Informe general de la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1991


Descripción:(ICCIT Informe general)
PUBLICACION:1991
Sesion de la Conferencia:78
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Documento:24

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para proceder al examen e informe del tercer punto de su orden del día: "Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones". Integraron la Comisión 192 miembros: 109 miembros gubernamentales, 27 miembros empleadores y 56 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 13 miembros gubernamentales adjuntos, 31 miembros empleadores adjuntos y 103 miembros trabajadores adjuntos (Nota 1). Además, 31 organizaciones internacionales no gubernamentales estuvieron representadas por observadores (Nota 2).

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:

Presidente: Sr. J-J. Elmiger (miembro gubernamental, Suiza).

Vicepresidentes: Sr. A. Wisskirchen (miembro empleador, Alemania) y Sr. W. Peirens (miembro trabajador, Bélgica).

Ponente: Sr. A. Callorda (miembro gubernamental, Uruguay).

3. La Comisión celebró 21 sesiones.

4. La Comisión se enteró con profundo pesar del fallecimiento, acaecido el 14 de marzo de 1991, de Jeff Houthuys, Vicepresidente trabajador de la Comisión de 1969 a 1989. Los miembros de la Comisión rindieron homenaje a su eminente contribución a la búsqueda de la justicia social y a la mejora de las condiciones de trabajo, tanto en su propio país como en su participación en las actividades de la OIT. Dio constantes pruebas de sinceridad, integridad y sensatez, y de que era en todas las circunstancias hombre de diálogo en el ejercicio de sus responsabilidades de Vicepresidente de la Comisión.

5. De conformidad con su mandato, definido en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, la Comisión examinó las cuestiones siguientes: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución, y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución en relación con el Convenio (núm. 140) y la Recomendación (núm.148) sobre la licencia pagada de estudios, 1974, y el Convenio (núm. 142) y la Recomendación (núm. 150) sobre el desarrollo de los recursos humanos, 1975 (Nota 3).

6. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con un debate sobre cuestiones generales relativas a la aplicación de los convenios y recomendaciones y al cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones que les imponen la Constitución de la OIT y los convenios que han ratificado. A continuación, la Comisión celebró un debate sobre el Estudio general elaborado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, consagrado este año al desarrollo de los recursos humanos (orientación y formación profesionales, licencia pagada de estudios). Por último, la Comisión examinó cierto número de casos individuales relativos a la aplicación de los convenios ratificados y al cumplimiento de la obligación de enviar memorias y de someter los convenios y recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. El examen de los casos, que constituyó la parte esencial de los trabajos de la Comisión, se basó principalmente en las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y las explicaciones escritas y orales facilitadas por los gobiernos interesados. La Comisión se basó también en sus discusiones celebradas en años anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, en su caso, en los informes de los demás órganos de control de la OIT. En razón del tiempo limitado de que disponía, la Comisión, como de costumbre, se vio obligada a hacer una selección entre el conjunto de observaciones de la Comisión de Expertos, limitándose, en consecuencia, a discutir un número relativamente pequeño de casos. Esta selección forzosa no debe alterar, en modo alguno, el alcance de las conclusiones de la Comisión de Expertos en los demás casos respecto de los cuales estimó útil, habida cuenta de la naturaleza de los problemas encontrados, solicitar de los gobiernos que proporcionasen informaciones en la presente reunión de la Conferencia. La Comisión confía, por tanto, en que los gobiernos interesados otorgarán la misma consideración a las solicitudes de la Comisión de Expertos y en que no dejarán de adoptar las medidas que sean necesarias para dar cumplimiento a sus obligaciones. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas en la Comisión y de las conclusiones adoptadas por ésta.

7. Refiriéndose a la declaración que hiciera ante la Comisión en 1990 y en la que deploraba que los casos importantes y graves no fuesen examinados de forma sistemática, el miembro trabajador de los Países Bajos planteó la cuestión de los criterios que imperan para la atribución de notas de pie de página por la Comisión de Expertos. Tomó nota de que este año no tuvieron nota de pie de página, por ejemplo, las observaciones de la Comisión de Expertos sobre casos relativos a la aplicación de los convenios sobre libertad sindical que fueron objeto, en el pasado, de párrafos especiales o que son graves e importantes. Recalcó que la ausencia de notas de pie de página no debía impedir que la Comisión procediera al examen de dichos casos y recordó la necesidad de observar una continuidad y una mayor coherencia en el examen de los casos. El representante del Secretario General recordó que, debido al aumento del número de Estados Miembros, de convenios y ratificaciones y, por tanto, de comentarios de la Comisión de Expertos, la Comisión de la Conferencia había tenido que seleccionar un limitado número de casos entre los que figuraban en el informe de la Comisión de Expertos. Esta había considerado que tenía el deber de señalar a la atención de la Comisión de la Conferencia, mediante notas de pie de página, ciertos casos que le parecían importantes. Estas notas de pie de página le permiten a la Comisión de Expertos señalar los casos de progreso más notables o, más a menudo, aquellos que plantean graves problemas de aplicación. Puede asimismo señalar casos en los que estima que la Conferencia constituye una ocasión privilegiada para que los gobiernos concernidos proporcionen las informaciones necesarias, o que pueden producirse acontecimientos interesantes entre la reunión de la Comisión de Expertos y la Conferencia. La selección así efectuada nunca tuvo carácter obligatorio para la Comisión de la Conferencia que puede agregar cuantos casos desee o descartar casos señalados a su atención por la Comisión de Expertos.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

Sistema de control

8. La Comisión reconoció en general la notable calidad del informe de la Comisión de Expertos y rindió homenaje a los principios de independencia, de objetividad y de imparcialidad que siguen orientando los trabajos de la Comisión de Expertos. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores convinieron en la necesidad de consolidar el sistema de control y sobre la importancia de la aplicación correcta de las normas. Variosmiembros gubernamentales (Australia, Benin, Bulgaria, Cuba, Checoslovaquia, Dinamarca (que intervino en nombre de los Gobiernos nórdicos), España, Estados Unidos, Francia, Kenya, Reino Unido, RSS de Ucrania, URSS, Uruguay) hicieron igualmente declaraciones al respecto.

9. Refiriéndose a las reservas que no habían podido dejar de hacer sobre algunos elementos del informe, los miembros empleadores declararon que el diálogo crítico, dentro de un espíritu de cooperación, constituía la esencia de las tareas de la Comisión de la Conferencia y la base sobre la cual estaban dispuestos a cooperar con todos los miembros de la Comisión. El miembro empleador de los Estados Unidos destacó que el grupo empleador apoyaba firmemente el sistema de control y que se debían considerar las observaciones de los empleadores como una tentativa positiva de consolidar dicho sistema y de incrementar la autoridad de las conclusiones que había logrado establecer. Los miembros gubernamentales del Reino Unido y de la URSS estimaron que las críticas y las divergencias puntuales constituían el signo de un di logo fructuoso.

10. El miembro empleador de Suecia declaró que apoyaba las declaraciones de los miembros de la Comisión en lo que atañe a la necesidad de proporcionar al sistema de control todos los recursos necesarios para permitirle funcionar a la perfección. Se declaró convencido de que este sistema de control es el mejor que existe en una organización internacional de carácter universal y expresó su deseo de que fuese respetado y de que alcanzara el mayor grado de eficacia posible.

11. El miembro gubernamental de China indicó que su Gobierno concedía considerable importancia a la función de las normas internacionales del trabajo cuya aplicación respecto a la legislación y la práctica consolida la protección de los trabajadores, mejora sus condiciones de trabajo y elimina las desigualdades. Se congratuló por el hecho de que los miembros gubernamentales de la actual Comisión comparten esta apreciación de la importancia de la función de la Comisión de la Conferencia como instrumento de diálogo positivo.

12. Respecto al sistema de control de la Carta Social Europea, el miembro gubernamental de Alemania comparó los dos sistemas de control. Considerando su volumen de trabajo, la Comisión de Expertos de la OIT ha menester de un gran apoyo para realizar esta tarea y, por consiguiente, no se debería reducir el personal. El miembro trabajador de Alemania recordó las diferencias entre el sistema de control de la Carta Social Europea y el de la OIT e hizo notar que la estructura del Comité gubernamental de la Carta no es tripartita como la de la Comisión de la Conferencia. Opinó que estos dos sistemas no pueden compararse.

Cometidos respectivos y mandatos de los órganos de control

13. Los miembros empleadores recordaron que desde hacía varios años venían insistiendo sobre el hecho de que ambos órganos, la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia, son parte del sistema de control de la OIT que se compone de varios elementos. El mandato específico de la Comisión de Expertos había sido claramente definido por la Conferencia en 1927 y no había cambiado en sustancia, mientras que era el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia el que había definido la competencia de la Comisión de la Conferencia. La indicación negativa según la cual ni la Comisión de Expertos ni la Comisión de la Conferencia eran tribunales no bastaba para explicar las funciones positivas de estos órganos de control. El informe de la Comisión de Expertos era una base importante para el trabajo de la Comisión de la Conferencia pero, opinaron los miembros empleadores, ésta no estaba maniatada por el parecer de los expertos. Se refirieron, a este respecto, a la declaración de la Comisión de Expertos en el párrafo 7 del informe presentado a la Conferencia en 1990 según la cual sus puntos de vista seguían siendo válidos y generalmente reconocidos mientras la CorteInternacional de Justicia no los contradijera. Los miembros empleadores estimaron que de esta manera los expertos habían declarado que su interpretación tenía valor obligatorio mientras la Corte Internacional de Justicia no decidiera de otro modo, afirmación que era y seguía siendo inaceptable porque carecía de fundamento jurídico. Los miembros empleadores opinaron que los comentarios formulados por los expertos en los párrafos 10 a 13 de su informe mostraban una muy clara evolución de su posición en relación con la que se acaba de recordar más arriba. Recordaron que los mismos expertos habían declarado, en los párrafos 11 y 12 de su informe, que la Comisión de Expertos no era el único órgano encargado del control y que sus evaluaciones no se imponían a todos y que los miembros empleadores de la Comisión de la Conferencia podían reservarse el derecho de apartarse de las mismas. Estimaron que, lógicamente y con mayor razón, la Comisión de la Conferencia tenía ese mismo derecho. En opinión de los miembros empleadores, el hecho que la Comisión de la Conferencia pudiera tener una opinión distinta de la que había expresado la Comisión de Expertos no prejuzgaba la cuestión de saber en qué medida los Estados Miembros estaban obligados por las evaluaciones de los expertos o de la Comisión de la Conferencia.

14. El miembro empleador de los Estados Unidos, haciendo suyos los comentarios formulados por el portavoz de los empleadores en relación con los párrafos 9 a 13 del informe general de la Comisión de Expertos, recordó cuáles habían sido el mandato y la evolución del papel de la Comisión de Expertos desde 1927; la autoridad de la Comisión se había acrecentado, lo que había sido generalmente bien aceptado debido a su independencia, imparcialidad y objetividad, y el resultadohabía sido la credibilidad de sus conclusiones e interpretaciones en cuanto al significado y alcance de los convenios que, según los empleadores, eran casi todas aceptadas. El orador agregó que, pese a estar integrada por eminentes juristas, la Comisión no era infalible. Sugirió que, con vistas a mejorar las relaciones de trabajo entre la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos, ésta examinara a fondo las cuestiones de método y de sustancia planteadas por los miembros de la Comisión de la Conferencia y respondiera sobre esos puntos. Parte del diálogo entre ambas Comisiones implicaba que fueran examinadas las diferencias de opinión y que fueran reexaminadas con miras a tomar una decisión sobre el punto de saber si estas opiniones eran correctas o debían ser modificadas. Recordó que el diálogo no iba en dirección única y que los expertos no podían esperar que sus pareceres fueran adoptados automáticamente en todos los casos por la Comisión de la Conferencia. Sugirió que la Comisión de Expertos llamara la atención sobre cualquier nueva opinión adoptada por ella o cuando desarrollara un punto de vista anterior e hiciera referencia al fundamento de la conclusión adoptada, tal como se había hecho a veces en los estudios generales, para que sus interpretaciones fueran evidentes para todos. Esto era particularmente importante ya que la Comisión de la Conferencia sólo podía examinar una parte de los comentarios de la Comisión de Expertos. Para concluir, el miembro empleador de los Estados Unidos recordó que, en una institución democrática, críticas y alabanzas formaban parte del diá logo.

15. El miembro empleador de Turquía recordó que si bien el informe de la Comisión de Expertos constituía la base de las labores de la Comisión de la Conferencia, ésta podía expresar y sostener opiniones diferentes de las de los expertos. Consideró que si un miembro de esta Comisión podía convencer a la mayoría de aceptar una solución distinta de la que proponían los expertos, era inútil llevar el caso ante la Corte Internacional de Justicia. El miembro empleador recordó que la Comisión de Expertos había precisado que la posición de los miembros empleadores no era incompatible con los principios enunciados en el párrafo 7 de su informe de 1990. El miembro empleador se refirió asimismo al párrafo 13 del informe de la Comisión de Expertos en el que la misma declaraba que al examinar la aplicación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, había tomado en consideración las indicaciones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. Subrayó que los miembros de dicho Comité no eran juristas y que la Comisión de Expertos, al ceñirse a la interpretación de personas que no eran juristas, había aceptado la legitimidad de huelgas de protesta política o de solidaridad, lo que había acarreado consecuencias no equitativas. El representante del Secretario General facilitó a este respecto indicaciones sobre la composición del Comité de Libertad Sindical cuyos miembros ocupaban asiento a título personal, y que estaba actualmente presidido por una personalidad independiente, miembro de la Corte Internacional de Justicia.

16. Los miembros trabajadores afirmaron su total apoyo a los comentarios de la Comisión de Expertos que figuraban en los párrafos 10 a 13 del informe de este año. Recordaron que el papel de la Comisión de Expertos consistía en verificar si la ley y la práctica nacionales estaban en armonía con los convenios ratificados, lo que implicaba que examinara el alcance de las disposiciones de los convenios y expresara su opinión al respecto. El cometido de la Comisión de la Conferencia, integrada por representantes de las partes directamente concernidas por la aplicación de los convenios y no por expertos independientes, consistía en efectuar de manera democrática un detenido examen del informe de la Comisión de Expertos para analizar, en los casos seleccionados, la puesta en práctica de las normas y considerar los medios susceptibles de mejorar su observancia. En opinión de los miembros trabajadores, no tenían fuerza de ley ni las evaluaciones de esta Comisión ni los pareceres de la Comisión de Expertos, a pesar de que las opiniones de esta última, debido a su composición y a sus métodos de trabajo, eran generalmente admitidas a reserva de una interpretación definitiva de la Corte Internacional de Justicia. Estuvieron de acuerdo con la indicación de los expertos según la cual, para que el sistema normativo funcionara adecuadamente, era necesario que un Estado, responsable en virtud de la Constitución de la OIT de la aplicación de los convenios que él mismo había ratificado, no pudiera a la vez poner en tela de juicio las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos acerca de la aplicación de un convenio ratificado, y abstenerse de apelar ante la Corte Internacional de Justicia. Por lo que se refiere al derecho de tener una opinión distinta de la de los expertos, los miembros trabajadores consideraban que no quedaba muy claro el alcance real de dicho derecho. Opinaron que no sería posible discutir durante el debate sobre casos individuales una jurisprudencia unánime del Comité de Libertad Sindical o el parecer de los expertos sobre una interpretación establecida de un convenio. De todas formas, los miembros trabajadores opinaron que no podía reconocerse a los Estados vinculados por los convenios el derecho a tener una opinión diferente.

