Informe general de la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1987


Descripción:(ICCIT Informe general)
PUBLICACION:1987
Sesion de la Conferencia:73
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Documento:24

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para proceder al examen e informe del tercer punto de su orden del día: "Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones". Integraron la Comisión 183 miembros: 101 miembros gubernamentales, 28 miembros empleadores y 54 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 14 miembros gubernamentales adjuntos, 27 miembros empleadores adjuntos y 94 miembros trabajadores adjuntos (Nota 1). Además, 31 organizaciones internacionales no gubernamentales estuvieron representadas por observadores (Nota 2). La Comisión eligió la siguiente Mesa:

Presidente: Sr. F. O. Williams (miembro gubernamental, Nigeria).

Vicepresidentes: Sr. A. Wisskirchen (miembro empleador, República Federal de Alemania), y Sr. J. M. Houthuys (miembro trabajador, Bélgica).

Ponente: Sra. M. C. Almeida-Ribeiro (miembro gubernamental, Portugal).

La Comisión celebró 21 sesiones.

2. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó las cuestiones siguientes: informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; memorias sobre la aplicación de convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución, y memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución en relación con el Convenio (núm. 119) y la Recomendación (núm. 118) sobre la protección de la maquinaria, 1963, y con el Convenio (núm. 148) y la Recomendación (núm. 156) sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (Nota 3).

3. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con un debate sobre cuestiones generales relativas a la aplicación de los convenios y recomendaciones y al cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones que, con respecto a dichos instrumentos, les impone la Constitución de la OIT. A continuación, la Comisión celebró un debate sobre el estudio general elaborado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, consagrado a los instrumentos que versan sobre la seguridad en el medio ambiente de trabajo. Por último, la Comisión examinó casos individuales respecto de los cuales la Comisión de Expertos había formulado en su informe observaciones relativas a la aplicación de Convenios ratificados y al cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias y de someter los convenios y recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. Constituyeron la base de dicho examen las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos, las observaciones formuladas en años anteriores por la Comisión de la Conferencia y los comentarios enviados por las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como, en su caso, los informes de los demás órganos de control de la OIT; también se tuvieron en cuenta las explicaciones escritas y orales facilitadas por los Gobiernos interesados. Habida cuenta del tiempo de que disponía, la Comisión, conforme a la práctica habitual, seleccionó para su examen un número limitado de los casos objeto de las observaciones de la Comisión de Expertos. la parte segunda de este informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los Gobiernos, de las discusiones celebradas en la Comisión y de las conclusiones adoptadas.

Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

4. Este año, la Comisión reiteró su pleno apoyo a la actividad normativa merced a la cual la OIT se esfuerza en promover los derechos de los trabajadores y el progreso social. Esta actividad seguía siendo uno de los principales medios de acción de la OIT y había de proseguirse y reforzarse con la plena adhesión de todas las partes interesadas y respetando la universalidad. Los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, que abarcan múltiples aspectos del mundo del trabajo, constituían una valiosa fuente de inspiración para las políticas y las legislaciones sociales de los Estados Miembros.

5. Los miembros empleadores, los miembros trabajadores y cierto número de miembros gubernamentales tomaron nota con interés de las medidas en curso de aplicación para reforzar la coordinación entre las actividades normativas y la cooperación técnica. Hicieron hincapié en el carácter complementario de estos dos medios de acción, así como en los efectos benéficos de una mejor coordinación entre ambos: la experiencia adquirida en la ejecución de los proyectos de cooperación técnica podría permitir la elaboración de normas más realistas y más próximas a las necesidades y posibilidades de los países en desarrollo; asimismo, la cooperación técnica podría crear las condiciones prácticas que permiten a los Estados proceder a la ratificación de los convenios, aplicarlos mejor y cumplir en mejores condiciones sus obligaciones normativas. Por su parte, las normas internacionales del trabajo podrían hacer las veces de marco de referencia y de objetivos para la elaboración y la ejecución de programas de cooperación técnica. Se expresó la esperanza de que la discusión que se estaba celebrando en otra Comisión de la Conferencia sobre la cooperación técnica permitiera adoptar conclusiones positivas sobre el desarrollo, en el marco de la cooperación técnica, de todos los aspectos relacionados con la acción normativa. Se informó a la Comisión de que el Director General acababa de publicar una circular de política general con objeto de reflejar mejor en la práctica el carácter complementario de las actividades de cooperación técnica y de las actividades normativas.

Ratificación de convenios

6. Numerosos oradores estimaron que el elevado número de ratificaciones de convenios de la OIT registradas hasta la fecha - 5 300 en total - era un signo manifiesto de la vitalidad de la actividad normativa de la OIT y atestiguaba la adhesión a esa actividad por parte de los Estados Miembros, independientemente de su nivel de desarrollo.

7. Los miembros empleadores, los miembros trabajadores y cierto número de miembros gubernamentales hicieron observar, sin embargo, que el número de ratificaciones registradas en 1986 (35) era relativamente bajo. Los miembros trabajadores manifestaron su preocupación ante esta situación y lanzaron un llamamiento a los Estados Miembros para que ratificaran un mayor número de nuevos convenios y de convenios más antiguos, entre ellos, los convenios fundamentales sobre los derechos humanos - en particular los convenios sobre la libertad sindical - y el Convenio (núm 144) sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976, el cual sólo había obtenido hasta la fecha 43 ratificaciones, a pesar de su importancia. Los miembros gubernamentales de Bélgica y de los Países Bajos abogaron también por la ratificación del Convenio núm 144. El miembro gubernamental de Bélgica invitó a la Oficina a que intensificara sus esfuerzos de promoción con ese fin, e hizo hincapié en el nuevo impulso que su país había dado, gracias a la ratificación de ese instrumento, al proceso de examen y ratificación de los convenios.

8. El miembro gubernamental de Argelia hizo observar que, si bien tan sólo se habían registrado 35 ratificaciones en 1986, no había habido, en cambio, ni una sola denuncia, contrariamente a lo sucedido en años anteriores. Merecía subrayarse ese hecho habida cuenta de la crisis económica mundial que imponía grandes sacrificios, especialmente a los países en desarrollo.

9. Diversos oradores se interrogaron acerca los motivos que podían explicar la presente tendencia a la disminución del número de ratificaciones. La representante gubernamental de Portugal invocó la grave situación económica que atravesaban numerosos países. El miembro trabajador de Francia se preguntó si el argumento de la situación económica no servia a veces de pretexto, puesto que había algunos convenios que eran de carácter más bien cuantitativo, mientras que otros eran sobre todo de índole cualitativa, y había otros aún que versaban sobre derechos fundamentales. Los miembros gubernamentales de Bulgaria y de Cuba estimaron que la recesión no podía considerarse como la única causa. El primero consideró que la tendencia a la disminución persistiría si no se hallaban los medios para mejorar el diálogo entre los gobiernos y los órganos de control. A juicio del segundo, ciertos Estados no tan afectados por la crisis económica no ratificaban convenios para no someterse al mecanismo de control. El miembro empleador de Checoslovaquia se preguntó también si el reducido número de ratificaciones registradas estos últimos años no reflejaba una pérdida de confianza en el procedimiento de control. El portavoz de los miembros empleadores declaró que se negaba a atribuir al mecanismo de control la responsabilidad por la disminución del número de ratificaciones.

10. Los miembros gubernamentales de la Arabia Saudita y de la República Federal de Alemania observaron que la ratificación daba lugar a un compromiso internacional, y que, por consiguiente, los Estados Miembros debían estudiar con todo detenimiento si estaban en condiciones de proceder a ella para no exponerse a dificultades luego. El miembro gubernamental de China declaró que su país seguía estudiando los convenios de la OIT que pudieran ser objeto de ratificación. Los miembros gubernamentales de Bélgica y el Uruguay describieron del proceso que se venia llevando a cabo en sus países con miras a la ratificación de ciertos convenios.

Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del Trabajo

11. Se informó a la Comisión de la adopción por el Consejo de Administración del informe final del grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, instituido en 1984 para dar curso a las discusiones sobre este tema. Además de la clasificación revisada de los instrumentos existentes y de las materias que podrían ser objeto de nuevas normas, el informe contenía un resumen de las discusiones y observaciones relativas a la política general seguida por la OIT en este campo, así como una serie de propuestas para promover una mejor comprensión y utilización de las normas.

12. Los miembros gubernamentales de Argelia, Dinamarca, - que intervino también en nombre de Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia -, Egipto y Portugal se felicitaron del resultado de las labores del Grupo de Trabajo, que hacían resaltar una convergencia de opiniones acerca del valor y los principios de la acción normativa. Hicieron hincapié en la utilidad de la clasificación revisada de los instrumentos y de las sugestiones formuladas por el Grupo de Trabajo, como también en el interés de proceder periódicamente a un nuevo examen de esa índole. El miembro gubernamental de la RSS de Bielorrusia estimó que las labores del Grupo de Trabajo no permitían lograr un progreso, ya que se había limitado a los aspectos puramente técnicos de la acción normativa.

Adopción, contenido y revisión de la normas

13. Diversos miembros gubernamentales subrayaron la importancia que revestía la adopción de normas apropiadas que respondieran a las necesidades de los diferentes países, de modo que se facilitaran su ratificación y su aplicación. El miembro gubernamental de Francia recordó que era en la etapa de la elaboración de las normas cuando convenía tomar plenamente en cuenta las condiciones económicas y sociales reinantes en los diferentes países. El miembro gubernamental de Marruecos hizo observar que sólo la introducción en el texto de un convenio de disposiciones específicas que, por ejemplo, ofrecieran la posibilidad de no aceptar ciertos artículos o de postergar su aplicación, permitiría tener en cuenta las diferencias entre sistemas económicos o niveles de desarrollo. Los miembros gubernamentale de China y del Camerún sugirieron que se frenara el proceso de elaboración de nuevas normas y que más bien se hiciera hincapié en la puesta al día de la revisión de las normas existentes. La representante gubernamental del Camerún propuso que se inscribieran en el orden del día de cada reunión de la Conferencia uno o dos temas de revisión, comenzando por los convenios que contaran con menos ratificaciones y por los que plantearan mayores problemas de aplicación; de esta suerte, las normas, en vez de verse reducidas en su alcance, se tornarían más aceptables universalmente a causa de su mayor flexibilidad y de su mejor adecuación a las posibilidades de la mayoría de los Estados Miembros, y en particular de los países africanos. El miembro gubernamental de Hungría hizo valer que el contenido de los convenios debería reflejar en una mayor medida los cambios producidos en el mundo entero y que también debería tener en cuenta las condiciones imperantes tanto en los países en desarrollo como en los países más desarrollados, y tanto en los países socialistas como en los demás países.

14. Se recordó que en el curso de los últimos años una proporción muy apreciable de puntos del orden del día de la Conferencia habían estado relacionados con la revisión, actualización o ampliación de normas ya existentes. De las quince cuestiones que se habían examinado en las ocho últimas reuniones de la Conferencia con miras a la adopción de normas, once por lo menos tenían este carácter, mientras que únicamente cuatro preveían la formulación de normas sobre nuevos temas.

