Informe general de la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1989


Descripción:(ICCIT Informe general)
PUBLICACION:1989
Sesion de la Conferencia:76
Visualizar el documento en:  Ingles   Frances

Documento:26

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para proceder al examen e informe del tercer punto de su orden del día: "Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones". Integraron la Comisión 207 miembros: 108 miembros gubernamentales, 33 miembros empleadores y 66 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 16 miembros gubernamentales adjuntos, 30 miembros empleadores adjuntos y 79 miembros trabajadores adjuntos (Nota 1). Además, 31 organizaciones internacionales no gubernamentales estuvieron representadas por observadores (Nota 2).

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:

Presidente: Sr. J. J. Elmiger (miembro gubernamental, Suiza).

Vicepresidentes: Sr. A. Wisskirchen (miembro empleador, República Federal de Alemania), y Sr. J. Houthuys (miembro trabajador, Bélgica).

Ponente: Sr. M. Kchaou (miembro gubernamental, Túnez).

3. La Comisión celebró 23 sesiones.

4. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó las cuestiones siguientes: informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentados en virtud del artículo 19 de la Constitución; memorias sobre la aplicación de convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución, y memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución en relación con el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), el Convenio (núm. 128) y la Recomendación (núm. 131) sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967, en lo que se refiere a las prestaciones de vejez (Nota 3). En virtud de una decisión de la Conferencia, se encargó también a la Comisión que examinara el informe de la quinta reunión (octubre de 1988) del Comité mixto OIT-UNESCO de expertos sobre la aplicación de la Recomendación relativa a la situación del personal docente.

5. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con un debate sobre cuestiones generales relativas a la aplicación de los convenios y recomendaciones y al cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones que, con respecto a dichos instrumentos, les impone la Constitución de la OIT. A continuación, la Comisión celebró un debate sobre el estudio general elaborado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, consagrado este año a la protección de la vejez por la seguridad social y sobre el precitado informe del Comité mixto OIT-UNESCO de expertos. Por último, la Comisión examinó cierto número de casos individuales relativos a la aplicación de los convenios ratificados, a la obligación de presentar memorias y a la de someter los convenios y recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. Constituyeron la base de dicho examen, al que la Comisión dedicó lo esencial de su trabajo, las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y las explicaciones escritas y orales facilitadas por los gobiernos interesados. La Comisión se basó también en sus discusiones celebradas en años anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, en su caso, en los informes de los demás órganos de control de la OIT. En razón del tiempo limitado de que disponía, la Comisión, como de costumbre, se vió obligada a hacer una selección entre el conjunto de observaciones de la Comisión de Expertos, limitándose, en consecuencia, a discutir un número pequeño de casos, lo que no disminuye la importancia de los demás casos mencionados en el informe de la Comisión de Expertos, respecto de los cuales los gobiernos deben adoptar las medidas necesarias habida cuenta de las observaciones contenidas en su informe. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas en la Comisión y de las conclusiones adoptadas por ésta.

Obligaciones que vinculan a los Estados Miembros

6. El informe de la Comisión de Expertos establece cada año el balance de las obligaciones que vinculan a los Estados Miembros.

7. En el activo de dicho balance figura el número de ratificaciones. Como se indica en el párrafo 14 del informe general de la Comisión de Expertos, al 31 de diciembre de 1988 el número total de ratificaciones ascendía a 5 401, al haberse registrado durante 1988 noventa nuevas ratificaciones por parte de 27 Estados Miembros. Esta progresión apreciable de las ratificaciones, después de cierta tendencia a la disminución del ritmo de ratificaciones que se había comprobado en el curso de los últimos años y que había sido causa de preocupación para los miembros de la Comisión, fue destacada con satisfacción por los miembros empleadores y trabajadores, así como por diversos miembros gubernamentales (Argelia, Australia, Bélgica, Grecia, Marruecos, Nigeria y Portugal). Sin embargo, los miembros empleadores recordaron que la ratificación no constituía sino una primera etapa del compromiso contraído por los países, a la que debían seguir la aplicación en la legislación y la práctica y el suministro de memorias.

8. Ciertos miembros de la Comisión matizaron los progresos de las ratificaciones. Así, el miembro gubernamental de Noruega, expresándose en nombre de los cinco países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia) observó, por una parte, que había todavía un gran número de convenios que no habían sido ratificados por los Estados Miembros, y, por otra, que en estos últimos años las ratificaciones parecían provenir fundamentalmente de los países desarrollados. El miembro gubernamental de Túnez, considerando que debía reservarse una atención particular a los derechos humanos fundamentales, hizo hincapié en la pequeña proporción de los convenios sobre esta materia entre las nuevas ratificaciones y sugirió que la Comisión de Expertos consagrara a estos convenios una sección en la parte general de su informe, al igual que la reservada a la aplicación del Convenio núm. 122. De hecho, el miembro trabajador de Chile citó el ejemplo de su país, que no había ratificado ningún convenio desde hacía 19 años. El portavoz del grupo de los trabajadores manifestó la preocupación de los miembros trabajadores ante el escaso número de ratificaciones de los convenios sobre la seguridad social y las prestaciones de vejez (véase a este respecto, más adelante, el resumen de las discusiones sobre el estudio general de la Comisión de Expertos). También se puso de relieve, en particular por el miembro trabajador de Pakistán, el número todavía insuficiente (45) de ratificaciones obtenido por el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).

9. Se evocaron ciertos factores que favorecían las ratificaciones o, por el contrario, ciertas dificultades que creaban obstáculos a las mismas. En opinión del miembro gubernamental de Bulgaria, el diálogo llevado a cabo en la Comisión redundaba en beneficio de la creación de condiciones favorables para la ratificación de los convenios. A juicio del miembro gubernamental de Arabia Saudita, la asistencia brindada por la OIT sería muy bienvenida en el curso de las fases preparatorias cuando se contemplara la ratificación de un instrumento. El miembro gubernamental de la República Islámica del Irán declaró que la presente Comisión debería alentar y ayudar a los Estados Miembros en el proceso de ratificación, respetando la soberanía de cada Estado y los principios ideológicos o religiosos en que se inspire. Presentando el ejemplo de su país, el miembro gubernamental de Somalia indicó que el Consejo de Ministros proyectaba ratificar 12 convenios, a resultas de las consultas previas celebradas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y con la asistencia de una misión realizada por el consejero regional para las normas. En cambio, el miembro empleador de los Estados Unidos estimó que las variaciones que percibía en la jurisprudencia de la Comisión de Expertos (que se examinan en otra parte de este informe) eran susceptibles de crear dificultades en los países que se proponían poner su legislación en armonía con los convenios cuya ratificación contemplaban, así como también en los países que los habían ratificado.

10. Diversos otros oradores informaron a la Comisión acerca de ratificaciones o perspectivas de ratificación de nuevos convenios por sus respectivos países. Así, Bélgica, tras haber ratificado tres convenios en 1988, estudiaba la posibilidad de ratificar el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). En Checoslovaquia, el Ministro del Trabajo había sometido a la aprobación del Gobierno la ratificación de los convenios siguientes: Convenio sobre la protección del Salario, 1949 (núm. 95); Convenio sobre la higiene (comercio y oficinas), 1964 (núm. 120); Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139), y Convenio sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (núm. 148). Estaba muy avanzado el examen de la ratificación del Convenio sobre el bienestar de la gente de mar, 1987 (núm. 163), y del Convenio sobre la protección de la salud y la asistencia médica (gente de mar), 1987 (núm. 164), y se contemplaba la ratificación de otros instrumentos. China había ratificado en 1988 el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159); en 1989, había concluido los trabajos preparatorios para la ratificación del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), y del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). Tras recordar la ratificación por los Estados Unidos, en 1988, del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), y del Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147), el miembro trabajador de los Estados Unidos dio cuenta de sustanciales progresos realizados con vistas a la ratificación del Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160); también se habían registrado progresos considerables en lo que atañe al Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), lo que representaría la primera ratificación por los Estados Unidos de un convenio sobre los derechos humanos, y estaban avanzando los trabajos para la ratificación de otros convenios sobre esta materia. El miembro gubernamental de los Estados Unidos tomó nota de que hacía mucho tiempo que su Gobierno estimaba que, aun cuando en la práctica la legislación de su país cumplía, e incluso superaba, prácticamente en todos los casos, los preceptos contenidos en los convenios de la OIT, aumentar el número de ratificaciones era un objetivo importante que debía mantenerse. Gabón había ratificado tres nuevos convenios, a saber, el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), y el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158). Grecia había ratificado recientemente el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), y el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142). Hungría había ratificado el Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167) (así como las enmiendas a la Constitución de la OIT). En Italia, la ratificación más reciente, a saber, la del Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160), databa de mayo de 1989, y actualmente se estaban examinando otros convenios. Túnez había ratificado en 1988 el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), y el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), y en 1989, el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159). Uruguay había procedido, en mayo de 1989, a la ratificación del Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), del Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), del Convenio sobre duración del trabajo y períodos de descanso (transportes por carretera), 1979 (núm. 153), y del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). El Gobierno de la URSS se disponía a ratificar toda una serie de convenios. A este efecto, se estaban realizando trabajos con miras a la ratificación de dos convenios marítimos, a saber, el Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (disposiciones complementarias), 1970 (núm. 133), y el Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147), y se estaba preparando la ratificación del Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127), y del Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162). La URSS contemplaba asimismo la ratificación del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), y del Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160).

11. En el pasivo del balance de las obligaciones que vinculan a los Estados Miembros figuran las denuncias de convenios. En el párrafo 15 del informe de la Comisión de Expertos se indicaba que en 1988 se habían registrado las denuncias del Convenio sobre el trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (núm. 45), por parte de Australia, Irlanda, Luxemburgo y el Reino Unido. Luxemburgo había denunciado también el Convenio sobre la protección de los cargadores de muelle contra los accidentes, 1929 (núm. 28), mientras que la denuncia por parte de los Países Bajos del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), mencionada en el informe de los Expertos, había sido retirada por el Gobierno (véase más adelante). El número total de denuncias no acompañadas por la ratificación de un convenio revisado se elevó a 53.