17. El miembro trabajador de Pakistán recordó que en numerosos países las conclusiones de los órganos de control habían acabado prevaleciendo cuando había habido divergencias de opiniones entre éstos y los gobiernos. El miembro trabajador de Finlandia quien habló también en nombre del miembro trabajador de Noruega, Japón, Países Bajos, Pakistán, Perú, Reino Unido y Sri Lanka, subrayaron los riesgos que supondría para el sistema de control la actitud de ciertos gobiernos que, en desacuerdo con los comentarios de la Comisión de Expertos, se negaran a modificar su legislación y su práctica y se abstuvieran de acudir ante la Corte Internacional de Justicia para obtener una interpretación definitiva del convenio en cuestión. El miembro trabajador de Sri Lanka opinó que los miembros de la Comisión de la Conferencia podían hacer comentarios en relación con las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos, pero que no podían sustituir los pareceres de laComisión de Expertos por los suyos propios, puesto que el objetivo era el de reforzar el mecanismo de control de la OIT y garantizar que las opiniones expresadas por la Comisión fueran seguidas por los gobiernos. El miembro trabajador de los Estados Unidos se refirió a la declaración que había hecho ante la Comisión en 1990 sobre la necesidad de cooperación y de armonía con los miembros empleadores en lo que se refería a las opiniones de la Comisión de Expertos y del respeto general hacia las mismas.

18. El miembro trabajador del Reino Unido manifestó que el derecho de los miembros empleadores a tener una opinión distinta de la de la Comisión de Expertos, admitido por ésta en el párrafo 12 de su informe, no significaba que la Comisión de la Conferencia en tanto que órgano, tuviera el derecho de estar en desacuerdo. Estimó que el derecho de objeción de los empleadores y de los trabajadores no podía aplicarse a los gobiernos: no incumbía a los trabajadores ni a los empleadores la responsabilidad jurídica internacional de hacer respetar un convenio ratificado por su gobierno. En cambio, el gobierno, jurídicamente responsable de la aplicación de un convenio debía responder ante la presente Comisión y ante la Comisión de Expertos. El miembro trabajador declaró que, por consiguiente, el gobierno debía, ya sea aceptar el punto de vista de la Comisión, ya sea interponer recurso ante la Corte Internacional de Justicia para obtener un dictamen definitivo. Era imposible cualquier posición intermedia y no debía subsistir la menor duda a este respecto.

19. Con referencia a los párrafos 10 a 13 del informe de la Comisión de Expertos, el miembro gubernamental de Arabia Saudita, hablando también en nombre de Bahrein, Emiratos Arabes Unidos, Kuwait y Qatar, recalcó el derecho que tienen los países de discutir las opiniones de la Comisión de Expertos concernientes a la puesta en práctica de las disposiciones de los convenios ratificados, debido a que el parecer de la Comisión no era apremiante ni definitivo. El miembro gubernamental del Reino Unido expresó el deseo de que se extendiera a los gobiernos la aceptación por la Comisión de Expertos del derecho de los empleadores de apartarse de sus opiniones relativas a la interpretación de los convenios. Incumbía a la Comisión de la Conferencia discutir de forma pormenorizada las diferentes opiniones relativas a la interpretación de los convenios, ya que ese diálogo era la razón de ser profunda de la presente Comisión.

20. El miembro gubernamental del Uruguay declaró que estaba plenamente de acuerdo con las indicaciones contenidas en los párrafos 10 a 13 del informe de la Comisión de Expertos. El miembro gubernamental de Australia comentó favorablemente las indicaciones suplementarias proporcionadas por la Comisión de Expertos en los párrafos 10 a 13 de su informe relativas, en particular, a las relaciones entre ambas Comisiones. Declaró que su Gobierno estaba de acuerdo con el contenido de dichos párrafos. El miembro gubernamental de Bélgica señaló que era esencial para el sistema de control de la OIT que las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos, tal como aparecían en los párrafos 10 a 13 de su informe, fueran declaradas aceptables y generalmente admitidas.

21. El miembro gubernamental de Francia indicó que el informe de la Comisión de Expertos y el debate en la Comisión de la Conferencia habían permitido definir el lugar que ocupaban los órganos del sistema de control que tenían cometidos diferentes y complementarios. La Comisión de Expertos había dado en su memoria amplias explicaciones sobre el alcance y la concepción de su papel, confirmando su función de órgano de instrucción técnica y jurídica; correspondía a la Comisión de la Conferencia el diálogo tripartito; la Conferencia otorgaba en sesión plenaria una sanción política al informe y, por último, la Corte Internacional de Justicia constituía, en caso de necesidad, el recurso supremo para la interpretación de la Constitución y de los convenios.

22. El miembro gubernamental de la URSS recordó que ningún otro órgano de la OIT había sido sometido, en diferentes períodos de su historia, a tantas críticas como la Comisión de Expertos lo había sido en relación con sus métodos de trabajo o con su procedimiento, lo que evidenciaba la dificultad de su tarea. A tenor de su mandato, la Comisión de Expertos tenía que proceder a una evaluación formal y jurídica de la aplicación de los convenios ratificados por los Estados, sin conceder demasiada importancia a las particularidades económicas y sociales de cada uno de ellos, lo que le impediría desempeñar correctamente su mandato. Opinó que el desarrollo futuro del sistema de control de la OIT suponía que estuvieran en pie de igualdad los cometidos respectivos de la Comisión de Expertos y de la Comisión de la Conferencia, con miras a aumentar y desarrollar la cooperación entre estos órganos.

23. El miembro gubernamental de los Estados Unidos indicó que su Gobierno había apreciado los comentarios contenidos en los párrafos 10 a 13 del informe de la Comisión de Expertos. Opinó que la eficacia del sistema de control de la OIT podía acrecentarse notablemente mediante la participación responsable de todos los miembros de la Comisión incluidos los gobiernos, en la solución de los problemas que se le planteaban. Recordó que la Comisión había sido instituida en 1927 para entablar un diálogo tripartito sobre la aplicación de los convenios y recomendaciones y subrayó que la participación más activa de todos los miembros permitiría una mejor transmisión de los pareceres de la Comisión de la Conferencia a la Comisión de Expertos.

24. El miembro gubernamental de Dinamarca, hablando también en nombre de los Gobiernos nórdicos, recordó que estos gobiernos estaban de acuerdo en lo que se refería a la misión de la Comisión de Expertos de formular un dictamen jurídico independiente, por lo que disfrutaba de gran respeto por parte de la Comunidad Internacional debido a su independencía, objetividad e imparcialidad. Al igual que los miembros gubernamentales de Estados Unidos, Portugal y Reino Unido, subrayó, además, que la aceptación general de las opiniones de la Comisión de Expertos dependía también del diálogo formal entre laComisión y los gobiernos, y estimó que el diálogo con éstos seguiría siendo el instrumento más importante para la aplicación de las normas.

25. El miembro gubernamental de Cuba consideró que la Comisión de Expertos había descrito de modo equilibrado y aceptable, en los párrafos 10 a 13 de su informe, de qué manera debía cumplir su cometido. Recordando los principios de objetividad, independencia e imparcialidad que inspiran las labores de la Comisión de Expertos, llamó la atención sobre la necesidad de conjugar, al evaluar la aplicación de las normas de la OIT, la experiencia y el conocimiento de los sistemas jurídicos de sus miembros con el conocimiento de las realidades sociales y económicas de los países Miembros. Declaró que, al recordar este punto, no pretendía poner en tela de juicio el principio de la universalidad de las normas pero estimaba que las condiciones particulares de cada país y los niveles de desarrollo económico y social no debían ser soslayados por la Comisión de Expertos.

26. Tratándose más específicamente de la cuestión de la interpretación de los Convenios de la OIT, los miembros empleadores declararon que no está excluida la posibilidad de tener una opinión diferente respecto a las evaluaciones jurídicas de los expertos y, en especial, sobre los puntos donde aparece muy a las claras que es sumamente importante para la interpretación de las obligaciones que se deducen de un convenio aplicar el criterio jurídico apropiado. Sin dejar de reconocer que los principios de independencia, de objetividad y de imparcialidad son condiciones previas indispensables para la actividad de los expertos, han estimado que los criterios de interpretación que se imponen a los expertos están contenidos en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 1969. Los criterios de interpretación que contiene dicho instrumento no se pueden soslayar por el simple reconocimiento de la existencia de una convergencia de opiniones entre varios órganos de la OIT. Lo anterior es especialmente cierto en relación con las opiniones del Comité de Libertad Sindical, quien examina si los Estados Miembros respetan los principios de la libertad sindical - sin tener en cuenta si han o no ratificado los convenios particulares - sin basarse en las memorias comunicadas en virtud del artículo 22 de la Constitución. La aplicación de la Convención de Viena es incontestable en derecho internacional. Los expertos se habían formalmente referido a la Convención de Viena en los párrafos 54 y 244 del Estudio general de 1990 sobre el Convenio núm. 147. Otro principio irrefutable en derecho internacional es in dubio mitius (si los términos de una disposición de un tratado no son claros, las posibles interpretaciones admisibles deben hacerse en favor de la que implique menos obligaciones para las partes). Los miembros empleadores pusieron de relieve el principio anterior debido a sus preocupaciones concretas relativas a los importantes asuntos que en la práctica se debían interpretar y aplicar: derecho de huelga, que ni siquiera estaba inscrito en los convenios pertinentes pero que había sido objeto de principios minuciosamente elaborados mediante la interpretación.

27. Los miembros empleadores también rechazaron afirmaciones tendientes a sugerir que sus intervenciones tenían la misma función que las que anteriormente habían formulado los países socialistas cuando se atacó a los fundamentos del mecanismo de control o cuando los miembros empleadores se opusieron a la manera de actuar de los países comunistas sin que se opusieran a conductas análogas de los países occidentales. Lo anterior estaba muy lejos de la verdad. Los miembros empleadores se complacen de haber logrado, junto con muchos otros miembros de la Comisión, defender el sistema de control contra estos ataques. Los antiguos países comunistas criticaron los comentarios sobre los sistemas jurídicos que excluyeron, a nivel de la Constitución Nacional, la existencia de organizaciones de empleadores y de trabajadores libres fuera del partido de Estado. La presente opinión divergente de los miembros empleadores se refiere a cuestiones de detalle sobre el derecho de huelga, que ni siquiera está inscrito en el Convenio aplicable pero que ha llegado a ser objeto de principios minuciosamente detallados extraídos por vía de interpretación. Los miembros empleadores apoyan masivamente el sistema de control de la OIT, del cual la Comisión era una parte integrante.

28. Para apoyar la declaración anterior, el miembro empleador de los Estados Unidos recordó que los últimos años se plantearon pocos problemas vinculados con la interpretación incorrecta de algunos convenios, como los Convenios sobre la inspección del trabajo, las agencias retribuidas de colocación y cuestiones marítimas la libertad sindical. Los convenios de la OIT estaban frecuentemente redactados en términos generales o combinados con cláusulas de flexibilidad para permitir cierto grado de libertad en su aplicación. Por muy deseable que sea la expansión de la política social que la Comisión de Expertos pueda estimar, de conformidad con el espíritu de un determinado convenio, no le corresponde funcionar como un legislador supranacional si la interpretación dada no se funda en los trabajos de la comisión tripartita que ha redactado el convenio. Es actuando sin moderación que los expertos introducirían esta incertidumbre jurídica, que consideran socava el "buen funcionamiento del sistema normativo de la OIT". Declaró que las interpretaciones de la Comisión de Expertos deberían conformarse con los principios enunciados en la Convención de Viena, tal como la misma Comisión lo ha reconocido a su parecer, en su Estudio general sobre el Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147). A su parecer, no convendría que la Comisión de Expertos ratificara en su integridad las decisiones del Comité de Libertad Sindical que se fundan en principios generales y no se limitan a los términos del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), al extender el alcance de dichos textos más allá de la intención de los autores de estos Convenios, tal como se refleja en los trabajos preparatorios y en los textos.

29. En lo que atañe a este punto, el representante del Secretario General recordó que es indispensable que el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos se mantengan informados de sus respectivos tratamientos de las situaciones sometidas a su examen; por esta razón, el Comité de Libertad Sindical toma en cuenta en sus conclusiones los comentarios formulados por laComisión de Expertos, y la Comisión se refiere a veces a los casos tratados por el Comité cuando éstos presentan un aspecto jurídico y suscitan cuestiones de principio que afectan la aplicación de los convenios.

30. El miembro empleador de Suecia, en lo que se refiere a la posibilidad de solicitar a la Corte Internacional de Justicia una interpretación definitiva de los convenios, expresó el deseo de suministrar informaciones a la Comisión. En primer lugar, el párrafo 3 del artículo IX del acuerdo entre las Naciones Unidas y la OIT prevé que la Conferencia o el Consejo de Administración autorizado por la Conferencia dirijan a la Corte una solicitud de opinión consultiva. En virtud de una resolución adoptada por la Conferencia en 1949, el Consejo dispone de una autorización permanente. En este contexto se puede aplicar el párrafo 1 del artículo 37 de la Constitución de la OIT, a tenor del cual toda cuestión o dificultad relativa a la interpretación de la Constitución o de los convenios será sometida a la apreciación de la Corte. En segundo lugar, en el procedimiento de queja que rigen los artículos 26 a 34 de la Constitución, el gobierno que no acepta las recomendaciones de una comisión de encuesta puede, en el plazo de tres meses, apelar a la Corte. El miembro empleador observó que estos procedimientos casi no se han utilizado en el pasado, lo cual muestra que no es fácil el acceso a la Corte Internacional de Justicia. Por lo que recordó la intervención del miembro gubernamental de Francia ante la Comisión de la Conferencia en 1990, quien había llamado la atención sobre las posibilidades que ofrecía el párrafo 2 del artículo 37 de la Constitución, que preveía la institución de un tribunal especial para que se pronunciara sobre los litigios relativos a la aplicación de un Convenio.

31. Los miembros trabajadores se han interrogado sobre las argumentaciones expuestas por los miembros empleadores respecto a la utilización por la Comisión de Expertos de los criterios de interpretación previstos en el artículo 31 de la Convención de Viena. En su opinión, un convenio de la OIT no es exactamente comparable a un tratado clásico entre Estados, ya que las partes interesadas no son solamente Estados sino, a la par, organizaciones de empleadores y de trabajadores que participan en su elaboración. Por añadidura, en virtud del apartado 3, b), del artículo 31 de la Convención de Viena, la práctica puede servir para identificar el acuerdo de las partes en lo que se refiere a una interpretación determinada. Ahora bien, según los miembros trabajadores, por el hecho de que las partes no son solamente los Estados, la práctica no conforme de uno o de varios Estados no podría reflejar, por consiguiente, el acuerdo de las partes. Por otro lado, los trabajos preparatorios tripartitos del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ofrecen la prueba de que este Convenio se debe interpretar en el más amplio sentido, principalmente en lo que atañe al derecho de afiliarse a las organizaciones de su elección, reconocido para todos los trabajadores sin distinción de ninguna índole. Recordaron la propuesta formulada por uno de sus miembros en 1990 de que la Oficina debería elaborar un manual de procedimiento relativo al artículo 37 de la Constitución. Respecto a la creación de un tribunal específico, previsto en el párrafo 2 del artículo 37 de la Constitución, a la cual no se han opuesto, los miembros trabajadores se han preguntado hasta qué punto este tribunal sería distinto de la Comisión de Expertos, en especial por el hecho de la composición de esta última.

32. El miembro trabajador de Noruega, haciendo uso de la palabra igualmente en nombre de los miembros trabajadores de Dinamarca y de Finlandia, sugirió que la constitución de un tribunal independiente, que ha denominado Tribunal Internacional de Justicia Social, que tendría competencia entender litigios respecto a la interpretación de los convenios, permitiría mejorar el funcionamiento del sistema de control. Este tribunal estaría constituido de modo tripartito. El miembro trabajador especificó que el tribunal podría revisar las interpretaciones proporcionadas por la Comisión de Expertos, así como las conclusiones y las recomendaciones de los comités y de las comisiones previstas en los artículos 24 y 26 de la Constitución de la OIT. A su parecer, la competencia de este tribunal podría limitarse, al principio, a los Convenios más fundamentales (Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948; Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949; Convenio (núm. 105) sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957, y Convenio (núm. 111) sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958). Sugirió que estas propuestas que entrañan ciertamente cambios importantes (incluidas enmiendas de la Constitución de la OIT) sean objeto de un debate más detallado. El miembro gubernamental de Rumania expresó su apoyo a esta propuesta que podría costarle menos a la OIT que el envío de comisiones de encuesta.