15. El miembro gubernamental de Argentina subrayó que los pescadores constituían una categoría de trabajadores a menudo excluida del campo de aplicación de los convenios generales y, recientemente, los convenios marítimos; formuló la esperanza de que, en el futuro, el orden del dia de sucesivas reuniones de la Conferencia Internacional del Trabajo incluyera puntos concretos relativos a estos trabajadores.

16. La mayor participación posible de todos. y en particular de los países en desarrollo, en el proceso de elaboración de las normas fue considerada como un elemento fundamental por los miembros gubernamentales de China y de Egipto, quienes formularon el deseo de que la Oficina prestara mayor asistencia a los países en desarrollo. El miembro gubernamental de China abogó por que se aumentaran los cursos de formación y los seminarios y por que se adoptaran medidas para promover consultas interregionales y la participación tripartita en materia de normas. A este respecto, el miembro gubernamental de los Países Bajos y el miembro trabajador de Japón acogieron con satisfacción los proyectos de enmiendas al Reglamento de la Conferencia que se habían sometido este año, los cuales asegurarían una mayor participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la elaboración de normas.

Sexagésimo aniversario de la institución de la Comisión de Expertos: Principios fundamentales, mandato y métodos de trabajo de la Comisión de Expertos

17. En ocasión del sexagésimo aniversario de su institución, la Comisión de Expertos había procedido este año a una discusión sobre sus principios fundamentales, su mandato y sus métodos de trabajo, cuyas conclusiones figuraban en los párrafos 9 a 52 de su informe general. Estos párrafos fueron objeto de un amplio debate en la Comisión. Gran número de oradores se felicitaron por la calidad del informe de la Comisión de Expertos, que este año había sido particularmente denso y voluminoso, y agradecieron a la Comisión de Expertos por la exposición detallada de los principios, el mandato y los métodos de trabajo por los que se rige.

18. La Comisión reconoció por unanimidad que era indispensable contar con un mecanismo de control para asegurar que las normas adoptadas por la OIT fueran aplicadas en la práctica. Asimismo, reconoció que el control debía basarse en el diálogo más amplio y más constructivo posible entre todas las partes interesadas, con el fin de promover una mejor comprensión mutua y de instaurar un clima de confianza que permitiera resolver las dificultades.

19. Los portavoces de los miembros empleadores y trabajadores, que intervinieron en nombre de la gran mayoría de sus miembros, y los miembros gubernamentales de la República Federal de Alemania, Argelia, Australia, Bélgica, Dinamarc- que intervino también en nombre de Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia -, Estados Unidos, Francia, Nigeria, Países Bajos, Portugal y Reino Unido rindieron homenaje a la Comisión de Expertos, que constituía un engranaje esencial del mecanismo de control instituido hacía sesenta años. Manifestaron su apoyo a los principios fundamentales de independencia, objetividad e imparcialidad reafirmados por la Comisión de Expertos en el párrafo 19 de su informe, y expresaron el deseo de que esa Comisión continuara actuando con arreglo a los mismos principios. El portavoz de los miembros trabajadores y los miembros trabajadores de Francia, Japón y Liberia expresaron su total confianza en la Comisión de Expertos, a la cual agradecieron por la ayuda que había aportado a los trabajadores del mundo entero. Las representantes gubernamentales del Camerún y de Mozambique también rindieron homenaje a la importante labor realizada por la Comisión de Expertos. Algunos de estos oradores hicieron observar que el gran número de ratificaciones registradas, la importante proporción de memorias que se habían recibido este año sobre la aplicación de los convenios ratificados y el elevado número de casos en que se habían comprobado los progresos logrados en la aplicación de convenios eran seguros indicios de la eficacia de la labor realizada por la Comisión de Expertos.

20. El miembro gubernamental de la URSS declaró que el control era un elemento esencial de la labor de la OIT, pero que debía ejercerse democráticamente, de conformidad con las normas del derecho internacional y con la Constitución de la OIT, teniendo presente, además, el grado de desarrollo económico de los países y sus estructuras políticas y sociales. El modo en que trabajaba la Comisión de Expertos no era conforme al principio internacional de la coexistencia pacifica, puesto que la Comisión de Expertos persistía en evaluar la aplicación de los convenios, y en particular la de los convenios sobre la libertad sindical, a partir de la idea de que sólo las concepciones vigentes en los países capitalistas eran conformes a los convenios, y se negaba a tomar en cuenta las diferentes condiciones económicas y sociales, a pesar de las reservas expresadas por dos de sus miembros. Además, la Comisión de Expertos discriminaba en contra de sus miembros provenientes de países socialistas, a los cuales jamás se confiaba la responsabilidad de los convenios relativos a los derechos humanos fundamentales. Por último, la Comisión de Expertos no procedía de conformidad con el mandato que le había conferido la Conferencia cuando fue creada, ni tampoco de conformidad con la Constitución de la OIT: En efecto, en lugar de limitarse a ser el órgano técnico encargado de asistir a la Comisión de la Conferencia, tal como se había previsto que fuera cuando fue creada, se había situado por encima de ésta, arrogándose la interpretación de los convenios, cuando, a tenor del artículo 37 de la Constitución, esta función de interpretación incumbía exclusivamente a la Corte Internacional de Justicia; también interpretaba las legislaciones nacionales, cuando esto incumbía a los tribunales y a las organizaciones nacionales. Por tales motivos, era necesario mejorar y democratizar el control, haciendo adoptar por la Conferencia un texto que reglamentara el mandato y los métodos de trabajo de los órganos de control, como se pedía en un proyecto de resolución sometido a la presente reunión de la Conferencia. Los miembros gubernamentales de la RSS de Bielorrusia, Bulgaria, Cuba, Checoslovaquia, Hungría, la República Islámica del Irán, la República Democrática Alemana, la República Arabe Siria y la RSS de Ucrania y los miembros trabajadores de Bulgaria, Ecuador, la República Democrática Alemana y la URSS se pronunciaron a favor de la adopción de tal reglamento por la Conferencia, con el fin de disponer de una base legal que defina claramente el modo en que debe funcionar el sistema de control y de restablecer la confianza necesaria en dicho sistema. El miembro gubernamental de Checoslovaquia estimó que era erróneo hablar de la imparcialidad y de la objetividad de la Comisión de Expertos, puesto que ésta no tenía competencia para pronunciar juicios definitivos; a su juicio, la presente práctica no garantizaba objetividad e imparcialidad reales.

21. El portavoz de los miembros trabajadores, que intervino en nombre de la gran mayoría de los miembros de su grupo, declaró que la cuestión del mandato y de los métodos de trabajo de la Comisión de Expertos ya había sido objeto de discusión en repetidas ocasiones en la presente Comisión, en la Conferencia y en el Consejo de Administración, y que no se justificaba la adopción de un reglamento como el que se había propuesto. El sexagésimo aniversario de la Comisión de Expertos era una prueba suficiente de su eficacia. La Comisión de Expertos debía continuar efectuando su labor con plena autonomía, con arreglo a sus principios y métodos actuales, que, por otra parte, revisaba periódicamente. El portavoz de los miembros empleadores, que intervino en nombre de la gran mayoría de los miembros de su grupo, estimó que, de hecho, las propuestas formuladas con objeto de introducir cambios supondrían, en la práctica, la terminación de un control digno de ese nombre. El miembro gubernamental de Francia recordó que había un principio no escrito de la OIT, según el cual los órganos de control, cualesquiera que fueran, gozaban de plena autonomía para establecer sus métodos de trabajo. Puso de relieve que, desde su creación, la Comisión de Expertos había efectuado toda una serie de adaptaciones prácticas y concretas de sus métodos de trabajo. El sistema de control tal vez no fuera perfecto, pero había demostrado que era un sistema coherente, pragmático y adaptable. El miembro gubernamental de la República Federal de Alemania opinó que, durante sesenta años, los métodos de trabajo de la Comisión de Expertos habían funcionado de manera satisfactoria y no habían sido invariables, por lo que no era necesario cambiarlos. El miembro gubernamental de Argelia observó que la Comisión de Expertos había superado numerosas dificultades. en particular gracias a la adaptación regular de sus métodos de trabajo de modo que siempre pudieran corresponder a las transformaciones acaecidas en el mundo. El miembro gubernamental de Marruecos estimó que, habida cuenta de sus resultados positivos, no era necesario efectuar una reforma profunda del presente sistema de control, salvo en lo que concernía a la actualización de los convenios, que por otra parte ya estaba en curso.

22. Fueron objeto de un amplio debate las modalidades adecuadas de evaluar la aplicación de los convenios en condiciones económicas y sociales diferentes. Varios miembros respaldaron el punto de vista formulado por dos expertos en el párrafo 22 del informe de la Comisión de Expertos, según el cual las realidades que resultan de la aplicación de los convenios internacionales del trabajo pueden ser distintas según se trate de países capitalistas o de países socialistas y, sin embargo, en ambos casos esas realidades pueden estar en conformidad con los convenios. El miembro gubernamental de Argelia estimó que la posición expresada en dicho párrafo constituía una base aceptable. Los miembros gubernamentales de la República Democrática Alemana y de la URSS y el miembro trabajador de Bulgaria hicieron observar que la Comisión de Expertos aplicaba los criterios de un solo sistema económico y social para evaluar realidades nacionales totalmente diferentes, lo cual era contrario a los principios de no injerencia y de universalidad. El miembro gubernamental de Checoslovaquia y el miembro trabajador de la República Democrática Alemana subrayaron que los países socialistas no ponían en entredicho el carácter universal de los convenios de la OIT, pero que no debía considerarse que al tomar en cuenta las condiciones nacionales se estaba en contradicción con el principio de la universalidad. A juicio del miembro gubernamental de Checoslovaquia, la pertinencia de las condiciones económicas y sociales podría apreciarse sólo en función de las disposiciones concretas de cada convenio, y no había una respuesta general a los problemas. Si en la aplicación de muchos convenios habían de tomarse en cuenta esas condiciones, en el caso de otros convenios se imponía una aplicación uniforme. La representante gubernamental de Cuba estimó que la Comisión de Expertos estaba desvinculada de las realidades socioeconómicas de los Estados Miembros y que utilizaba, como único elemento para evaluar la aplicación de un convenio, los criterios técnico-jurídicos que consideran que la ley impone la realidad económica y social y no a la inversa. El miembro gubernamental de la República Islámica del Irán también reprochó a la Comisión de Expertos que no tuviera en cuenta las realidades y que mantuviera el mismo enfoque rígido que venia aplicando desde hace sesenta años, a pesar de los cambios que se habían producido desde entonces en todas las esferas de la vida. A su juicio, la Comisión de Expertos no podía continuar aplicando un mismo patrón para medir condiciones culturales, socioeconómicas y políticas distintas; debía hacer prueba de mayor flexibilidad y esforzarse por comprender la cultura y la ideología en que se nutre la práctica de numerosos países, en particular los países islámicos. El miembro gubernamental de la República Arabe Siria se expresó en análogos términos, subrayando que era imposible comprender un texto jurídico nacional sin tener en cuenta la realidad local y sin referirse a los conceptos jurídicos del país en cuestión; al interpretar textos, la Comisión de Expertos no tomaba en consideración ni la infraestructura económica y social del país interesado ni sus principios jurídicos.

