menores de una edad inferior a los 16 años debería aplicarse en todos los sectores sociales, incluidos los sindicatos.

72. Los miembros empleadores situaron la protección de los menores en el contexto de la colaboración de la OIT con la colaboración de las otras organizaciones competentes en relación con los derechos humanos y respaldaron la idea de proyectos concretos en esta esfera. El miembro gubernamental de Kenya describió un proyecto de la OIT que se había desarrollado en su país en el marco del Programa internacional sobre la eliminación del trabajo de los menores, para aplicar plenamente el Convenio núm. 138, que Kenya ratificó en 1979.

73. La miembro gubernamental de los Estados Unidos observó que el trabajo de los menores viola con frecuencia el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), uno de los más antiguos convenios de la OIT, de los más fundamentales y de los que han sido más ratificados. Estimó que, aunque sea necesario disponer de tiempo para eliminar el trabajo de los menores, las observaciones de la Comisión de Expertos sobre el Convenio núm. 29 muestran que se debería hacer más con esta finalidad.

xiv) Aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1974 (núm. 122)

74. La Comisión tomó nota de los comentarios de la Comisión de Expertos que figuran en los párrafos 48 a 54 de su informe, y que la mayoría de los miembros han encontrado a la vez moderados y que dan que pensar. Los miembros trabajadores comprobaron que la tendencia al aumento de la producción y del empleo no se ha proseguido; ha tenido lugar un aumento importante del desempleo sobre la estabilización a un nivel muy alto. No han sido suficientes, por sí mismas, las medidas de política del mercado de trabajo, a pesar de su importancia. Las políticas económica, financiera y monetaria permanecen con frecuencia orientadas hacia la lucha contra la inflación y se deberían orientar más hacia la promoción del empleo, incluido a nivel internacional. Los programas de reajuste estructural impuesto por las instituciones financieras internacionales o por los mismos gobiernos deberían ser objeto de consulta con las organizaciones nacionales de empleadores y trabajadores, porque la dimensión social - abarcando las normas del trabajo, la educación y la formación y los servicios de salud - no puede ignorarse, si se quiere que tales programas tengan éxito. Los miembros empleadores encontraron los comentarios de la Comisión de Expertos más matizados que los años anteriores, y declararon que la política del empleo no se puede considerar aisladamente: adaptación y reestructuración son procesos continuos en una economía de mercado, la internacionalización y la globalización del mercado requieren una cooperación internacional más estrecha y más activa.

75. El miembro gubernamental de Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, expresó la esperanza de que la Comisión de la Conferencia de los Recursos Humanos pueda suministrar directivas a los gobiernos al formular políticas de reajuste estructural. Varios miembros de la Comisión (los miembros trabajadores de China, de Ecuador, de Pakistán y de Venezuela y las miembros gubernamentales de Polonia y de Portugal) subrayaron la necesidad de otorgar a los valores de la OIT un peso más importante en la consideración internacional de reajuste estructural; el miembro trabajador del Pakistán señaló que el desempleo de la masa en el tercer mundo se había agravado por la política de reajuste estructural proseguida por los gobiernos bajo la presión del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, y se pronunció en favor de que la OIT desempeñe un papel más activo para atenuar dicha influencia.

76. Los miembros trabajadores declararon que estaban inquietos de la extensión del empleo precario en América latina y de la tendencia a introducir siempre más flexibilidad en la legislación. El miembro trabajador del Ecuador tomó nota de que en muchos países de América latina se registraban altos niveles de desempleo y de subempleo, la flexibilidad del trabajo se había impuesto con el pretexto de la creación de empleos aunque afectaba desfavorablemente a los derechos fundamentales de los trabajadores en la estabilidad del empleo y de la libertad sindical. A juicio del miembro trabajador de Venezuela el problema del empleo estaba directamente vinculado a la capacidad de los ingresos de los trabajadores; las políticas neoliberales han incrementado la productividad en detrimento de las perspectivas de empleo: las privatizaciones han conducido a restricciones drásticas de la mano de obra; las pequeñas y medianas empresas no han beneficiado del reajuste estructural.

77. Los miembros trabajadores también declararon que estaban concernidos por los problemas de Africa, y pidieron que sean asignados recursos más importantes a la educación, a la salud y a las instituciones sociales. Las revisiones de los códigos de trabajo pendientes en varios países deberían plenamente respetar las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores también subrayaron los problemas graves que persisten igualmente en Asia, aun cuando la cuestión sea tratada brevemente en el informe. El miembro trabajador de Uganda y la miembro gubernamental del Camerún señalaron en particular a la atención de la Comisión el problema de compilación de estadísticas del trabajo en los países en desarrollo, y sobre el carácter vital para la puesta en aplicación y la política del empleo en el sistema de información sobre el mercado de trabajo. Expresaron la esperanza de que la Oficina y la Comisión de Expertos continúen examinando la materia. El miembro gubernamental de la India informó a la Comisión de los esfuerzos especiales desplegados en su país en materia de estadísticas, incluida la ratificación del Convenio sobre estadística del trabajo, 1985 (núm. 160). El miembro gubernamental de la República Arabe Siria se refirió a las medidas de promoción del empleo y a las exenciones fiscales en el marco de la política del empleo aplicadas en su país. El miembro trabajador del Iraq facilitó indicaciones sobre el papel de su organización de ayudar a los trabajadores a encontrar empleos y en suministrar subvenciones; también mencionó el impacto del embargo económico a la vez sobre los precios y el desempleo en su país. El miembro trabajador de China expresó la esperanza de que la OIT preste una atención particular al empleo en su país, donde a pesar de las presiones demográficas importantes se prosiguen políticas para reducir el desempleo. El miembro trabajador del Pakistán subrayó el papel de los gobiernos en el suministro de infraestructuras y de empleos a los trabajadores respetando el papel de la empresa privada.