33. Al referirse a la opinión expresada por la Comisión de Expertos según la cual, para llevar a efecto su mandato, ésta tiene derecho a expresar sus propias opiniones sobre el contenido de las disposiciones de los convenios internacionales del trabajo, el miembro gubernamental de la URSS consideró que esta cuestión debería ser objeto de un debate aparte a fin de encontrar una solución adecuada del problema. El miembro gubernamental de Dinamarca, haciendo uso de la palabra en nombre de los Gobiernos nórdicos, estimó que la Comisión de Expertos se extralimita un tanto al sugerir que un gobierno que no acepta su interpretación debería solicitar una decisión jurídicamente apremiante a la Corte Internacional de Justicia. A su parecer, esta obligación no obedece al espíritu del artículo 37 de la Constitución de la OIT. La oradora recordó que ninguna solicitud de opinión consultiva sobre la interpretación de un convenio internacional del trabajo se ha solicitado a la Corte después de la Segunda Guerra Mundial.

34. El miembro gubernamental de Cuba, sin dejar de considerar la posibilidad de mejoramiento continuo del mecanismo de control abogó por la prudencia ante las propuestas de creación de nuevas instancias o procedimientos diferentes de los ya existentes que impliquen nuevas dificultades a los países en desarrollo en el cumplimiento de sus compromisos con la OIT.

35. El miembro trabajador de España estimó que, en ningún caso, el derecho de apelar a la Corte Internacional de Justicia se debería poner en tela de juicio, ya que el derecho de recurrir a una instancia jurídica diferente de aquella que ha creado la norma constituye una exigencia democrática que es imposible soslayar.

36. El miembro gubernamental de Francia recordó que los convenios son textos compuestos resultantes de un compromiso tripartito a los que los gobiernos que desean ratificar dichos convenios deben adherirse sin reservas. Sería, por consiguiente, oportuno disponer de una autoridad competente para la interpretación de los convenios internacionales del trabajo que no son tratados clásicos negociados por diplomáticos. Aludiendo a las declaraciones del miembro empleador de Suecia sobre la falta de apelación al procedimiento previsto en el artículo 37 de la Constitución de la OIT, sugirió que se contemple el establecimiento de un nivel suplementario en el sistema de control de la aplicación de normas que, por otro lado, está previsto en el párrafo 2 del citado artículo de la Constitución. En su opinión, nada en el texto de este artículo impediría introducir una dosis de tripartismo que respondiera a las preocupaciones expresadas por el miembro trabajador de Noruega. El miembro gubernamental del Reino Unido expresó su apoyo a esta propuesta, sugiriendo que la Oficina examinara de qué modo se podría aplicar el párrafo 2 del artículo 37 de la Constitución.

37. El representante del Secretario General tomó nota de las propuestas que se habían formulado y que serían debidamente estudiadas.

Composición de la Comisión de Expertos

38. El miembro gubernamental de Alemania, al establecer un paralelo entre el Comité de Expertos independientes de la Carta Social Europea y la Comisión de Expertos de la OIT, destacó el hecho que entre los 20 miembros de la Comisión de Expertos, sólo había una mujer, en tanto que el Comité de Expertos independientes cuenta con dos mujeres entre sus siete miembros. Añadió que este hecho debería ser tomado en consideración por la OIT que sostiene el principio de la igualdad entre el hombre y la mujer.

39. Los miembros trabajadores rindieron homenaje a los Sres. K. Ikawa y A. L. Sussekind, quienes han dejado de ser miembros de la Comisión de Expertos, por la excelente contribución que han aportado a los trabajos de los órganos de control. El miembro gubernamental de los Estados Unidos se asoció a este homenaje. El miembro trabajador de Luxemburgo señaló, sin dudar de las cualidades y de los méritos de los miembros de la Comisión, ni restar importancia al valor de la experiencia adquirida, que un número creciente de miembros de la Comisión se acercaba a la edad de la jubilación y se preguntó si no se debería favorecer una mayor movilidad de los miembros de la Comisión, sin poner por ello en tela de juicio la continuidad que exige su actividad. Este modo de proceder se debería considerar como un medio de rejuvenecimiento constante de la Comisión, a fin de evitar que caiga en la rutina. Aludiendo a esta declaración, el miembro gubernamental de los Estados Unidos expresó su deseo de que se consignara la firme esperanza de su Gobierno en que las ideas bienvenidas de revitalización y de rejuvenecimiento de la OIT no se reflejen en la no renovación automática de los miembros de la Comisión de Expertos que han alcanzado determinada edad, sino más bien que el Director General y el Consejo de Administración consideren con sumo cuidado las cuestiones de nombramiento y de renovación de la Comisión de Expertos sobre una base estrictamente individual. Fijar una edad arbitraria de jubilación conduciría, en algunos casos, a privar a la OIT de los talentos y de la experiencia de numerosos miembros de la Comisión de Expertos que han prestado servicios y siguen prestándolos, no sólo con distinción sino con vigor. Asimismo, sería deplorable restringir la lista de candidatos a nuevos puestos en el seno de la Comisión de Expertos, tomando solamente en cuenta el fundamento de la edad. Parte del prestigio arraigado de la Comisión se desprende del hecho de que sus miembros le han aportado una vasta experiencia y una sabiduría acumuladas a lo largo de toda su eminente carrera jurídica. En aras de la continuidad y de la estabilidad del control de las normas, convendría que todos se mostrasen vigilantes con respecto a una política que tendría como resultado un cambio profundo de la composición de la Comisión de Expertos en un lapso muy breve de tiempo.

Procedimientos constitucionales de quejas y reclamaciones y otros procedimientos

40. Los miembros empleadores declararon que los diferentes procedimientos constitucionales mencionados en el informe parecían cobrar cada vez mayor importancia. Cada uno tiene un peso y un alcance diferentes pero no pueden clasificarse objetivamente por orden de importancia. Comprobando los casos muy numerosos llevados ante el Comité de Libertad Sindical en 1990, los miembros empleadores opinaron que algunos de estos casos hubieran podido resolverse a nivel nacional y que el Comité debería examinar solamente los casos más urgentes, quedando naturalmente abierto el recurso a los procedimientos de la OIT.

41. Los miembros trabajadores y el miembro gubernamental de Portugal estimaron que el recurso a los procedimientos especiales de quejas y reclamaciones, así como el recurso al Comité de Libertad Sindical, eran testimonios de la vitalidad de las normas y de la confianza muy amplia de que disfrutaba el sistema de control de la OIT. Los miembros trabajadores y el miembro gubernamental de Dinamarca, que hablaba también en nombre de los gobiernos nórdicos, tomaron nota con satisfacción de que el Gobierno de Sudáfrica había consentido en que la queja presentada por el Congreso de Sindicatos Sudafricanos (COSATU) fuera remitida a la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical.

42. El miembro gubernamental de Rumania, refiriéndose al párrafo 25 del informe, relativo a la queja contra Rumania, indicó que el informe de la Comisión de Encuesta, recibido por el Gobierno el 20 de mayo de 1991, había sido presentado al Consejo de Administración de la OIT el pasado 30 de mayo y que el Gobierno tendría en un próximo futuro la oportunidad de responder a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.

Alcance de los cambios que se han producido en Europa central y oriental con respecto a las normas internacionales del trabajo

43. Los miembros empleadores declararon que la reestructuración política y social que se había producido en ciertos países representaba mucho más que un simple cambio en el orden económico. Efectuada en lo esencial por las víctimas del antiguo sistema, que se habían opuesto a las dictaduras invocando los derechos humanos fundamentales, alcanzó el centro mismo de las instituciones y del orden social y anunció el fin de la división del mundo en bloques irreconciliables. Proseguía dicho proceso pero la tarea sería larga y difícil antes de que pudieran aplicarse plenamente los principios de democracia, libertad y justicia. Además, estimaron que esta evolución positiva no significaba que hubieran quedado resueltos todos los problemas. Expresaron la esperanza de que lajusticia y la libertad continuaran progresando y reforzándose, y de que se brindara a los Estados concernidos toda la ayuda posible para que pudieran integrarse en la comunidad de naciones libres. Limitarse a criticar las dificultades de la situación de transición económica sería desconocer el alcance del histórico acontecimiento.

44. El miembro empleador de Argelia recordó el poderoso movimiento de liberación de todas las formas de totalitarismo que se estaba desarrollando a escala mundial y que era todavía frágil debido al empeoramiento de la crisis económica internacional y a sus consecuencias sociales negativas, acompañadas de perjuicios de los derechos humanos. Dicho movimiento de liberación debería consolidarse con ayuda de la comunidad internacional para llegar a ser irreversible.

45. Los miembros trabajadores se refirieron a los logros y aspectos, a la vez prometedores e inquietantes, de la situación en Europa central y oriental. Recordaron que en esos países exigía particular atención la promoción de la dimensión social y del tripartismo dentro de una profunda reforma de las estructuras económicas y la puesta en práctica de programas de ajuste estructural. Opinaron que cualquier otro enfoque llevaría al fracaso económico y a numerosas tragedias humanas. El miembro trabajador de Israel subrayó que la evolución de varios países hacia la democracia y la economía de mercado constituía un viraje histórico y decisivo para toda la humanidad, ya que la mayor parte de los Estados Miembros de la OIT ya estaban encaminados hacia un desarrollo económico y social basado en los principios de democracia, justicia y libertad que garantizaban una paz duradera.

46. Los miembros gubernamentales de Bulgaria, Checoslovaquia, Polonia y Rumania informaron a la Comisión de los cambios introducidos en las legislaciones de sus respectivos países para adaptarlas a las transformaciones estructurales y a los nuevos mecanismos socioeconómicos. El miembro gubernamental de Rumania explicó los grandes cambios que habían tenido lugar en su país desde 1989 y cuyo resultado había sido el establecimiento y consolidación de instituciones democráticas. Aludiendo a las nuevas condiciones económicas imperantes en su país, el miembro gubernamental de la URSS recalcó que las normas internacionales del trabajo proporcionaban una base útil para la introducción en la legislación de las modificaciones necesarias.

47. El miembro trabajador de Francia se refirió a la positiva evolución de los países de Europa central y oriental y agregó que dicha evolución no podía dejar a nadie indiferente. Dichos países pedían que se dieran pruebas de comprensión en cuanto al tiempo necesario para llevar a término las evoluciones en curso, lo que debía aceptarse pero cuidando de que fueran respetados los principios de la OIT, particularmente el tripartismo.

Actividades normativas

48. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores recordaron su adhesión al principio de la universalidad de las normas internacionales del trabajo.

49. Varios miembros de la Comisión manifestaron asimismo su apego a dicho principio. El miembro gubernamental del Japón declaró que las normas internacionales del trabajo desempeñaban un papel fundamental en la promoción de la justicia social y, por tanto, en el mantenimiento de la paz mundial. El miembro gubernamental de Australia indicó que su Gobierno, además, se adhería firmemente a un concepto de elaboración y puesta en práctica, sobre una base tripartita, de las normas internacionales del trabajo y que estaba dispuesto a apoyar cualesquiera medidas encaminadas a tomar en consideración las necesidades específicas de los diferentes países en la elaboración de los convenios y recomendaciones. El parecer de su Gobierno era que la futura actividad normativa debía tener un carácter promocional, siempre que esto fuera posible.

50. El miembro gubernamental de China expresó el deseo de que las normas futuras fueran más flexibles, puesto que la mayor parte de los Estados Miembros de la OIT eran países en desarrollo cuyas realidades habían de ser tomadas en consideración para que pudieran satisfacer las exigencias de las normas internacionales del trabajo y aplicarlas de modo más efectivo, lo que a su vez contribuiría a reforzar la legislación nacional y a la promoción del progreso económico y social. El miembro gubernamental de Australia subrayó que la flexibilidad tenía sus límites: debía tenerse en cuenta la necesidad de cierta flexibilidad en la elaboración de las normas pero no podía haber flexibilidad cuando se tratase de los derechos humanos fundamentales. Los miembros trabajadores recordaron que los convenios fundamentales sobre libertad sindical y sobre seguridad y salud en el trabajo se deberían aplicar sin distinción, dado que las cláusulas de flexibilidad no se justificaban en esta materia.

51. En relación con las futuras actividades normativas, varios oradores opinaron que sería preferible proseguir la revisión de los convenios demasiado antiguos antes que elaborar nuevas normas. El miembro gubernamental de la URSS se interrogó acerca de si era oportuno contemplar la elaboración de nuevas normas o si sería preferible concentrarse en el perfeccionamiento de las normas actuales, reforzando al mismo tiempo las actividades de asistencia de la OIT a los países Miembros para la aplicación práctica de dichas normas.

Sumisión

52. Tratándose de la obligación de someter a las autoridades competentes los instrumentos adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, numerosos oradores expusieron las dificultades con que tropiezan los Estados para cumplir con esta obligación, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución. Estas dificultades son esencialmente de la misma índole que las que obstaculizan el cumplimiento de la obligación de enviar memorias, examinadas más adelante. Además, el miembro gubernamental de Portugal, apoyado por el miembro gubernamental de Angola, indicó que en ciertos países los servicios responsables de la sumisión tropiezan con dificultades suplementarias, ya que los instrumentos han de ser traducidos en el idioma del país en cuestión, y que éste es el caso para el portugués, que no es un idioma oficial de la OIT, a pesar de estar muy difundido en todo el mundo.

53. Sin embargo, a pesar de las dificultades administrativas, económicas y sociales, el miembro gubernamental de Kenya declaró que su país había podido someter muchos instrumentos y recuperar el retraso acumulado; el miembro gubernamental de la India indicó que su Gobierno estaba examinando actualmente cierto número de convenios para someterlos al Parlamento; el miembro gubernamental de la República Dominicana declaró que el Gobierno había podido someter a los órganos legislativos todos los instrumentos pendientes de sumisión.

54. Los miembros trabajadores lamentaron que ciertos países industrializados no respetaran su obligación constitucional de someter los instrumentos de la OIT a las autoridades competentes y de formular proposiciones sobre el curso que se les ha de dar. Se refirieron también al procedimiento de sumisión de los instrumentos de la OIT relativos a cuestiones que son de la competencia exclusiva o parcial de las Comunidades Europeas, recordando que dicho procedimiento había sido examinado en años anteriores por la Comisión de Expertos y por la presente Comisión. Opinaron que las Comunidades Europeas deberían respetar el tripartismo en todos los niveles, incluido en el marco del procedimiento de sumisión. El representante del Secretario General recordó a este respecto la práctica constitucional en la materia, el segundo objetivo de la sumisión, que era el de informar y movilizar a la opinión pública, así como la exigencia de que se consultase a las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores más representativas, en virtud del Convenio núm. 144. El miembro gubernamental de Bélgica indicó que el Comité de Representantes Permanentes de países de la Comunidad había tomado últimamente una decisión que prevé expresamente la observancia de las disposiciones del Convenio núm. 144 sobre la consulta tripartita en materia de sumisión. Refiriéndose al estado de la sumisión en su propio país, el miembro gubernamental señaló ciertas dificultades para la preparación de los documentos de sumisión del Convenio núm. 169 sobre pueblos indígenas y tribales para su aplicación a las poblaciones nómadas que residen de modo temporario sobre el territorio nacional.

Ratificaciones de convenios

55. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores tomaron nota del número apreciable de nuevas ratificaciones registradas desde la 77.a reunión de la Conferencia. Para los miembros empleadores, el aumento del número de ratificaciones es un fenómeno prometedor, incluso si la experiencia muestra que las promesas no siempre se cumplen en cuanto a la aplicación de los convenios. Los miembros trabajadores vieron un factor alentador en el hecho de que varios miembros gubernamentales y el miembro empleador de Argelia hubieran hablado en favor de la ratificación de un mayor número de convenios y, en particular, de los convenios relativos a los derechos humanos fundamentales. Sin embargo, recordaron que en el pasado ciertos gobiernos habían anunciado ante esta Comisión ratificaciones cuyos instrumentos no habían sido depositados hasta la fecha, y que la mayor parte de las ratificaciones registradas este año no concernían, en general, a los convenios más importantes. Compartió esta opinión el miembro trabajador de Finlandia, que hablaba también en nombre de los miembros trabajadores de Cuba, Noruega y Sri Lanka, quienes propusieron que se procediera a un análisis profundizado de la situación de los Estados que no han ratificado los convenios relativos a los derechos humanos fundamentales y que se presentaran propuestas a los órganos competentes con vistas a lograr progresos en este campo.