12. Los miembros trabajadores de la Comisión manifestaron su preocupación ante el número de denuncias. Los miembros empleadores hicieron observar que las denuncias mencionadas estaban, en parte, ligadas a los cambios de opinión en cuanto a saber si las protecciones especiales previstas a favor de las mujeres continuaban estando justificadas o si, por el contrario, constituían un obstáculo para la igualdad de oportunidades y de trato. En opinión del representante de la Federación Sindical Mundial (FSM), este argumento de la igualdad parecía de hecho servir fundamentalmente para agravar la situación de categorías de trabajadores protegidas en nombre de la igualdad, en lugar de utilizar para mejorar la situación de todos; estimaba que era inquietante y peligrosa esta tendencia a la denuncia y declaró que desearía que se la combatiera más enérgicamente. Para el miembro gubernamental de Francia, el número importante de denuncias registrado respecto de cierto tipo de convenios debería percibirse como un indicio. Estimaba que la Organización debería adelantar un nuevo examen de ciertos instrumentos que tal vez no estuvieran adaptados a las realidades contemporáneas. En opinión de los miembros empleadores, la Organización, en todo caso, debería interrogarse acerca de estas cuestiones para poder reaccionar, llegado el caso, más rápidamente. El miembro gubernamental de los Países Bajos ya había anunciado a la Comisión que se retiraba la decisión de denunciar este Convenio, a la que se oponían las organizaciones de trabajadores. Esta decisión se había fundado en la inteligencia de que había una divergencia entre el instrumento y la legislación holandesa, esencialmente en razón de que el principio de riesgo profesional contemplado por el Convenio había sido reemplazado en los Países Bajos por el de riesgo social. Las consultas a los expertos de la OIT hechas por las autoridades holandesas habían permitido aclarar la situación y disipar las dudas existentes. Una de las lecciones que el miembro gubernamental había sacado de este asunto era que había demostrado la necesidad de llevar a cabo una coordinación estrecha entre los juristas de la OIT y los juristas nacionales: sus respectivas interpretaciones de las normas de la OIT podían discrepar sensiblemente, sin que ninguna de ellas tuviera autoridad, ya que, como era sabido, sólo la Corte Internacional de Justicia tenía competencia en esta materia. El miembro gubernamental de Francia hizo observar también que las condiciones de denuncia no eran fáciles. Esto tal vez pudiera explicar en parte la "falsa" denuncia del Convenio núm. 121 por los Países Bajos.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

Actividades normativas y sistema de control

13. Este año, en la discusión sobre las cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo participaron 53 oradores, lo que constituye la cifra más elevada de participantes hasta la fecha. Sin embargo, más allá de este aspecto puramente cuantitativo, que sin duda alguna no deja de tener su importancia, la característica esencial de la presente reunión ha de buscarse en el sentido y contenido de las intervenciones. Efectivamente, al cabo de numerosos años de un dificil diálogo en busca de soluciones de compromismo acerca de cuestiones de fondo que afectaban a intereses y posiciones a menudo divergentes y hasta antagónicos, este año se manifestaron en la Comisión opiniones comunes sobre los grandes problemas que tan a menudo la habían agitado en el curso de los años pasados. Como lo hicieran recalcar los miembros trabajadores al concluir la discusión, era ésta la primera vez que se conseguía una unanimidad tan amplia en cuanto al principio de la universalidad de las normas, al papel y al trabajo de la Comisión de Expertos, a su independencia, objetividad e imparcialidad y a la naturaleza de los vínculos entre los órganos de control. Otro tema que fue objeto de amplios debates fue el de la aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), ante todo en lo que atañe a sus relaciones, siempre conflictivas, con el problema del endeudamiento masivo de los países en desarrollo y la ejecución de políticas de ajuste estructural. En los párrafos siguientes del presente informe queda reflejada esta discusión, lo más fielmente posible en lo que hace a sus elementos esenciales, pero en modo alguno de manera exhaustiva.

14. La Conferencia celebra este año el septuagésimo aniversario de la Organización Internacional del Trabajo. La Comisión de Expertos aprovechó esta ocasión para recordar que las consideraciones que se habían inscrito desde 1919 en el preámbulo de la Constitución de la OIT, es decir, que la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social, continuarían constituyendo en 1989 el contexto en el cual la Organización debía asumir sus funciones (véase el párrafo 10 del Informe general). El interés del aniversario de una organización como la OIT no radicaba en su celebración festiva, sino en el enfoque crítico, en el sentido positivo del vocablo, que se dedicara a las realizaciones del pasado, como también en el enfoque prospectivo que se procurara hacer con respecto a las realizaciones del futuro. Las discusiones celebradas en el seno de la Comisión hicieron resaltar, sin ambigüedades, que había unanimidad en cuanto a la permanencia de los objetivos fundamentales de la OIT, al singular valor y dinamismo de su actividad normativa y al apego a estos objetivos y valores de que hacen gala, cada vez más, los Estados Miembros y los grupos profesionales.

15. Diversos oradores recordaron la importancia del acervo en materia normativa de la OIT, elaborado pacientemente y completado incesantemente desde sus orígenes. A juicio del miembro gubernamental de los Países Bajos, los instrumentos de la OIT constituían los cimientos mismos de la OIT. La miembro gubernamental de los Estados Unidos hizo observar que un buen número de las normas versaban sobre los derechos fundamentales e inalienables de los trabajadores. Ciertos representantes de países en desarrollo, por ejemplo, el miembro gubernamental de la India y el de Malasia, que se expresó en nombre de los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), y los miembros trabajadores de China y del Pakistán, pusieron de relieve la importancia de las actividades normativas para la promoción de un desarrollo económico y social equilibrado, para garantizar las libertades y los derechos legítimos de los trabajadores, señaladamente en el plano sindical, y, en definitiva, para responder a las esperanzas de los trabajadores de estos países. Un representante de los países socialistas, el miembro gubernamental de Bulgaria, al igual que muchos otros miembros, opinó que, en razón de su impacto sobre el contenido de las legislaciones nacionales y de su papel de guía en la búsqueda de soluciones a los problemas relacionados con la protección de los derechos humanos y de los grupos sociales más desfavorecidos, con la garantía del pleno empleo y con la seguridad y salud del trabajo, las normas internacionales del trabajo contribuían de modo significativo a la promoción de la justicia social, que era una condición esencial para una paz duradera.

16. La confirmación ampliamente evocada del valor y carácter, hoy en día más actuales que nunca, de los principios y normas de la OIT requería que se afirmara o que se reafirmara, como lo deseara el miembro gubernamental de la India, la adhesión a los objetivos de la OIT y el compromiso de aceptar los desafíos que reservaba el mundo de mañana. Ciertos representantes formularon declaraciones que abundaban en este sentido. Así, el miembro gubernamental de la URSS informó a la Comisión sobre el envío al Presidente de la 76.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de un mensaje del Presidente del Consejo de Ministros de la URSS en que declaraba que la URSS compartía y apoyaba plenamente los objetivos y principios de la OIT, cuya tarea de elaboración de convenios y recomendaciones que abarcan prácticamente todos los aspectos de la actividad laboral y la protección de los intereses sociales de los trabajadores revestía una importancia primordial. El orador recordó que la URSS apreciaba sobremanera la contribución de la OIT al fortalecimiento de la estabilidad de la comunidad internacional. El desarrollo de la cooperación con la OIT, al que la "perestroika" había contribuido considerablemente, podría, a su juicio, verse reforzado aún en numerosos campos. Otro orador, el miembro trabajador del Pakistán, informó también a la Comisión sobre el compromiso, debidamente anotado por el Director General de la OIT, que el nuevo Gobierno de su país había asumido para armonizar la política nacional del trabajo con los convenios de la OIT.

17. Examinando la situación actual, los miembros empleadores declararon que la Comisión de Expertos se había referido con toda razón a los principios inscritos en el Preámbulo de la Constitución de la OIT y que los actuales adelantos en favor de la paz, si pudieran mantenerse sin dar marcha atrás, podrían tener resultados positivos en el terreno social. Pos su parte, los miembros trabajadores hicieron observar que en el curso del año transcurrido, a pesar de que la actualidad continuaba siendo angustiosa en numerosos países, un gran número de cambios políticos había permitido realizar reformas y mejorar las condiciones económicas y sociales en otros países. Pusieron de relieve que tales reformas deberían ir acompañadas del goce de las libertades y del ejercicio de la democracia para lograr una paz duradera basada en la justicia, al servicio de los más vulnerables y de los más desposeídos.

18. En lo que atañe a las actividades normativas futuras, si el miembro gubernamental de Noruega consideró que la Organización primeramente debería dedicarse a revisar y modernizar las normas existentes, otros oradores abogaron, en cambio, por la continuación de la tarea de elaboración de nuevas normas. El mundo cambiaba, las técnicas evolucionaban, y su evolución no siempre acarreaba progresos para los trabajadores, sino que a menudo llegaba acompañada de nuevos riesgos que los países debían poder afrontar. Los instrumentos de la OIT debían adaptarse a estas mutaciones y a las nuevas necesidades. En este sentido se expresaron, en substancia, particularmente los miembros gubernamentales de Checoslovaquia y de Marruecos, así como el representante de la FSM. Los miembros gubernamentales de Noruega y Portugal llamaron la atención sobre la importancia de asegurar la participación más amplia y activa posible de todos los Estados Miembros en el proceso de elaboración de las normas. A este respecto, el miembro gubernamental de Noruega, expresándose en nombre de los países nórdicos, se pronunció a favor de iniciativas encaminadas a ajustar los procedimientos en este sentido, considerando que permitirían obtener ventajas tanto para realizar progresos de ratificación como para conseguir una mejor aplicación de los convenios. En cuanto a la miembro gubernamental de Portugal, lamentó, además, que la Oficina hubiera recibido un número poco elevado de respuestas a los cuestionarios sobre el trabajo nocturno y sobre la seguridad en la utilización de las sustancias químicas en los lugares de trabajo.

19. El miembro gubernamental de Noruega, expresándose en nombre de los países nórdicos, formuló en particular el deseo de que se buscaran fórmulas de flexibilidad de las normas en el momento de su elaboración, que permitieran conciliar el objetivo de universalidad de la acción normativa con la heterogeneidad de las situaciones nacionales. A este efecto, propuso que en el futuro la OIT procurara adoptar normas que, sin renunciar a sus aspiraciones fundamentales, fueran elaboradas de modo que pudieran ratificarlas países con sistemas políticos diferentes o que se hallen en etapas distintas de desarrollo. Sin embargo, precisó que esta flexibilidad sólo debía aplicarse a la formulación, y en modo alguno a la aplicación de las normas. Los miembros gubernamentales de Arabia Saudita y Australia abundaron en este sentido. Por su parte, el miembro gubernamental de Malasia, expresándose en nombre de los países de la ASEAN, se interrogó en cuanto a si, habida cuenta de las enormes disparidades existentes entre las naciones en términos de desarrollo industrial y económico, resultaba posible establecer un conjunto de normas de trabajo susceptibles de una aplicación universal. A juicio del orador, la fórmula más adecuada consistiría en adoptar únicamente normas que establezcan directivas de base que sean lo suficientemente amplias y que contemplen a otros respectos una flexibilidad suficiente como para permitir a los Estados que las ratifiquen adaptarse a ellas de conformidad con sus tradiciones locales. Subrayó, empero, que al pronunciarse por la elaboración de normas más flexibles, los países miembros de la ASEAN no excusaban en modo alguno la menor manifestación de laxismo en la aplicación de los convenios ratificados por los países en desarrollo, en particular, cuando se tratara de instrumentos relativos a los derechos de los trabajadores, al derecho de organización, a los principios de la libertad sindical y al derecho de celebrar negociaciones colectivas.