23. La representante gubernamental del Camerún opinó que, al evaluar la aplicación de un convenio, convenía tener en cuenta las condiciones socioeconómicas y político jurídicas de los países de que se trataba y que no debía perderse de vista el hecho de que ciertos convenios que obligaban a países africanos habían sido aceptados por la potencia colonial y luego se habían revelado incompatibles con las realidades locales. Sin embargo, hizo hincapié en que lo que no era negociable era la aplicación por todos los Estados Miembros de los convenios relativos a los derechos humanos fundamentales. La representante gubernamental de Nigeria opinó que la Comisión de Expertos no debía adoptar un enfoque demasiado legalista; debía reconocer que las condiciones locales podían influir en la aplicación de ciertas normas y tener en cuenta el hecho de que la crisis económica mundial había menoscabado la capacidad de muchos países en desarrollo de respetar sus obligaciones en materia de normas. El miembro gubernamental de la Arabia Saudita expresó el deseo de que los órganos de control dieran muestras de una mayor flexibilidad y se esforzaran en comprender los motivos por los cuales ciertos países en proceso de desarrollo tenían dificultades para aplicar los convenios ratificados.

24. Los portavoces de los miembros empleadores y trabajadores, que intervinieron en nombre de la gran mayoría de sus grupos, y los miembros gubernamentales de la República Federal de Alemania, Bélgica, Dinamarca (que intervino también en nombre de Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia), Estados Unidos, Francia, Países Bajos, Portugal y Reino Unido, compartieron el punto de vista expresado en el párrafo 20 del informe de la Comisión de Expertos, estimando como ella que las modalidades de la evaluación de la aplicación de las normas contenidas en un convenio debían ser uniformes y no debían verse afectadas por concepciones derivadas de ningún sistema político, social o económico particular. En opinión del portavoz de los miembros empleadores, las modalidades de la aplicación de las normas podían variar de un Estado a otro, por ejemplo, según que existiera un sistema de "common law" o de derecho escrito, más en todo caso el contenido de las normas tenía que ser uniforme. El portavoz de los miembros trabajadores estimó que; si bien debían tenerse en cuenta las diferencias en el nivel de desarrollo y en las circunstancias de hecho que imperan en el mundo, bajo ninguna circunstancia debían tenerse en cuenta las diferencias de régimen, ya que esto equivaldría a aceptar que existían diversas clases de normas. El miembro gubernamental de Bélgica reconoció que, al evaluar la aplicación de los convenios, debían tenerse presentes las diferentes condiciones socioeconómicas, jurídicas y políticas de los diversos países, lo que no significaba que esto debía resultar en una jerarquía de valores diferentes cuando se trataba de la protección de los derechos humanos fundamentales en el campo del trabajo. El miembro gubernamental de Francia subrayó que la comprensión que había que demostrar con respecto a las dificultades de orden administrativo que se planteabaen los países en desarrollo no era óbice para que, una vez adoptados, los convenios cobraran carácter universal, en particular cuando se trataba de los convenios relativos a los derechos humanos. El miembro gubernamental de la República Federal de Alemania recordó que, puesto que los convenios eran instrumentos jurídicos, la cuestión de su aplicación era de naturaleza jurídica y debía, por ende, evaluarse de manera uniforme. El miembro gubernamental de Marruecos estimó que la Comisión de Expertos, por no ser competente para interpretar los convenios, difícilmente podría desviarse, sin faltar a su cometido, del texto de un convenio con objeto de tomar en consideración situaciones particulares derivadas de las diferencias de sistema económico o de nivel de desarrollo. El miembro gubernamental de los países Bajos declaró que el principio de la igualdad ante la ley exigía que se aplicara un mismo patrón de medida a todos y cada uno de los Estados.

25. Por lo que respecta al mandato de la Comisión de Expertos y a sus relaciones con los demás órganos de la OIT, los miembros gubernamentales de la RSS de Bielorrusia, Bulgaria, Cuba, Checoslovaquia, Hungría, República Islámica del Irán, República Democrática Alemana, República Arabe Siria, RSS de Ucrania y URSS, así como los miembros trabajadores del Ecuador y de la URSS, estimaron que era necesario volver a definir los respectivos papeles que correspondían a la Oficina, a la Comisión de Expertos y a la Comisión de la Conferencia en el mecanismo de control, indicando con toda claridad la supremacía de la Conferencia. El miembro gubernamental de Checoslovaquia formuló el deseo de que la Oficina también asumiera una responsabilidad mayor por su trabajo.

26. Estos miembros observaron que la resolución de la Conferencia, adoptada en 1926, en que se pedía la creación de la Comisión de Expertos, confiaba a ésta un mandato de naturaleza exclusivamente técnica, a saber, el de ayudar al Director de la Oficina y a la Conferencia a cumplir las tareas previstas en el artículo 23 de la Constitución. Ahora bien, la Comisión de Expertos se había transformado en una especie de tribunal supranacional que interpretaba las leyes nacionales y los convenios, a pesar de que la interpretación de las leyes nacionales competía a los tribunales y otros órganos nacionales, mientras que la de los convenios incumbía a la Corte Internacional de Justicia; además, la Comisión de Expertos emitía juicios con respecto a los gobiernos. La Comisión de Expertos, por iniciativa propia, se había colocado por encima de los gobiernos y de los demás órganos de la OIT, formulando recomendaciones a los gobiernos, confiando tareas al Director General e ignorando los puntos de vista de los Estados Miembros y de la Comisión de la Conferencia. El miembro gubernamental de la URSS observó que el informe de la Comisión de la Conferencia no figuraba entre los documentos citados por la Comisión de Expertos como base de su trabajo, y que no se mencionaba ni una sola vez en los párrafos 9 a 49 del informe de la Comisión de Expertos, aun cuando debería tener fuerza obligatoria para ella. Trazó un paralelo entre, por una parte, el informe de la Comisión de Expertos, que se ponía en venta, pese a contener informaciones que ciertos gobiernos ponían en tela de juicio y, por la otra, el informe de la Comisión de la Conferencia, que sencillamente se archivaba, pese a reflejar las conclusiones de un órgano tripartito y democrático, instituido de conformidad con la Constitución de la OIT y aprobado por la Conferencia. El miembro gubernamental de la República Democrática Alemana declaró que los convenios debían ser interpretados únicamente por los órganos competentes para hacerlo y de manera que fuera totalmente fiable desde el punto de vista jurídico. Sólo el texto del convenio tenía validez y todo país que lo ratificara debía atenerse al propio texto del convenio, pues de otro modo podría verse obligado a denunciarlo.

27. El portavoz de los miembros empleadores, que intervino en nombre de la gran mayoría de los miembros de su grupo, rechazó el argumento de que la Comisión de Expertos había excedido su mandato. El portavoz de los miembros trabajadores, que intervino en nombre de la gran mayoría de su grupo, recordó que la Comisión de Expertos no era un tribunal, ni se comportaba como tal, y una vez más expresó su convicción de que la Comisión de Expertos debería mantenerse por encima de las luchas y conservar su autonomía. Los miembros gubernamentales de la República Federal de Alemania, Bélgica y Francia se manifestaron de acuerdo con que la función de la Comisión de Expertos era de carácter técnico y no jurisdiccional. Sus informes, en los que evalúa el efecto dado a los convenios desde un punto de vista estrictamente jurídico, servía de base para el diálogo abierto en la Comisión de la Conferencia. Los miembros gubernamentales de Bélgica y de Francia recordaron que la Comisión de Expertos había sido creada después de la adopción de la Constitución de la OIT, con el fin de que ayudara a la Conferencia, a causa de la imposibilidad en que se hallaba la Conferencia de examinar por si misma las memorias enviadas por los gobiernos.

28. Se recordó que la Comisión de Expertos había sido instituida en 1927 por el Consejo de Administración, en cumplimiento de una resolución de la Conferencia, adoptada en 1926, que a su vez se hacia eco de una advertencia lanzada en la Conferencia, en 1924, por el entonces Director de la Oficina, Albert Thomas. Este había comprobado que la Conferencia no estaba en condiciones de examinar las memorias que los Estados Miembros debían enviar en virtud de la Constitución.

29. Varios oradores sugirieron que se efectuaran cambios en el procedimiento de designación y en la composición de la Comisión de Expertos. El miembro gubernamental de la RSS de Bielorrusia y el miembro trabajador de Bulgaria expresaron el deseo de que los miembros de la Comisión de Expertos fueran elegidos por la Conferencia. en lugar de ser nombrados por el Consejo de Administración a propuesta del Director General, ya que este procedimiento sería más democrático y reflejaría la supremacía de la Conferencia. El miembro gubernamental de la RSS de Bielorrusia hizo hincapié en la necesidad de que todas las partes del mundo estuvieran representadas por igual en los órganos de control de la OIT. El miembro gubernamental de la República Islámica del Irán estimó que la Comisión de Expertos sólo estaría en condiciones de combinar la universalidad y la imparcialidad cuando fuera más representativa de los diferentes sistemas y las distintas culturas; en particular, debería contar con un número mayor de juristas islámicos. El miembro trabajador de Bulgaria, sin poner en tela de juicio la gran competencia profesional de los miembros de la Comisión de Expertos, estimó deseable que la composición de ésta reflejara de manera adecuada la diversidad de los sistemas jurídicos y socioeconómicos, y que pudieran participar en los trabajos de la Comisión no sólo juristas, sino también especialistas de la economía o de las ciencias sociales y sindicalistas.

30. El miembro gubernamental de Francia opinó que la Comisión de Expertos, tal como estaba compuesta en el presente, era representativa de las diferentes partes del mundo y de los diferentes sistemas económicos, sociales y jurídicos, y que los títulos y las carreras de los expertos garantizaban suficientemente su sabiduría y su competencia. El miembro gubernamental de Marruecos estimó que la Comisión de Expertos, por estar integrada por personalidades de alto nivel que representaban a todas las regiones del mundo y los diferentes sistemas económicos y sociales, ofrecía las garantías necesarias de competencia y objetividad. El miembro gubernamental de Argelia rindió homenaje al valor del elemento humano de la Comisión de Expertos.