56. El miembro trabajador de Túnez consideró que los países que no ratifican los convenios relativos a los derechos humanos fundamentales no cumplen con sus obligaciones hacia la OIT. El miembro empleador de Argelia estimó que convenía hacer un llamamiento a los Estados que aún no lo hayan hecho a que ratifiquen sin demora estos convenios. En caso de que el esfuerzo de persuasión no consiga los resultados esperados, deberían considerarse sanciones de naturaleza moral: amplia información sobre la situación en los medios de comunicación de masas, inadmisibilidad en las reuniones, inelegibilidad en todos los órganos de la OIT de los representantes de los gobiernos que no hayan ratificado los instrumen tos fundamentales en un plazo de tres años, introducción de procedimientos encaminados a examinar los casos graves sin necesidad de tener en cuenta únicamente la voluntad de la parte incriminada. El miembro gubernamental del Uruguay indicó que no compartía la idea según la cual habría que limitar la capacidad de participación de los gobiernos en las actividades de la OIT en función de la ausencia de ratificación de determinados convenios. Opinó que tales medidas noestarían en conformidad con la Constitución de la OIT ni con el espíritu de concertación que orienta sus labores.

57. El miembro trabajador de Finlandia recordó la resolución adoptada en 1990 por la Subcomisión de lucha contra las medidas discriminatorias y de protección de las minorías de las Naciones Unidas que invitaba a los EstadosMiembros a ratificar los Convenios núms. 87 y 98 sobre la libertad sindical y el derecho de negociación. El miembro gubernamental de Portugal opinó que era deseable que todos los Estados Miembros ratificaran los convenios sobre derechos humanos fundamentales así como el Convenio núm. 144 sobre la consulta tripartita y el Convenio núm. 150 sobre la administración del trabajo. El compromiso originado por la ratificación de estos dos últimos Convenios crea las condiciones necesarias para el respeto de todas las obligaciones relativas a las normas internacionales del trabajo. El miembro gubernamental de Bélgica recordó que su país acababa de ratificar el Convenio núm. 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública.

58. Varios miembros de la Comisión intervinieron para exponer las razones que pueden explicar la disminución del ritmo de las ratificaciones y sugerir medidas para remediarla. Está generalmente admitido, según el miembro gubernamental de Australia, que el sistema federal reduce el ritmo de las ratificaciones, debido a la obligación de consultar previamente a todos los Estados y territorios federados. Anunció que su Gobierno, que había ratificado 48 convenios en consulta con los interlocutores sociales, los Estados y los territorios, iba a examinar las medidas susceptibles de mejorar esta situación para poder considerar el proceso de ratificación de manera más positiva.

59. Una redacción más flexible de los textos de los instrumentos podría permitir a países con diferentes niveles de desarrollo ratificar más fácilmente los convenios, según el miembro gubernamental de Kenya - cuyo país había ratificado cua tro instrumentos importantes en los últimos días de 1990 (Convenio (núm. 134) sobre la prevención de accidentes (gente de mar), 1970; Convenio (núm. 144) sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976; Convenio (núm. 146) sobre las vacaciones anuales pagadas (gente de mar), 1976, y Convenio (núm. 149) sobre el personal de enfermería, 1977) a finales de 1990. El miembro gubernamental de Dinamarca, que se expresaba en nombre de los Gobiernos de Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, y el miembro trabajador de Sri Lanka compartieron esta opinión. Este último puntualizó que no podía haber, en cambio, flexibilidad alguna en la aplicación de los convenios ratificados, puesto que no se puede aplicar un criterio distinto para cada país, incluso cuando los niveles de desarrollo son diferentes. Igual preocupación manifestó el miembro trabajador de Túnez de que se evite utilizar la ley del embudo en la aplicación de las normas.

60. En ciertos casos, los gobiernos estiman que conviene crear los medios jurídicos y prácticos que permitan aplicar los instrumentos antes de ratificarlos. El miembro gubernamental de Namibia indicó que desde su accesión a la independencia, el 21 de marzo de 1990, su país no había ratificado ningún convenio y no se proponía ratificar en un próximo futuro mientras el proyecto de código del trabajo que estaba en vías de elaboración no hubiera sido promulgado. Después podría ser considerada la ratificación de varios convenios.

61. El miembro gubernamental de Polonia hizo hincapié en el gran interés de su Gobierno en la conformidad de la legislación nacional, especialmente con los convenios de la OIT que serán presentados a ratificación. Un programa de ratificación y de puesta en práctica de convenios y de recomendaciones de la OIT había sido sometido al Parlamento para identificar las posibilidades de poner la legislación en conformidad con dichos instrumentos. Las nuevas leyes adoptadas en materia de empleo a bordo de los buques, de sindicatos y de conflictos laborales colectivos y organizaciones de empleadores permitirán considerar la ratificación de varios convenios de la OIT y mejorar la aplicación de los que ya han sido ratificados.

62. El miembro gubernamental de Alemania preguntó si podía existir algún vínculo entre los comentarios de los expertos sobre la aplicación de un convenio y la decisión de ratificar o no ratificar dicho Convenio. Citó el ejemplo de la jurisprudencia de la Comisión de Expertos en materia de derecho de huelga, la cual desarrolló de modo detallado criterios inspirados en la legislación y la práctica de ciertos países. Opinó que el escaso número de ratificaciones recientes del Convenio núm. 87 podía deberse en parte al hecho de que el Convenio ya hubiera sido objeto de muchas ratificaciones; sin embargo, esta ausencia de ratificaciones recientes podía deberse también a la interpretación de la Comisión de Expertos, tanto más cuanto que, a diferencia de otros instrumentos internacionales, los convenios de la OIT no podían ser ratificados con reservas.

63. El miembro gubernamental de los Estados Unidos se congratuló por la inminente ratificación por su país del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), que así será el primer convenio relativo a los derechos humanos fundamentales ratificado por los Estados Unidos. Indicó que esta ratificación había requerido cierto tiempo, ya que era preciso tener la absoluta seguridad de que la legislación y la práctica estaban en plena conformidad con el Convenio antes de que el Presidente solicitase su aprobación al Senado. Indicó asimismo que esta ratificación había sido posible merced a la acción de los interlocutores sociales. El miembro trabajador de los Estados Unidos, al poner de relieve el carácter excepcional de este acontecimiento, habida cuenta del pequeño número de convenios ratificados por los Estados Unidos, explicó que la política de su país había cambiado radicalmente merced a los trabajos del Comité consultivo tripartito sobre las normas internacionales del trabajo. Desde que dicho Comité fuera creado, a comienzos de la década de los años ochenta, cuatro convenios habían sido ratificados o estaban en vísperas de serlo.

64. Varios miembros gubernamentales anunciaron que sus respectivos gobiernos tenían la intención de ratificar próximamente ciertos convenios o que contemplaban esta posibilidad: Angola: Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) - Estados Unidos: Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) - India: Convenio sobre estadísticas del trabajo, (núm. 160); Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Líbano: Convenio sobre las indemnizaciones de desempleo (naufragio), 1920 (núm. 8); Convenio sobre la colocación de la gente de mar, 1920 (núm. 9); Convenio (revisado) sobre la edad mínima (trabajo marítimo), 1936 (núm. 58); Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar, 1946 (núm. 70); Convenio sobre las pensiones de la gente de mar, 1946 (núm. 71); Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1946 (núm. 72); Convenio sobre el examen médico de la gente de mar, 1946 (núm. 73); Convenio sobre el certificado de marinero preferente, 1946 (núm. 74); Convenio sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1958 (núm. 109); Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (disposiciones complementarias), 1970 (núm. 133); Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147) - Polonia: Convenio sobre los documentos de identidad de la gente de mar, 1958 (núm. 108); Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 14Portugal: Convenio sobre la protección contra las radiaciones, 1960 (núm. 115); Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154); Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158); Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 16Rumania: Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158); Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168) - URSS: Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13); Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155).

Denuncias de convenios

65. Los miembros empleadores consideraron que el gran número de denuncias habidas durante los últimos doce meses constituye una situación particular que conviene examinar caso por caso. La ausencia de datos acerca de los motivos de estas denuncias impide todo comentario detallado. En lo que concierne a las dos denuncias del Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres) (revisado), 1948 (núm. 89), éstas vienen a sumarse a una serie de otras denuncias cuyos motivos son comprensibles según opinaron los miembros empleadores: las disposiciones muy estrictas del antiguo Convenio han tenido, en efecto, consecuencias negativas para las mujeres sobre el mercado del trabajo y obedecían al concepto desprovisto de fundamento de que el trabajo nocturno era más nocivo para las mujeres que para los hombres.

66. Los miembros trabajadores expresaron su preocupación por la denuncia del Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres) (revisado), 1948 (núm. 89), por Malta, que les parecía muy lamentable debido a que el año pasado la Conferencia había adoptado un Protocolo a este Convenio, otorgándole mayor flexibilidad basada en acuerdos negociados por las partes. Los miembros trabajadores solicitaron al miembro gubernamental de Malta que se reconsidere la decisión.

Obligación de comunicar memorias

67. Casi todos los oradores expresaron ante la Comisión su preocupación en lo que atañe al cumplimiento por los Estados Miembros de la obligación de enviar memorias en virtud de los artículos 19, 22 y 35 de la Constitución de la OIT. Si bien la mayoría de los gobiernos han enviado la totalidad o la mayor parte de las memorias solicitadas y han respondido en las mismas a las observaciones y solicitudes directas de la Comisión de Expertos, algunos no han comunicado las memorias debidas, han enviado memorias incompletas o las han enviado con tanto retraso que los expertos no han podido examinarlas. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores observaron que el porcentaje de memorias recibidas en 1990, comparado con el número de memorias pedidas, es el más bajo que se haya registrado desde 1950. Al igual que los miembros gubernamentales de Angola, Australia, Benin, Estados Unidos, Francia, Kenya, Portugal, Reino Unido, RSS de Ucrania y Uruguay, el miembro trabajador de la República Arabe Siria y el miembro empleador de Argelia, subrayaron los riesgos que el incumplimiento de la obligación de enviar memorias representan para el buen funcionamiento del sistema de control, ya que la carencia de los gobiernos concernidos estorba la tarea de la Comisión de Expertos y de la Comisión de la Conferencia. El miembro gubernamental de los Estados Unidos opinó que, de prolongarse esta situación, la misma tendría consecuencias perjudiciales para la puesta en práctica de los convenios ratificados. Además, como lo ha subrayado el miembro trabajador del Japón, la comunicación tardía de las memorias por los gobiernos priva a menudo a las organizaciones de empleadores y de trabajadores de la posibilidad de formular comentarios dentro de plazos suficientes para que los órganos de control puedan tomarlos en consideración.

68. Varios miembros gubernamentales explicaron que esos incumplimientos se debían al grado de desarrollo de ciertos países, a dificultades administrativas (falta de personal calificado para hacer frente a la complejidad de las obligaciones), financieras y técnicas o también al hecho de que se habían producido cambios políticos y sociales, como los que había mencionado el miembro gubernamental de Angola. El miembro gubernamental de Arabia Saudita, expresándose asimismo en nombre de Bahrein, Emiratos Arabes Unidos, Kuwait y Qatar, subrayó que ciertos países en desarrollo no están en condiciones de cumplir con sus obligaciones ya que la mayoría de ellos no tienen conciencia del alcance de las obligaciones que se derivan de la ratificación. El miembro empleador de Argelia estimó que los países en desarrollo tropiezan con ciertas dificultades, sobre todo para reunir los datos estadísticos que se les pide, y que los países industrializados no pueden invocar semejantes dificultades. Los miembros gubernamentales de Australia, Francia y Reino Unido recordaron las dificultades con que tropiezan los propios países industrializados para cumplir con sus obligaciones en este campo, debido al aumento del número de memorias que deben comunicar y a la fecha límite para el envío de las memorias. Los miembros gubernamentales de Australia y ReinoUnido, colocándose en la misma perspectiva que el miembro gubernamental de China, quien hizo un llamamiento a una reflexión profundizada sobre los medios que pudieran adoptarse para ayudar a los países a superar sus dificultades mediante medidas prácticas, sugirieron que la Oficina emprendiera un estudio sobre las dificultades con que tropiezan los Estados para cumplir con su obligación de comunicar memorias. El miembro gubernamental de Benin sugirió que las medidas que se tomen para asegurar el respeto de estas obligaciones constitucionales, no constituyan un fin en sí, sino que sean comprendidas como una solución general del problema.

69. Además, los miembros de la Comisión ya sugirieron ciertas soluciones. Los miembros empleadores, considerando el aumento del número de memorias, que corresponde al aumento del número de convenios y de ratificaciones, estimaron que debería modificarse la periodicidad del envío de las memorias, lo que disminuiría el número de memorias comunicadas cada año. Los miembros empleadores opinaron que esta solución tendría la ventaja de aligerar y facilitar la tarea de los órganos de control. Además, los esfuerzos tendientes a una mayor concisión del informe de la Comisión de Expertos tienen sus límites: en efecto, éste debe contener el suficiente número de elementos para que la Comisión de la Conferencia pueda apreciar el parecer de los expertos. Por otra parte, la selección de los casos que deben ser examinados por la Comisión de la Conferencia se hace más difícil y puede llegar a ser arbitrario cuando aumenta su número. El miembro gubernamental del Uruguay mencionó también una eventual modificación de la periodicidad de las memorias, la que permitiría observar los plazos y mejorar la calidad de las informaciones. El miembro gubernamental de Francia, tras analizar las dificultades de índole práctica causadas por el plazo para el envío de las memorias, fijado en el 15 de octubre, indicó que aun cuando se estableciera una periodicidad diferente de las memorias, el hecho de fijar la fecha límite en ese momento del año seguiría presentando inconvenientes para que se enviaran las memorias en la fecha prevista.

70. El miembro gubernamental de Cuba destacó la importancia de la cooperación técnica brindada por la Oficina, en especial mediante los consejeros regionales, para ayudar a los gobiernos a cumplir con sus obligaciones. Los miembros trabajadores así como los miembros gubernamentales de Benin, Estados Unidos, Kenya, Portugal y Uruguay hicieron un llamamiento para que prosiga y se refuerce el programa destinado a ayudar a los gobiernos a cumplir con sus obligaciones. El miembro gubernamental de Arabia Saudita, expresándose también en nombre de Bahrein, Emiratos Arabes Unidos, Kuwait y Qatar, planteó la cuestión del suministro por la OIT de una asistencia técnica a los Estados que deseen proceder a la ratificación de convenios. Observó que semejante asistencia es menos útil después de la ratificación. Deberían efectuar esta asistencia expertos que podrían acudir al país interesado para esclarecer el contenido de las obligaciones derivadas de la ratificación y ayudar a los Estados en la adopción o modificación de su legislación, y prevenir así cualesquiera dificultades.

71. El miembro gubernamental de Francia propuso proseguir los esfuerzos ya realizados en este campo e incrementarlos en dos direcciones: ayudar a las administraciones de los Estados cuyos ministerios de trabajo son frágiles y poco equipados y ayudar, sin discriminación, a los Estados que han ratificado numerosos convenios, aun cuando se trate de países desarrollados. Sugirió que, en este último caso, la ayuda podría consistir en sensibilizar y persuadir regularmente a las administraciones en cuanto al interés e importancia de esas memorias. El miembro gubernamental de los Estados Unidos recordó que su país tenía sumo aprecio por las actividades de la OIT a este respecto y expresó la esperanza de que pudieran intensificarse, conforme a las proposiciones de Programa y presupuesto para 1992-1993.

72. En lo que concierne al contenido de las memorias comunicadas a los órganos de control, los miembros trabajadores observaron que había seguido menguando en los últimos años el número de memorias con informaciones sobre la aplicación práctica de los convenios. El miembro gubernamental de la RSS de Ucrania sugirió que la Comisión de la Conferencia invitara a los gobiernos a comunicar más datos estadísticos y sobre hechos concretos que ilustren la aplicación práctica de los convenios ratificados.