20. Como se indicara en otra parte de este informe, las declaraciones relativas al sistema de control constituyen una notable evolución con respecto a las discusiones celebradas sobre la materia en años anteriores. En su conjunto, los miembros empleadores, trabajadores y gubernamentales reconocieron la calidad del trabajo de la Comisión de Expertos, que permaneció fiel a su tradición de independencia, de objetividad y de imparcialidad. Estos principios regían también para la Comisión de la Conferencia, que continuaba aplicando los métodos de trabajo respecto de los cuales se alcanzó un acuerdo en 1980. En particular se comentó y apreció el pasaje del informe de la Comisión de Expertos (párrafo 7) en que ésta indicaba que entre sus principios de trabajo figuraba el espíritu de mutuo respeto, de colaboración y de responsabilidad que siempre había prevalecido en las relaciones de la Comisión con la Conferencia Internacional del Trabajo y su Comisión de Aplicación de Normas, cuyos debates tomaba plenamente en consideración, tanto sobre las cuestiones generales sobre las actividades normativas y los mecanismos de control como sobre las cuestiones particulares referidas a cómo los distintos Estados cumplían con sus obligaciones normativas. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores tomaron nota con interés de esta precisión aportada por la Comisión de Expertos en cuanto al carácter complementario de los dos órganos de control y de sus respectivos papeles. Un gran número de miembros gubernamentales se refirió a este punto. El miembro gubernamental de la URSS, en particular, después de recordar sus numerosas intervenciones en el curso de anteriores reuniones de la Conferencia, se felicitó por la declaración precitada de la Comisión de Expertos acerca de las relaciones entre ésta y la presente Comisión. En vista de que, a su juicio, no se habían agotado aún todas las posibilidades en materia de cooperación y de interacción entre los diversos órganos de control, expresó la esperanza de que se desarrollara en este terreno una dinámica positiva.

21. En lo que atañe a la interpretación de los convenios, los miembros empleadores indicaron que si el informe de la Comisión de Expertos constituía la base esencial de los trabajos, esto no significaba que hubieran de compartirse todas las opiniones y evaluaciones de la Comisión de Expertos, pudiendo, de ser necesario, expresarse opiniones diferentes en los casos concretos. El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que la jurisprudencia de la Comisión de Expertos era a veces inestable, variable y cambiante. El miembro empleador de Suecia recordó la opinión expresada por los miembros empleadores sobre el sistema de control y sobre los papeles respectivos que desempeñaban la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia. Un órgano solamente, la Corte Internacional de Justicia, podía realizar interpretaciones auténticas de los Convenios de la OIT. Si se había recurrido raramente a esa Corte, ello se debía probablemente a que el sistema funcionaba de manera considerablemente satisfactoria. No obstante, el papel de la Corte Internacional de Justicia como último árbitro siempre debía tenerse presente. Un Convenio de la OIT debía interpretarse de conformidad con los principios establecidos en la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados (1969), que enumeró. Llamó la atención sobre un caso representativo de reclamación constitucional, por considerar que mostraba una interpretación demasiado amplia del Convenio núm. 96, que se basaba en una lectura deficiente de los trabajos preparatorios que tuvieron lugar hace muchos años. A su juicio, el informe de la Comisión de Expertos de este año contenía desafortunadamente un cierto número de interpretaciones demasiado amplias, especialmente en lo relativo a los Convenios sobre derechos humanos fundamentales, en particular el Convenio núm. 87. Incluso si no se había mencionado a su país en este sentido, el orador mencionó que algunos de los comentarios eran inadmisibles. Consideró que, a largo plazo, las interpretaciones demasiado amplias sólo podían erosionar la credibilidad del sistema de control. El número de memorias examinadas cada año por la Comisión de Expertos debería reducirse radicalmente. Esto, sin embargo, debería combinarse con una aplicación bastante estricta del intervalo anual previsto por la Constitución, en el caso de que una memoria hubiera dado lugar a observaciones críticas. Si se aligeraba el trabajo de la Comisión de Expertos, más de un experto podría examinar la aplicación de un convenio particular. Los oradores precitados reiteraron que no incumbía a la Comisión de Expertos ni a la Oficina dar interpretaciones definitivas de los convenios, y que la competencia sobre la materia recaía exclusivamente en la Corte Internacional de Justicia, de conformidad con el articulo 37, 1), de la Constitución de la OIT.

22. El miembro trabajador del Reino Unido, que intervino a propósito de la declaración del miembro empleador de Suecia, se pronunció contra una posición que consideraba peligrosa, particularmente cuando se trataba de un convenio como el Convenio núm. 87: lo que para algunos no eran sino sutilezas jurídicas era para los trabajadores una dura realidad, por ejemplo la pena de prisión por ejercer el derecho de huelga. El miembro trabajador de los Países Bajos observó, refiriéndose a la declaración del miembro empleador de los Estados Unidos relativa a los cambios de jurisprudencia, que si la doctrina de la Comisión de Expertos había conocido cierta evolución, ello era normal y en caso alguno cabía achacarlo a la incoherencia.

23. AL clausurar la discusión general, el representante del Secretario General declaró que la propia Comisión de Expertos había reconocido y recordado en repetidas ocasiones - señaladamente al reexaminar su mandato, sus principios y sus métodos de trabajo en 1987 - que: "según los términos de su mandato, no le incumbe dar una interpretación definitiva de los convenios, cometido - que según al artículo 37 de la Constitución corresponde a la Corte Internacional de Justicia. Empero, para poder desempeñar su función de evaluar la aplicación de los convenios, la Comisión debe examinar el significado de ciertas disposiciones de los convenios y expresar su parecer al respecto". En 1921, en un documento que la Oficina constantemente tenía presente, se había indicado claramente que no se le concedía ninguna autoridad especial para formular interpretaciones acerca de las disposiciones de los Convenios. Sin embargo, la Oficina consideraba que cumplía la misión para la cual había sido creada, esforzándose en proporcionar informaciones tan completas como fuera posible acerca de las intenciones de la Comisión y de la Conferencia que habían elaborado el convenio. La Oficina estimaba que de este modo se lograría una mayor uniformidad de interpretación. Así, la última vez que el Consejo de Administración había examinado la cuestión relativa a la interpretación de los convenios, en 1982, estimó que la actual práctica de interpretación era enteramente satisfactoria. El representante del Secretario General indicó que incumbía a los gobiernos que impugnaban las interpretaciones dadas por los órganos de control someter eventualmente el caso a la Corte Internacional de Justicia. La Comisión de Expertos había señalado esta posibilidad en dos casos. En lo que atañía a las cuestiones del derecho de huelga y de los servicios esenciales, cabía afirmar que la jurisprudencia de los órganos de control había sido constante. En lo que hacía al derecho de huelga, tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical habían estimado que este derecho constituía uno de los medios esenciales de que disponían los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales. Este principio siempre había sido sostenido por estos dos órganos de control, que, con el correr del tiempo, habían determinado las condiciones en que debería ejercerse el derecho. El Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos habían admitido también, una vez que habían establecido el principio del derecho de huelga, que éste podría ser objeto de restricciones, e incluso de prohibición, en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, en los servicios cuya interrupción ponía en peligro, en el conjunto o en una parte de la población, la vida, la seguridad o la salud de las personas. Sin embargo, en lo referente al principio relativo a la prohibición de la huelga en los servicios esenciales, habían añadido que este principio podía perder todo su sentido si los servicios se definían de un modo demasiado amplio. La jurisprudencia sobre este punto no había variado.

24. Los miembros trabajadores se asociaron plenamente a esta declaración.

Procedimientos constitucionales de queja y de reclamación y otros procedimientos

25. El informe de la Comisión de Expertos contenía, en sus párrafos 18 a 26, por una parte, indicaciones sobre los casos en que se había recurrido a los procedimientos constitucionales de queja y reclamación y, por la otra, sobre las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, respecto de las cuales se había llamado la atención de la Comisión de Expertos.

26. En el párrafo 19 del informe general de la Comisión de Expertos, se indicaba que había sido retirada una queja Presentada por el Gobierno de Túnez en virtud del artículo 26 de la Constitución concerniente a la observancia por parte de la Jamahiriya Arabe Libia del Convenio sobre protección del salario, 1949 (núm. 95), del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 11 1), y del Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118), al haber intervenido entre las partes un arreglo del litigio como consecuencia de los buenos oficios de la OIT. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores expresaron su satisfacción por la solución de este caso y por la manera en que se había logrado. A juicio de los miembros empleadores, este ejemplo constituía un tipo de solución ideal.

27. En cambio, la situación era distinta en otro caso mencionado en el párrafo 20 del informe de la Comisión de Expertos. Se trataba del examen, que sigue su curso, por el Consejo de Administración de una queja relativa a la observancia por Nicaragua del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), presentada por varios delegados de los empleadores en la 73.a reunión (1987) de la Conferencia, en virtud del artículo 26 de la Constitución. Los miembros empleadores pusieron de relieve que el examen de la, cuestión había tenido que aplazarse en varias ocasiones, por carecerse de informaciones suficientes comunicadas por el Gobierno. Consideraban necesario subrayar el carácter inadmisible de semejante actitud por parte del Gobierno. Expresándose sobre el mismo caso, el miembro trabajador de la URSS formuló la opinión de que la presente Comisión debería tener en cuenta las declaraciones y conclusiones contenidas en el, documento adoptado por el Consejo de Administración en su reunión de mayo de 1989, del cual no había podido tratar el informe de la Comisión, que se basaba en las conclusiones adoptadas por el Consejo en su reunión de febrero-marzo.

28. En el párrafo 24 del informe general, la Comisión de Expertos se refería a una queja presentada a la OIT por el Congreso de Sindicatos Sudafricanos (COSATU) contra la República de Sudáfrica, relativa a la violación de la libertad sindical. De conformidad con el procedimiento de examen de quejas en violación de los derechos sindicales instituido en 1950 por un acuerdo entre las Naciones Unidas y la OIT, el Secretario General de las Naciones Unidas había solicitado el consentimiento del Gobierno de Sudáfrica para el envio de la queja a la Comisión de Investigación y de Conciliación del Consejo de Administración de la OIT. El Gobierno de Sudáfrica había respondido que sería prematuro transmitir la queja a la susodicha Comisión. Tomando la palabra sobre este caso en nombre de los cinco países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia), el miembro gubernamental de Noruega declaró que lamentaba la negativa del Gobierno de Sudáfrica de permitir que el procedimiento siguiera su curso. Expresó la esperanza de que se ejerciera una presión eficaz sobre el Gobierno para convencerle a modificar su decisión.

29. Si, como se indicara en otra parte de este informe, los procedimientos constitucionales habían tenido, al menos en un caso, una solución satisfactoria, no dejaba de ser cierto, como subrayaron los miembros trabajadores, que había un gran número de problemas graves que quedaban por resolver; efectivamente, continuaban examinándose 70 quejas relativas a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva. En relación con este tipo de quejas y con el procedimiento de examen, el miembro trabajador de Túnez lamentó que las intervenciones de la OIT fueran complejas, tardías y por ende ineficaces; a su juicio debería procurarse que el Comité de Libertad Sindical fuera verdaderamente representativo del movimiento sindical.

Aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

30. De conformidad con la práctica que viene siguiendo desde hace varios años, la Comisión de Expertos había incluido este año, en los párrafos 51 a 57 de su informe general, algunos comentarios generales acerca de la aplicación del Convenio núm. 122. Estos comentarios representaban una labor de síntesis basada en el examen de 50 memorias de gobiernos. En esta oportunidad, la Comisión de Expertos se declaró "más que nunca convencida del interés del intercambio de informaciones entre los países que han ratificado el Convenio núm. 122 para comparar sus experiencias, examinar las dificultades, evaluar las estrategias y políticas". La Comisión de Expertos, consciente de la complejidad que cobraba su tarea en razón de la naturaleza y del alcance del Convenio, basaba su examen y sus comentarios, en primer lugar, en las memorias a menudo detalladas enviadas por los gobiernos. En cada caso se apoyaba en el dictamen pericial de los economistas del Departamento del Empleo y del Desarrollo de la OIT y de los equipos regionales del empleo (tales como el PREALC en América latina). De resultar necesario, recurriría a los servicios de la nueva Comisión del Empleo del Consejo de Administración, cuyo mandato había sido definido con todo cuidado para que no hubiera duplicación con el suyo. Por último - y recordarlo cobraba todo su significado en el contexto de las discusiones celebradas este año - la Comisión de Expertos tomaba en cuenta, desde que venía formulando sus comentarios generales, las informaciones, ideas, sugerencias o recomendaciones provenientes de los intercambios de opinión efectuados en la Comisión de la Conferencia sobre la cuestión. Esta, en su informe presentado a la Conferencia de junio de 1988 (párrafo 50), había considerado ejemplar el diálogo que se había instaurado entre la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia. La Comisión de Expertos sin duda se vería reconfortada en cuanto a su actitud por las opiniones y deseos formulados este año en el seno de la Comisión, de los que se deja constancia en otra parte de este informe, relativos a la necesaria complementaridad de los dos órganos de control.

31. Concretamente, por ejemplo, los análisis hechos reflejaban un acuerdo en cuanto a la cuestión de la internacionalización de los problemas del empleo. Según señalaba la Comisión de Expertos en el párrafo 57 de su informe, estos problemas "afectan a todos los países, sin distinción del nivel de desarrollo, de sus regímenes económicos y de sus sistemas de empleo. Todos los países, en grado distinto y según los casos, tienen que hacer frente a problemas de reestructuración económica, de ajuste estructural, de promoción del empleo y de adaptación de la mano de obra". Tal vez habría quienes considerasen que esto era una evidencia, pero, si bien era cierto que en numerosos países hacía muncho tiempo que venían planteándose estas dificultades, había otros países que se enfrentaban a ellas desde hacía poco tiempo, de suerte que el examen de la aplicación del Convenio núm. 122 podía cobrar allí un interés renovado. Según señalaba la Comisión de Expertos, prácticamente en todas partes seguían interviniendo y se reforzaban los mecanismos de exclusión, de precariedad, de segregación o de discriminación. En consecuencia, le había parecido oportuno recordar el objetivo "vital" del pleno empleo, productivo y libremente elegido del Convenio, otorgándole el peso necesario en la jerarquía de los objetivos de las políticas económicas y sociales.

32. La discusión celebrada en el seno de la Comisión acerca de los comentarios generales de la Comisión de Expertos contó con la intervención, además de los portavoces de los miembros empleadores y trabajadores, de un número sumamente nutrido de oradores, principalmente de los miembros gubernamentales y de los miembros trabajadores, que representaban las diversas regiones del mundo y diferentes sistemas económicos y sociales. Prácticamente por unanimidad reconocieron el carácter central y prioritario de la cuestión del empleo, del desempleo y del subempleo y el valor de los objetivos del Convenio núm. 122, y manifestaron su aprecio por los análisis presentados por la Comisión de Expertos en sus comentarios generales. A este respecto, se refirieron a la memoria del Director General sobre la recuperación económica y el empleo, y a su discusión en la reunión plenaria. La Comisión de Expertos cuya labor de síntesis y enfoque de los problemas fueron alabados en particular por el miembro gubernamental de Venezuela, quien sugirió se adoptara un enfoque análogo para aplicarlo útilmente a otros convenios, fue alentada a proseguir su acción, por ejemplo, por el miembro trabajador de la URSS. En cuanto a los medios que habían de aplicarse para lograr los objetivos de empleo, las diferentes posturas no siempre concordaron, naturalmente, entre los grupos que representaban intereses en conflicto, entre los países que contaban con sistemas económicos y de empleo diferentes. Se expresó una cuasi unanimidad en cuanto a los objetivos y la labor de evaluación de los expertos. Los miembros empleadores formularon algunas reservas acerca de la pertinencia de privilegiar un solo objetivo de política económica y social, aunque se tratara del objetivo del empleo, en detrimento de los demás factores económicos y financieros; se interrogaron también en cuanto a la capacidad de la Comisión de Expertos de abarcar un campo tan vasto de la política interna de los Estados; a pesar de que se tratara de eminentes juristas, tal vez no estuvieran predestinados a tratar de las cuestiones de política del empleo. En este terreno los miembros empleadores recomendaron cierta prudencia; asimismo, llamaron la atención sobre les riesgos de duplicación de las tareas entre la Comisión de Expertos y la Comisión del Empleo del Consejo de Administración.

33. La parte de los comentarios de la Comisión de Expertos que suscitó las discusiones más nutridas y más animadas fue la que es objeto del párrafo 55, consagrada a las dificultades particulares con que se enfrentaban los gobiernos de los países en desarrollo, principalmente de Africa o de América Latina, para formular y aplicar una política de empleo en un ambiente económico internacional marcado, en particular, por el problema del endeudamiento masivo. Sobre la base de informaciones facilitadas, en un caso, por una organización de trabajadores y, en otros dos casos, por los gobiernos en sus memorias, la Comisión de Expertos había podido tomar nota de las relaciones de causalidad entre los problemas de la deuda externa, de la balanza de pagos y de las políticas de ajuste estructural y los del empleo. En el primero de estos casos, referente a un país de América Latina, se alegaba que los programas de estabilidad y ajuste estructural habían afectado las medidas de política social, las condiciones y niveles de vida. En el caso de un país de Africa, el gobierno había decidido abandonar el programa de reestructuración elaborado en acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), debido a sus efectos negativos registrados sobre la economía y el empleo. La tercera referencia concernía a otro país de América Latina, que acababa de atravesar por graves tensiones sociales y cuyo gobierno declaraba en su memoria que las medidas impuestas por las instituciones financieras internacionales eran "diametralmente opuestas a los preceptos contenidos en el Convenio".

34. Los numerosos oradores que intervinieron en el debate en ciertos casos volvieron a referirse a los ejemplos mencionados por la Comisión de Expertos, o los comentaron, y, en otros casos, proporcionaron a la Comisión informaciones o testimonios complementarios. Expresaron su acuerdo con los análisis y las preocupaciones de la Comisión de Expertos en cuanto al impacto de los niveles elevados de la deuda externa, de las tasas de interés o del deterioro de los términos de intercambio (por ejemplo, los miembros gubernamentales de Marruecos y de Venezuela). Más concretamente, diversos oradores se refirieron a los programas de ajuste estructural adoptados, en general, de acuerdo con las organizaciones financieras y económicas internacionales (FMI, Banco Mundial) y a sus efectos perversos o contraproducentes sobre el empleo y los ingresos. Sus consecuencias afectaban directamente a la aplicación del Convenio núm. 122. El miembro gubernamental de Nigeria planteó el ejemplo de su país, donde el problema de la deuda obstaculizaba los esfuerzos desplegados por su Gobierno para conservar o crear empleos. Diversos otros miembros pusieron también de relieve las dificultades suscitadas por estas situaciones no sólo para la aplicación del Convenio núm. 122 sino también para la de otros convenios fundamentales; así, en varios casos las tensiones derivadas de las políticas aplicadas habían dado lugar a severas restricciones de los derechos sindicales y de los derechos humanos. En este sentido se expresaron en particular el miembro gubernamental de la Argentina y los miembros trabajadores de China, España, Pakistán y Reino Unido, y por su parte el representante de la FSM y el miembro empleador de Argentina hicieron hincapié en una de las consecuencias del desempleo y de la inflación, a saber, el desarrollo del sector no estructurado. En términos más generales ciertos miembros procedentes de países africanos tacharon de "crucial" el problema de la deuda en Africa, donde la situación se había tornado económica y socialmente preocupante y políticamente peligrosa, y era susceptible de poner en entredicho la soberanía de los Estados (miembros trabajadores de Liberia y Senegal); una opinión análoga en cuanto a los riesgos de orden "político" fue formulada también por el miembro trabajador del Reino Unido.

35. Varios oradores, que pusieron de relieve la responsabilidad de las organizaciones financieras internacionales por haber desatendido o minimizado el costo social de las políticas y programas de ajuste estructural, declararon que la OIT debería hacerse más presente y mostrarse más activa. La Reunión de alto nivel sobre empleo y reajuste estructural (noviembre de 1987) había recordado la responsabilidad constitucional de la OIT y el hecho de que le incumbía examinar y tomar en consideración los programas de acción y medidas de orden económico y financiero a la luz de sus efectos sobre el empleo y las condiciones sociales. Había concluido en que la OIT debería promover las consultas y la cooperación tripartitas en relación con el ajuste y que debería velar por el respeto de sus normas sobre el empleo, los derechos fundamentales y el tripartismo. El año pasado la Comisión había celebrado un primer debate sobre la antedicha Reunión (véanse los párrafos 54 y 55 de su informe). Este año, varios de los participantes antes mencionados hicieron hincapié en la necesidad de dar seguimiento a las conclusiones de la susodicha Reunión (señaladamente, los miembros gubernamentales de Australia, Francia y Uruguay, y el miembro trabajador de Pakistán). Por su parte, se invitó a la Comisión de Expertos a que prosiguiera su acción a este respecto, en particular por los miembros gubernamentales de Túnez y de Venezuela.

36. El examen realizado por la Comisión de Expertos de las memorias presentadas por los países industrializados de economía de mercado había mostrado la continuidad de una tendencia al aumento del empleo y descenso de los niveles de desempleo ya señalada en 1988 (véase el párrafo 53 del informe de 1989). Los miembros empleadores y los miembros trabajadores de la Comisión hicieron notar esta mejora de la coyuntura. Empero, el portavoz de los miembros trabajadores subrayó que los índices económicos positivos registrados estos últimos años no debían relegar al olvido a la masa de trabajadores que quedaba excluida de los mercados de trabajo, señaladamente, los 15 millones de desempleados en los doce países de la CEE o los 30 millones en los países de la OCDE.

37. Se formularon ciertos comentarios sobre las medidas de política del empleo a que se refiere el informe de los expertos. El miembro gubernamental de Noruega puso de relieve, en particular, el comentario de la Comisión de Expertos a tenor del cual resultaba evidente que los países que habían tenido más éxito en esta materia habían sido aquellos que llevaron a cabo políticas de empleo activas en el sentido de los objetivos del Convenio, y de conformidad con los métodos abogados por él. Los miembros gubernamentales de España y de Italia llamaron la atención sobre la importancia que tenían los programas de formación, el fomento de las iniciativas de autoempleo de trabajadores desempleados y las medidas adoptadas en beneficio de los jóvenes o de las mujeres en el marco de las políticas del empleo. Los miembros empleadores señalaron una referencia contenida en el informe de los expertos a la reducción de la duración del trabajo, en relación con los objetivos de empleo, y a ese efecto recalcaron que esta medida debía de apreciarse diferentemente según estuviera o no acompañada de la conservación del nivel de remuneración.