78. Los miembros trabajadores tomaron nota de la falta de estrategias de crecimiento en los países de la OCDE. En las economías en transición, aun cuando las reformas están de conformidad con las normas internacionales, el desempleo continúa siendo un problema grave. El miembro trabajador del Reino Unido se refirió a las reformas inútilmente difíciles aplicadas en las nuevas democracias de Europa del Este: aunque el mercado constituya un mecanismo para el progreso económico, no puede resolver los problemas tales como el de un desempleo elevado si no se controla y reglamenta como lo han comprobado los países occidentales. El miembro gubernamental de la Federación de Rusia se refirió al crecimiento del desempleo en su país. En cuanto a la miembro gubernamental de Polonia subrayó la necesidad de desarrollar una política activa del empleo en su país con la ayuda acrecentada de la OIT y de algunas otras naciones: recalcó la relación entre la situación económica general y la del mercado de trabajo y la importancia de estimular la economía, y de crear servicios públicos del empleo, de financiar los programas del mercado de trabajo, y de suministrar ayuda para el empleo independiente.

79. Lo mismo que los miembros trabajadores, que recordaron la exigencia de consultas en el Convenio núm. 122, la miembro gubernamental de Portugal declaró compartir las opiniones de la Comisión de Expertos sobre la importancia de un amplio diálogo sobre la política del empleo con los interlocutores sociales, incluidos los representantes de los trabajadores de los sectores informal y rural.

80. El miembro gubernamental del Reino Unido se refirió al párrafo 52 de la Comisión de Expertos: encontró que los comentarios y críticas relativas a las políticas de algunos gobiernos sobre el desempleo eran de poca utilidad; a su juicio la Comisión de Expertos se encontraba superada porque estaba compuesta de juristas y le faltaban calificaciones para juzgar de la política económica al respecto. Los miembros trabajadores declararon que lamentaban en particular las alegaciones, a su juicio sin fundamento, en relación con los puntos desarrollados por la Comisión de Expertos a propósito del Convenio núm. 122, formulados por el miembro gubernamental del Reino Unido, que iban en contra del espíritu de cooperación y de responsabilidad mutua que debía prevalecer en la relación entre la Conferencia y la Comisión de Expertos.

xv) Sumisión a las autoridades competentes

81. La Comisión se refirió a las indicaciones contenidas en los párrafos 136 a 146 del informe de la Comisión de Expertos sobre el cumplimiento de la obligación constitucional de someter los instrumentos adoptados por la Conferencia a las autoridades nacionales competentes. Los miembros trabajadores trataron la cuestión de la sumisión de algunos instrumentos por los Estados Miembros de la OIT, que también son miembros de la Comunidad Europea, a las autoridades comunitarias competentes, y declararon que estaban en favor de una solución que fortalezca el compromiso de estos Estados frente a la OIT, al mismo tiempo que estimulaban también el desarrollo de la política social al interior de la Comunidad Europea. Consideraron que el acuerdo concluido el 31 de octubre de 1991 entre la Confederación Europea de Sindicatos y las organizaciones europeas de empleadores en los sectores público y privado podría llegar a resolver o a evitar los problemas relativos al tripartismo y a la sumisión a nivel de la Comunidad. El miembro gubernamental de Bélgica indicó que su Gobierno evitaba cualquier problema al someter los instrumentos al mismo tiempo al Parlamento Nacional y a las autoridades comunitarias; deseó que se profundice el examen de la cuestión de las autoridades competentes en el contexto europeo.

IV. Otras actividades en relación con las normas

xvi) Cooperación técnica y normas

82. La Comisión respaldó firmemente a la Oficina por la ayuda que suministraba a los gobiernos en forma de contactos directos, de misiones consultivas informales, de seminarios, de formación y de informaciones legislativas con miras a ayudarlos a cumplir con sus obligaciones en relación con las normas. Los miembros empleadores y otros miembros recomendaron reforzar las actividades de la Oficina a este respecto en tanto que sea posible. En cuanto a los miembros trabajadores, éstos consideraron que los gobiernos que no cumplen con sus obligaciones de enviar memorias tienen pocas disculpas que ofrecer, dados los esfuerzos desplegados por la OIT en cuanto a la asistencia técnica. Los miembros gubernamentales de Letonia y de Rumania elogiaron la complacencia de la Oficina por suministrar asesoramientos prácticos en el período de transición que estaba atravesando su país, incluida la redacción de la legislación laboral. El miembro gubernamental de la India mencionó la ayuda de la OIT a su país para clarificar el contenido de los convenios cuya ratificación estaba siendo objeto de examen. El miembro gubernamental del Pakistán también mencionó la aistencia otorgada a las organizaciones de empleadores y de trabajadores para permitirles contribuir a la aplicación de las normas de la OIT. El miembro gubernamental de Marruecos se refirió a la importancia de la traducción de las normas en los idiomas nacionales. El miembro gubernamental de Bangladesh sugirió que se explorase la posibilidad de asociar a los funcionarios de los Estados Miembros y los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores al trabajo de la Oficina y de la Comisión de Expertos con miras a contribuir a las actividades de la OIT relacionadas con las normas.

83. Se informó a la Comisión que el Departamento de Normas Internacionales de Trabajo estaba aumentando los recursos en personal y otros consagrados a las actividades promocionales y a la asistencia técnica, sin que se afecte por ello la suma global de los recursos asignados al Departamento. Esto debería beneficiar, en particular, a los países involucrados en el proceso de democratización y de reajuste estructural. El trabajo del Departamento sobre la aplicación de normas no se resentirá. La Oficina tendrá plenamente en cuenta las propuestas y las preocupaciones de la Comisión en relación con estas cuestiones y otras de la esfera de las actividades normativas.