31. También se formularon diversas sugestiones relativas a la organización del trabajo de la Comisión de Expertos. Así, los miembros gubernamentales de la RSS de Bielorrusia, Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, República Democrática Alemana, RSS de Ucrania y URSS, así como los miembros trabajadores de Bulgaria, República Democrática Alemana y URSS apoyaron la proposición 50 y 51 del informe de dicha Comisión, de que el examen de los convenios relativos a los derechos humanos fundamentales se confiara a grupos de trabajo integrados por representantes de los principales sistemas socioeconómicos, poniendo de relieve que semejante práctica, al tiempo que conferiría a estos convenios un rango más elevado, permitiría evitar que su evaluación, encomendada hasta la fecha a expertos que no eran oriundos de países socialistas, se llevara a cabo de una manera subjetiva, sin tener en cuenta las diferentes concepciones que podían existir al respecto, y pondría de relieve, además, la responsabilidad colectiva asumida por los expertos. El miembro gubernamental de Argelia también consideró aceptable la proposición contenida en el párrafo 50 de aquel informe. El miembro trabajador de Bulgaria propuso que se instituyera un sistema de rotación entre los expertos para realizar el examen de los convenios relativos a los derechos fundamentales. Al igual que el miembro gubernamental de la RSS de Bielorrusia, este orador también recomendó que la Comisión de Expertos adoptara sus decisiones por consenso. El miembro trabajador del Japón, si bien reconoció que incumbía a la Comisión de Expertos decidir sus propios métodos de trabajo, sugirió que la Comisión considerara la posibilidad de adoptar una regla por la que se prohibiera a los expertos participar en la discusión de los casos relativos a sus propios países. El miembro gubernamental de la RSS de Bielorrusia formuló el deseo de que se instaurara entre la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia un diálogo más directo, tal como era el caso en el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de las Naciones Unidas, y que los miembros de la Comisión de Expertos participaran en los trabajos de la Comisión de la Conferencia. El miembro trabajador de la URSS estimó asimismo que la presencia del presidente y del ponente de la Comisión de Expertos en la Comisión de la Conferencia les permitiría informar sobre los trabajos de la Comisión de Expertos y responder a las preguntas que eventualmente se formularan.

32. Los portavoces de los miembros empleadores y de los miembros trabajadores, interviniendo en nombre de la gran mayoría de sus respectivos grupos, se pronunciaron por el mantenimiento de los presentes métodos de trabajo de la Comisión de Expertos y a favor del punto de vista expresado por la Comisión de Expertos en el párrafo 52 de su informe. En dicho párrafo, la mayoría de la Comisión de Expertos estimaba que ésta debe continuar aplicando los arreglos actuales (por los cuales confía a cada experto el examen de un grupo de convenios, antes de aprobar colectivamente las conclusiones propuestas por cada miembro). El portavoz de los miembros trabajadores declaró que la creación de grupos de trabajo para examinar los convenios fundamentales no eliminaría las divergencias de opinión en el seno de la Comisión de Expertos y que el párrafo 52 mostraba claramente que todos los expertos tenían acceso a la totalidad de las informaciones disponibles y que las decisiones eran adoptadas por la Comisión en pleno. El miembro trabajador de Francia observó que la Comisión de Expertos se encontraba presente en la Comisión de la Conferencia, aunque no fuera físicamente, ya que su informe constituía la base del diálogo en esa Comisión.

Métodos de trabajo de la Comisión de la Conferencia

33. La Comisión convino adoptar este año los mismos métodos de trabajo que en años pasados. Sin embargo, con objeto de resolver los problemas planteados por el hecho de que en los últimos años ciertos gobiernos no hubieran respondido a las invitaciones de la Comisión, la Comisión decidió las medidas siguientes para la aplicación del criterio en virtud del cual se dice: "El Gobierno se ha abstenido, pese a las reiteradas invitaciones de la Comisión de la Conferencia, de tomar parte en el debate relativo a su país." Estas medidas fueron propuestas por los miembros trabajadores y apoyadas por los miembros empleadores y varios miembros gubernamentales con objeto de reforzar el diálogo en el seno de la Comisión:

- Como hasta la fecha, después de establecer la lista de casos sobre los que los delegados gubernamentales podrán ser invitados a facilitar informaciones a la Comisión, ésta invitará por escrito a los gobiernos de los países interesados y el Boletín Diario menciona regularmente los países en cuestión.

- Tres días antes de la discusión de los casos individuales, el presidente de la Comisión pedirá al Secretario de la Conferencia que anuncie los nombres de los países cuyos representantes no hayan respondido todavía a la invitación, instándoles a que lo hagan lo antes posible.

- El último día de la discusión de los casos individuales, la Comisión tratará los casos en que los gobiernos no hubieran respondido a la invitación. El objetivo no será tratar estos casos en cuanto al fondo, sino de hacer resaltar en el informe la importancia de las cuestiones planteadas y las medidas que conviene adoptar para reanudar el diálogo. El informe hará mención, con respecto a cada país, de los casos en cuestión.

34. El miembro gubernamental de la URSS, refiriéndose al hecho de que el grupo gubernamental se había reunido para tratar de llegar a un consenso sobre la proposición de los miembros trabajadores, lamentó que no se le hubiera otorgado el tiempo necesario para lograr tal consenso. Estimó que la Comisión había adoptado una decisión a la cual se oponía la mayoría de los miembros gubernamentales y expresó las reservas de su Gobierno en lo que concierne a las reglas así adoptadas por la Comisión, las cuales, en la forma en que habían sido aprobadas, eran de tal gravedad que inevitablemente tendrían consecuencias para el diálogo y la cooperación en el seno de la Comisión. Los miembros gubernamentales de Bulgaria, Cuba, Checoslovaquia, Hungría, Mongolia, Nicaragua, la República Democrática Alemana y la RSS de Ucrania se asociaron a estas observaciones y reservas. El miembro gubernamental de Bulgaria hizo hincapié en que, si se querían obtener progresos por medio del diálogo, los métodos de trabajo de la Comisión debían instituirse únicamente por consenso. El miembro gubernamental de la República Democrática Alemana declaró que no era correcto ignorar la posición del grupo gubernamental, el cual, por decisión adoptada por la mayoría de sus miembros, había apoyado una proposición encaminada a postergar hasta el próximo año la adopción de la decisión, y que, desde el punto de vista jurídico, la decisión tampoco era correcta, puesto que en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, los gobiernos sólo tenían la obligación de presentar memorias sobre la aplicación de los convenios, pero no estaban obligados a presentarse a la Comisión de la Conferencia. Cada Estado soberano decidía si se proponía participar o no participar en el diálogo de la Comisión de la Conferencia. Además, la decisión atañía no sólo a los miembros de esa Comisión, sino a la totalidad de los miembros de la OIT. La representante gubernamental de Cuba recordó que, al tratarse de una cuestión que atañía a los gobiernos, debían tener más peso las opiniones del grupo gubernamental, cuya mayoría había solicitado que la cuestión fuera postergada al año próximo para un análisis más profundo que permitiera llegar a un consenso. Los miembros trabajadores de la RSS de Bielorrusia de República Democrática Alemana y de URSS lamentaron el clima en que había sido adoptada la decisión.

35. El miembro gubernamental de Portugal declaró que no era correcto afirmar que había surgido una opinión mayoritaria en la reunión del grupo gubernamental.

Papel de las organizaciones e empleadores y de trabajadores

36. Los miembros empleadores, los miembros trabajadores y cierto número de miembros gubernamentales expresaron su beneplácito por la creciente participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el funcionamiento del mecanismo de control, como lo demostraba el extraordinario número de observaciones (155) recibidas este año por la Comisión de Expertos de estas organizaciones. A su juicio, era ésta una indicación de la adhesión de dichas organizaciones a la acción normativa y al mecanismo de control de la OIT. Los miembros trabajadores lo consideraron también como un signo de la autonomía y de la independencia de esas organizaciones frente a sus gobiernos y subrayaron la necesidad de que la Oficina permitiera a las organizaciones sindicales beneficiarse de las actividades de formación de la Oficina, de modo que pudieran desempeñar su papel en la acción normativa.

Acción de la Oficina: contactos directos y otras formas de asistencia.

37. El informe de la Comisión de Expertos contenía informaciones sobre las actividades emprendidas por la OIT en 1986 para ayudar a los Estados Miembros a cumplir sus obligaciones respecto de los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo y promover un mejor conocimiento de las normas y de los procedimientos normativos de la OIT. A este respecto, se habían enviado misiones de contactos directos en relación con la libertad sindical a seis países (Argentina, Burkina Faso, Colombia, El Salvador, Honduras y Túnez). Los cuatro consejeros regionales para las normas internacionales del trabajo habían visitado 24 países de Africa, América, Asia y el Pacífico. Veintidós funcionarios de 18 países habían hecho prácticas de formación en el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo con el fin de familiarizarse con los procedimientos en la materia. Se habían celebrado, además de un seminario regional, dos seminarios subregionales y once seminarios nacionales sobre las normas internacionales del trabajo, algunos de ellos tripartitos, y otros destinados a los funcionarios gubernamentales o a las organizaciones de empleadores o de trabajadores.

38. Hubo un amplio consenso en cuanto a que todas las actividades emprendidas por la OIT con el fin de proporcionar informaciones, consejos, asistencia y formación en relación con las normas de la OIT tenían gran valor para los Estados Miembros, habían arrojado resultados positivos y debían proseguirse y reforzarse. Varios oradores expresaron la esperanza de que se pusieran a la disposición de la Oficina los recursos necesarios. Los miembros empleadores declararon que estaban impresionados por la expansión de esas actividades y que se felicitaban de ello. Los miembros trabajadores y el miembro gubernamental de Bélgichicieron particular hincapié en la utilidad y la eficacia de los contactos directos, que ofrecían al sistema de control el medio de emprender un diálogo menos formal con los gobiernos y de lograr una mejor comprensión recíproca entre los órganos de control y los gobiernos. Las miembros gubernamentales de Mozambique y de Nigeria pusieron de relieve la importancia que tenía la asistencia prestada por la Oficina para los países en desarrollo. La representante gubernamental de Nigeria expresó el deseo de que la propia Oficina tomara la iniciativa de proponer su ayuda a los países que tenían dificultades para cumplir sus obligaciones. Diversos oradores destacaron la utilidad de los consejeros regionales, así como la de las prácticas de formación y de los seminarios. El miembro gubernamental de China formuló el deseo de que se organizara un mayor número de cursos y de seminarios para permitir una mejor participación de los países en desarrollo en la elaboración de las normas. Los miembros trabajadores señalaron la importancia que tenía permitir que los trabajadores y sus organizaciones se beneficiaran de esas actividades, puesto que ellos eran los destinarios de las normas y les correspondía desempeñar un papel en su adopción y en su control.

39. Algunos oradores subrayaron la necesidad de publicar documentación sobre las normas de la OIT en los diferentes idiomas nacionales, con el fin de promover el conocimiento y el respeto de las normas. El miembro gubernamental de Marruecos sugirió que, para evitar las demoras en la sumisión de los instrumentos adoptados por la Conferencia a las autoridades competentes, la Oficina examinara la posibilidad de colaborar con las organizaciones del trabajo regionales en la traducción de estos instrumentos. Se informó a la Comisión que la Oficina estaba haciendo un importante esfuerzo para traducir los convenios y las recomendaciones en los idiomas nacionales. Además de los tres idiomas de trabajo de la OIT, existía una traducción alemana oficial. Recientemente, en Bangladesh y en el Nepal también habían sido traducidos ciertos convenios en las lenguas nacionales. Y se había comenzado la revisión de esas traducciones en árabe, y se esperaba que para finales de 1987 existieran los textos completos. La traducción de los instrumentos en chino había comenzado en 1985.