73. Los miembros trabajadores, así como el miembro gubernamental de Australia, estimaron que las organizaciones de empleadores y de trabajadores podían mediante sus observaciones desempeñar un papel a este respecto. Sin llegar a hacerse cargo de las obligaciones constitucionales que incumben únicamente a los Estados Miembros, las organizaciones de empleadores y de trabajadores podrían señalar a la atención de los Estados y de los órganos de control el incumplimiento de las obligaciones en la materia.

74. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores destacaron la práctica de ciertos Estados que envían sistemáticamente sus memorias entre el fin de la reunión de la Comisión de Expertos y el comienzo de la Conferencia, evitando así que sus memorias sean examinadas por la Comisión de Expertos y de verse obligados a dar explicaciones a la Comisión de la Conferencia. Propusieron que estos países fueran expresamente mencionados en la Comisión de la Conferencia al comienzo de sus labores.

Aplicación de Convenios

75. De manera general, los miembros empleadores se felicitaron de que la Comisión de Expertos no se haya limitado al examen de un único convenio, y subrayaron que se conformarían en formular comentarios generales sin hacer un análisis demasiado detallado.

Aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

76. Las discusiones sobre esta cuestión en el seno de la Comisión mostraron la adhesión de los tres grupos a la importancia del Convenio núm. 122 y su interés por los comentarios de la Comisión de Expertos relativos a su aplicación.

77. El balance de la situación del empleo en los países industrializados y en los países en desarrollo, hecho por la Comisión de Expertos en el párrafo 47 de su informe, era bastante negativo,según observaron los miembros empleadores, quienes señalaron que se trataba de un comentario muy general formulado sobre la base de un número de informaciones relativamente limitado. El miembro gubernamental de Dinamarca, haciendo también uso de la palabra en nombre de los gobiernos nórdicos, advirtió que, desgraciadamente, no se podía menos que reconocer que las perspectivas del mercado del empleo eran más bien malas en la mayor parte de los países del mundo, sobre todo en los países en desarrollo, habida cuenta de los cambios tecnológicos y económicos en curso o previsibles.

78. El miembro gubernamental del Uruguay opinó que la situación de los países en desarrollo y, en especial, de los "países menos adelantados", países que parecían estar más que nunca encerrados en los círculos viciosos de la pobreza, del desempleo y de los apremios del ajuste estructural, descrita en el informe de los expertos, correspondía a la cruda realidad. Varios miembros trabajadores de países en desarrollo (Cuba, China, Pakistán, Perú, República Arabe Siria, Sri Lanka, Túnez) intervinieron en el mismo sentido para dejar constancia de su preocupación frente a la gravedad de tal situación. Dichos miembros, así como el representante de la FSM, evocaron los costos sociales de los programas de ajuste estructural, y la compatibilidad de las políticas recomendadas por las instituciones financieras inter nacionales con las normas de la OIT. Pidieron que se acrecentara el papel de la OIT, y los miembros trabajadores subrayaron la necesidad de insistir sobre la dimensión social en tanto que condición esencial para el éxito del ajuste estructural, lo que implicaba necesariamente que las normas de la OIT sobre el empleo, los derechos fundamentales y el tripartismo fueran parte integrante de los programas de reestructuración. Se admitió que era deseable, y hasta esencial, en opinión del miembro trabajador del Reino Unido, una cooperación más estrecha entre la OIT, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. La Comisión tomó nota con interés, a este respecto, de la declaración del Director General del Fondo Monetario Internacional en sesión plenaria de la Conferencia, de que estaba de acuerdo con el Director General de la OIT en considerar que la OIT estaba en mejores condiciones que nadie de ayudar a la creación de nuevas estructuras.

79. Las consideraciones acerca de la dimensión social de las reestructuraciones económicas que se apoyaban en las normas de la OIT eran aplicables a los países de Europa central y oriental. Este fue, en sustancia, el sentido de la intervención de los miembros trabajadores sobre este punto. Los miembros empleadores tomaron nota de que, en sus comentarios, la Comisión de Expertos había tenido en cuenta, al adoptar un tono más comedido, los cambios fundamentales que se habían producido en dichos países, es decir, el paso de una economía planificada a una economía de mercado. Este cambio rotundo planteaba nuevos desafíos a los Estados. Parte de este desempleo oculto era ahora evidente en ese proceso. Este desempleo era un ejemplo suplementario de la poca productividad de los sistemas centralizadores, y se invertiría el orden de los factores afirmando que esas dificultades se debían a la economía de mercado y no a los problemas heredados del antiguo sistema y que convenía resolver. De hecho, esta difícil transición era el producto de un sistema que negaba totalmente los derechos humanos a la vez que proclamaba el derecho al trabajo.

80. El miembro trabajador del Reino Unido y el representante de la FSM hablaron en términos circunspectos de las tesis sobre el puro liberalismo económico, la alteración y el juego incontrolado de las fuerzas del mercado aplicadas a la situación de dichos países. Estuvo de acuerdo con que el informe de la Comisión de Expertos estuvo menos optimista que en años anteriores y lo atribuyó a la persistencia de filosofías de libre mercado, no regulado y al efecto de tales filosofías en Europa oriental. Manifestó su preocupación al respecto.

81. Varios oradores se interrogaron, como lo hiciera la Comisión de Expertos, sobre la prioridad dada al objetivo del pleno empleo, en el sentido del Convenio núm. 122, en los programas y políticas. Mencionaron el riesgo de que el empleo fuera considerado cada vez más como un objetivo ya no "esencial" sino secundario. Esta evolución preocupaba mucho a los miembros trabajadores quienes veían cómo aumentaba la diferencia entre los objetivos del Convenio y los de los gobiernos, diferencia que convenía vigilar. En opinión del miembro trabajador de España, el enorme crecimiento del empleo a tiempo parcial y del empleo precario en Europa occidental tenía que ver con esta evolución. El miembro gubernamental de Dinamarca (hablando en nombre de los gobiernos nórdicos), no pensaba que ésta fuera necesariamente un desvío en relación con la norma, dado que las adaptaciones estructurales previas eran imprescindibles para el pleno empleo; los efectos sociales dependían de la forma en que las políticas se ponían en práctica. Varios miembros gubernamentales (de los países nórdicos, Bélgica y Reino Unido) se refirieron a las políticas de sus respectivos países y a la importancia otorgada a las medidas activas en materia de políticas de los mercados de trabajo, mientras que otros miembros (los miembros gubernamentales de Portugal y Rumania y el miembro trabajador de Rumania) subrayaron la importancia de la consulta y del diálogo social, conforme al artículo 3 del Convenio núm. 122.

Aplicación del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144)

82. La Comisión examinó los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación de este Convenio. Subrayaron la importancia del mismo, que confiere al tripartismo, piedra angular de la OIT, cimientos nacionales, los miembros trabajadores, así como también varios otros miembros de la Comisión tales como los miembros gubernamentales de Dinamarca (hablando también ennombre de los países nórdicos) o de Portugal. El miembro trabajador de Sri Lanka hizo hincapié en el interés que el Convenio revestía para los trabajadores de los países en desarrollo, ya que no podía ser garantizado el papel del movimiento sindical en el desarrollo económico y social sin la ratificación y aplicación de este Convenio. Los miembros trabajadores de China y de la República Arabe Siria se refirieron a la promoción de un diálogo tripartito a consecuencia de la ratificación por sus respectivos países. Los miembros trabajadores observaron también que la entrada en vigor del Convenio núm. 144 había incrementado la importancia de la función de la Comisión de Expertos, sobre todo para los grupos empleador y trabajador; recordaron por otra parte que la responsabilidad de comunicar el informe de la Comisión de Expertos a las organizaciones de trabajadores se derivaba principalmente del Convenio núm. 144 cuyo objetivo era el de estimular el tripartismo. Se formuló el voto en la Comisión de que se intensificara el ritmo de las ratificaciones. Se tomó nota de que, en ciertos casos, la creación de determinados organismos permitía considerar nuevas ratificaciones, como en Rumania, por ejemplo, según indicó el miembro gubernamental de aquel país.

83. Otras intervenciones versaron sobre los problemas concernientes a los derechos y obligaciones originados por la Constitución de la OIT y el Convenio núm. 144, para los países que lo hubieran ratificado, frente a la reglamentación y a la práctica observadas por las instancias concernidas de la Comunidad Europea. Hace varios años que estas cuestiones vienen siendo objeto de comentarios por parte de la Comisión de Expertos, y ésta ha tomado nota este año de las comunicaciones de varias organizaciones nacionales de empleadores y de una organización de trabajadores de la Comunidad en las que exponían problemas cada vez mayores a este respecto. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores de la Comisión convinieron en reconocer que los problemas no habían quedado resueltos, y expresaron la esperanza de que estas dificultades pudieran ser superadas para que las consultas tripartitas fueran aseguradas, a nivel nacional, con pleno respeto del Convenio. Los miembros gubernamentales de Bélgica y el Reino Unido quisieron tranquilizar a esta Comisión y a la Comisión de Expertos acerca de la voluntad de los gobiernos de los países miembros de la Comunidad Europea de respetar la aplicación del Convenio núm. 144 y la Constitución de la OIT. La Comisión fue informada de una reciente decisión del Comité de representantes permanentes de los países de la Comunidad Europea que preveía expresamente la observancia del Convenio núm. 144 en cuanto al procedimiento de sumisión.

Aplicación del Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150)

84. El informe de la Comisión de Expertos contenía este año comentarios generales sobre la aplicación de este Convenio, que trata del papel, funciones y organización de los sistemas de administración del trabajo. Los miembros empleadores, así como el miembro gubernamental de la RSS de Ucrania, subrayaron la importancia de este Convenio, en particular para los países en desarrollo.

85. Por su parte, los miembros trabajadores pusieron de relieve la insuficiencia de los medios y equipos de las administraciones del trabajo para lograr los objetivos de los diversos instrumentos. Esto se aplicaba al desarrollo de los recursos humanos, a la promoción del tripartismo, al progreso de las estadísticas del trabajo, a la coordinación de la política laboral en general y a la inspección del trabajo. Para la cooperación apropiada y eficaz con las organizaciones profesionales, prevista por las normas, era necesario poder contar con un interlocutor a nivel nacional.

86. Como lo había indicado la Comisión de Expertos, el Convenio servía de marco, en la práctica, para gran parte de las investigaciones de la Oficina y de las actividades de cooperación técnica. Desde este punto de vista, el miembro gubernamental de Portugal declaró que consideraba, como la Comisión de Expertos, que la ratificación y aplicación del Convenio podrían ser el eje de una relación más estrecha, a nivel nacional, entre las normas internacionales del trabajo y las actividades de cooperación técnica de la OIT. Los miembros empleadores, comprobando que el Convenio núm. 150 sólo había recibido 34 ratificaciones hasta la fecha, propusieron que se alentara su ratificación. El miembro gubernamental de la RSS de Ucrania expresó la esperanza de que, dada la importancia de estos instrumentos, la Comisión seguiría tratando de su aplicación en sus próximos informes.

Aplicación de los convenios en las empresas o zonas de exportación y a las instalaciones industriales en el mar

87. Algunos miembros de la Comisión mencionaron los comentarios que la Comisión de Exper tos había formulado desde 1981 sobre la aplicación de los convenios ratificados en estos sectores de actividad específicos.

88. El miembro gubernamental de la República Dominicana declaró que la aplicación de los convenios en las zonas francas de exportación revestía particular importancia en su país. Este, en efecto, conocía un desarrollo importante de esas zonas y contaba con ellas para favorecer la creación de empleos. Por ello esperaba de la OIT y de sus órganos de control cualquier información que pudiera ser útil para mejorar las condiciones de los trabajadores en las empresas de zonas francas o para ilustrarse sobre las condiciones de trabajo en las zonas francas de otros países. Su país tenía interés en seguir siendo un lugar actractivo para el establecimiento de zonas francas, por la calidad de su mano de obra y la competitividad de sus costos, pero tenía igual interés en lograr un desarrollo uniforme de las condiciones de trabajo en esas empresas, con miras a evitar que la competencia entre países de la misma región pudiera disminuirel nivel de vida y las condiciones de trabajo de los asalariados de esas empresas. El miembro trabajador del Pakistán compartía este parecer: opinó que la existencia de empresas o de zonas de exportación no podía justificar diferencias de trato dentro de un mismo país en cuanto a la aplicación de las normas, sobre todo cuando se tratase de convenios relativos a los derechos humanos.

89. Refiriéndose a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación de los convenios a las instalaciones industriales en el mar, el miembro gubernamental de la RSS de Ucrania preguntó qué había sido del proyecto de estudio comparativo de la legislación y la práctica de cierto número de países por el secretariado y los órganos de control. El representante del Secretario General contestó globalmente a esta pregunta y a otras preguntas que le habían sido hechas durante el debate indicando que había tomado nota de todos los comentarios y que sacaría de los mismos el mejor partido posible.

Cuestiones relativas a los registros marítimos "internacionales"

90. Los miembros empleadores opinaron que los comentarios de la Comisión de Expertos sobre los registros marítimos internacionales describen adecuadamente la finalidad de los mismos, que es la de evitar que desaparezca la flota en los países que disponen de una marina mercante, evitándose también, por ende, la pérdida de empleos. La introducción de dichos registros ha resultado generalmente satisfactoria. Estuvieron de acuerdo en que los problemas que subsisten en relación con estos registros deberían examinarse cuidadosamente en una instancia apropiada. La Organización Marítima Internacional les parece constituir la instancia en cuestión. Los miembros gubernamentales de Alemania, Dinamarca (expresándose en nombre de los gobiernos nórdicos), Portugal y Reino Unido opinaron también que era necesario y útil que un organismo apropiado examinara las cuestiones concernientes a la puesta en práctica de los registros nacionales.

91. Por lo que se refiere a la introducción de tales registros, los miembros trabajadores recordaron la existencia de desigualdades de trato entre trabajadores que efectúan el mismo trabajo en el mismo barco y de perjuicios sufridos por la libertad de negociación. Dijeron estar plenamente de acuerdo con las conclusiones de los expertos según las cuales la cuestión de los registros marítimos internacionales y los problemas que plantea su puesta en práctica merecen ser detenidamente examinados. Ahora bien, el hecho de que el examen de esta cuestión sea remitido a una instancia especializada no justifica que se suspenda la aplicación de los convenios. El miembro trabajador de la Argentina rechazó la idea de que este examen pudiera hacerse en el seno de la Organización Marítima Internacional. En efecto, las cuestiones planteadas por la puesta en práctica de esos registros (libertad de negociación, discriminación) afectan a la aplicación de ciertos convenios internacionales del trabajo, en particular el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948; el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y el Convenio (núm. 111) sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958. Por consiguiente, los problemas planteados por esos registros han de ser examinados en el marco de la OIT.

92. El miembro trabajador de Dinamarca recordó que los sindicatos daneses no se oponen, en principio, a la institución de un registro marítimo internacional, ya que ningún marino tiene interés en que los buques mercantes funcionen con pabellones de conveniencia de los países llamados "de matrícula libre". Empero, esto debe hacerse respetando los compromisos internacionales, incluidos aquellos que se derivan de la ratificación de los convenios de la OIT, lo que no le parece haber sido el caso en su país.

Medidas encaminadas a asegurar la aplicación de los convenios

93. Refiriéndose al párrafo 107 del informe general de la Comisión de Expertos, en que se mencionan las sanciones administrativas, civiles o penales, los miembros empleadores consideraron que se trataba de una cuestión de fondo muy importante relativa a los medios que un Estado debe prever para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Observaron que, si se exceptúan las sanciones, la Comisión de Expertos no enumera otras medidas destinadas a asegurar la aplicación de los convenios. Cuando un convenio prevé expresamente que han de adoptarse tales medidas, no hay problema, pero manifestaron escepticismo acerca de la declaración de la Comisión de Expertos de que el Estado debería adoptar sanciones aspecíficas cuando un convenio no las prevea expresamente. En tal caso, incumbe al Estado decidir cómo debe cumplir con sus obligaciones. La recomendación de la Comisión de Expertos de que se adopten sanciones penales o de otra índole no debe percibirse como una interpretación estricta de un convenio. Los miembros trabajadores subrayaron que tanto la Comisión como la Oficina deberían ocuparse en el futuro de la cuestión de las sanciones nacionales e internacionales en tanto que medidas encaminadas a asegurar la aplicación de los convenios.