84. La Comisión tomó nota con interés de la discusión introducida en el seno del Consejo de Administración por el Director General sobre la interacción dinámica de las normas y de la cooperación técnica. El miembro trabajador del Japón declaró que esta Comisión, desde hace tiempo, subrayó la necesidad de vínculos orgánicos efectivos entre los dos aspectos de las actividades de la OIT, y se felicitó de la confirmación por el Director General del papel central de las normas en la Organización. Los miembros gubernamentales de Alemania, de Bélgica, de Cuba y del Reino Unido convinieron en decir que no debería existir "condicionalidad" entre la observancia de las normas y la concesión de la cooperación técnica: el miembro gubernamental de Alemania declaró que esto era un elemento de discriminación contra los países del tercer mundo, puesto que los países industrializados no recibían asistencia técnica. Al mismo tiempo, varios miembros de la Comisión (el miembro trabajador del Pakistán y los miembros gubernamentales de China, de Italia, de Portugal, del Reino Unido y de la Federación de Rusia) subrayaron que las actividades de cooperación técnica de la OIT deberían dirigirse más sistemáticamente a mejorar la aplicación de las normas de la Organización. A juicio del miembro gubernamental de Alemania, el programa de la OIT para eliminar el trabajo de los menores era ejemplar al respecto. La miembro gubernamental de Portugal reconoció la importancia de la participación de los interlocutores sociales en las actividades de la OIT que se están tratando. El miembro gubernamental de la India pidió encarecidamente que la cooperación técnica sea concedida con prioridad a los países que tienen que hacer frente a las consecuencias sociales del reajuste estructural o que han heredado el síndrome de la pobreza.

85. El miembro trabajador del Pakistán y los miembros gubernamentales de Bangladesh y de la Federación de Rusia destacaron el papel de la OIT en el conjunto del sistema de las Naciones Unidas al referirse, en particular, a la coordinación necesaria con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y las instituciones financieras internacionales. El miembro gubernamental de Bangladesh pidió que se encuentren recursos más importantes para la cooperación técnica, ya se trate del PNUD, del presupuesto ordinario de la OIT y de recursos bilaterales.

xvii) Colaboración con otras organizaciones internacionales, en particular sobre las cuestiones de los derechos humanos

86. La Comisión tomó nota con interés de que, según el informe de la Comisión de Expertos (párrafos 31 a 47), la atención prestada por la OIT a la necesidad de trabajar en común con las otras organizaciones internacionales para la promoción de los derechos y de las normas entraba en su mandato. Los miembros trabajadores y el miembro gubernamental de Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, pusieron de relieve particularmente la implicación de la OIT en la preparación de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993. El miembro trabajador del Reino Unido estimó que la presente Comisión en la Conferencia Mundial sería para asegurar que en su esfera de competencia - en particular allí donde matan a sindicalistas o los torturan o los hacen desaparecer - ninguna violación de los derechos humanos no pasaría en silencio o no sería objeto de una condena.

87. Los miembros trabajadores, además, con el miembro gubernamental de Italia, pidieron que se establezcan relaciones más estrechas con la Comunidad Europea con miras al desarrollo de la política social de dicha Comunidad. Este último lanzó un llamamiento al Consejo de Ministros de la Comunidad en favor de la adopción del Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171). El miembro gubernamental de Bélgica declaró que la Comisión de la Comunidad Europea había solicitado a la Corte de Justicia de la Comunidad de pronunciarse sobre la competencia de la Comisión para ratificar los convenios de la OIT. Los miembros gubernamentales de Bélgica, de España y de Islandia, haciendo uso de la palabra en nombre de los gobiernos de los países nórdicos, elogiaron el papel de la OIT en el impulso que da a la Carta Social Europea del Consejo de Europa.

88. Los miembros empleadores declararon conceder una importancia especial a la protección de los menores como una cuestión esencial de los derechos humanos y al papel de la OIT sobre los proyectos de interés para su educación, formación y empleo. El miembro trabajador del Pakistán situó estas actividades específicamente en el contexto de los países en desarrollo y la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.

C. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución de la OIT

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)

89. A continuación de la decisión del Consejo de Administración en su 208. reunión (noviembre de 1978), a los gobiernos de los Estados que no habían ratificado el Convenio núm. 111 se les solicitaba, en virtud del artículo 19 de la Constitución, someter memorias sobre el curso dado al Convenio. De conformidad con su práctica anterior seguida para tratar estas memorias especiales a tenor del artículo 19, la Comisión de Expertos había incluido en su informe general una sección (párrafos 82 a 96), que resumía las informaciones recibidas y comunicaba sus propios comentarios.

90. La Comisión tomó nota con preocupación que 22 Estados Miembros de los 40 a los que se les habían pedido someter memorias no han suministrado las informaciones necesarias. La miembro gubernamental de Portugal declaró, sin embargo, que el procedimiento especial del artículo 19 había dado buenos resultados, en la medida en que 14 nuevas ratificaciones se habían registrado desde que fue instituido.

91. A juicio de los miembros trabajadores el Convenio es suficientemente flexible para tener en cuenta ciertas situaciones particulares y alentar a todos los Estados Miembros a que lo ratifiquen. El miembro trabajador del Japón subrayó la no ratificación del Convenio por parte de tres grandes potencias industriales (Estados Unidos, Japón y Reino Unido) y tomó nota con preocupación de que el Gobierno del Japón no había suministrado información alguna sobre las posibles perspectivas de ratificación. La miembro gubernamental de Portugal sugirió que la Oficina podría ayudar a superar los problemas, por ejemplo, por medio de procedimientos de estudios especiales a que hacía alusión la Comisión de Expertos.

92. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores así como los miembros gubernamentales de la Argentina y de la Federación de Rusia subrayaron la necesidad de prestar una mayor atención a los países recientemente democráticos que conocen un resurgimiento de conflictos étnicos, raciales, religiosos y de discriminación cultural: el Convenio es el más pertinente en estas condiciones y la OIT debería otorgar toda la ayuda necesaria.