Colaboración con otras organizaciones internacionales

40. Diversos miembros subrayaron la necesidad de que se prosiguiera y fortaleciera la coordinación entre la OIT y las demás organizaciones internacionales y regionales en el campo normativo. Los miembros empleadores estimaron que semejante coordinación era particularmente deseable en el campo de los derechos humanos y con el fin de evitar una duplicación del trabajo. Los miembros trabajadores se refieren en particular al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al Código Europeo de Seguridad Social y a su Protocolo, y a las cuestiones relativas a las poblaciones indígenas y tribuales: El miembro trabajador del Pakistán expresó el deseo de que el informe del nuevo comité de expertos de las Naciones Unidas encargado de examinar las memorias sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fuera puesto en conocimiento de la Comisión de la Conferencia, habida cuenta de los nexos existentes entre el Pacto y las normas de la OIT. El miembro gubernamental de Marruecos estimó que debía aumentarse las consultas con las demás organizaciones internacionales, en particular para resolver ciertas dificultades que se planteaban en el plano internacional, tales como las barreras aduaneras y el deterioro de los términos del intercambio, que impedían a los países adoptar políticas conformes al Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122).

Aplicación de los convenios a instalaciones industriales en el mar y a empresas o zonas francas de exportación

41. En relación con las instalaciones industriales en el mar, los miembros empleadores se felicitaron de que se hubiera dado comienzo a un estudio para determinar los principales problemas que conviene examinar en esa materia. Estimaron que, habida cuenta de su complejidad, no bastaba con pedir memorias a los gobiernos, sino que también era preciso proceder a investigaciones.

42. En lo que concierne a las empresas o zonas francas de exportación, los miembros trabajadores lamentaron la actitud evasiva de ciertos gobiernos, que declaraban que estas empresas o zonas no existían en sus países, contrariamente a las informaciones a disposición de la Oficina. Declararon que las organizaciones de trabajadores deberían reflexionar sobre su acción futura con miras a mejorar la situación. El miembro trabajador del Pakistán subrayó que no debería ejercerse discriminación alguna contra los trabajadores que trabajan en esas zonas, tanto en lo concerniente a los derechos sindicales como a los demás derechos. El miembro gubernamental del Pakistán observó que, para atraer capitales extranjeros hacia esas zonas, los gobiernos debían garantizar ciertas condiciones.

Aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

43. De acuerdo con la práctica iniciada en 1976, la Comisión de Expertos había incluido este año, en los párrafos 91 a 100 de su informe, algunos comentarios generales acerca de la aplicación del Convenio núm. 122, basándose para ello en las memorias enviadas por 51 países. la Comisión había declarado que tenía motivos de sentirse alentada a causa de la cooperación manifestada por los gobiernos y la acogida favorable por la gran mayoría de los miembros de la Comisión de la Conferencia, en 1986, de su análisis de la aplicación del Convenio. La Comisión de Expertos había afirmado que, al examinar las memorias, había tenido presente los comentarios hechos por dichos miembros y, en particular, por el grupo de los empleadores y el de los trabajadores. A este respecto, había hecho observar que estaba ligada por los propios términos del Convenio y del formulario de memoria adoptado por el Consejo de Administración. La Comisión hizo hincapié en quel Convenio núm. 122, aunque tenía carácter promocional, constituía no obstante un instrumento jurídico que traía consigo obligaciones concretas definidas en cada uno de sus artículos. La Comisión de Expertos había considerado útil, en numerosos casos, insistir en la clara formulación de una política del empleo y en la necesidad de proceder regularmente a su revisión conforme a los objetivos trazados por el Convenio. El problema de las relaciones entre los objetivos de empleo del Convenio y la deuda externa había suscitado nuevamente la atención de la Comisión de Expertos, que pudo tomar nota de la evolución registrada al respecto en diferentes foros. Por su parte, estimó que estaba autorizada, en casos apropiados, a solicitar las informaciones requeridas por el formulario de memoria sobre las relaciones entre las políticas económicas globales y los objetivos del Convenio. Este año, la Comisión de Expertos había tomado nota de que, si bien el problema del desempleo seguía siendo grave en la mayor parte del mundo, se habían adoptado numerosas iniciativas para promover los objetivos del Convenio, y había mencionado algunos ejemplos de los resultados obtenidos. La Comisión de Expertos había insistido una vez más sobre la gravedad particular de los problemas de empleo que atañen a los jóvenes. Habida cuenta de la importancia particular que la OIT había atribuido a estos problemas en el curso de los últimos años y de las medidas específicas adoptadas en diversos países, la Comisión de Expertos había pedido a los gobiernos que tomaran las medidas necesarias para promover la aplicación del Convenio en lo que se refiere a los jóvenes, inspirándose en las resoluciones y conclusiones adoptadas sobre esta materia en el marco de la OIT y en las medidas adoptadas en el ámbito nacional. La Comisión también había reiterado su convicción de que el enfoque tripartito de los problemas del empleo, previsto en el artículo 3 del Convenio, era una condición esencial para el éxito de toda política de empleo.

44. La Comisión de la Conferencia convino en reconocer la actualidad y la gravedad de los problemas del empleo en el contexto de la presente recesión mundial. Si la OIT quería conservar su credibilidad ante los ojos de los trabajadores del mundo, debía otorgar una prioridad absoluta a la búsqueda de una solución para esos problemas.

45. La Comisión puso de relieve que la solución de los problemas del empleo exigía esfuerzos concertados no sólo en el ámbito nacional, sino también en los planos internacional y regional. En un mundo caracterizado por la interdependencia cada vez mayor de las economías, en que la deuda y el deterioro de los términos del intercambio constituían una pesada carga para los países en desarrollo y en que la reestructuración de la economía mundial imponía profundas transformaciones a los países industrializados, las políticas y prácticas comerciales, financieras y monetarias internacionales necesariamente influían en la naturaleza y el efecto de las medidas adoptadas por un país en el plano económico y en el campo del empleo. Se reconoció que era esencial la contribución que debía aportar la OIT para que, al elaborar tales prácticas y políticas, se tuvieran en cuenta los aspectos sociales y humanos y los efectos sobre el empleo. A este respecto, los miembros trabajadores se felicitaron de la atención que la Comisión de Expertos otorgaba en su examen de la aplicación del Convenio núm. 122 a las relaciones entre el problema de la deuda externa y los objetivos de empleo inscritos en el Convenio. Se acogió con interés la próxima celebración de la Reunión de alto nivel sobre al empleo y los ajustes estructurales, y se expresó la esperanza de que esta reunión diera lugar a proposiciones concretas que permitieran mejorar la situación del empleo y evitar toda consecuencia social nefasta de las políticas de ajuste.

46. Los miembros empleadores estimaron que las cuestiones relativas al empleo estaban estrechamente ligadas a las políticas económicas, fiscales y monetarias y que, por consiguiente, la solución de los problemas del empleo no podía depender de medidas adoptadas en un solo terreno, sino que debía resultar de un conjunto de medidas coherentes y equilibradas adoptadas en todos los campos. El miembro gubernamental de Bélgica consideró satisfactorias las explicaciones facilitadas por la Comisión de Expertos, que le habían permitido disipar ciertas dudas que tenía en cuanto a la oportunidad de interrogar a los gobiernos sobre factores como la política monetaria, la política fiscal o el comercio exterior. Estimó, empero, que convenía observar cierta prudencia en este terreno, ya que tenía ciertos limites la capacidad de la Comisión de Expertos y de la presente Comisión de comprender el conjunto de las políticas económicas de los Estados.

47. Varios oradores expresaron su opinión sobre la naturaleza de las obligaciones impuestas por el Convenio núm. 122. En opinión de los miembros gubernamentales de Argelia y de Mozambique, la naturaleza promocional de ese convenio hacía depender la capacidad de los gobiernos para ponerlo en aplicación, en buena medida, de las condiciones económicas existentes. Los países en desarrollo tenían especial necesidad de la cooperación técnica y de la solidaridad internacional para crear las condiciones que les permitieran aplicar el Convenio. El miembro trabajador del Reino Unido llamó la atención acerca del párrafo 93 del informe de la Comisión de Expertos, en que ésta subraya que el Convenio es un instrumento jurídico que lleva consigo obligaciones concretas. Observó que los gobiernos se referían con demasiada frecuencia al aspecto promocional de ese Convenio, y que el desempleo no era una catástrofe natural contra la cual eran impotentes. El miembro trabajador de la República Democrática Alemana hizo hincapié en que el Convenio núm. 122 exigía que se adoptaran medidas con vistas a la consecución del pleno empleo.

48. Cierto número de oradores pusieron de relieve el empeoramiento del desempleo en los países en desarrollo, debido a circunstancias propias a estos países como la tasa de crecimiento demográfico, pero también a causa de las repercusiones de la recesión económica mundial en dichos países. El miembro trabajador del Pakistán estimó que si la Comisión de Expertos había podido comprobar en su informe ciertos progresos hacia la consecución de los objetivos del Convenioesto no era válido en el caso del los países en desarrollo. El miembro trabajador del Reino Unido, que tomó también nota de la indicación de la Comisión de Expertos sobre las iniciativas emprendidas en ciertos países, formuló el deseo de que éstos compartieran sus experiencias positivas con los demás. El miembro gubernamental del Pakistán describió los esfuerzos desplegados en su país para crear empleos, ya sea directa o indirectamente.

49. Se reconoció que el desempleo y el subempleo de los jóvenes, a los que la Comisión de Expertos se había referido especialmente, eran problemas prioritarios. Los miembros empleadores subrayaron la importancia de la formación profesional y la necesidad de llevar a cabo una acción enérgica en ese campo.

50. Varios oradores aprobaron la importancia acordada por la Comisión de Expertos al papel del tripartismo en la aplicación de una política del empleo. Los miembros trabajadores de Chile, Pakistán y la República Democrática Alemana señalaron que los sindicatos eran capaces de proponer medidas pragmáticas para combatir el desempleo y que deberían sus opiniones tomarse en consideración mucho mas.

Aplicación del Convenio sobre la protección contra las radiaciones, 1960 (núm. 115)

51. Los miembros empleadores destacaron con interés la observación general formulada este año por la Comisión de Expertos respecto de la aplicación del Convenio núm. 115. En dicha observación, la Comisión de Expertos, después de tomar nota de que varios países habían revisado, o se disponían a hacerlo, las disposiciones de sus legislaciones nacionales relativas a la protección de los trabajadores contra las radiaciones ionizantes, había señalado las medidas que conviene tomar en situaciones excepcionales, en especial las provocadas por accidentes, refiriéndose en particular a las recomendaciones formuladas por la Comisión Internacional de Protección Radiológica (CIPR) y por la OIT. Los miembros empleadores declararon que los dramáticos acontecimientos de los últimos años demostraban la necesidad de poner en pie medidas de protección más rápidas y más eficaces, que correspondieran a normas de seguridad particularmente elevadas y fueran aplicadas con todo rigor. Se felicitaron por el hecho de que la Comisión de Expertos hubiera reaccionado con tanta rapidez y pertinencia.

C. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución

Convenio (núm. 119) y Recomendación (núm. 118) sobre la protección de la maquinaria, 1963, y Convenio (núm. 148) y Recomendación (núm. 156) sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones, 1977

52. La Comisión mantuvo una discusión acerca del estudio general realizado por la Comisión de Expertos acerca de la aplicación de los antedichos instrumentos, que versan sobre la seguridad en el medio ambiente de trabajo, para el cual se solicitaron memorias en virtud del artículo 19 de la Constitución. De conformidad con la práctica habitual, este estudio, además de las informaciones presentadas con arreglo al artículo 19 de la Constitución, había tomado en cuenta las informaciones comunicadas por los Estados que han ratificado los Convenios núms. 119 y 148 en sus memorias enviadas en virtud del artículo 22 de la Constitución, así como en sus memorias sobre otros convenios que tratan de la seguridad y la higiene en el trabajo. La Comisión de Expertos había examinado las memorias enviadas por 115 países y ocho territorios no metropolitanos. El estudio tuvo también en cuenta los comentarios enviados por organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Observaciones generales

53. La Comisión puso de relieve la importancia de la cuestión de la seguridad y la higiene en el trabajo, que constituía uno de los principales motivos de preocupación en el campo de los derechos humanos y que tenía repercusiones en la vida, el bienestar y la felicidad de los trabajadores del mundo entero. La Comisión alabó por unanimidad la excelente calidad del estudio y su minuciosidad y riqueza técnica. Su publicación fue acogida con particular agrado por tratarse del primer estudio general realizado acerca del tema de la seguridad y la higiene en el trabajo.

54. Al destacar la importancia que atribuían a los estudios generales, los miembros trabajadores expresaron su preocupación por el hecho de que algunos países no habían enviado memorias y, por consiguiente, no habían participado en el antedicho estudio general de la Comisión de Expertos. A su juicio, los instrumentos sobre seguridad e higiene, que figuraban entre aquellos que debían ser promovidos de manera prioritaria, deberían estudiarse y discutirse dentro de un marco tripartito en los ámbitos nacional, regional e internacional, con el fin de examinar los medios de aplicarlos mejor. Los miembros trabajadores expresaron la esperanza de que mayor número de países aprovechara la oportunidad que les ofrecía el estudio general para examinar las posibilidades de ratificación.

55. Varios miembros pusieron de relieve el número relativamente limitado de ratificaciones obtenido por los Convenios núms. 119 y 148 (36 y 18 respectivamente). Los miembros empleadores y el miembro gubernamental de Suecia, que intervino en nombre de los cinco países nórdicos, señalaron que solo se había hecho limitado uso de las cláusulas de flexibilidad previstas en esos convenios, y sugirió que los países que no los habían ratificado todavía tal vez pudieran hacerlo recurriendo a dichas cláusulas en mayor medida. El miembro gubernamental de España estimó que estos instrumentos tenían un contenido básicamente técnico y que, desde el punto de vista gubernamental, no había impedimentos de carácter político que condicionaran y dificultaran un fundamental apoyo a sus objetivos. Los miembros gubernamentales de Bangladesh y de la Arabia Saudita señalaron las dificultades que se planteaban en los países en desarrollo para ratificar esos convenios, a causa de su naturaleza técnica. La representante gubernamental del Senegal declaró que aun cuando su inmediata ratificación no fuera posible, deberían considerarse fundamentales todas las normas internacionales sobre la seguridad y la higiene en el trabajo.

56. Cierto número de miembros explicaron la situación de sus países en lo concerniente a la ratificación de los Convenios núms. 119 y 148. El miembro gubernamental de la RSS de Ucrania declaró que su país había ratificado el Convenio núm. 119 y estaba estudiando la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 148. El miembro gubernamental de Bélgica explicó los motivos que no habían permitido a su país ratificar los Convenios núms. 119 y 148, pero declaró que, con base en el estudio general de la Comisión de Expertos, dichos convenios posiblemente figurarían en el próximo grupo de instrumentos propuestos para la ratificación. Ciertos otros oradores informaron también a la Comisión acerca de la situación de sus países en lo que concierne a la protección de la seguridad y la higiene.

57. Tanto los miembros trabajadores como los miembros empleadores, refiriéndose a las conclusiones generales de la Comisión de Expertos, subrayaron que las principales dificultades para asegurar la seguridad en el medio de trabajo eran consecuencia de la ausencia de un cuerpo de medidas coherentes y compatibles de que adolecía la mayoría de los países. Los miembros trabajadores declararon que, en gran número de países, esto se debía al desconocimiento de los problemas técnicos y, lo que era todavía más grave, a una falta de voluntad por parte de los gobiernos. Dijeron que no debía aguardarse a que acaecieran catástrofes para tomar medidas encaminadas a mejorar la situación. En lo que concierne a la protección de la maquinaria, en muchos países las reglamentaciones sobre la materia eran aplicables únicamente a la utilización de las máquinas en las fábricas, y no contenían referencia alguna a la fabricación y venta de las máquinas. En lo que se refería al Convenio núm. 148, a pesar de que existían leyes y reglamentos sobre la materia, era insuficiente la supervisión y, en consecuencia, las normas no eran efectivamente aplicadas. Los miembros empleadores se refirieron a las lagunas en la legislación de muchos países que habían sido señaladas por la Comisión de Expertos.

58. Los miembros empleadores hicieron observar que no siempre era posible achacar a los empleadores la responsabilidad de los problemas que se planteaban en este terreno, ya que muy a menudo se daba el caso de que utilizaran las máquinas sin que los fabricantes y los vendedores les comunicaran las informaciones necesarias. También declararon que frecuentemente se ponían equipos de protección a disposición de los trabajadores, pero que la experiencia había demostrado que era sumamente dificil convencerlos de que se sirvieran de dichos equipos. En general, los miembros empleadores apoyaron las conclusiones de la Comisión de Expertos en el sentido de que en el futuro los Estados Miembros deberían dedicar, mayor atención a estas cuestiones.

59. Los miembros empleadores señalaron también que era menester buscar una relación equilibrada y aceptable entre el progreso tecnológico, por un lado, y la protección del medio ambiente de trabajo, por el otro. Según el estado de desarrollo tecnológico y las posibilidades económicas de cada Estado, lo que debía promoverse con carácter prioritario era una aplicación progresiva de las normas que permitiera lograr su observancia cada vez mayor.

Seguridad en la transferencia internacional de maquinaria y tecnología

60. La Comisión tomó nota de una serie de problemas relacionados con la transferencia de tecnología, en particular la venta de maquinaria de los países en desarrollados a los países en desarrollo. Los miembros gubernamentales de los países nórdicos destacaron la creciente internacionalización de gran parte de las nuevas tecnologías, observando, por ejemplo, que cada vez será mayor el número de máquinas diseñadas por las empresas multinacionales mientras que los elementos técnicos eran producidos en países distintos. El miembro gubernamental de Bangladesh declaro que, al parecer, eran los países desarrollados los que se beneficiaban de las mejoras introducidas en las máquinas, mientras que los países en desarrollo debían contentarse con tecnologías de un nivel inferior y se veían obligados a aceptar los riesgos que esto entraña. La representante gubernamental del Senegal declaró que era inadmisible que esto tuviera como consecuencia que los trabajadores de los países menos industrializados gozaran de un nivel de seguridad e higiene inferior al de otros países. El miembro gubernamental de la Arabia Saudita declaró que a menudo se vendían equipos peligrosos a los países en desarrollo, y que tanto los empleadores de los países exportadores como los de los países importadores se beneficiaban de esta situación. El miembro trabajador del Pakistán señaló que a menudo se exportaba maquinaria moderna a países que carecían de una infraestructura educativa, por lo que no podía utilizarse con la necesaria seguridad.

61. Estas observaciones dieron lugar a ciertas sugestiones sobre la necesidad de prever medidas de seguridad relativas a la exportación y la instalación de maquinaria. Tanto los miembros empleadores como los miembros trabajadores plantearon esta posibilidad, y el miembro gubernamental de la Arabia Saudita sugirió que se declarara la prohibición absoluta de fabricar y exportar máquinas que no satisfieran los niveles mínimos de seguridad. Sugirió que se adoptara una declaración a este efecto; por su parte, el miembro gubernamental de la RSS de Ucrania propuso la adopción de un protocolo adicional al Convenio núm. 119 y los miembros gubernamentales de Bangladesh y Túnez sugirieron que la OIT diera mayor impulso al desarrollo de sistemas de vigilancia y de inspección. Los miembros gubernamentales de los países nórdicos consideraron que era necesario que los países desarrollados velaran por que la transferencia de tecnología a los países en desarrollo se efectuara fuese acompañada por la transferencia de normas de seguridad e higiene.

62. La Comisión convino en que el problema de la exportación y la importación de máquinas equipos peligrosos estaba aún muy. lejos de superarse y en que se requerían esfuerzos para fortalecer la aplicación universal de las normas de la OIT en el campo de la seguridad y la higiene en el trabajo, con el fin de garantizar que, juntamente con las tecnologías, se transfirieran las normas de seguridad e higiene. Estimó que la OIT debía intensificar sus actividades en este campo.

Inspección del trabajo y supervisión

63. Varios miembros evocaron la necesidad de contar con una inspección del trabajo eficaz y con otras medidas de control para asegurar la aplicación de tales instrumentos. El miembro gubernamental de la Arabia Saudita pidió a los gobiernos que ejercieran una supervisión estricta de los reglamentos vigentes en materia de seguridad e higiene. El miembro trabajador de China y el miembro gubernamental de Checoslovaquia indicaron que en sus países los sindicatos desempeñaban un importante papel en la labor de inspección, junto con las inspecciones efectuadas por la administración. La representante gubernamental de Venezuela declaró que en las condiciones actuales de austeridad, en que los costos administrativos de la inspección del trabajo representaban una pesada carga, debía hacerse un esfuerzo para asegurar que el control conjunto por parte de los empleadores y los trabajadores fuera más eficaz; la responsabilidad de los empleadores en los lugares de trabajo y la formación de los sindicalistas debían progresar a la par.

64. Los miembros gubernamentales de Bangladesh y de Côte d'Ivoire indicaron que los servicios de inspección en los países en desarrollo a menudo carecían de los dispositivos técnicos y del equipo de verificación necesarios para llevar a cabo una inspección eficaz. Los miembros trabajadores, en especial los del Pakistán y Senegal, señalaron la necesidad de que se ampliaran los servicios de inspección. Varios miembros sugirieron que la OIT proporcionara más cooperación técnica con ese fin.

Información y formación

65. Los miembros empleadores y trabajadores y el miembro gubernamental de la Arabia Saudita hicieron hincapié en la necesidad de que los trabajadores tuvieran mayor acceso a la información y a la formación. El miembro trabajador de Francia declaró que era indispensable hacer inversiones en la formación profesional para evitar que se produjeran accidentes; la protección en el lugar de trabajo podía lograrse instruyendo a los trabajadores a trabajar correctamente, y no necesariamente por medio de los inspectores del trabajo.