38. Sin embargo, el tema que finalmente retuvo la atención de la Comisión fue el de las aprensiones expresadas por la Comisión de Expertos con respecto a ciertas formas particulares o "flexibles" de empleo, en relación con el objetivo del pleno empleo consagrado en el Convenio. El miembro trabajador de España y el de Finlandia, que preferían que se hablara de formas "irregulares" o "atípicas" de empleo para designar el empleo a tiempo parcial o temporal, así como el representante de la FSM, declararon que compartían las aprensiones de la Comisión de Expertos en cuanto a la conformidad de estas formas de empleo, cuando no correspondían a una elección voluntaria, con el objetivo del pleno empleo del Convenio núm. 122. En opinión del miembro trabajador de España, no era legítima la práctica consistente en sustituir un empleo estable por formas de empleo precario, como los contratos de corta duración prorrogables, sobre todo si las empresas recibían subvenciones públicas para crear este tipo de empleos. A juicio del miembro trabajador de Finlandia, era necesario adoptar nuevas normas para proteger a los trabajadores, puesto que estas formas de empleo estaban llamadas a prosperar. El portavoz de los miembros trabajadores expresó una opinión más matizada, trazando una distinción entre la flexibilidad del empleo, que podía admitirse siempre y cuando fuera objeto de negociación, y la precariedad del empleo, que no podía constituir sino una mera solución temporal en tiempos de crisis. El portavoz de los miembros empleadores, que formuló ciertas críticas en cuanto el modo en que la Comisión de Expertos había abordado el problema, precisó la posición de los empleadores a este respecto. Rechazando los calificativos de "precarias" o "atípicas", que revestían una connotación negativa, declaro que los miembros empleadores jamás habían pretendido que tales formas de empleo fueran la solución ideal para garantizar el pleno empleo. Sin embargo, a su juicio no dejaba de ser cierto que estas oportunidades de trabajo resultaban ciertamente preferibles al desempleo, y efectivamente podían ofrecer una oportunidad para lograr el pleno empleo, como se había podido comprobar estos últimos años. Otro factor de importancia radicaba en que cada vez era mayor el número de personas que voluntariamente aspiraban a ejercer estas formas de empleo. En términos generales, esto era una consecuencia ineluctable de las modificaciones estructurales de la producción y de los servicios, las cuales estaban por su parte vinculadas a las reducciones del tiempo de trabajo. Los miembros empleadores deseaban indicar claramente que estas modalidades flexibles de empleo no debían resultar en una disminución de la protección de los trabajadores. Con los miembros trabajadores, se pronunciaban por el recurso a la negociación colectiva para organizar este tipo de relaciones de trabajo. En términos más generales, se reconoció que los mecanismos de consulta y de negociación constituían los medios más idóneos para aplicar una política de fomento de la productividad del trabajo y del empleo, como lo recalcaron, por ejemplo, el portavoz del Grupo de los Trabajadores y también el miembro gubernamental de la República Federal de Alemania. Los miembros empleadores, haciendo observar, con la Comisión de Expertos, que los desempleados no contaban con grupos de presión, declararon que se hacía necesario llevar a cabo una acción común con respecto a esta categoría de la población activa.

39. Verificando el aserto según el cual los problemas del empleo afectan a todos los países, la Comisión de Expertos consagró una parte de sus comentarios generales (párrafo 56) a los problemas y las políticas del empleo en los países socialistas de economía planificada. Basándose en las memorias e informaciones a menudo detalladas presentadas por estos países, la Comisión de Expertos pudo calibrar la amplitud de los cambios que se estaban registrando en materia de gestión de la mano de obra, dentro del marco de los procesos corrientes de reestructuración de las economías de estos países. Se manifestó interesada por seguir la evolución de la situación y por examinar el modo en que las políticas globales o sectoriales puestas en pie permitirían conciliar el objetivo global del pleno empleo y de la garantía del derecho al trabajo con el del empleo "efectivo" a nivel de la empresa. Varios representantes de estos países intervinieron en el debate y aportaron a la Comisión informaciones que corroboraban o completaban los comentarios de la Comisión de Expertos. Así, el miembro gubernamental de la URSS reconoció que en los países socialistas la reforma de las estructuras económicas y el desarrollo de los colectivos de trabajadores independientes planteaban también el problema del empleo. En lo que se refería a la URSS, por ejemplo, era probable que en el curso de los quince años venideros perdieran su empleo 16 millones de personas. En el curso de los dos últimos años, el Estado había logrado encontrar un nuevo empleo para tres millones de trabajadores. A pesar de que el Gobierno se topaba a este respecto con ciertas dificultades, mantenía su política de pleno empleo, basada en el reconocimiento del derecho al trabajo, y en 1987 se había adoptado un decreto tendente a garantizar el pleno empleo de la población, a perfeccionar el sistema de colocación y a fortalecer las garantías sociales. El derecho al trabajo quedaría garantizado para todas las personas cuyos puestos se hubiesen suprimido. El miembro trabajador de la República Democrática Alemana insistió en el papel que incumbía a los sindicatos en la aplicación de las políticas del empleo. Uno de los deberes esenciales de los sindicatos consistía en participar en la concepción de los medios de lucha contra el desempleo, en garantizar a los trabajadores la seguridad del empleo y en mantenerlos informados acerca de las medidas de reestructuración previstas. Refiriéndose a su país, el orador declaró que la participación constante de representantes de los trabajadores en los planes de reconversión y la vigilancia ejercida por los sindicatos sobre la aplicación de las medidas sociales que acompañan a las reestructuraciones se habían visto coronadas con éxito, y la cooperación de los sindicatos en la introducción de nuevas técnicas había resultado particularmente eficaz para asegurar la reinserción de los trabajadores. Asimismo, declaró que los sindicatos de los países socialistas continuarían comunicando sus comentarios acerca de su experiencia en materia de empleo, respondiendo así a la solicitud de informaciones cursada por la Comisión de Expertos. El representante de otro país socialista, el miembro gubernamental de Hungría, informó a la Comisión sobre la experiencia de su país, donde también se había dado una nueva definición a los objetivos y las tareas de la política del empleo. Para poner en práctica tales objetivos, con los que principalmente se aspiraba a aumentar la productividad del trabajo y a garantizar a los trabajadores la conservación de la protección social, se había creado un fondo de empleo encargado en particular de sufragar los gastos de reconversión profesional y las indemnizaciones de desempleo y de proporcionar una ayuda financiera para la creación de pequeñas empresas. Su Gobierno tenía intención de reformar las agencias para el empleo, en particular recurriendo a un sistema de computadoras, y deseaba poder beneficiarse de las experiencias de la OIT y de los Estados Miembros en este terreno. Por último, el miembro trabajador de la URSS hizo observar que las reformas que estaban en vías de realización introducían en particular una mayor flexibilidad en el empleo, precisando que esta flexibilidad estaba destinada ante todo a aliviar y facilitar las condiciones de trabajo; efectivamente, en su país el problema del desempleo no se planteaba, al menos de momento, con la misma agudeza que en los países de economía de mercado. Refiriéndose al párrafo 56 del informe de la Comisión de Expertos, los miembros empleadores y los miembros trabajadores de la Comisión manifestaron su interés por las reformas que se estaban realizando en los países socialistas de economía planificada, que ponían el acento en particular en las nociones de productividad, de responsabilidad y de autonomía. Los miembros empleadores se manifestaron también sorprendidos de que, en lo que hacía a los países socialistas de economía planificada, la Comisión de Expertos hubiera tomado nota con interés, pero sin una nota crítica, de los nuevos esfuerzos que estaban llevándose a cabo, así como de las medidas destinadas a introducir una mayor flexibilidad, en particular a través del trabajo a tiempo parcial. Se preguntaban si la Comisión de Expertos no había practicado en esta ocasión lo que siempre había rechazado, a saber, la aplicación de criterios diferentes. El miembro trabajador de la URSS declaró que no compartía las ideas expresadas por el portavoz de los miembros empleadores, según el cual la Comisión de Expertos duplicaba el trabajo de la Comisión del Empleo del Consejo de Administración, y se refirió a los términos del informe, a tenor de los cuales "se deben utilizar los medios principales de acción de la OIT, las normas y la cooperación técnica, haciendo valer su complementariedad para concretar el objetivo del Convenio, a saber, el pleno empleo productivo y libremente elegido".

Aplicación de los convenios a las instalaciones industriales en el mar y en las empresas o zonas de exportación

40. Como lo recuerda en su informe general, la Comisión de Expertos ha venido examinando entre 1981 y 1987 la cuestión de la aplicabilidad de los convenios internacionales del trabajo a las instalaciones industriales en el mar para la exploración y explotación de recursos minerales y petroleros. En 1987 la Oficina había emprendido un estudio preliminar con el objeto de determinar los principales problemas que debían examinarse. En ocasión de la anterior reunión de la Comisión, los miembros trabajadores habían expresado la esperanza de que dicho estudio quedara terminado de aquí a la 76.a reunión de la Conferencia y de que la Comisión de Expertos volviera a acometer su examen, tal como estaba previsto. Se informó a la Comisión que en el curso de 1988 se había concluido un informe preliminar, cuyas líneas generales se indicaban en la parte general del informe de la Comisión de Expertos (párrafos 42 a 47). Esta estimó que en el estado actual le resultaba prematuro comentar los diversos puntos planteados en las informaciones presentadas, y expresó la esperanza de que, a su debido tiempo, pudiera efectuarse un estudio comparativo de la legislación y la práctica en un cierto número de países. Los miembros empleadores declararon que compartían la opinión de la Comisión de Expertos en cuanto a que era prematuro proceder a la apreciación del estado de esta cuestión. En cuanto a los miembros trabajadores, muchos de los cuales seguían con atención los problemas de la gente de mar, estimaron que ya era hora de ir más lejos, con objeto de definir de qué manera podrían protegerse mejor las instalaciones a diversos respectos. Se interrogaron en cuanto a si era suficiente el grado de atención acordado a estas actividades en las memorias de los gobiernos y en los informes de la Comisión de Expertos. Abundando en este sentido, el representante de la FSM opinó que debería otorgarse prioridad a la financiación y a la rápida confección del estudio comparativo sugerido por la Comisión de Expertos; la extensión del número y de la dimensión de estas instalaciones se hallaban, efectivamente, a la raíz de dramáticos accidentes que habían sacado a relucir graves problemas de seguridad.

41. En cuanto a la aplicación de los convenios en las empresas o zonas de exportación, la Comisión de Expertos, que también había acometido el examen de la cuestión en 1981, recordó que proseguía estudiando la cuestión en el marco de su actividad normal de control de la aplicación de los convenios ratificados, es decir, en las observaciones y solicitudes directas dirigidas a los países interesados. A este respecto, el miembro gubernamental de Venezuela formuló la esperanza de que el análisis así realizado a través de los convenios y los comentarios individuales no privara a la Comisión en el futuro de la presentación del estado de esta cuestión en la parte general del informe de la Comisión de Expertos.