Convenio (núm. 26) y Recomendación (núm. 30) sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928; Convenio (núm. 9) y Recomendación (núm. 89) sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos (agricultura), 1951; Convenio (núm. 131) y Recomendación (núm. 135) sobre la fijación de salarios mínimos, 1970

93. La Comisión procedió al examen del Estudio general de la Comisión de Expertos, elaborado en base a las memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre la aplicación de los Convenios núms. 26, 99 y 131 y de las Recomendaciones núms. 30, 89 y 135. En el Estudio también se han tenido en cuenta las memorias sobre los convenios comunicadas a tenor de los artículos 22 y 35 de la Constitución, así como los comentarios recibidos de 18 organizaciones de empleadores y de trabajadores. Las memorias recibidas han permitido obtener informaciones sobre la aplicación de estos instrumentos en 116 Estados y 18 territorios no metropolitanos.

Contenido y alcance de los instrumentos

94. La Comisión consideró que el Estudio de la Comisión de Expertos constituía una presentación buena de las opciones en materia de fijación de salarios mínimos, de las diferentes prácticas nacionales, de las dificultades debidas a la aplicación y de las soluciones para superarlas. La Comisión observó que los métodos para la fijación de los salarios mínimos figuraban desde el principio entre los objetivos de la OIT y que esta cuestión, desde hace mucho tiempo, había sido objeto de normas internacionales del trabajo. Refiriéndose a la antigüedad de la cuestión, los miembros empleadores estimaron que las discusiones de la Comisión deberían permitir establecer si las soluciones preconizadas por los susodichos instrumentos continuaban siendo las mejores respecto a la práctica y a la situación actuales. Los miembros trabajadores recordaron que el derecho a un salario mínimo decente está reconocido por numerosos textos universales o regionales. Los miembros trabajadores subrayaron que prácticamente todos los países disponen de uno o de varios mecanismos que permiten la fijación de los salarios mínimos, pero que tales mecanismos no siempre se utilizaban. Consideraron que las normas relativas a la fijación de los salarios mínimos siempre son instrumentos estratégicos utilizados en la lucha contra la exclusión social y la pobreza, y que los convenios relativos a los salarios mínimos figuraban entre los convenios prioritarios, dada su importancia en un mundo en plena reestructuración económica y social. El miembro trabajador del Pakistán destacó la importancia de la fijación de los salarios mínimos tanto para los países en desarrollo como para los países industrializados.

95. La Comisión observó que, mientras que los Convenios núms. 26 y 29 exigen el establecimiento de procedimientos que permiten fijar los salarios mínimos, el Convenio núm. 131 exige que se fijen efectivamente los salarios mínimos. Los miembros empleadores estimaron que esta exigencia explicaba el hecho de que el Convenio núm. 131 había sido ratificado solamente por un tercio de los Estados que habían ratificado el Convenio núm. 26.

96. Los miembros trabajadores observaron que numerosas categorías de trabajadores (jóvenes trabajadores, aprendices, trabajadores minusválidos, trabajadores a domicilio, trabajadores temporarios, estacionales o a tiempo parcial, etc.) quedaban excluidas parcial o totalmente de la aplicación de los convenios. En todo caso, estas exclusiones deben limitarse temporalmente, y ser objeto de exámenes con periodicidad, de acuerdo con las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

97. Los miembros empleadores declararon que la profusión de detalles que figuran en el Estudio podía ocasionar confusiones y mencionaron como ejemplo la situación en Alemania. Los procedimientos para la fijación de los salarios mínimos en este país se han citado repetidamente en el Estudio, cuando si existe una legislación referente a esto nunca se aplicó desde hace 40 años. El miembro gubernamental de Alemania recordó que la fijación de los salarios mínimos por el Estado, en su país reviste poca importancia con excepción de los trabajadores a domicilio. En Alemania, los salarios que se determinan por los convenios colectivos son los salarios mínimos.

Fijación de los salarios mínimos y libertad de negociación colectiva

98. Los miembros empleadores y trabajadores tomaron nota de que el monto del salario no es sólo una de las condiciones más importantes, sino la más importante de la relación laboral. Los miembros empleadores recordaron que el método ideal para establecer las condiciones de empleo, incluida la fijación de los niveles de salarios, es el de asegurar la independencia de las negociaciones colectivas entre las partes directamente interesadas, sin intervención alguna del Estado. De conformidad con el espíritu de los convenios, los procedimientos para el establecimiento de los salarios mínimos deben intervenir cuando no exista un sistema que permita la libre fijación de los salarios por las partes interesadas.

99. Los miembros empleadores plantearon la cuestión de saber si la fijación de los salarios mínimos interfería en la negociación colectiva. El artículo 2 del Convenio núm. 131 facilita una respuesta, al prever que las disposiciones del Convenio no pueden contravenir al principio de la libertad de la negociación colectiva. Sin embargo, ubicándose en una perspectiva menos teórica, se observa que cuando el salario mínimo se aplica ampliamente, el monto del mismo tiene en cuenta los salarios libremente negociados y viceversa. El salario mínimo, considerado como un salario de referencia, constituye efectivamente una restricción a la libertad de la negociación colectiva, sobre todo cuando el Estado ejerce una influencia importante en la fijación del salario y que los empleadores y los trabajadores responsables del establecimiento de las condiciones de trabajo no pueden contrarrestar esa influencia. Las reiteradas referencias a los salarios por un trabajo comparable o a un salario por un trabajo análogo cubierto por los convenios colectivos pueden tener efectos negativos en la libertad de la negociación colectiva. Sería preferible, si la necesidad del salario mínimo efectivamente existe, referirse a los salarios pagados en los convenios colectivos por un mismo trabajo.

100. En opinión de los miembros trabajadores, la fijación de los salarios mínimos es un aspecto fundamental del tripartismo y de la libre negociación colectiva. En la medida en que el sistema de los convenios colectivos no cubra directa o indirectamente la totalidad de los trabajadores, deberían elaborarse mecanismos suplementarios de fijación de salarios mínimos. Sin embargo, los miembros trabajadores opinaron que un sistema que se basa únicamente en la negociación colectiva, no es eficaz a no ser que se garantice completamente la libertad sindical, incluido el recurso a acciones colectivas y la libertad de negociación.