Contribución de las organizaciones de empleadores y de trabajadores

66. Numerosos oradores se refirieron a la necesidad de que aumentara la colaboración entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores con objeto de garantizar la seguridad y la higiene en los lugares de trabajo. Los miembros trabajadores declararon que los instrumentos pertinentes eran sumamente importantes y que deberían ser estudiados y discutidos en un marco tripartito en los ámbitos nacional, regional e internacional; tanto estos miembros como los miembros empleadores se refirieron a la importancia que tenía para la aplicación de esos instrumentos las colaboración de los empleadores y los trabajadores. El papel que podían desempeñar los comités paritarios de la seguridad e higiene en los lugares de trabajo fue destacado por la representante gubernamental de Venezuela y por el miembro trabajador de Senegal. El miembro gubernamental de la India pidió que se hiciera el mayor uso posible del tripartismo para resolver los problemas que se planteaban en este campo y, por su parte, el miembro trabajador del Pakistán abogó por que las organizaciones de trabajadores asumieran un papel más importante a este respecto. Se refirió asimismo a los problemas particulares que se planteaban en relación con la seguridad en la agricultura y pidió que, para contribuir a la solución de este problema, se procediera a un número creciente de ratificaciones del Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141).

Papel de la cooperación internacional

67. Diversos oradores se refirieron al papel que podía desempeñar la cooperación internacional. Los miembros gubernamentales de los países nórdicos declararon que dicha cooperación, con la asistencia prestada por la OIT, podría contribuir a eliminar los obstáculos que traban el cumplimiento de estos instrumentos debido a la carencia de conocimientos técnicos de que adolecían muchos países en desarrollo. Los miembros gubernamentales de Checoslovaquia y de la RSS de Ucrania afirmaron que sus países compartirían de buen grado con otros países sus conocimientos técnicos en un esfuerzo por mejorar la seguridad y la salud de los trabajadores.

68. El miembro gubernamental de España puso de manifiesto otro aspecto de la misma cuestión, al declarar que el propio contenido técnico de los instrumentos hacia necesario la cooperación interestatal que se había institucionalizado en su país desde su ingreso en la CEE. El miembro trabajador de los países Bajos, por su parte, estimó que la intervención de la Comisión de las Comunidades Europeas daba lugar a demoras considerables e innecesarias en la ratificación de los convenios de la OIT en asuntos atribuidos a la presunta competencia de la CEE, entre los que se incluían la seguridad y la higiene. A este respecto, se informó a la Comisión que la ratificación de los convenios era de la incumbencia de los gobiernos y no de la CEE.

Normas de la OIT y cooperación técnica

69. Algunos miembros se refirieron a la asistencia técnica que habían recibido de la OIT, en forma de misiones multidisciplinarias, seminarios, suministro de informaciones, etc., e hicieron hincapié en que a la OIT le correspondía un papel fundamental a este respecto. El miembro trabajador del Pakistán recordó que en los últimos años las comisiones de industria de la OIT habían hecho hincapié en las cuestiones relativas a la seguridad y la higiene. El miembro gubernamental de la Arabia Saudita declaró que su país había contado con la experiencia de la OIT en el campo de la seguridad y la higiene en el trabajo y que la OIT debería organizar más seminarios y cursos teóricos y prácticos. También hicieron referencia a la necesidad de una mayor cooperación técnica los miembros gubernamentales de Côte d'Ivoire, India, Senegal y Venezuela.

70. Varios miembros gubernamentales de país en desarrollo subrayaron que la asistencia técnica de la OIT debería orientarse a reforzar la formación de los especialistas en seguridad e inspectores del trabajo, y a adquirir los equipos necesarios para el control y la verificación del medio ambiente de trabajo. Esta asistencia permitiría eliminar los principales obstáculos para la aplicación de las normas de la OIT, que no radicaban tanto en la armonización de la legislación nacional con dichas normas como en la aplicación y supervisión de la legislación nacional.

71. Los miembros trabajadores sugirieron que las normas de la OIT en la materia se recopilaran y publicaran con el fin de que pudieran tener una mayor difusión y utilización. El miembro trabajador del Pakistán expresó la esperanza de que la Oit pudiera funcionar más como un centro de intercambio de informaciones y de que se dispusiera de más publicaciones y cursos: de formación de la OIT para sindicalistas en los idiomas locales.

72. El miembro gubernamental de la RSS de Ucrania declaró que el informe de la Comisión de Expertos ofrecía un panorama global de la situación relativa a la seguridad e higiene en el trabajo y que podría servir de base para intensificar las actividades de cooperación técnica de la OIT en la materia. Señaló que el vínculo entre las normas y la cooperación técnica en lo relativo a la protección del medio ambiente de trabajo seguía siendo muy débil, y expresó la esperanza de que el estudio general de la Comisión de Expertos constituiría un punto de arranque para fortalecerlo.

Conclusiones

73. La Comisión convino en que el estudio de la Comisión de Expertos había sido sumamente útil y expresó la esperanza de que sirviera para estimular a los Estados Miembros a que intensificaran su acción encaminada a adoptar las medidas necesarias para aplicar dichos instrumentos. Si bien era de lamentar que muchos países apenas hubieran llevado a cabo una acción coordinada, quedaba mucho por hacer para subsanar estas carencias. Se señaló a este respecto que el Consejo de Administración discutiría en breve la posibilidad de incluir en el orden del día de la Conferencia el tema de las nuevas normas sobre la utilización de productos químicos en el trabajo, y que la Conferencia ya había iniciado la revisión del Convenio sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (núm. 62). Se hizo observar en repetidas ocasiones que la cuestión de la seguridad e higiene en el trabajo no atañía exclusivamente a los trabajadores, sino al mundo entero, como había quedado demostrado por los recientes desastres acaecidos en diversos países. Los miembros trabajadores pidieron a los trabajadores que no descuidaran su seguridad y su salud por percibir una remuneración más elevada, y los miembros empleadores recordaron, por su parte, que la seguridad en el medio ambiente de trabajo era un problema económico, y no sólo técnico. La Comisión expresó la esperanza de que tanto la OIT como los Estados Miembros, con la colaboración de los empleadores y los trabajadores, fueran capaces de progresar en el mejoramiento de la seguridad e higiene en el medio ambiente de trabajo, contribuyendo de este modo a la protección del medio ambiente en general.

D. Cumplimiento de obligaciones específicas

74. La Comisión decidió adoptar los mismos métodos de trabajo y aplicar los mismos criterios que el año pasado en su examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, utilizando, para la aplicación del criterio según el cual "el Gobierno se ha abstenido, pese a las reiteradas invitaciones de la Comisión de la Conferencia, de tomar parte en el debate relativo a su país", las medidas descritas en el párrafo 33 anterior.

OBLIGACION_A Sumisión de convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

75. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafo 5 a 7 del artículo 19 de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones exigen de los Estados Miembros que sometan, en el término de un año o, a título excepcional, de dieciocho meses, a partir de la clausura de cada reunión de la Conferencia, los convenios y recomendaciones adoptados en dicha reunión "a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas", y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin señalando la autoridad o autoridades consideradas competentes.

76. La Comisión tomó nota de que, según indicaba el informe de la Comisión de Expertos, varios países habían realizado esfuerzos considerables para cumplir sus obligaciones en materia de sumisión, a saber: Afganistán, Bolivia, Botswana, Chad, Irlanda y Yemen. En el curso de su reunión, varios Estados más informaron a la Comisión acerca de las medidas adoptadas para someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. La Comisión se congratuló por los progresos realizados y expresó la esperanza de que se lograrán nuevas mejoras en aquellos países que continuaban experimentando dificultades para cumplir con sus obligaciones.

77. La Comisión constató, empero, que subsistían ciertos problemas, en particular porque no siempre se comprendía plenamente el alcance de la obligación de someter a las autoridades competentes los nuevos instrumentos adoptados. Confía en que la Oficina podrá tomar las medidas necesarias en materia de información y de formación para conseguir una mejor comprensión de estas cuestiones.

OBLIGACION_B Falta de sumisión

78. La Comisión lamentó tomar nota de que no se había facilitado ninguna información indicando que se hubieran adoptado medidas con vistas a la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados de la 65.a a la 71.a reuniones de la Conferencia (1980 a 1985), de conformidad con el artículo 19 de la Constitución por los países siguientes: República Islámica del Irán, Mauricio, Seychelles, Sierra Leona y Túnez.

OBLIGACION_C Envío de memorias sobre los convenios ratificados

79. Los miembros trabajadores y empleadores, así como varios miembros gubernamentales, expresaron su preocupación ante las dificultades que seguían encontrando ciertos gobiernos para cumplir su obligación de enviar memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados. Efectivamente, en la fecha fijada por el Consejo de Administración tan sólo se habían recibido 11,8 por ciento de las memorias esperadas. Sin embargo, este porcentaje había aumentado a 79,2 por ciento en la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos, lo que representaba un progreso en relación con 1985 y 1986 (77 y 78,7 por ciento, respectivamente). Desde entonces se habían recibido varias memorias más, elevando la cifra a 87,1 por ciento (88,2 por ciento en 1986).

80. Diversos oradores se congratularon de que, este año, 53 por ciento de las memorias con respecto a las cuales se habían solicitado informaciones sobre la aplicación práctica contuvieran tales informaciones, lo que representaba un progreso considerable en relación con años anteriores. La Comisión confía en que tales progresos continuarán registrándose en los años venideros.

81. Se reconoció que, por lo general, y particularmente en los países en desarrollo, las deficiencias en el cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias se debían a la falta de un personal que contara con los conocimientos y la experiencia necesarios. Ello no hacía sino poner de relieve la importancia de las medidas en materia de formación y asistencia que puede tomar la OIT, ya mencionadas en el presente informe.

OBLIGACION_D Omisión de enviar memorias e informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados

82. Este año la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual "ninguna de las memorias sobre convenios ratificados se ha proporcionado durante los dos últimos años".

83. La Comisión lamentó también tomar nota de que las primeras memorias sobre convenios ratificados no se habían facilitado desde 1984 por los Estados siguientes: Dominica (Convenios núms. 100, 111, 138), Santa Lucía (Convenios núms. 100 y 111), República Unida de Tanzania (Convenios núms. 134, 137, 140, 142, 144, 149, 152).

84. En su informe de este año, la Comisión de Expertos había tomado nota de que 30 gobiernos habían omitido comunicar respuestas a la mayoría o a la totalidad de las observaciones y solicitudes directas relativas a convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 185 casos (comparado con 127 casos el año pasado y 154 hace dos años). Se informó a la Comisión que, desde la reunión de la Comisión de Expertos, 14 de los gobiernos de que se trataba habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas el año próximo por la Comisión de Expertos. Dicha cifra representaba una disminución en comparación con años precedentes.

85. Sin embargo, la Comisión lamentó tomar nota de que no se había recibido ninguna información referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales se había pedido una respuesta para el período que finalizó el 30 de junio de 1986, de parte de los países siguientes: Afganistán, Barbados, Brasil, Chad, República Dominicana, Fiji, Francia (San Pedro y Miquelón), Granada, Guinea-Bissau, Haití, República Islámica del Irán, Nueva Zelandia (Isla Niue), Pakistán, Santa Lucía y Santo Tomé y Príncipe.

86. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual "el Gobierno se ha abstenido de indicar, durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores a las cuales, de conformidad con el artículo 23, 2) de la Constitución, se han comunicado copias de las memorias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22".

87. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos de los países siguientes sobre las dificultades que tenían para cumplir sus obligaciones: Barbados (cambio de personal como consecuencia de las elecciones); Francia (San Pedro y Miquelón) (adopción de un nuevo estatuto para el territorio); Granada (problemas de personal); Guinea-Bissau (problemas de personal debidos a la creación reciente del Ministerio del Trabajo, de la Función Pública y de la Seguridad Social); República Islámica del Irán (traducción y análisis de los instrumentos); Sierra Leona (dificultades para obtener copias de los instrumentos de la OIT), República Unida de Tanzania (dificultades administrativas); Yemen (dificultades administrativas). (Estas explicaciones se recogen en detalle en las actas de las discusiones relativas a estos casos, en la parte segunda del informe).

OBLIGACION_E Aplicación de los convenios ratificados

88. La Comisión tomó nota con particular interés de las medidas adoptadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de los convenios ratificados. Este año, la Comisión de Expertos había podido enumerar en su informe 40 casos relativos a 28 Estados y un territorio no metropolitano, en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica como consecuencia de los comentarios formulados por la Comisión. Dichos casos se referían a países de todas las regiones, con sistemas sociales y económicos diferentes. Desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964, se habían registrado más de 1670 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

89. En el curso de la presente reunión, la Comisión de la Conferencia fue informada sobre otros casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Aun cuando se hubiera confiado a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas, la Comisión de la Conferencia se congratulaba por estas nuevas muestras de los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir sus obligaciones internacionales y dar efecto a los comentarios formulados por los órganos de control.

90. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia varios casos importantes que había examinado.

OBLIGACION_F Casos de progreso

91. La Comisión tomó nota con satisfacción de que, en particular en los casos que se indican a continuación, los gobiernos habían efectuado modificaciones en su legislación y en la práctica con objeto de eliminar las discrepancias previamente discutidas por la Comisión: Guatemala (Convenio núm. 87); Panamá (Convenio núm. 68); Uruguay (Convenios núms. 87, 98, 105).

OBLIGACION_G Casos especiales

92. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia las discusiones que había celebrado en torno a ciertos casos mencionados en los párrafos siguientes; el contenido completo de estas discusiones figura en la parte segunda de este informe.

93. La Comisión tomó nota de la información y de las explicaciones proporcionadas por el representante gubernamental de Bangladesh relativas a la aplicación del Convenio sobre las poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107). Reiteró su preocupación por la situación de las poblaciones indígenas y tribuales en Bangladesh. Insta al Gobierno a que adopte medidas concretas conforme a los comentarios de la Comisión de Expertos a fin de asegurar la plena aplicación del Convenio. Sugiere que el Gobierno vuelva a examinar la posibilidad de recibir una nueva visita al país de un representante del Director General, con objeto de examinar sobre el terreno todas las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos. Invita al Gobierno a que proporcione informaciones sobre los puntos en cuestión.

94. En lo que se refiere a la aplicación por la República Dominicana del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), y del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), la Comisión lamentó que el Gobierno no hubiera respondido a las numerosas cuestiones planteadas en las observaciones de la Comisión de Expertos acerca de la protección del salario, incluidos algunos aspectos importantes de las recomendaciones formuladas por la Comisión de Encuesta instituida en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, para examinar la aplicación de ciertos convenios, entre ellos los convenios núm. 95 y 105. La Comisión espera que el Gobierno podrá tomar las medidas necesarias y que informará en sus próximas memorias acerca de los progresos logrados. En lo que se refiere a la aplicación del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm.98), la Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por el representante gubernamental. Lamenta que no se haya comunicado ninguna información a la Comisión de Expertos. Espera que pronto serán tomadas las medidas necesarias y que se señalarán los progresos realizados.

95. La Comisión tomó nota de la discusión detallada que tuvo lugar y, en particular, de las informaciones suministradas por los representantes gubernamentales acerca de la aplicación por el Ecuador del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La Comisión lamenta que no se haya tomado ninguna medida para aplicar los convenios en relación con diversos puntos planteados por la Comisión de Expertos. Vuelve a señalar de nuevo a la atención los comentarios de la Comisión de Expertos y las proposiciones detalladas que fueron elaboradas durante la misión de contactos directos de diciembre de 1985. Pide al Gobierno que examine la posibilidad de tomar las medidas necesarias para revisar la legislación. La Comisión espera que el Gobierno tomará rápidamente medidas, en función de las observaciones y proposiciones mencionadas, y que el año próximo pueda indicar que se han logrado progresos sustanciales para que la legislación se halle plenamente conforme con el Convenio. En lo que respecta a la aplicación del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), la Comisión tomó nota de las informaciones suministradas por el Gobierno, así como de las informaciones complementarias comunicadas por los representantes gubernamentales en la discusión relativa a los Convenios núms. 87 y 98. La Comisión lamenta constatar que el Gobierno no ha declarado su intención de tomar medidas acerca de los puntos planteados en los comentarios de la Comisión de Expertos. La Comisión solicita encarecidamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar las disposiciones pertinentes de la legislación nacional de manera que guarde conformidad con el Convenio y que indique los progresos realizados en este terreno.

96. La Comisión observó que la aplicación por parte del Pakistán del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29); del Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96); del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), y del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), constituía para ella un motivo de suma preocupación, debido a la falta de respuestas a informaciones escritas y a la falta de modificaciones legislativas y, asimismo por el hecho de que durante muchos años apenas se habían evidenciado progresos. La Comisión espera que el levantamiento de la ley marcial, la creación de una comisión tripartita, así como las consultas con la OIT, podrían servir para que se produzca el progreso que se espera desde hace tanto tiempo.

97. La Comisión confía en que los gobiernos interesados adoptarán todas las medidas necesarias para subsanar las deficiencias señaladas, y les invita a hacer uso de las modalidades de asistencia apropiadas de la OIT, incluidos los contactos directos, para asegurar que de aquí al año próximo se realice un verdadero progreso en el cumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios citados.

OBLIGACION_H Falta continua de aplicación

98. En su examen de la aplicación de ciertos convenios, la Comisión constató con gran preocupación una falta continua de aplicación durante varios años para eliminar graves deficiencias en la aplicación por la República Islámica del Irán del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 11)

99. Se invita a los gobiernos de los países mencionados en los párrafos 93 a 98 del presente informe a que proporcionen las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión seguir las cuestiones citadas en la próxima reunión de la Conferencia.

OBLIGACION_I Envio de memorias sobre convenios no ratificados y sobre recomendaciones

100. Como ya se indicó, en 1986 se habían solicitado memorias, en virtud del artículo 19 de la Constitución, sobre el Convenio (num. 119) y la Recomendación (núm. 118) sobre la protección de la maquinaria, 1963, y sobre el Convenio (núm. 148) y la Recomendación (núm. 156) sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977. La Comisión tomó nota de que sólo se habían recibido 356 de las 544 memorias solicitadas (es decir, 65,4 por ciento).

101. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre convenios no ratificados y sobre recomendaciones, exigidas en virtud del artículo 19 de la Constitución, había sido proporcionada durante los últimos cinco años por los países siguientes: Fiji, Santa Lucia, República Arabe Siria, Trinidad y Tabago y Yemen.

OBLIGACION_K Participación en las labores de la Comisión

102. La Comisión se felicitó por el hecho de que este año hubiera sido mayor el número de gobiernos que respondieron a la invitación de la Comisión a que participaran en sus trabajos. Expresó su gratitud a los 45 gobiernos que habían colaborado con ella, proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países y participando en la discusión de los casos individuales que les concernían.

103. En cambio, la Comisión lamentó que, pese a las reiteradas invitaciones de la Comisión de la Conferencia, los Gobiernos de los Estados que a continuación se indican se hubieran abstenido de tomar parte en el debate relativo a sus países... Santo Tomé y Príncipe (suministro de memorias e informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados) y Trinidad y Tabago (envío de memorias sobre los convenios no ratificados y las recomendaciones).

104. La Comisión lamentó tomar nota de que ciertos países no representados en la Conferencia (Chad, Dominica, Fiji, Paraguay, Santa Lucía y Seychelles) no hubieran podido, en consecuencia, participar en el examen por la Comisión de los casos relativos a ellos. Convino en que toda mención de los casos relativos a estos países debería figurar en los párrafos apropiados del presente informe, lo que debería ponerse en conocimiento de los países, de conformidad con la práctica habitual.

105. Las discusiones celebradas este año por la Comisión son un nuevo testimonio de la vitalidad y de la importancia de las normas de la OIT y de su mecanismo de control. En tiempos de crisis, en que se acentúa la tentación de sobreponer las realidades políticas, económicas, financieras, monetarias o comerciales a las exigencias de justicia y de dignidad, corresponde a la OIT afirmar y hacer reconocer la preeminencia de estas exigencias, tanto al nivel internacional como al nivel nacional. Las normas internacionales del trabajo son la traducción, en forma de principios y de obligaciones, de estas exigencias, y para cumplir la misión que ha venido desempeñando desde su creación, la OIT deberá continuar incesantemente su labor de establecer normas adaptadas a la evolución del mundo y de perfeccionar sus procedimientos de control. El sexagésimo aniversario de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha ofrecido a la Comisión de la Conferencia la oportunidad de celebrar un amplio debate, en el curso del cual se alcanzó la unanimidad sobre un punto esencial, a saber, el de la necesidad de un mecanismo de control para procurar que las normas adoptadas por la Conferencia queden reflejadas en la legislación y en la práctica de los Estados Miembros. La eficacia de este mecanismo, por lo demás, ha quedado demostrada por el elevado número de casos en que han habido progresos en la aplicación de los convenios ratificados como consecuencia de comentarios de los órganos de control. Este debate ha revelado también que existían divergencias de opinión acerca de diversos aspectos del mecanismo de control, las cuales son reflejo de la diversidad del mundo y de la importancia de las cuestiones que afectan a las normas de la OIT. El diálogo tripartito, que constituye el rasgo característico de la OIT y del que ésta extrae su fuerza, es la base necesaria del control. La Comisión de la Conferencia es por excelencia, el foro privilegiado en que se desarrolla dicho diálogo. Para que éste sea fructífero, ha de ser aceptado libremente y debe celebrarse en un espíritu de comprensión y de respeto mutuos, con la firme intención de alcanzar soluciones que sean aceptables para todos. Celebrar un diálogo de esta naturaleza nunca ha sido una empresa fácil. Sin embargo, desde que la OIT existe, se ha demostrado muchas veces que es posible, si la voluntad existe, superar las divergencias y cooperar con miras a alcanzar el objetivo común que reúne a los gobiernos, los empleadores y los trabajadores en el seno de la OIT: la paz universal por el progreso social.

Ginebra, 19 de junio de 1987.

(Firmado) F. O. WILLIAMS,

Presidente.

M. C. ALMEIDA RIBEIRO,

Ponente.


Nota 1

Los cambios de la composición de la Comisión se indican en los informes de la Comisión de Proposiciones. Actas Provisionales núms 5 a 51.

Nota 2

La lista de las organizaciones figura en el informe de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales núms. 5 a 51.

Nota 3

Informe III (partes 1 a 3) presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo. Resúmenes de memorias (artículos 19, 22 y 35 de la (Constitución); Informe III (parte 4A); Informe de la Comisión de expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones, e informe III (parte 4B): Igualdad de remuneración.
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