Papel de las organizaciones de empleadores y de trabajadores

42. La Comisión de Expertos indicó en su informe que desde su reunión anterior se le habían sometido en total 154 observaciones de organizaciones profesionales, 113 de las cuales habían sido comunicadas por los sindicatos de trabajadores. Los miembros trabajadores pusieron de relieve el significado de esta cifra que, como lo señalara la Comisión de Expertos, testimoniaba del interés que las organizaciones de empleadores y de trabajadores habían puesto en la aplicación de las normas, y que reflejaba el esfuerzo constante de los órganos de control y de la Oficina para suministrar a las organizaciones interesadas informaciones completas sobre el papel que podían tener en la materia. A este respecto, la miembro gubernamental de Portugal señaló en su intervención que el papel desempeñado por las organizaciones profesionales en el terreno de la adopción, de la ratificación y de la aplicación de las normas era cada vez más importante. La Comisión de Expertos precisó, además, que 75 de las 154 observaciones recibidas habían sido transmitidas directamente a la OIT. Los miembros trabajadores veían con buenos ojos esta manera de proceder, que mostraba la confianza que tenían estas organizaciones en la OIT, a condición de que no entorpeciera el diálogo con el Gobierno.

43. El Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), que hacía las veces de acicate para la promoción del tripartismo, había obtenido hasta la fecha 45 ratificaciones. La Comisión de Expertos, basándose en las perspectivas favorables que había previsto en su estudio general de 1982, reiteró su esperanza de que aumentara el número de compromisos contraídos por parte de los Estados Miembros con respecto a este instrumento. Diversos oradores apoyaron plenamente el estímulo a la ratificación y/o destacaron la importancia del instrumento (en particular los miembros trabajadores, así como los miembros gubernamentales de la República Federal de Alemania y de Australia). En opinión del miembro gubernamental de la República Federal de Alemania, por ejemplo, la cooperación y la estructura tripartitas de la Organización eran otras tantas características que distinguían a la OIT de todas las demás organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. Ellas hacían la fuerza de la OIT, ya que facilitaban el diálogo, la cooperación y la solución de los conflictos. Esto revestía un interés particular para los países en que eran insuficientes los mecanismos para realizar esa cooperación al nivel nacional. En ocasión del septuagésimo aniversario de la OIT, convendría recordar que la cooperación tripartita había abierto el camino hacía el progreso social, particularmente en el terreno de los derechos humanos. El tripartismo servía al diálogo entre sistemas políticos y socioeconómicos diferentes y contribuía al logro de la justicia social. Diversos países informaron a la Comisión acerca de las medidas tomadas y los progresos realizados en este terreno. El miembro gubernamental de Hungría, en particular, mencionó la creación, el presente año, de una comisión tripartita que se consideraba como un importante paso hacia la institución de consultas tripartitas permanentes sobre las cuestiones laborales; asimismo, dió cuenta del desarrollo del pluralismo sindical en el curso del pasado año, con la creación de ocho nuevos sindicatos independientes. Por último, el miembro trabajador de la URSS añadió que en su país los trabajadores colaboraban en el proceso de ratificación de los convenios a través de una comisión tripartita.

Actividades promocionales en materia de normas

44. El informe de la Comisión de Expertos contiene, en sus párrafos 58 a 63, informaciones sobre la utilización del procedimiento de contactos directos y otras formas de asistencia a los Estados Miembros en materia de normas internacionales del trabajo. Así, en el curso de 1988 se efectuaron misiones de contactos directos en materia de libertad sindical en Colombia, Côte d'Ivoire, Haití y Nicaragua. En Bangladesh se realizaron contactos directos en lo concerniente al Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107), y en Guatemala en lo tocante al Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105). Otra misión de contactos directos se celebró en la República Dominicana y en Haití, con vistas a la aplicación de las recomendaciones formuladas en 1983 por la Comisión de encuesta relativa a los trabajadores haitianos en las plantaciones de caña de azúcar de la República Dominicana. Los consejeros regionales para normas, cuya tarea consiste esencialmente en asistir a los gobiernos en el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la Constitución de la OIT y de los convenios ratificados, visitaron 20 países de Africa, América, Asia y el Pacífico. Diecinueve funcionarios, dos empleadores y cuatro observadores de 23 países efectuaron pasantías en el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo. Este Departamento organizó dos seminarios regionales sobre las normas internacionales del trabajo destinados a los funcionarios gubernamentales directamente responsables de las cuestiones relativas a las normas internacionales del trabajo y, en particular, al cumplimiento por los Estados de las obligaciones que se derivan de la Constitución de la OIT y de los convenios ratificados. Además, los consejeros regionales para las normas participaron en las labores de ciertos seminarios organizados por otros servicios de la OIT en diversas regiones del mundo. Se celebraron en cinco países seminarios nacionales tripartitos sobre las normas internacionales del trabajo, y se organizaron seis seminarios sobre la libertad sindical destinados a las organizaciones de empleadores o de trabajadores.

45. La Comisión se congratuló por el hecho de que siguieran llevándose a cabo estas actividades cuyo objeto consiste en asistir a los Estados Miembros de la Organización a cumplir mejor sus obligaciones con respecto a las normas y procedimientos normativos de la OIT. Diversos oradores (por ejemplo, los miembros gubernamentales del Gabón y de Somalia y el miembro trabajador del Pakistán) dieron testimonio de la utilidad de estos programas. El miembro gubernamental de Hungría puso de relieve el interés de su país por estos programas. La Comisión, convencida del interés particular que tienen tales actividades promocionales para los países en desarrollo, en la medida en que se ha demostrado que sus problemas con respecto a las normas provienen a menudo de dificultades administrativas y financieras, convino en que deberían reforzarse estas actividades. El representante del Secretario General aseguró a la Comisión que ése sería el objetivo buscado, en la medida en que lo permitieran los recursos disponibles.

46. Las actividades promocionales de que se trata se sitúan en el contexto de la acción tendente a reforzar los nexos entre las normas internacionales y la cooperación técnica. A este respecto, la Comisión de Expertos se felicitó por las nuevas medidas previstas en el marco del programa y presupuesto para 1990-1991, y expresó la esperanza de que contribuyeran a garantizar una mejor aplicación en la práctica de las normas de la OIT. La Comisión de Expertos había indicado que continuaría señalando a la atención de los gobiernos la utilidad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT para superar dificultades de aplicación de los convenios ratificados. Además, en la parte de sus comentarios generales relativos al Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) (párrafo 52), indicaba que realizaría esfuerzos, en el examen de la aplicación de este instrumento, para privilegiar un enfoque que tomara en cuenta las necesarias relaciones entre los instrumentos normativos, el control de su aplicación y los programas de cooperación técnica. La complementaridad, ampliamente evocada en otra parte de este informe, de los órganos de control se verificaba también en este terreno, como se desprendía de lo antedicho si se consideraba en relación con intervención de la miembro gubernamental de los Estados Unidos, que recordó que los vínculos entre las normas y las actividades de cooperación técnica se habían convertido en gran medida en temas importantes gracias al apoyo de que habían beneficiado por parte de los miembros de la Comisión de la Conferencia en el curso de los años. Este año, no se había desmentido tal apoyo.

Memorias sobre los convenios ratificados

47. Al igual que lo había venido haciendo año tras año, la Comisión de Expertos hacía el balance sobre la forma en que los Estados cumplen sus obligaciones constitucionales relativas al envio de memorias sobre los convenios ratificados. Las estadísticas contenidas en el informe de los expertos mostraban, en términos generales, la persistencia de problemas constatados año tras año y, en ciertos casos, una tendencia al deterioro de la situación, por ejemplo, en lo que se refiere al porcentaje de memorias recibidas dentro de los plazos impartidos (menos del 10 por ciento) o para el final de la reunión de la Comisión de Expertos (algo menos del 75 por ciento). Los miembros empleadores y los miembros trabajadores expresaron su preocupación ante estos hechos persistentes, al igual que diversos miembros gubernamentales, bien implícita, bien explícitamente (por ejemplo, Francia, Noruega y la URSS, que se refirió a una "tendencia peligrosa"). Diversos miembros proporcionaron indicaciones acerca de los motivos de las carencias, basándose principalmente en su propia experiencia. En la mayoría de los casos se trataba, como era bien sabido, de problemas de orden administrativo y técnico, que no se daban tan solo en los países en desarrollo (como lo mencionaron, por ejemplo, los miembros gubernamentales de la India o de Nigeria). Ciertos miembros gubernamentales de países desarrollados declararon que encontraban problemas del mismo orden, particularmente cuando habían ratificado un gran número de convenios, y señaladamente el Convenio núm. 144, que exige se proceda a consultas tripartitas para la elaboración de las memorias (los miembros gubernamentales de Francia y de los Países Bajos en particular, proporcionaron indicaciones en este sentido). El miembro gubernamental del Uruguay intervino en este sentido, resaltando además la importancia de la asistencia técnica de la Oficina. La miembro gubernamental de los Estados Unidos expresó la esperanza de que se utilizaran las dificultades en materia de presentación de memorias como un medio para retrasar o eludir el mecanismo de control. Se presentaron a la Comisión cierto número de sugerencias en cuanto a las medidas que convenía adoptar para paliar estas dificultades. Así, se pidió que se analizaran seriamente los motivos de este estado de cosas, que se recurriera a todas las formas de asistencia que podía prestar la Oficina para la elaboración de las memorias o para la formación de personal calificado; otras sugerencias, en particular de parte de los miembros empleadores, se referían a la revisión de los formularios de memoria, al espaciamiento del intervalo de solicitud de memorias y a la postergación de los plazos al objeto de aliviar en lo posible el trabajo de la Comisión de Expertos y de los gobiernos; por último, ciertos oradores llamaron la atención sobre la colaboración de los copartícipes sociales. El representante del Secretario General declaró que la Oficina había tomado nota de estas sugerencias, que serían examinadas con toda la atención que requerían.

48. Si bien era cierto que algunos datos contenidos en el informe de los expertos podían dar lugar a inquietud, había otros que, por el contrario, conllevaban ciertos aspectos positivos, que fueron señalados en particular por los miembros empleadores. Las estadísticas del porcentaje de memorias sobre los convenios para los cuales se habían proporcionado indicaciones referentes a la aplicación práctica (63 por ciento) eran más bien alentadoras. Los miembros empleadores pusieron de relieve el carácter indispensable de las informaciones solicitadas acerca de este punto; su comunicación debería convertirse en regla general. Tomaron nota con interés de la indicación de la Comisión de Expertos, según la cual, en la mayoría de los casos, la forma en que se aplicaban los convenios ratificados no requería comentarios (párrafo 91 del informe de los expertos). El número de casos de progreso seguía siendo un motivo de satisfacción, pese a haber registrado una ligera disminución. Estos casos se consideraban por lo general como una prueba de la eficacia del mecanismo de control. El miembro gubernamental de la URSS proporcionó una ilustración de este argumento refiriéndose a los casos de progreso anotados en relación con su país y relativos al Convenio sobre las vacaciones pagadas, 1936 (núm. 52), y al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Séptima Conferencia Regional Africana

49. Diversos oradores se refirieron a la séptima Conferencia regional africana de la OIT, que se celebró en Harare del 27 de noviembre al 7 de diciembre de 1988 y que era objeto de los párrafos 27 a 29 de la parte general del informe de la Comisión de Expertos.