Niveles de salarios mínimos y política del empleo

101. A juicio de los empleadores, el resultado principal que se puede esperar de los salarios mínimos es que a las personas interesadas les puedan permitir una existencia decente. Sin embargo, la fijación de los salarios mínimos no es nada más que una medida entre un conjunto más amplio de medidas que los Estados podrían tomar para asegurar a sus ciudadanos una vida decente.

102. Los miembros trabajadores recordaron que los salarios mínimos son algunas veces tan bajos que no permiten asegurar un nivel de vida satisfactorio, ni cubrir las necesidades elementales de los trabajadores y de sus familias. Ahora bien, los salarios demasiado bajos tienen múltiples y graves consecuencias tanto para el trabajador y su familia como para las empresas y la sociedad en general. Así, el trabajo de los menores es a menudo consecuencia de los niveles de salario insuficiente de los padres. Además, el crecimiento económico está en función del poder de compra y de una redistribución equitativa de los ingresos, lo cual tiene efectos positivos en el fortalecimiento del financiamiento de la seguridad social. La revisión de las tasas de los salarios mínimos debe llevarse a cabo de forma puntual para compensar la erosión monetaria, en particular en los países que tienen que hacer frente a políticas de reajuste estructural o de transición hacia la economía de mercado. Los miembros trabajadores opinaron que esta revisión debe tener en cuenta la evolución de los precios al consumo, y los niveles de vida de otros grupos sociales con miras a limitar las diferencias demasiado importantes entre los diferentes grupos.

103. Los miembros empleadores opinaron que era indispensable tomar en cuenta los factores económicos mencionados en el artículo 3, párrafo b), del Convenio núm. 131 para la fijación de los salarios mínimos. La aplicación de convenios a los salarios mínimos no sería útil para los trabajadores si se ignoran tales factores. El pago de salarios mínimos demasiado altos se traduciría en la supresión de puestos de trabajo, en función del nivel del salario y del número de personas que lo perciban. Si los jóvenes trabajadores en aprendizaje y los trabajadores sin calificaciones o menos calificados de los que la producción es inferior a la del promedio de los trabajadores que perciben el mismo salario mínimo que los trabajadores calificados, tendrán menos oportunidades de encontrar un empleo. Los puestos de trabajo no existen nada más que en la medida en que existe una demanda de productos o de servicios, que depende del precio que se paga por los mismos. Existe un vínculo muy estrecho entre el nivel de salarios y el número de empleos disponibles, que es un elemento de hecho.

104. Los miembros trabajadores declararon que la fijación de los salarios mínimos tenía un impacto positivo sobre el mercado de trabajo, en particular eliminando la competencia desleal y al limitar el recurrir a las horas suplementarias excesivas. La tesis según la cual la existencia de salarios mínimos o su aumento equilibrado tendría efectos negativos sobre el empleo, en particular en el de los jóvenes trabajadores, no ha sido confirmada por estudios serios.

105. El miembro trabajador del Reino Unido, al referirse a la situación en su país, que denunció el Convenio núm. 26, aduciendo como razones la flexibilidad y la libertad de acción necesarias para proporcionar un máximo de oportunidades de empleo, en particular a los jóvenes, se preguntó sobre el hecho de saber si esta flexibilidad y libertad de acción no conducía a que un grupo explote al otro o a favorecer una competencia desleal entre Estados. El miembro trabajador del Pakistán, al mismo tiempo que reconocía la importancia que reviste la creación de empleos, opinó que incumbe a los Estados la responsabilidad de eliminar la explotación mediante el establecimiento de salarios mínimos razonables. Los miembros trabajadores invitaron al Gobierno del Reino Unido a que reconsiderara su posición y a que ratificara uno de los instrumentos relativo a la fijación de los salarios mínimos.

106. Los miembros trabajadores sugirieron que la cuestión relativa a las relaciones entre el empleo, en particular el empleo de los jóvenes y los trabajadores menos calificados, y los salarios mínimos fuese objeto de un estudio por parte de la Oficina.

107. Además, refiriéndose al capítulo IV del Estudio general que trata de los criterios utilizados para determinar y ajustar los salarios mínimos, los miembros empleadores destacaron que los salarios mínimos no podían fijarse por medio de fórmulas matemáticas sino por medio de un compromiso entre lo que es posible y lo que es deseable. Existe un peligro al establecer una estructura uniforme de salarios como la establecida en las economías planificadas que son completamente ineficaces. Estimaron que debería existir un enfoque diferenciado para fijar los salarios.

108. Las consultas de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en pie de igualdad que están previstas por los convenios, a juicio de los empleadores no se llevaban suficientemente a cabo para permitir que se tomen en consideración efectiva las opiniones expresadas. En algunos casos, como lo indican algunos casos planteados por la Comisión de Expertos, estas consultas no tenían lugar. Los miembros trabajadores insistieron sobre la importancia de un amplio diálogo social, que es la condición determinante de la eficacia de las políticas salariales, y por lo tanto de las políticas del empleo y de las sociales.

Aplicación práctica de los convenios

109. Los miembros trabajadores declararon que los salarios mínimos no son siempre realmente pagados y los trabajadores no siempre tienen la posibilidad de tener acceso a procedimientos eficaces que les permitan obtener las sumas que les son debidas. Son de la opinión de que el acceso a la jurisdicción del trabajo se les debe facilitar y en particular como derecho de defensa y de asistencia al trabajador por parte de su sindicato, y que al empleador se le debería obligar a suministrar una hoja de pago para disminuir la carga de la prueba que incumbe al trabajador. Además, los servicios de la inspección del trabajo deberían ser dotados de medios humanos y materiales suficientes y medios jurídicos eficaces para aplicar las disposiciones nacionales relativas a los salarios mínimos.