94. El miembro gubernamental de Alemania indicó que no todas las violaciones de las disposiciones de una legislación civil eran punibles por sanciones penales; opinó que la obligación de imponer sanciones penales no debería incluirse en todos los convenios de la OIT. Las sanciones penales deberían limitarse a las violaciones graves de carácter criminal, tales como el trabajo forzoso. El miembro trabajador del Pakistán insistió en la necesidad de prever sanciones, especialmente en materia de prohibición de la discriminación y del trabajo forzoso.

95. El miembro gubernamental de Bélgica señaló la tendencia, en su país, a utilizar cada vez más las sanciones administrativas de carácter penal para asegurar la aplicación de la legislación laboral. Estas sanciones podían ser objeto de recursos ante los tribunales de trabajo. El miembro gubernamental de Arabia Saudita declaró que en su país existían sanciones suficientes para garantizar el respeto de las normas.

96. El representante del Secretario General se refirió a los comentarios de la Comisión de Expertos, en el párrafo 107 de su informe, que conciernen tanto a la adopción de sanciones adecuadas que pueden resultar necesarias para que sean efectivas las disposiciones de un convenio, como a la adaptación de las sanciones pecuniarias para que puedan tener un efecto disuasivo, especialmente en los países con tasas de inflación elevadas.

Colaboración con otras organizaciones internacionales o regionales

97. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores estimaron que convendría reforzar los vínculos entre la OIT y las organizaciones que se ocupan, en particular, de los derechos humanos. En virtud de su mandato, la OIT contribuye con sus propios instrumentos a mejorar las condiciones sociales y laborales y, por consiguiente, debe tener presente la protección de los derechos humanos. La colaboración entre la OIT y otras organizaciones internacionales, sobre todo las Naciones Unidas, es, según opinó el miembro trabajador de la República Arabe Siria, fuente de satisfacción y de estímulo para la realización de los objetivos de la OIT que están en conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas. El miembro trabajador del Pakistán observó con interés que la OIT estaría directamente asociada al control de la Convención de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares. El miembro gubernamental de Dinamarca, hablando en nombre de los gobiernos nórdicos, tomó nota con satisfacción de las medidas adoptadas con vistas a reforzar la cooperación técnica en el ámbito de los derechos humanos mediante el reparto de conocimientos y experiencias entre las distintas organizaciones. El miembro gubernamental de la RSS de Ucrania subrayó las nuevas posibilidades de acción que se presentan dentro de la perspectiva de una cooperación incrementada entre la OIT y el PNUD.

Normas y cooperación técnica

98. Los miembros trabajadores estimaron que constituía un punto positivo la prioridad otorgada a la complementariedad entre la cooperación técnica y la aplicación de las normas, tal como se desprendía de las propuestas de Programa y presupuesto para 1992-1993. Los miembros trabajadores declararon que la cooperación técnica debería acompañar la voluntad de ratificar y de aplicar los convenios. El miembro trabajador del Pakistán recordó que el propósito de la cooperación técnica era el de ayudar a los Estados Miembros a desarrollar sus infraestructuras dentro del acatamiento de las normas internacionales del trabajo. El miembro trabajador del Japón declaró que el principio del tripartismo debería ser reconocido en lo que concierne a la planificación, puesta en práctica y continuidad de dichas actividades de cooperación. El miembro trabajador de Sri Lanka aceptó este parecer y señaló, además, que a veces se pierde de vista la complementariedad entre normas y cooperación técnica en los proyectos de la OIT finan ciados por recursos de instituciones exteriores. Expresó la esperanza de que dicha complementariedad fuera desarrollada y mantenida en todos los proyectos de la OIT, cualquiera que fuera el origen de la financiación.

99. El miembro gubernamental de Australia, refiriéndose al párrafo 68 del informe de la Comisión de Expertos, indicó que su Gobierno reconocía plenamente la importancia de los lazos entre la actividad normativa y la cooperación técnica y que se congratulaba por la decisión del Director General de dar especial prioridad a dicha cuestión en las propuestas de Programa y Presupuesto para 1992-1993. Informó a la presente Comisión de las actividades emprendidas por su Gobierno para brindar su apoyo a la OIT en este campo. Aludiendo a la complementariedad entre las normas y la cooperación técnica, el miembro gubernamental de la India declaró que los programas de cooperación técnica deberían permitir que se acometan los problemas socioeconómicos fundamentales mediante el estímulo de las capacidades nacionales y la creación de empleos para responder más específicamente a las necesidades de los trabajadores más pobres y de los que pertenecen al sector no estructurado.

100. El representante del Secretario General precisó a este respecto los grandes rasgos de la prioridad de un estrechamiento de los lazos entre las normas y la cooperación técnica. Uno de los objetivos principales de la cooperación técnica tiende a promover las normas adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo, y en ningún caso podrían las actividades prácticas de la OIT entrar en conflicto con los principios básicos por los que se rigen las normas. Recordó que las actividades prácticas deben llevarse de tal modo que contribuyan al desarrollo de las normas y a su mejor aplicación.

C. Memorias solicitadas de conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la OIT

Convenio (núm. 140) y Recomendación (núm. 148) sobre la licencia pagada de estudios, 1974

Convenio (núm. 142) y Recomendación (núm. 150) sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975

101. Con arreglo a la selección hecha por el Consejo de Administración en su 238. reunión (noviembre de 1987), el estudio general de la Comisión de Expertos trataba este año del "desarrollo de los recursos humanos". En dicho estu dio, elaborado en base a las memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el curso dado a los instrumentos en cuestión, se han tenido también en cuenta, conforme a la práctica habitual, las informaciones comunicadas a tenor de los artículos 22 y 35 de la Constitución. La Comisión de Expertos ha tenido también debidamente en cuenta los comentarios recibidos de 20 organizaciones de empleadores y de trabajadores de 12 países de América Latina, Asia, Europa y Oceanía.

102. "El desarrollo de los recursos humanos" forma parte de los temas conflictivos que dividen a los países o grupos cuyos intereses son a veces difíciles de conciliar según la naturaleza de lo que está en juego. En efecto, la primera constatación que ha podido hacer la Comisión, y la más evidente, ha sido la del perfecto consenso sobre esta cuestión, del interés que reviste para todos los países y todas las categorías de la población activa, y de su valor estratégico para hacer frente a los desafíos del desarrollo, de los cambios técnicos y de las reestructuraciones en un mundo cada vez más interdependiente y competitivo.

103. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores así como los miembros gubernamentales que intervinieron en el debate subrayaron, pues, la importancia y actualidad de los cuatro instrumentos que, según observa la Comisión de Expertos, han consagrado la renuncia al concepto tradicional, que no atribuía a la formación profesional otra función que la de equilibrar el mercado del empleo, en favor de un concepto más amplio y dinámico que considera el "desarrollo de los recursos humanos" como un factor principal del desarrollo económico y social. Los miembros trabajadores, así como el representante de la Federación Sindical Mundial (FSM), señalaron cierta ambigüedad en esta expresión pero se sumaron a la Comisión de Expertos en su análisis del contenido de este concepto. Opinaron que el desarrollo de los recursos humanos presuponía el derecho de cada trabajador, sin ninguna discriminación, a la orientación y a la formación profesionales dentro de una verdadera perspectiva de empleo o de mejora de éste. Como lo había subrayado la Comisión de Expertos, era preciso facilitar el acceso a las ocupaciones, favorecer la movilidad de los trabajadores y su adaptación a nuevas tareas, preservando así sus oportunidades en el mercado del empleo. La educación y la formación, empero, tenían también otros fines, no profesio nales, puesto que daban asimismo acceso a la cultura, a los conocimientos y a la vida política y social, constituyendo así un factor esencial para el completo desarrollo del individuo. En términos más generales, los miembros empleadores comprobaron también el amplio alcance del concepto y su impacto en las extensas esferas de la vida social y del desarrollo económico.

104. Este amplio consenso no fue óbice para que los problemas examinados por la Comisión de Expertos en su estudio general dieran lugar a contribuciones, matices o enfoques diferentes. Basada esencialmente en la estructura misma del informe de los Expertos, la discusión versó, pues, sobre el contenido, alcance y naturaleza de los instrumentos, su puesta en práctica y las dificultades encontradas a este respecto, así como el estado de las ratificaciones; por último, se formularon ciertos votos en cuanto al impacto del estudio general.

105. La Comisión subrayó las características fundamentales y particulares de los instrumentos considerados. Resumiendo, concernían principalmente a los objetivos fijados, al campo de aplicación de las normas, a su relación con otras normas y principios y a la índole de las obligaciones que implicaban. Ilustraron estos puntos diversas intervenciones. Así, por ejemplo, los miembros empleadores y el miembro gubernamental de Alemania señalaron el carácter vanguardista y ambicioso de los instrumentos de 1974 y 1975 que habían fijado un nivel muy elevado para los objetivos de las políticas y de los programas que habrían de ser formulados y aplicados. Los miembros trabajadores se refirieron a la extensión del campo de aplicación de los instrumentos y a su relación de interdependencia con otras normas y principios, la que tenía por efecto el de reforzar la acción normativa de la OIT. Mencionaron, en particular, la igualdad de oportunidades y trato, el pleno empleo productivo y libremente elegido, el tripartismo y también la seguridad e higiene en el trabajo, la edad mínima de admisión en el empleo, etcétera. Tampoco debía perderse de vista la relación lógica entre los diversos aspectos abarcados por las normas pertinentes: la orientación profesional, la formación inicial, el perfeccionamiento y la reconversión, la licencia pagada de estudios. Los miembros trabajadores indicaron que el hecho de descuidar algunos de estos aspectos equivaldría a disminuir la eficacia de los demás componentes y aumentar el costo final, tanto para los Estados como para los empleadores y los trabajadores. La "gestión de la incertidumbre" - concepto que no debería confundirse con el de planificación en el sentido clásico del término - vinculada con las aleatorias previsiones sobre el empleo y la mano de obra implicaba para los países la adopción de un enfoque global y tratar de promover el conjunto de objetivos fijados en ambos grupos de instrumentos. El costo de esta política debía considerarse como una inversión que daría sus frutos en el porvenir, como lo había señalado el miembro gubernamental de Alemania.

106. Los miembros empleadores observaron que a pesar de haberse fijado un nivel muy elevado para los objetivos que deben alcanzarse, los convenios núms. 140 y 142 eran de tipo "promocional", es decir, flexibles por naturaleza. El interés de las precisiones de la Comisión de Expertos a este respecto fue subrayado por el miembro gubernamental de Alemania. La Comisión había recordado en el párrafo 484 de su estudio que el hecho de considerar que un convenio era "promocional" no entrañaba de ninguna manera que su naturaleza fuera distinta de la de un instrumento jurídico que contuviera obligaciones concretas. La flexibilidad de un convenio promocional no significaba que no contenía disposiciones normativas; residía en la facultad que se reconocía a un Estado parte en el mismo de tomar decisiones, dentro del marco de una acción continuada, sobre la naturaleza y aplicación en el tiempo de las medidas que habrían de adoptarse para alcanzar los objetivos señalados. Los miembros trabajadores se expresaron en el mismo sentido, mientras que el miembro trabajador de Polonia desarrolló el análisis de este concepto refiriéndose a la dualidad de las obligaciones de los Estados (de resultados y de comportamientos) incluidas en las normas.

107. La realización de los objetivos en materia de desarrollo de los recursos humanos implica, según el Convenio núm. 142, el establecimiento de sistemas abiertos, flexibles y complementarios de enseñanza general, técnica y profesional, así comode orientación escolar y profesional y de formación profesional, tanto dentro del sistema oficial de enseñanza como fuera de éste. En el debate sobre estos diversos aspectos merecen destacarse las consideraciones siguientes.

108. Varios oradores (miembros empleadores, en particular el miembro empleador de los Estados Unidos; miembros trabajadores, en particular los miembros trabajadores de Filipinas y Polonia) subrayaron el papel primordial y decisivo desempeñado por la educación básica dispensada por los sistemas de enseñanza. Por tal motivo, convenía reflexionar acerca de la condición del personal docente, de los "empleados de servicios esenciales", según opinó el miembro empleador de los Estados Unidos. El representante de la FMS manifestó que era evidente que la situación de la educación escolar tenía repercusiones en cada país sobre la formación profesional inicial y permanente. Ahora bien, las consecuencias de la reducción del presupuesto de educación en el marco de las políticas macroeconómicas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) eran, en los países concernidos, un gran número de analfabetos o de trabajadores desprovistos de bases mínimas para una auténtica formación. La Comisión tomó nota, a este respecto, de la declaración hecha en sesión plenaria de la Conferencia por el Director General del FMI, en especial sobre la importancia atribuida necesariamente a la reducción del déficit público pero tomando en consideración, cuando fuera preciso hacer difíciles elecciones, el carácter evidentemente más productivo de los gastos asignados en los presupuestos a la educación o a cualesquiera otros medios de revalorizar el capital humano, si se los compara con otros, tales como los que financian proyectos prestigiosos o gastos militares excesivos.

109. En lo que concierne a la orientación profesional, los miembros trabajadores recordaron la gran diferencia comprobada por la Comisión de Expertos entre las prácticas y técnicas de los países industrializados y las de los países en desarrollo. Algunos de estos últimos habían indicado que encontraban dificultades para aplicar cabalmente las disposiciones de los instrumentos relativos a la orientación profesional. Sin embargo, el estudio general contenía ejemplos concretos de países que habían podido adaptar técnicas y prácticas de su propia cultura a sus necesidades y a su desarrollo. También podía resolver cierto número de problemas la coordinación entre la orientación escolar y la profesional. Los miembros trabajadores recalcaron, a este respecto, que el Convenio autorizaba la aplicación progresiva de las medidas y prácticas nacionales. En todos los casos, la informatización y las pruebas debían respetar la esfera privada; este problema exigía una atención particular por parte de la Oficina. Por otra parte, los Estados no cumplían, en general, con su obligación de facilitar informaciones a los trabajadores sobre los convenios colectivos y el sistema de relaciones profesionales. Por su parte, los miembros empleadores declararon que, de todos modos, no podían ponerse en tela de juicio la importancia y utilidad de una orientación profesional de gran alcance que abarcara diversos aspectos incluidos en las normas. Era necesario que existieran sistemas de orientación con diferentes contenidos según los grupos de personas que debían ser aconsejadas. Tales sistemas implicaban el poder disponer de un personal numeroso y formado y exigían muchos recursos financieros. Los miembros empleadores hicieron notar que esta cuestión de la financiación y de las dificultades conexas se hallaba presente a lo largo del estudio general; el presente informe trata nuevamente de esta cuestión más adelante.

110. Tratándose de la formación profesional propiamente dicha, los miembros trabajadores consideraron, en primer lugar, que la formación inicial en la empresa merecía particular atención, no sólo porque este sistema ofrecía posibilidades a los Estados desprovistos de medios, sino también porque la presencia en el ámbito laboral de jóvenes con poca experiencia planteaba problemas, debido a que una base teórica demasiado frágil acarreaba a menudo el fracaso. Era preferible, pues, un sistema mixto, es decir el trabajo alternando con la formación en una institución, aunque el sistema escolar no pudiera estar completamente subordinado a las solicitudes de calificación que prevalezcan en un momento determinado. Tal subordinación estaría en contradicción con la exigencia de polivalencia. En cuanto al perfeccionamiento profesional, debería quedar garantizado para todas las categorías de trabajadores, durante toda su vida, por un sistema de financiación apropiado. Un sistema de financiación adaptado debería garantizar, en particular, el acceso de los trabajadores de las PME y de los trabajadores con contratos precarios al sistema de perfeccionamiento profesional.