50. Los miembros empleadores recordaron y recalcaron en esta oportunidad la importancia que atribuían a los trabajos de las conferencias regionales. Los miembros trabajadores tomaron nota, en particular, de que en su resolución relativa al respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, la Conferencia había recordado el papel desempeñado por la OIT en la defensa de los derechos de los trabajadores a través de su mecanismo de control. El miembro trabajador de Pakistán tomó nota de que la Conferencia había reafirmado el principio de la indivisibilidad de los derechos humanos en cuanto al miembro trabajador de Liberia, puso de relieve las conclusiones y recomendaciones de la Conferencia relativas a las cooperativas y a la formación en las zonas rurales y urbanas. Por último, el miembro gubernamental de Nigeria recalcó en particular que en su resolución sobre el desarrollo económico y el progreso social en Africa, la Conferencia había solicitado al Director General de la OIT que fortaleciera los nexos existentes entre la cooperación técnica y las normas internacionales del trabajo.

Funciones relativas a otros instrumentos internacionales y regionales

51. El informe de la Comisión de Expertos proporcionaba en los párrafos 30 al 39 de su parte general informaciones sobre las actividades de colaboración de la Oficina con otras organizaciones internacionales, particularmente en relación con la aplicación de ciertos instrumentos internacionales o regionales.

52. Los miembros empleadores y trabajadores declararon que sostenían estas actividades, poniendo de relieve la importancia de la cooperación con las diversas organizaciones internacionales.

53. Diversos otros oradores intervinieron acerca de ciertos aspectos particulares de estas actividades mencionadas en el informe de la Comisión de Expertos. El miembro gubernamental de la URSS, refiriéndose a la Convención de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, informó a la Comisión que el Presidium del Sóviet Supremo había retirado su reserva, hecha en ocasión de la ratificación en 1980, referente al no reconocimiento de la jurisdicción obligatoria de la Corte Internacional de Justicia (decisión que concernía también a otros cinco instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos); además, y en términos más generales, puso de relieve que se proseguiría activamente el proceso de armonización de la legislación nacional con los pactos y tratados internacionales. A propósito del mismo instrumento, el miembro gubernamental de España señaló a la atención de la Comisión la colaboración proporcionada por la OIT en este terreno, a la que su Gobierno prestaba un gran interés. El miembro gubernamental de Noruega y los miembros empleadores pusieron de relieve el estímulo, plasmado en una recomendación del Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, a la ratificación del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), y al establecimiento de sistemas de evaluación de empleos sobre la base de criterios imparciales. Pese a no haberse opuesto a la evaluación de los empleos, los miembros empleadores expresaron, empero, la opinión de que no constituía una garantía automática contra la discriminación en materia de remuneración, sobre todo cuando se trataba de evaluar empleos exclusivamente ocupados ya por hombres, ya por mujeres. Por otra parte, el miembro trabajador de Chile informó a la Comisión sobre la ratificación por su país del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales; algunas de cuyas disposiciones eran conformes a las contenidas en el Convenio núm. 87. Refiriéndose al Código Europeo de Seguridad Social, el miembro gubernamental de Noruega tomó nota con satisfacción de que el Comité director de la seguridad social del Consejo de Europa había aprobado las conclusiones de la Comisión de Expertos, marcando así su confianza en el mecanismo de control de la OIT. En cuanto a la colaboración con otras organizaciones internacionales, el miembro trabajador del Japón expresó su satisfacción ante su desarrollo, al tiempo que dejó constancia de su preocupación por la actividad de ciertos organismos como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, que imponían a los países endeudados unas condiciones que afectaban negativamente a los derechos sindicales (véase sobre este punto la parte del informe que trata de la aplicación del Convenio núm. 122).

Relaciones con las Comunidades Europeas

54. Sobre este punto, la Comisión abordó dos tipos de temas. El primero de ellos se inscribe en el marco de las relaciones entre los derechos y obligaciones que se derivan de la Constitución de la OIT y los derechos y obligaciones que se derivan de los tratados constitutivos de agrupaciones regionales. La Comisión de Expertos abordó en su informe (párrafos 114 a 116) un aspecto particular de este problema, a saber, el de la sumisión de ciertos instrumentos a las instancias apropiadas de las Comunidades Europeas. Los miembros trabajadores de la Comisión habían manifestado en su reunión anterior ciertas preocupaciones relativas a las consecuencias de la distribución de competencias entre la Comunidad y sus Estados Miembros en lo que hacía a la sumisión y la ratificación de ciertos instrumentos de la OIT. En su informe, la Comisión de Expertos deseó destacar que la sumisión a las instancias apropiadas de las Comunidades Europeas de modo alguno concluiría con las obligaciones de los Estados Miembros interesados en virtud del articulo 19 de la Constitución de la OIT, ni tampoco con las derivadas de la ratificación del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). Los miembros empleadores constataron que el respeto de la obligación de sumisión se complicaba en cierta medida, sin llegar, empero, a convertirse en algo imposible; los Estados Miembros de las Comunidades Europeas debían cumplir sus obligaciones para con la OIT, y esto era particularmente cierto en lo referente a las consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que debían mantenerse. Otros miembros de la Comisión intervinieron acerca de estas cuestiones (en particular, los miembros trabajadores, los miembros gubernamentales de la República Federal de Alemania y de Francia y el miembro trabajador de los Países Bajos), haciendo observar que la cuestión de la sumisión de los instrumentos a las autoridades competentes no constituía sino un aspecto de un problema más general que afectaba al conjunto del proceso normativo de la Organización. La transferencia de ciertos elementos de soberanía nacional a una organización supranacional constituía una novedad que planteaba ciertas dificultades en razón de las obligaciones contraídas por los Estados Miembros en virtud de la Constitución de la OIT. Esta cuestión cobraba cada día más actualidad, según observó el miembro gubernamental de Francia, y se planteaban nuevos problemas que, en opinión del miembro trabajador de los Países Bajos, podrían afectar seriamente al trabajo de la Conferencia, en la presente reunión, sobre la elaboración de nuevos instrumentos relativos a la seguridad en la utilización de las sustancias químicas en el lugar de trabajo. Los oradores antedichos expresaron la esperanza de que los contactos de alto nivel entre las dos organizaciones permitieran hallar soluciones apropiadas al conjunto de los problemas jurídicos que se planteaban. El representante del Secretario General confirmó que efectivamente se habían celebrado tales contactos con ese fin.

55. El segundo tipo de problemas discutido se refería a la próxima entrada en vigor (1993) del mercado único europeo. Los miembros trabajadores declararon que el mercado único constituido por los 12 países de la Comunidad podía suscitar auténticas esperanzas en lo que se refería al crecimiento económico y al empleo. Sin embargo, subrayaron la necesidad de dar una dimensión social a la Europa económica, monetaria y financiera. A su juicio, como al del miembro gubernamental de la República Federal de Alemania, correspondía a las normas internacionales del trabajo un papel decisivo en la edificación de una suerte de zócalo de derechos sociales fundamentales. El miembro gubernamental de la República Federal de Alemania indicó que su Gobierno deseaba que pudiera realizarse la dimensión social de Europa, y por su parte el miembro trabajador del Reino Unido declaró que lamentaba que su país no figurara entre los que obraban en esta dirección.

C. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1252 (núm. 102): Convenio (núm. 128) y Recomendación (núm. 131) sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967, en lo que se refiere a las prestaciones de vejez

56. La Comisión procedió a una discusión del estudio general de la Comisión de Expertos basado en las memorias solicitadas en virtud del articulo 19 de la Constitución y relativo a la aplicación de los antedichos instrumentos en cuanto se refieren a las prestaciones de vejez. Además de las informaciones proporcionadas en virtud del artículo 19 de la Constitución, este estudio había tomado en cuenta las informaciones comunicadas de conformidad con el artículo 22 de la Constitución por los Estados que han ratificado los Convenios núms. 102 y 128. Se examinaron las memorias enviadas por 116 países - 105 Estados y 11 territorios no metropolitanos. El estudio tuvo también en cuenta los comentarios enviados por organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Observaciones generales

57. La Comisión manifestó de modo unánime su aprecio por la calidad del estudio general de la Comisión de Expertos, que contiene informaciones sumamente útiles sobre la situación general en materia de protección de la vejez por medio de la seguridad social y sobre los problemas que en este terreno se plantean a los Estados. Los miembros empleadores lamentaron, empero, que las informaciones comunicadas por los gobiernos no siempre fueran lo suficientemente completas y detalladas, ya que ello redundaba en detrimento del impacto que podía tener el estudio. La Comisión deseó también poner de relieve la importancia que atribuía a todos los estudios generales que permitían forjarse una idea global sobre las materias objeto de determinados instrumentos, independientemente de su ratificación. A este respecto, el miembro gubernamental de Bulgaria puso también de relieve la utilidad de las discusiones celebradas año tras año en el seno de la Comisión, en las que se abordaban problemas esenciales para la OIT; este intercambio de informaciones constituía una condición previa para la ejecución de las normas internacionales.

58. La Comisión insistió en el papel que correspondía a la seguridad social en general y en la necesidad de garantizar la protección de las personas de edad avanzada, cuyas pensiones a menudo constituían su único medio de existencia. A este respecto recordó que la seguridad social había constituido desde siempre una de las primeras preocupaciones de la OIT y que los Convenios núms. 102 y 128, así como la Recomendación núm. 131, habían sido clasificados por el Consejo de Administración entre los instrumentos cuya promoción era prioritaria. En este contexto, los miembros trabajadores observaron que la seguridad social no debía considerarse como un lujo sino que constituía en logro más bello desde la segunda guerra mundial. Por su parte, el miembro trabajador de Grecia consideró que el derecho a las pensiones de vejez constituía una deuda para con los trabajadores, en la medida en que venía a ser un salario diferido que se les debía abonar en el momento de su jubilación. También se pusieron de relieve la pertinencia y la actualidad de los sistemas de protección de la vejez para los países en desarrollo. El miembro gubernamental de Nigeria puso de relieve, en particular, que, como consecuencia de la fragmentación de la familia en el sentido amplio, muchos adultos habían cesado de vivir con sus padres, lo que daba lugar a que éstos se vieran ahora obligados a subvenir a sus propias necesidades y precisaran de una ayuda financiera en forma de pensiones.

59. Al tiempo que subrayaron que incumbía en primer lugar a los gobiernos asegurar, un nivel de vida decoroso a las personas de edad avanzada, los miembros trabajadores insistieron en el deber de solidaridad de que han de hacer gala los empleadores y los trabajadores, ya que en este terreno se corría un gran peligro de caer en el individualismo. A este respecto, veían una ilustración perfecta del tripartismo en los sistemas de pensiones de vejez financiados mediante las cotizaciones de los empleadores y de los trabajadores, así como también mediante los ingresos fiscales. Los miembros empleadores estimaron también que, si bien era necesaria la intervención del Estado en la protección de la vejez, la solidaridad debía coexistir con la autoresponsabilidad.

60. El miembro gubernamental de Bulgaria indicó que la protección de la vejez rebasaba el campo de aplicación de los instrumentos objeto del estudio general de la Comisión de Expertos; afectaba a muchas otras cuestiones que la OIT debería examinar, tales como los servicios sociales, la erradicación de los factores de alineación social y el mejoramiento de los servicios de salud. También se evocó la cuestión de la asistencia médica para las personas de edad avanzada. En particular, el miembro trabajador de Chile, tras recordar la situación desesperante en que se encontraba un gran número de pensionados en su país, hizo hincapié en la necesidad de reconocer a las personas de edad avanzada el beneficio de la asistencia médica.