110. El miembro trabajador del Pakistán recordó que la aplicación del Convenio núm. 99 presentaba un gran interés para las zonas rurales en relación con las migraciones entre las zonas rurales y los centros urbanos. Del mismo modo, era importante velar por un nivel de salarios mínimos en los países en desarrollo para reducir las migraciones internacionales, que con frecuencia tienen lugar en perjuicio de los trabajadores.

111. Muchas de las memorias enviadas por los gobiernos no contienen informaciones que para los miembros trabajadores eran esenciales. Es importante que la Comisión de Expertos continúe solicitando estas informaciones y que las obtenga. Los miembros trabajadores estimaron también que sería conveniente examinar la cuestión del pago del salario mínimo parcialmente en especie porque, contrariamente a lo que una lectura rápida del informe de la Comisión de Expertos podría inducir a pensar, subsisten dificultades en la aplicación en diversos sectores de actividad (servicios, agricultura, etc.), incluidos los países industrializados.

Conclusiones

112. Los miembros trabajadores estimaron que los cambios económicos y sociales recientes y los procesos de reajuste hacen de la fijación de los salarios mínimos un instrumento estratégico en la lucha contra la pobreza y en favor de la justicia social. Solicitaron a los gobiernos, en un espíritu de justicia social y en el respeto del tripartismo, que emprendan acciones con miras a la aplicación o que hagan aplicar efectivamente los instrumentos sobre la fijación de salarios mínimos. Habida cuenta de que los convenios pertinentes dejan un amplio lugar a las tradiciones y a las prácticas nacionales, hacen un llamamiento a los Estados Miembros para que los ratifiquen, contribuyendo así a la creación o fortalecimiento de una red de seguridad en materia de protección social para los grupos más desfavorecidos.

113. Al reconocer la existencia de una demanda importante en materia de fijación de salarios mínimos en numerosos países, los miembros empleadores subrayaron que los procedimientos de fijación de salarios mínimos eran una medida de urgencia, una alternativa de segunda categoría en un mundo en el cual debe predominar la libertad de negociación colectiva. En última instancia, en estas condiciones de libertad de negociación, los objetivos de los convenios sobre la fijación de los salarios mínimos resultarán caducos.

D. Cumplimiento de las obligaciones específicas

114. En su examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, la Comisión decidió adoptar los mismos métodos de trabajo y aplicar los mismos criterios que el año pasado, conforme se enmendaron o precisaron en 1980 y 1987.

OBLIGACION_A Sumisión de convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

115. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafos 5 a 7 del artículo 19 de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones exigen de los Estados Miembros que sometan en el término de un año o, a título excepcional, de 18 meses a partir de la clausura de cada reunión de la Conferencia, los convenios y recomendaciones adoptados en dicha reunión "a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas" y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin, señalando la autoridad o autoridades consideradas competentes.

116. La Comisión tomó nota de que, según indicaba el informe de la Comisión de Expertos, varios Estados habían realizado esfuerzos considerables para cumplir sus obligaciones en materia de sumisión, a saber: República Dominicana, Granada, Malawi y Swazilandia.

117. En el curso de su reunión, varios Estados más informaron a la Comisión acerca de las medidas adoptadas para someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. La Comisión se congratuló por los progresos realizados y expresó la esperanza de que se lograran nuevas mejoras en aquellos países que continuaban experimentando dificultades para cumplir con sus obligaciones.

OBLIGACION_B Falta de sumisión

118. La Comisión lamentó tomar nota de que no se había facilitado ninguna información, indicando que se hubieran adoptado medidas con vistas a la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados de la 70. a la 77. reuniones de la Conferencia (1984-1990), de conformidad con el artículo 19 de la Constitución por los países siguientes: Antigua y Barbuda, Bangladesh, Belice, Jamaica, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Seychelles, Sierra Leona y Zaire.

OBLIGACION_C Envío de memorias sobre los convenios ratificados

119. La Comisión examinó en la parte B de su informe ("Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajos") el cumplimiento por parte de los Estados de su obligación de enviar memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados. Sólo el 13,4 por ciento de las memorias debidas se recibieron al 15 de octubre de 1991, fecha prevista por el Consejo de Administración (9,8 por ciento en 1990). No obstante, la proporción alcanzó el 69,9 por ciento en la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos, lo cual representaba la cifra más baja registrada desde 1946. Desde entonces fueron recibidas otras memorias, que elevaban las cifras al 76,8 por ciento (en comparación con el 83,7 por ciento en junio de 1991 y el 81,9 por ciento en junio de 1990). Este año, la Comisión tomó nota de que el 50 por ciento de memorias sobre los convenios para las que se había solicitado información sobre la aplicación práctica contenían tales informaciones, lo cual representaba un porcentaje sensiblemente igual al de 1991 (49 por ciento) pero inferior al de los años anteriores (56 por ciento en el año 1990 y 63 por ciento en 1989). La Comisión insistió en la importancia de enviar informaciones de orden práctico, sin las cuales era imposible saber si un convenio era aplicado. La Comisión se asoció al llamamiento que la Comisión de Expertos dirigió a los gobiernos para que hicieran todos los esfuerzos para incluir en el futuro en sus memorias las informaciones solicitadas.

OBLIGACION_D Omisión de enviar memorias e informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados

120. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre convenios ratificados había sido proporcionada desde hacía dos años o más por los países siguientes: Albania, Camboya, República Democrática Popular Lao, Guinea-Bissau, Líbano, Liberia, Madagascar, Papua Nueva Guinea, Seychelles y Sierra Leona.

121. La Comisión subrayó la importancia muy particular de las primeras memorias sobre las que la Comisión de Expertos basa su evaluación de los convenios ratificados. Tomó nota de que este año no ha habido casos sobre los que ella hubiera tenido que llamar la atención al respecto.