111. Los miembros empleadores se refirieron particularmente a la diferenciación y especialización de los sistemas de formación profesional, tratadas en las normas y en el informe de la Comisión de Expertos. Los esfuerzos realizados y proseguidos en muchos países los inducían a reconocer que no se subestimaba la importancia de la cuestión, sino que, al contrario, era plenamente reconocida. Los fenómenos de interacción y reciprocidad eran evidentes entre formación y economía: la economía no podía prosperar sin una cantidad suficiente de mano de obra calificada, pero a la vez la formación y el perfeccionamiento profesionales sólo podían garantizarse dentro del marco de una economía en pleno crecimiento. Los miembros empleadores constataron que ya se habían logrado progresos considerables, especialmente en el campo del perfeccionamiento profesional. Además de los recursos financieros, las condiciones o elementos de progreso eran la participación activa de los interlocutores sociales, la motivación de las personas y también, en muchos países en desarro llo, la cooperación técnica proporcionada por la OIT. Refiriéndose a la situación en su país, el miembro empleador de los Estados Unidos brindó informaciones sobre los programas que las empresas privadas han puesto en práctica, gracias a la presión del mercado, para enfrentar la escasez de mano de obra y aumentar el nivel de calificación. Por ejemplo, las empresas han recurrido a fórmulas de asociación con universidades y destinado recursos a programas comunitarios de formación.

112. Los miembros empleadores señalaron también que el contenido de la formación profesional (así como el de la orientación profesional) podía naturalmente ser muy diferente según se tratase de un país industrializado, agrícola o endesarrollo. En el caso de los países industrializados, la formación y la orientación eran mucho más especializadas y diferenciadas que en las otras dos categorías de países. Ahora bien, la diferenciación en la formación (y en la orientación profesional) tenía que ser manejada de manera flexible cuando se trataba, por ejemplo, de la igualdad de oportunidades en esta esfera entre poblaciones urbanas y rurales. La formación profesional debía adaptarse a los cambios estructurales y sociales; debía seguir estas evoluciones pero también anticiparlas y, en todo caso, facilitarlas. Es así como el éxito de la reestructuración económica y social en varios países de la Europa central y oriental dependería de cómo reaccionarían los sistemas de formación y de la medida en que conseguirían adaptarse a los nuevos desafíos y facilitar la evolución.

113. Un problema particular de aplicación de los convenios en los países en desarrollo concierne al carácter específico del sector llamado informal o no estructurado. A diferencia de las normas sobre la política del empleo, las que tratan del desarrollo de los recursos humanos no se refieren explícitamente a dicho sector. No obstante, la Comisión de Expertos examinó la situación en este sector en relación con los principios contenidos en las normas y observó, según las informaciones suministradas dentro del marco de los programas de asistencia técnica de la OIT, que gran parte de las actividades de orientación y formación profesionales existía en el sector no estructurado. El miembro empleador de Argelia declaró que formulaba extremas reservas acerca de esta apreciación que le parecía exagerada y no correspondía a la realidad, por lo menos en lo que concernía a la situación en Argelia.

114. En los instrumentos relativos al desarrollo de los recursos humanos, se alude simplemente a la cuestión de la financiación de la orientación y de la formación profesionales, pero no por ello ha dejado la Comisión de Expertos de prestarle particular atención. En efecto, tal como lo ha indicado en su estudio, la experiencia muestra que la elección de un sistema de financiación constituye una decisión estratégica fundamental que rige numerosos aspectos de las políticas en esta materia o ejerce influencia sobre los mismos. Se recibieron informaciones que completaron las que contenía el estudio general por parte, por ejemplo, del miembro empleador de los Estados Unidos o del miembro trabajador de Filipinas sobre los sistemas de financiación, en especial el privado, adoptados en sus respectivos países.

115. Los miembros empleadores opinaron que el desarrollo de los recursos humanos debía ser considerado como una inversión en capital humano. Por consiguiente, un sistema de impuesto sobre las empresas no les parecía un medio apropiado para financiar los programas de formación. Agregaron que tal impuesto sería una carga para las empresas prósperas y un elemento susceptible de bloquear el ajuste estructural y el crecimiento económico.

116. Los miembros trabajadores declararon que la cuantía de los fondos públicos otorgados para el desarrollo de los recursos humanos no dependía solamente de las posibilidades presupuestarias de los Estados sino también de la parte del presupuesto destinada a la enseñanza, la formación, el empleo y la orientación. Dado que los recursos humanos tenían una importancia capital para el desarrollo y el bienestar de un país, se trataba de gastos estratégicos que, según dijeron, tenían prioridad absoluta. Los Estados no podían rechazar sus responsabilidades primordiales en cuanto a la orientación y formación profesionales. Los empleadores deberían naturalmente contribuir a la financiación porque tenían más interés que nadie en disponer de una mano de obra calificada. Esto se aplicaba sobre todo a los países - industrializados o en desarrollo - donde las empresas disponían de recursos más importantes que el Estado. El método de financiación no era indiferente, y para permitir que los trabajadores con contratos precarios y los trabajadores de empresas o sectores menos estructurados o en vías de reestructuración pudieran tener acceso a los sistemas de formación y orientación, era necesario prever sistemas de financiación sectoriales, interempresariales o incluso intersectoriales. El estudio general mostraba que existían múltiples posibilidades de financiación adaptadas a las necesidades y prácticas nacionales. Los convenios colectivos, por ejemplo, ofrecían posibilidades de financiación. La colaboración entre el sistema y la infraestructura escolares, por una parte, y los sistemas postescolares, por otra, así como una gestión eficaz de los medios disponibles, podrían contribuir también a la consecución de los objetivos de los convenios, sin gastos excesivos. Otras posibilidades eran la del trabajo alternando con la formación, el aprendizaje en las empresas o en los centros interempresariales. Por su parte, el representante de la FSM, estimando que la formación era un derecho para los trabajadores y una obligación para los gobiernos y los empleadores, declaró que si las modalidades del reparto de la financiación entre las empresas y el Estado dependían de situaciones nacionales, no podía aceptar el parecer según el cual la formación era una inversión individual a cargo de los trabajadores.

La licencia pagada de estudios

117. Los miembros empleadores observaron que las dificultades de índole económica y financiera cobraban especial relieve en el caso del Convenio y de la Recomendación sobre la licencia pagada de estudios. Buena prueba de ello era el escaso número de ratificaciones del Convenio núm. 140. En efecto, estos instrumentos formulaban exigencias de muy alto nivel que reflejaban el gran optimismo que imperaba en la época de su adopción. Actualmente, sin embargo, muchos países, y no sólo aquellos que estaban en desarrollo, no estaban en condiciones de satisfacer tales exigencias. Por otra parte, cabía extrañarse de que la Comisión de Expertos, a la vez que hacía hincapié en la flexibilidad de los instrumentos, criticara prácticas que eran otros tantos ejemplos de flexibilidad en su realización, como la de prever que dicha licencia debía utilizarse con fines de perfeccionamiento profesional, o la existencia de condiciones de edad máxima o de antigüedad en la empresa.

118. Con referencia a la flexibilidad de los instrumentos y al carácter progresivo de su aplicación, los miembros trabajadores tomaron nota de que entre una situación mínima en que la licencia pagada de estudios sólo se concedía con fines de formación vinculada con el oficio desempeñado y una situación ideal que consagraba el derecho individual de cada trabajador a elegir su formación, la Comisión de Expertos había identificado numerosos métodos de extensión progresiva del otorgamiento de la licencia pagada de estudios. Sin embargo, esta extensión progresiva suponía una política constante de promoción de la licencia pagada de estudios, como lo preveían los instrumentos. La Comisión de Expertos había recordado útilmente que el carácter promocional de los instrumentos no implicaba la ausencia de obligaciones concretas, en este caso la obligación de formular y aplicar una política constante y explícita de promoción del otorgo de la licencia pagada de estudios. La Comisión de Expertos había indicado muy acertadamente que tal política debía implicar necesariamente a las autoridades y organismos: no podía aceptarse la simple actitud de laxismo de ciertos países. Además, era preciso reconocer el papel preponderante de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la formulación y aplicación de esta política. El estudio general daba sobre este particular ejemplos interesantes de co-existencia dinámica entre las fuentes legislativas y convencionales del derecho a la licencia pagada de estudios.

119. Los miembros empleadores indicaron que la diferencia entre los ambiciosos objetivos de los instrumentos y las realidades nacionales era especialmente obvia en el caso de aquellos países que tenían que utilizar los escasos medios de que disponían para luchar contra el analfabetismo antes que para dar una formación suplementaria a los trabajadores ya instruidos. En los países muy desarrollados, la cuestión se planteaba de modo distinto: en esos países se dedicaba más y más tiempo al ocio y eran muchas las ofertas de formación. El problema consistía entonces en despertar interés por estas formaciones.

120. Las condiciones para el otorgamiento de la licencia pagada de estudios deberían estar exentas de toda discriminación. Los miembros trabajadores tomaron nota, en especial, de esta afirmación del principio de igualdad de trato por la Comisión de Expertos, viendo en ella una disposición imperativa sumamente importante: la licencia no debía ser rechazada de manera discriminatoria y discrecional. En cuanto a los derechos del trabajador, los miembros trabajadores estimaron que debería mantenerse el contrato de trabajo durante la licencia pagada de estudios, y que el pago completo del salario era muy normal cuando había sido el empleador quien había decidido que el trabajador debía recibir una formación. Por su parte, los miembros empleadores afirmaron que, cuando se otorgaban licencias pagadas de estudios, deberían tenerse en cuenta los intereses y necesidades de la empresa y la relación entre la formación y la ocupación desempeñada. Si bien las calificaciones adquiridas por el trabajador durante dicha licencia no entrañaban una promoción automática, el empleador tenía interés, sin embargo, en tomarlas en consideración. Por último, los miembros empleadores lamentaron que la Comisión de Expertos sólo hubiera examinado brevemente los problemas que podría acarrear una financiación por el Estado o por lo empleadores de los cursos organizados por los sindicatos.

121. Según los miembros trabajadores, resultaba evidente que la Conferencia Internacional del Trabajo de 1974 había querido, como se desprendía del Artículo 2 del Convenio, que la licencia pagada de estudios no se limitase a la formación profesional vinculada con la ocupación del trabajador en la empresa: era necesario prever también dicha licencia para fines más amplios de formación general y de formación sindical. La formación sindical revestía una importancia particular para la promoción del tripartismo y de la negociación colectiva. Además, los miembros trabajadores rechazaron la actitud que consistía en considerar la licencia pagada de estudios únicamente como un costo adicional, cuando más bien constituía una inversión, sobre todo en períodos de cambios tecnológicos y de reestructuración. Por su parte, el representante de la Federación Sindical Mundial agregó que el concepto de un costo adicional obedecía a una visión de corto alcance, e hizo observar que los países que se encontraban en la mejor posición en cuanto al dominio de las tecnologías más avanzadas eran aquellos que habían invertido en la educación y la formación.

Conclusión. Normas actuales que preparan el porvenir

122. El estudio general tenía tres grandes objetivos: dar una imagen general de la situación relativa a las materias cubiertas por los instrumentos considerados, llamar la atención sobre las dificultades de aplicación e identificar los obstáculos eventuales para la ratificación de los convenios. Al opinar que la Comisión de Expertos había desempeñado perfectamente su mandato a este respecto, la Comisión no dejó de tomar nota de la conclusión principal en dos puntos de los Expertos. Los objetivos fijados por las normas relativas al desarrollo de los recursos humanos eran reconocidos y aceptados de manera casi universal, pero la puesta en práctica de las normas tropezaba en muchos países con grandes dificultades, especialmente en los países en desarrollo donde el mayor obstáculo lo constituían condiciones económicas y financieras desfavorables. Esta constatación no era nueva ni sorprendente pero recordaba la responsabilidad de la OIT en este campo, y el Presidente de la Conferencia lo había mencionado en su discurso de apertura de la 78. reunión.

123. El miembro gubernamental de Arabia Saudita, refiriéndose a la situación de los países en desarrollo, así como los miembros trabajadores de Filipinas y Nigeria, han bosquejado un cuadro sombrío de la situación. En esos países que representaban más de dos tercios de los países del mundo, el recurso humano, que es el más abundante de los recursos naturales, crecía con ritmo acelerado bajo el impulso de factores demográficos no controlados, mientras que la insuficiencia de las riquezas creadas por la economía estorbaba gravemente el desarrollo y el empleo productivo de la mano de obra. Las necesidades eran inmensas y apremiantes, y era imprescindible tomar rápidamente medidas. Como lo hizo observar el miembro trabajador de Nigeria, la educación y la formación no tenían solamente un interés económico para los países sino que tenían también gran importancia para la estabilidad y la paz, sobre todo en un momento en que se procuraba definir un nuevo orden mundial. Eran necesarios esfuerzos concertados para ayudar a los países en desarrollo a poner en práctica políticas adecuadas de desarrollo de los recursos humanos. Los oradores abogaron insistentemente por una intensificación de las actividades de cooperación técnica de la OIT en el campo de la formación. Concretamente, el miembro gubernamental de Arabia Saudita expresó la esperanza de que aumentaran, en el presupuesto de la OIT, las asignaciones para la orientación y la formación profesionales en beneficio de los países en desarrollo.

124. Como lo ha mostrado el miembro trabajador de Filipinas al referirse a la reciente ratificación por su país del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), la asistencia técnica de la OIT podía originar también un diálogo tripartito susceptible de facilitar la ratificación de los convenios. En el presente caso, la Comisión expresó preocupación por el estado de las ratificaciones de los instrumentos objeto del estudio general. El representante de la FSM fue más categórico, estimando que el número de ratificaciones (21 y 44, respectivamente) de los Convenios núms. 140 y 142 era muy insuficiente y que resultaría paradójico que textos tan importantes fueran ignorados en un momento en que se hablaba por doquier de formación, dominio de nuevas tecnologías y adaptación a los cambios científicos y técnicos.

125. Los miembros trabajadores opinaron que el estudio general demostraba, con ayuda de numerosos ejemplos y de un análisis profundizado de las prácticas, que la ratificación inmediata de los Convenios núms. 140 y 142 no debería plantear problemas para la gran mayoría de los Estados Miembros. En efecto, la mayor parte de los Estados Miembros que aún no habían ratificado el Convenio sobre el desarrollo de los recursos humanos, habían declarado en su memoria que su legislación o su práctica ya estaban en conformidad con los instrumentos o que, por lo menos, éstos eran utilizados como referencia o como fuente de inspiración para su legislación y su práctica. Los miembros trabajadores estimaron también que la Comisión había respondido a las reservas formuladas por ciertos gobiernos, tanto de países industrializados como de países en desarrollo, en cuanto a las posibilidades de ratificación de los instrumentos, quienes habían indicado, en particular, que no habían alcanzado todavía todos los objetivos, brindando precisiones útiles sobre el carácter promocional de los convenios y sus consecuencias relativas a la naturaleza de las obligaciones que se derivan de los mismos para los países. Aludiendo a la importancia otorgada durante el debate a las dificultades encontradas por los países para poner los instrumentos en práctica y a la diferencia inquietante entre los objetivos y las realidades, los miembros trabajadores subrayaron o reiteraron que, al fin y al cabo, muchas cosas dependían de un enfoque global, de una voluntad de aplicar una política y de una acción llevada de manera continua. La cooperación técnica de la OIT podía contribuir a superar los problemas de puesta en práctica. Eran muy generalmente reconocidas la pertinencia y actualidad de los dos Convenios y Recomendaciones, clasificados por el Consejo de Administración entre los instrumentos cuya ratificación y aplicación convenía promover prioritariamente. Para concluir, los miembros trabajadores hicieron un llamamiento a los Estados Miembros para que ratificaran los Convenios núms. 140 y 142.

126. El miembro gubernamental de Alemania se mostró más reservado acerca del llamamiento a la ratificación de los Convenios (ya ratificados por su país). La ratificación de estas normas, flexibles y promocionales, podía ser más apremiante de lo que parecía, en el sentido de que hacía entrar a los países en un proceso continuo de progreso hacia la realización de objetivos difíciles de conseguir, sobre todo para los países en desarrollo cuyos limitados recursos planteaban de manera aguda el dilema de las prioridades en la afectación de dichos recursos.