122. En su informe de este año, la Comisión de Expertos había tomado nota de que 38 gobiernos habían omitido comunicar respuestas a la mayoría o a la totalidad de las observaciones y solicitudes directas relativas a convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 328 casos (comparado con 299 casos el año pasado y 220 hace dos años). Sin embargo, se informó a la Comisión que desde la reunión de la Comisión de Expertos, 11 de los gobiernos interesados habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas el año próximo por la Comisión de Expertos.

123. La Comisión lamentó tomar nota de que no se había recibido ninguna información referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales se había pedido una respuesta para el período que finalizó el 30 de junio de 1991 de parte de los países siguientes: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, República Centroafricana, Congo, Dominica, Guinea-Bissau, Haití, Irlanda, Jordania, República Democrática Popular Lao, Lesotho, Líbano, Liberia, Madagascar, Malí, Papua Nueva Guinea, Senegal, Seychelles, Sierra Leona, Somalia, República Unida de Tanzanía, Venezuela, Zaire y Francia (Departamentos de ultramar).

124. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos de los países siguientes sobre las dificultades que tenían para cumplir sus obligaciones: Belice (problemas administrativos); República Centroafricana (malentendido sobre las fechas de envío de memorias que había que respetar); Francia (Departamentos de ultramar) (gran cantidad de trabajo debido a las numerosas ratificaciones y declaraciones de aplicación); Haití (un golpe de estado militar); Irlanda (falta de comprensión en algunos departamentos de la administración); Jordania (dificultades relacionadas con la revisión que se está llevando a cabo del Código de Trabajo); Lesotho (dificultades administrativas debidas a las nuevas situaciones de los funcionarios por motivos de ajuste estructural); Líbano (circunstancias excepcionales); Madagascar (dificultades administrativas); Papua Nueva Guinea (dificultades administrativas); Paraguay (dificultades administrativas); Senegal (dificultades administrativas); República Unida de Tanzanía (continuación de la reestructuración administrativa y cambios políticos); Sierra Leona (falta de recursos humanos y problemas de organización); Venezuela (demora debida a las consultas con los empleadores y los trabajadores); Yemen (dificultades técnicas y administrativas, en particular traducciones, dificultades administrativas debidas a la unificación); Zaire (parálisis de la administración del trabajo debida a la transición democrática).

OBLIGACION_E Aplicación de los convenios ratificados

125. La Comisión tomó nota con particular interés de las medidas adoptadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de los convenios ratificados. La Comisión de Expertos dio cuenta en el párrafo 126 de su informe de nuevos casos en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica como consecuencia de los comentarios formulados por ella sobre el grado de conformidad de las legislaciones o prácticas nacionales con las disposiciones de un convenio ratificado. Dichos casos, cuyo número ascendía a 50, se referían a 30 Estados y cuatro territorios no metropolitanos de las distintas regiones del mundo. Desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964 se habían registrado 1950 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

126. En el curso de la presente reunión la Comisión de la Conferencia fue informada sobre otros casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Aun cuando se hubiera confiado a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas, la Comisión de la Conferencia se congratulaba de los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir sus obligaciones internacionales y dar efecto a los comentarios formulados por los órganos de control.

127. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia varios casos que había examinado.

OBLIGACION_F Casos de progreso

128. La Comisión comprobó con satisfacción que en varios casos - incluidos muchos relacionados con los derechos humanos fundamentales - los gobiernos habían introducido cambios en sus legislaciones y prácticas, a fin de eliminar divergencias anteriormente discutidas por la Comisión. Consideró muy favorablemente estos casos como un enfoque positivo para influir en los gobiernos a responder a los comentarios de los órganos de control. A este respecto, se remite al informe de la Comisión de Expertos y a la discusión de los casos particulares que figuran en la segunda parte de su informe.

OBLIGACION_G Casos especiales

129. La Comisión consideró que se debía llamar la atención de la Conferencia sobre las discusiones que habían tenido lugar en su seno sobre un caso mencionado en los párrafos siguientes y cuyo resumen figura en la segunda parte del presente informe.

130. En lo que concierne a la aplicación por Sudán del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión ha tomado nota de que la Comisión de Expertos no había estado en condiciones de considerar la situación debido a que el Gobierno no había enviado su memoria. Asimismo, la Comisión tomó nota de las informaciones verbales del Gobierno. Expresó su profunda insatisfacción dado que no parecían existir progresos pese a haber discutido desde hace varios años el caso. Tenía la impresión de que el Gobierno se limitaba simplemente a negar la existencia de esclavitud en el país. Al respecto, la Comisión creía conveniente recordar al Gobierno que varios órganos de las Naciones Unidas habían informado sobre dichos casos y que la Comisión de la Conferencia no podía considerar dichas alegaciones como completamente infundadas, en la medida en que el Gobierno no había informado en profundidad sobre la situación existente. Por ende, esperaba de la manera más firme que el Gobierno envíe la mencionada memoria. La Comisión se creía obligada, dada la gran gravedad del caso discutido, por un lado, y la aptitud aludida del Gobierno, por el otro, de mencionar estas conclusiones en un párrafo especial de su informe.

131. La Comisión confía en que el Gobierno interesado tomará todas la medidas necesarias para corregir las deficiencias señaladas y lo invita, pues, a que examine la oportunidad de utilizar las formas de asistencia de la OIT más apropiadas, incluidos los contactos directos, con objeto de que se realicen progresos reales desde ahora hasta el año próximo en lo relativo al cumplimiento de sus obligaciones, en virtud de la Constitución de la OIT y de los convenios citados anteriormente.

OBLIGACION_H Falta continua de aplicación

132. La Comisión recuerda que sus métodos de trabajo prevén que se enumeren los casos en que ha continuado registrándose durante varios años omisión en cuanto a la supresión de graves deficiencias en la aplicación de convenios ratificados que había discutido previamente. Este año la Comisión no tuvo que mencionar ningún caso bajo este epígrafe.

133. Se invita al Gobierno mencionado en el párrafo 130 del presente informe a que proporcione las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión seguir las cuestiones mencionadas en la próxima reunión de la Conferencia.

OBLIGACION_I Envío de memorias sobre convenios no ratificados y sobre recomendaciones

134. Como ya se indicó, en 1991 fueron solicitadas 40 memorias, en virtud del artículo 19 de la Constitución, sobre el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111): la Comisión tomó nota de que se habían recibido 18 memorias de las 40 solicitadas en el momento de la reunión de la Comisión de Expertos y además una memoria después (es decir, 47,5 por ciento). La Comisión tomó nota de que 463 memorias de las 7 10 solicitadas en virtud del artículo 19 sobre el Convenio (núm. 26) y la Recomendación (núm. 30) sobre los métodos para la aplicación de salarios mínimos, 1928; sobre el Convenio (núm. 99) y la Recomendación (núm. 89) sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos (agricultura), 1951, y sobre el Convenio (núm. 131) y la Recomendación (núm. 135) sobre la fijación de salarios mínimos, 1970, se recibieron en la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos y diez después (es decir, 66,7 por ciento de la totalidad).

135. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones, exigidas en virtud del artículo 19 de la Constitución, había sido proporcionada durante los últimos cinco años por los países siguientes: Camboya, Granada, Jamahiriya Arabe Libia, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Santa Lucía, Sierra Leona, República Unida de Tanzanía y Yemen.

OBLIGACION_J Comunicación de copias de las memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores

136. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual el Gobierno se ha abstenido de indicar durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores a las cuales, de conformidad con el artículo 23, 2), de la Constitución, deben comunicarse copia de las memorias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22.

OBLIGACION_K Participación en las labores de la Comisión

137. La Comisión expresó su gratitud a los 47 gobiernos que habían colaborado con ella proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países y participando en la discusión de los casos individuales.

138. La Comisión lamentó sin embargo que a pesar de reiteradas invitaciones de su parte, los Gobiernos de los siguientes Estados no han participado en las discusiones relativas a su país: Albania, Antigua y Barbuda, Barbados, Jamaica (se trata del Convenio núm. 8 1), Liberia y Somalia.

139. La Comisión lamentó tomar nota de que ciertos Estados no representados en la Conferencia (Bahamas, Camboya, Dominica, Granada, República Democrática Popular Lao, Santa Lucía y Seychelles) así como otro (Guinea-Bissau) cuyos representantes habían tenido que ausentarse de la Conferencia antes de que se clausurara no hubieran podido, en consecuencia, participar en el examen por la Comisión de los casos relativos a ellos. Decidió mencionar los casos relativos a estos Estados en los párrafos apropiados del presente informe y ponerlos en conocimiento de los Estados interesados de conformidad con la práctica habitual.

140. La Comisión tuvo el agrado de confirmar la tendencia a que hizo referencia en su informe del año pasado, en cuanto a la convergencia de ideas sobre la universalidad de las normas y la absoluta necesidad de mantener y fortalecer la eficacia del sistema de control. Sus deliberaciones tuvieron lugar en un ambiente sobrio y constructivo. El diálogo, que siempre fue una consigna de la Comisión, sigue ampliándose y profundizándose. El diálogo se hace extensivo a la vez que aumenta el número de Miembros de la Organización ofreciendo la oportunidad a que un mayor número de delegaciones a la Conferencia participe en la Comisión, y a medida que se intensifica una acción recíproca entre la actual Comisión y la Comisión de Expertos en el espíritu de mutuo respeto, de cooperación y de responsabilidad. El diálogo se profundiza con el tripartismo en acción, señal clara de la democratización, tema de la Memoria del Director General a la Conferencia del presente año, y gracias a la imaginación y seriedad que los miembros de la Comisión ofrecen en sus aportaciones para el desempeño de sus funciones.

141. Dicho esto, no cabe ningún tipo de complacencia en el control de la aplicación de las normas internacionales del trabajo. La Comisión sabe perfectamente que es necesario tomar medidas positivas para ampliar más el diálogo, especialmente para que tanto los países en desarrollo como los nuevos Estados Miembros participen plenamente en las actividades del establecimiento de las normas de la Organización. También conoce las preocupaciones que existen en las diversas partes, en el sentido de que existen imperfecciones, a saber: en el sistema de envío de memorias, en la cuestión de cómo los convenios deberían interpretarse y cómo la OIT debería orientarse con relación a las normas destinadas hacia la cooperación técnica. Por esta razón se estimula a la Comisión a que tome nota de las diversas iniciativas que últimamente ha tomado la Oficina Internacional del Trabajo.

142. La Comisión estaba más que nunca convencida de la importancia de las normas internacionales del trabajo y del enfoque tripartito en la búsqueda de soluciones prácticas a los problemas apremiantes del mundo, a saber: las consecuencias sociales del estancamiento económico que experimentan los países industrializados, así como los países que experimentan una transición inestable hacia la democracia y a la economía del mercado y, además, los países en desarrollo en los que los niveles de vida y las normas de trabajo son tan difíciles de establecer y de mantener. Un objetivo noble y una contribución que la Comisión podría considerar aportara la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993 sería asegurar que la necesidad de mejorar y proteger las normas internacionales del trabajo sigue manteniéndose en primer plano.

Ginebra, 19 de junio de 1992.

(Firmado) MAX ROOD,

Presidente

FANNY MONTENEGRO DIAZ,

Ponente


(Nota 1)

Los cambios en la composición de la Comisión se indican en los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núm. 3 A a K.

(Nota 2)

La lista de las organizaciones figura en los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núm. 6.

(Nota 3)

Informe III (partes 1 a 3) presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo: Resúmenes de memorias (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución): Informe III (parte 4 A): Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (parte 4 B): Salarios mínimos.
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