127. Fueron evocadas a menudo dificultades, lagunas o insuficiencias, pero la Comisión terminó su examen del estudio general sobre una nota positiva y esperanzadora. Fue unánime en encomiar la forma en que la Comisión de Expertos había desempeñado su mandato: una contribución de alta calidad a la reflexión sobre el tema en cuestión, y una referencia que llegaba en un momento oportuno para recordar que la formación de los seres humanos constituía el motor esencial del desarrollo. Por consiguiente, la Comisión expresó el deseo de que el estudio tuviera la acogida que merecía, retuviera la atención de los medios más diversos, contribuyera a ayudar a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores a superar las dificultades de puesta en práctica y, por último, actuara como un estí-mulo para la ratificación de los instrumentos. Sin embargo, el debate no había concluido, pero quizá haya contribuido a mostrar que la acción no debía relajarse, que todas las fuerzas y energías habían de ser movilizadas en un esfuerzo concertado y que el desarrollo de los recursos humanos, al reconciliar los objetivos de equidad y eficiencia, era el medio privilegiado para promover la dimensión social del desarrollo, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales.

D. Cumplimiento de obligaciones específicas

128. En su examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, la Comisión decidió adoptar los mismos métodos de trabajo y aplicar los mismos criterios que el año pasado conforme se enmendaron o precisaron en 1980 y 1987.

OBLIGACION_A Sumisión de convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

129. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafos 5 a 7 del artículo 19 de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones exigen de los Estados Miembros que sometan en el término de un año o, a título excepcional, de dieciocho meses a partir de la clausura de cada reunión de la Conferencia, los convenios y recomendaciones adoptados en dicha reunión "a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas", y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin, señalando la autoridad o autoridades consideradas competentes.

130. La Comisión tomó nota de que, según indicaba el informe de la Comisión de Expertos, varios países habían realizado esfuerzos considerables para cumplir sus obligaciones en materia de sumisión, a saber: Guinea, Mauricio, Mauritania, Países Bajos, San Marino y Santo Tomé y Príncipe. En el curso de su reunión, varios Estados más informaron a la Comisión acerca de las medidas adoptadas para someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. La Comisión se congratuló por los progresos realizados y expresó la esperanza de que se lograran nuevas mejoras en aquellos países que continuaban experimentando dificultades para cumplir con sus obligaciones.

OBLIGACION_B Falta de sumisión

131. La Comisión lamentó tomar nota de que no se había facilitado ninguna información indicando que se hubieran adoptado medidas con vistas a la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados de la 69. a la 76. reuniones de la Conferencia (1983 a 1989), de conformidad con el artículo 19 de la Constitución, por los países siguientes: Haití, Kenya, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Sierra Leona y Suriname.

OBLIGACION_C Envío de memorias sobre los convenios ratificados

132. La Comisión examinó en la parte B de su informe (Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo) el cumplimiento por parte de los Estados de su obligación de enviar memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados. Sólo el 9,6 por ciento de las memorias recibidas se recibieron en la fecha prevista por el Consejo de Administración (11,4 por ciento en 1990). No obstante, la proporción alcanzó el 71,9 por ciento en la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos, lo cual representaba la cifra más baja registrada desde 1950. Desde entonces, fueron recibidas otras memorias, que elevaban las cifras al 83,7 por ciento (81,9 por ciento en 1990 y 84,4 por ciento en 1989). Este año, el 49 por ciento de las memorias para las que se había solicitado informaciones sobre la aplicación práctica contenían tales informaciones, lo cual representaba una sensible disminución con relación al porcentaje de 1990, que era de 56 por ciento, y al de 1989, que era de 63 por ciento. Numerosos miembros de la Comisión insistieron en la importancia de enviar tales informaciones, sin las cuales era imposible saber si un convenio era aplicado. La Comisión se asoció al llamamiento que la Comisión de Expertos dirigió a los gobiernos para que hicieran todos los esfuerzos para incluir en el futuro en sus memorias las informaciones solicitadas.

OBLIGACION_D Omisión de enviar memorias e informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados

133. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre convenios ratificados había sido proporcionada desde hacía dos años por los países siguientes: Mauritania y Sierra Leona.

134. La Comisión lamentó también tomar nota de que la primera memoria sobre convenios ratificados no había sido facilitada desde 1988 por Ghana (Convenio núm. 148) y Países Bajos (Aruba) (Convenios núms. 121, 140, 141 y 142). Subrayó la importancia muy particular de las primeras memorias, sobre las que la Comisión de Expertos basa su evaluación de la aplicación de los convenios ratificados.

135. En su informe de este año, la Comisión de Expertos había tomado nota de que 42 gobiernos habían omitido comunicar respuestas a la mayoría o a la totalidad de las observaciones y solicitudes directas relativas a convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 299 casos (comparado con 220 casos el año pasado y 177 hace dos años). Sin embargo, se informó a la Comisión que, desde la reunión de la Comisión de Expertos, 31 de los gobiernos interesados habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas el año próximo por la Comisión de Expertos.

136. Sin embargo, la Comisión lamentó tomar nota de que no se había recibido ninguna información referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales se había pedido una respuesta para el período que finalizó el 30 de junio de 1990 de parte de los países siguientes: Afganistán, Bahamas, Cabo Verde, Colombia, Djibouti, El Salvador, Guinea-Bissau, Guyana, Islas Salomón, Líbano, Liberia, Jamahiriya Arabe Libia, Madagascar, Mauritania, Papua Nueva Guinea, Santa Lucía, Seychelles, Sierra Leona, Tailandia, Trinidad y Tabago, República del Yemen y Yugoslavia.

137. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos de los países siguientes sobre las dificultades que tenían para cumplir sus obligaciones: Afganistán (dificultades técnicas y administrativas); Cabo Verde (dificultades administrativas e institucionales); Colombia (dificultades administrativas); Madagascar (dificultades técnicas); Mauritania (dificultades administrativas y técnicas); Papua Nueva Guinea (dificultades administrativas); Sierra Leona (dificultades administrativas y técnicas); República del Yemen (dificultades técnicas); Yugoslavia (dificultades administrativas y técnicas). En los resúmenes de las discusiones relativas a estos casos pueden encontrarse mayores precisiones sobre estas dificultades.

OBLIGACION_E Aplicación de los convenios ratificados

138. La Comisión tomó nota con particular interés de las medidas adoptadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de los convenios ratificados. Este año, la Comisión de Expertos había podido dar cuenta en el párrafo 98 de su informe de nuevos casos en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica como consecuencia de los comentarios formulados por ella sobre el grado de conformidad de las legislaciones o prácticas nacionales con las disposiciones de un convenio ratificado. Dichos casos, cuyo número ascendía a 48, se referían a 35 Estados y cuatro territorios no metropolitanos de las distintas regiones del mundo. Desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964, se habían registrado cerca de 1 900 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

139. En el curso de la presente reunión, la Comisión de la Conferencia fue informada sobre otros casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Aun cuando se hubiera confiado a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas, la Comisión de la Conferencia se congratulaba por estas nuevas muestras de los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir sus obligaciones internacionales y dar efecto a los comentarios formulados por los órganos de control.

140. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia varios casos importantes que había examinado.

OBLIGACION_F Casos de progreso

141. La Comisión comprobó con satisfacción que, en varios casos, los gobiernos habían intro ducido modificaciones en sus legislaciones y prácticas, a fin de eliminar divergencias anteriormente discutidas por la Comisión. A este respecto, se remite al informe de la Comisión de Expertos y a la discusión de los casos particulares que figuran en la segunda parte de su informe.

OBLIGACION_G Casos especiales

142. La Comisión consideró que se debía llamar la atención de la Conferencia sobre las discusiones que habían tenido lugar en su seno (ciertos casos mencionados en los párrafos siguientes) y cuyo resumen figura en la segunda parte del presente informe.

143. En lo concerniente a la aplicación por Panamá del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), la Comisión tomó nota de las informaciones verbales y escritas suministradas por el representante gubernamental, así como de la discusión que había tenido lugar en la presente Comisión. Lamentó que estas informaciones no contuvieran nuevos elementos que permitieran asegurar una mejor aplicación de los convenios. La Comisión recordó que la mayoría de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos databa de 1967. Teniendo en cuenta la importancia de los puntos planteados en los comentarios relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, la Comisión expresó su profunda preocupación ante la subsistencia de un gran número de divergencias entre la legislación y la práctica, de una parte, y los Convenios, de otra. La Comisión insistió en que el Gobierno tomara en breve plazo las disposiciones necesarias para garantizar la plena aplicación del Convenio (núm. 87) y el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949. Recordando lo esencial de sus conclusiones de 1989, la Comisión subrayó que esperaba que el año próximo se podrían constatar medidas concretas en el sentido de los comentarios de la Comisión de Expertos.

144. En lo que concierne a la aplicación por Tailandia del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión ha tomado nota del informe de la Comisión de Expertos y de las informaciones suministradas por la representante gubernamental. La Comisión ha tomado nota de las medidas suplementarias tomadas por el Gobierno para asegurar la protección de la infancia. Sin embargo, la Comisión expresó su profunda preocupación ante la poca eficacia en la práctica de estas medidas, en particular en lo concerniente a la aplicación de sanciones a los responsables de abusos. En consecuencia, la Comisión instó al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias para remediar la grave situación del trabajo infantil en el país, con vistas incluso a su erradicación, y que suministrara a la Organización Internacional del Trabajo todas las informaciones requeridas a fin de permitir a los órganos de control verificar, en un futuro próximo, una verdadera mejoría de la situación que vaya en el sentido de la plena conformidad, tanto en derecho como en la práctica, con todas las exigencias del Convenio.

145. La Comisión confía en que los gobiernos interesados tomarán todas las medidas necesarias para corregir las deficiencias señaladas. La Comisión los invita, pues, a que examinen la oportunidad de utilizar las formas de asistencia de la OIT más apropiadas, incluidos los contactos directos, con objeto de que se realicen progresos reales desde ahora hasta el año próximo en lo relativo al cumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Constitución de la OIT y de los Convenios citados anteriormente.

OBLIGACION_H Falta continua de aplicación

146. La Comisión recuerda que sus métodos de trabajo prevén que se enumeren los casos en que ha continuado registrándose durante varios años omisión en cuanto a la supresión de graves deficiencias en la aplicación de convenios ratificados que había discutido previamente. Este año la Comisión no tuvo que mencionar ningún caso bajo este epígrafe.

147. Se invita a los gobiernos de los países mencionados en los párrafos 143 y 144 del presente informe a que proporcionen las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión seguir las cuestiones mencionadas en la próxima reunión de la Conferencia.

OBLIGACION_I Envío de memorias sobre convenios no ratificados y sobre recomendaciones

148. Como ya se indicó, en 1990 se habían solicitado memorias, en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio (núm. 140), la Recomendación (núm. 148) sobre la licencia pagada de estudios, 1974, el Convenio (núm. 142) y la Recomendación (núm. 150) sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975. La Comisión tomó nota de que sólo se habían recibido 312 de las 523 memorias solicitadas (es decir, 59,6 por ciento).

149. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones, exigidas en virtud del artículo 19 de la Constitución, había sido proporcionada durante los últimos cinco años por los países siguientes: Camboya, El Salvador, Fidji, Jamahiriya Arabe Libia, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Santa Lucía, Sierra Leona, República del Yemen.

OBLIGACION_J Comunicación de copias de las memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores

150. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual "el Gobierno se ha abstenido de indicar, durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores a las cuales, de conformidad con el artículo 23, 2), de la Constitución deben comunicarse copias de las memo rias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22".

OBLIGACION_K Participación en las labores de la Comisión

151. La Comisión expresó su gratitud a los 51 gobiernos que habían colaborado con ella proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países y participando en la discusión de los casos individuales.

152. La Comisión lamentó sin embargo que a pesar de reiteradas invitaciones de su parte, los Gobiernos de los siguientes Estados no hayan participado en las discusiones relativas a su país: Belice, Guinea Bissau, Guyana, Liberia, Paraguay, Trinidad y Tabago.

153. La Comisión lamentó tomar nota de que ciertos Estados no representados en la Conferencia (Antigua y Barbuda, Bahamas, Camboya, Islas Salomón, Santa Lucía, Seychelles), así como otro (Djibouti) cuyos representantes habían tenido que ausentarse de la Conferencia antes de que se clausurara, no hubieran podido, en consecuencia, participar en el examen por la Comisión de los casos relativos a ellos. Decidió mencionar los casos relativos a estos Estados en los párrafos apropiados del presente informe y ponerlos en conocimientode los Estados interesados, de conformidad con la práctica habitual.

154. La Comisión tuvo este año detenidas discusiones sobre una serie de problemas importantes. Se trataba en particular de la cuestión de los lazos que unen a los diferentes órganos del sistema de control, del cumplimiento de las obligaciones constitucionales relativas a la aplicación de las normas, de la situación prevaleciente en los países miembros de la OIT en cuanto al valor prestado a los recursos humanos y a la licencia pagada de estudios y de numerosas situaciones a veces complejas y difíciles que afectaban a la aplicación de las normas internacionales del trabajo.

155. La discusión confirmó el acercamiento de los puntos de vista, perceptible desde hacía algunos años, sobre cuestiones de fondo como el valor universal de las normas o la absoluta necesidad de mantener y reforzar la eficacia del sistema de control de la OIT, que era garante de la efectividad de las normas internacionales del trabajo ratificadas por los Estados Miembros. El examen de la cuestión de la intepretación de los convenios fue objeto de propuestas tendientes a permitir la aplicación de las disposiciones pertinentes de la Constitución. Las discusiones francas y serenas que tuvieron lugar en el seno de la Comisión de la Conferencia constituían un medio a través del cual los constituyentes de la OIT en su conjunto podían, a partir de las conclusiones de la Comisión de Expertos y a través de un diálogo directo con los gobiernos interesados, examinar y expresar sus opiniones sobre la manera en que los Estados Miembros cumplían sus obligaciones con respecto a la Organización. Se trataba de una fuerza del sistema de control de la OIT que ofrecía mediante el diálogo a gobiernos, empleadores y trabajadores de todas las regiones del mundo la posibilidad de dar a conocer sus puntos de vista en este terreno.

156. Los cambios que se han producido en el mundo estos últimos años mostraban la importancia que revestían las normas internacionales, tanto como factor de cambio y de esperanza, como de marco útil para el proceso de reforma y de reestructuración emprendido en ciertos países de todas las regiones del mundo. Ante la inmensa esperanza de libertad y de justicia que había surgido, importaba más que nunca velar por que las dimensiones sociales de las reestructuraciones emprendidas y del desarrollo económico fueran tomadas plenamente en consideración por todos los constituyentes de la OIT, a fin de atenuar los costos sociales de un ajuste estructural necesario en los países en desarrollo y hacer frente al crecimiento de las desigualdades y de los fenómenos de exclusión en los países desarrollados. Los cambios que se habían producido o que estaban todavía en gestación tenían una dimensión que sobrepasaba, con mucho, la mera esfera económica. Del éxito de la dimensión económica y social de estos cambios dependía la realización o el desmoronamiento de las esperanzas que suscitaban.

157. La insistencia que se había puesto en una mayor complementariedad entre las normas y la cooperación técnica en los programas de la OIT era un paso en esta dirección. La Comisión de Aplicación de Normas deseó seguir contribuyendo, en el marco de su mandato, a estos objetivos de justicia social.

Ginebra, 21 de junio de 1991.

(Firmado) J-J. ELMIGER

Presidente

A. CALLORDA

Ponente


Nota 1

Los cambios en la composición de la Comisión se indican en los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núms. 3 a 3K.

Nota 2

La lista de las organizaciones figura en los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núm. 3.

Nota 3

Informe III (Partes 1 a 3) presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo: Resúmenes de memorias (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución); Informe III (Parte 4A): Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, e Informe III (Parte 4B): Desarrollo de los recursos humanos.
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