61. La Comisión manifestó su preocupación ante el número relativamente escaso de ratificaciones obtenidas para los Convenios núms. 102 y 128 (32 y 14, respectivamente). Los miembros trabajadores precisaron que si el Convenio núm. 102 había sido ratificado por 11 países de las Comunidades Europeas, tan sólo dos de ellos estaban vinculados por el Convenio núm. 128. Expresaron la esperanza de que el estudio general de la Comisión de Expertos pudiera insuflar un nuevo impulso al proceso de ratificación, como había ocurrido con el estudio general de 1961. Los Convenios núms. 102 y 128 contenían numerosas cláusulas de flexibilidad que el estudio general debería contribuir a dar a conocer mejor. A este respecto, los miembros empleadores se preguntaron si realmente eran suficientes las posibilidades de flexibilidad contempladas por los instrumentos. Además, habiendo tomado nota de que la Comisión de Expertos estimaba que ciertas dificultades mencionadas por los Estados en sus memorias no constituían sino supuestos obstáculos, insistieron en la necesidad de que se llevara a cabo una campaña de información para hacerlos desaparecer y de que se fomentara una intensa cooperación entre la OIT y los Estados interesados. Asimismo, indicaron que el número relativamente bajo de ratificaciones no podía imputarse únicamente a una mala voluntad por parte de los gobiernos, en la medida en que en los Estados que no habían ratificado los convenios existían sistemas de protección de la vejez. El miembro gubernamental del Iraq precisó que no existía en su país dificultad alguna para aplicar los convenios sobre la seguridad social en lo que se refiere a las prestaciones de vejez o de invalidez. El miembro gubernamental de España, después de poner de relieve la complejidad de los instrumentos sobre la seguridad social, señaló que si el estudio de la Comisión de Expertos había permitido disipar cierto número de dudas, la cuestión de la conformidad de las disposiciones de la legislación española relativa a la suspensión de las prestaciones exigía todavía ciertas aclaraciones. A juicio del miembro gubernamental de los Estados Unidos, la legislación nacional daba pleno efecto a los Convenios núms. 102 y 128. Por su parte, el miembro gubernamental de Nigeria hizo hincapié en las dificultades de orden económico, financiero y administrativo.

62. Diversos miembros proporcionaron explicaciones acerca de la situación de sus países en lo concerniente a las perspectivas de ratificación de los Convenios núms. 102 y 128. Así, el miembro gubernamental de Checoslovaquia declaró que al elaborar la memoria en virtud del artículo 19 de la Constitución, su Gobierno se había percatado de que la ratificación de estos convenios resultaba posible habida cuenta de las cláusulas de flexibilidad que contienen, y que era sumamente probable que se ratificaran en la segunda mitad del año. El miembro gubernamental de Nigeria indicó que su Gobierno examinaría la ratificación de estos dos convenios en cuanto se hubiera llevado a cabo la transformación del Fondo nacional de previsión en régimen de seguridad social, que actualmente estaba siendo objeto de estudio. El miembro trabajador de la URSS, después de explicar que su país se hallaba en un proceso regular de ratificación, indicó que la adopción de aquí a unos cuantos años de una nueva ley sobre las pensiones, en cuya elaboración colaboraban activamente los sindicatos, debería permitir la ratificación de los Convenios núms. 102 y 128. Por último, el miembro gubernamental de Dinamarca declaró que, aun cuando el estudio general no había permitido disipar ciertas preocupaciones de su país, estaba dispuesto a pedir a su Gobierno que volviera a examinar la cuestión. Por otra parte, diversos oradores, entre ellos los miembros gubernamentales de Dinamarca, España, Estados Unidos, Iraq y Suecia, así como los miembros trabajadores de la RSS de Bielorrusia, Chile, China, España, Pakistán, la RSS de Ucrania y la URSS, facilitaron también información sobre la legislación y la práctica nacionales de sus respectivos países en materia de protección de la vejez.

Impacto de los factores económicos y demográficos

63. La Comisión consagró una gran parte de su debate a los problemas de orden económico y demográfico que afectan al financiamiento de los sistemas de seguridad social. Se reconoció que, en un gran número de países, los sistemas de protección de la vejez comenzaban a conocer desequilibrios de orden financiero en razón, por una parte, del aumento de las cargas que se derivaban de la inflación y del envejecimiento de la población y, por otra parte, de la reducción de los recursos de la seguridad social como consecuencia del aumento del desempleo y de la crisis económica.

64. Refiriéndose a las conclusiones generales de la Comisión de Expertos, la mayoría de los oradores subrayaron las repercusiones de la situación económica en el desarrollo de los programas de seguridad social y en su financiamiento. Se mencionaron la crisis económica, el desempleo, el subdesarrollo y la inflación como otros tantos obstáculos importantes para la aplicación de los Convenios núms. 102 y 128. Los miembros trabajadores recordaron que la institución de sistemas de seguridad social y el financiamiento de las prestaciones de vejez precisaban de importantes recursos y, por tanto, se comprendía que en el orden de prioridades de ciertos países en desarrollo la seguridad social viniera solamente después de la satisfacción de las necesidades esenciales de la población. Sin embargo, incluso en los países industrializados la crisis económica había tenido repercusiones negativas en el nivel de las prestaciones de vejez, ya que desde el punto de vista político resultaba más fácil reducir la protección de los trabajadores no activos que disminuir los salarios de los trabajadores en actividad. Por su parte, el miembro trabajador de Liberia estimó que, a pesar de la importancia de los problemas que se planteaban en los países en desarrollo, era necesario emprender una acción en ese terreno. Los miembros empleadores recalcaron que la prosperidad de la economía era un factor determinante para garantizar una protección satisfactoria de la vejez. Por otra parte, indicaron que los períodos de recuperación económica y de recesión tenían siempre repercusiones, ya fuera positivas, ya negativas, en el plano social. Cualesquiera que fueran los sistemas de protección de la vejez, la población activa debía encontrar los medios necesarios para garantizar su financiamiento.

65. El miembro trabajador de la RSS de Ucrania recordó un punto de particular preocupación señalado por la Comisión de Expertos. La situación económica de muchos países, en particular de los países en desarrollo que padecían una situación de endeudamiento, había dado lugar a importantes reducciones en los recursos destinados a los programas sociales y a las pensiones. A este respecto, diversos oradores insistieron en la necesidad de respetar e integrar mejor el componente social en las políticas económicas. La miembro gubernamental de Senegal hizo resaltar los efectos negativos de las políticas de ajuste estructural en los regímenes de seguridad social y en el seguro de vejez en particular. En un gran número de países en desarrollo, el endeudamiento, consecuencia de la pobreza, había exigido que se adoptaran políticas que no siempre tenían en cuenta la dimensión social y las consecuencias a largo plazo. La oradora insistió en el hecho de que tales políticas no podían ser eficaces a menos que se tomara en cuenta la variable "seguridad social", con el fin de dar una verdadera dimensión humana a las políticas de ajuste. El miembro gubernamental de Bulgaria declaró que el mejoramiento de la protección de la vejez estaba directamente relacionado con los problemas de la recuperación económica, tema de la memoria presentada este año a la Conferencia por el Director General de la OIT. Por tanto, era necesario que la OIT prestara una asistencia más sostenida para que la aspiración de los países al desarrollo económico no relegara a un segundo plano la necesidad de resolver los problemas sociales. Asimismo, el miembro trabajador de Liberia puso de relieve la importancia de considerar la seguridad social como una primera prioridad en el marco de los programas de desarrollo económico.

66. La evolución demográfica, y en particular el envejecimiento de la población y los problemas que de él se derivan para el financiamiento de los regímenes de pensiones, fue también objeto de los debates de la Comisión. La disminución de la tasa de natalidad registrada en un gran número de países industrializados, conjugada con un período de actividad a menudo más corto, reducía el número de trabajadores activos, mientras que el aumento de la esperanza de vida llevaba aparejada una prolongación de la duración del pago de las pensiones de vejez. En cambio, como lo pusieran de relieve los miembros empleadores, así como los miembros trabajadores, en los países en desarrollo la proporción sumamente elevada de jóvenes planteaba cuestiones totalmente diferentes en cuanto al nivel del empleo y la lucha contra la pobreza.

67. Por otra parte, los miembros empleadores insistieron en el hecho de que las dificultades de los sistemas de protección de la vejez podían superarse únicamente merced a un conjunto de medidas. Así, se les antojaba algo extraña la actitud de la Comisión de Expertos que atribuía estas dificultades esencialmente a factores de orden económico exteriores, ya que el conjunto de la política social, incluida la protección de la vejez, formaba parte integrante de la situación económica y social nacional. El miembro gubernamental de Dinamarca estimó que actualmente se daba entre los trabajadores una toma de conciencia más aguda en cuanto a la necesidad de completar las pensiones con sus ahorros, a pesar de que se registraba cierto escepticismo hacia el ahorro en razón de la erosión monetaria. Sin embargo, reconoció que no resultaba fácil convencer sobre este punto a los trabajadores que no percibían sino ingresos modestos.

68. Independientemente de las soluciones que se adoptaran, los miembros trabajadores insistieron en el hecho de que las personas de edad avanzada no deberían ser las víctimas de reajustes que afectaban al financiamiento de su jubilación. Asimismo, formularon una advertencia contra ciertas tendencias peligrosas, tales como el desarrollo de los seguros privados que privilegiaban a ciertas categorías de trabajadores. Los miembros empleadores precisaron que las cuestiones relativas al seguro de vejez implicaban la adquisición de compromisos a largo plazo y, para cada individuo, una planificación respecto de toda su vida. Por tanto, era esencial que los empleadores y los trabajadores, que asumían la mayor parte del financiamiento de los sistemas de pensiones, dispusieran con suficiente antelación de las informaciones necesarias.

Conservación del poder adquisitivo de las pensiones

69. Los debates celebrados en la Comisión pusieron de relieve los dramáticos efectos de la inflación en el presupuesto de los pensionistas. La miembro gubernamental de Senegal hizo hincapié en la necesidad de adoptar medidas urgentes a este respecto. Los miembros trabajadores insistieron en que debía darse prioridad a la tarea de prever mecanismos eficaces de ajuste de las pensiones. Efectivamente, resultaba indispensable hallar medios para proteger el poder adquisitivo de los jubilados, ya que ningún sistema de pensiones llegaría a cumplir sus objetivos a largo plazo si no se tomaba en cuenta el aumento del costo de la vida, así como también el del nivel de vida en general. A este respecto, el miembro trabajador del Reino Unido recalcó que, en la práctica, era preferible ser acreedor a una pensión menos elevada pero cuya cuantía estuviera garantizada contra la inflación, que a una pensión aparentemente mejor de modo inmediato pero que ulteriormente viniera a ser erosionada por la inflación. A juicio de los miembros empleadores, todos reconocían la necesidad de ajustar las pensiones, sin que se hubiera encontrado la solución más apropiada. Las pensiones de jubilación, al igual que los salarios, podían parecer protegidas en cierta medida merced a su adaptación en función de ciertos índices, pero estas fórmulas de ajuste no constituían una verdadera protección contra la inflación en la medida en que favorecían una mentalidad inflacionista. Era necesario adoptar otras medidas para atajar la inflación, señaladamente, el aumento de la productividad merced a innovaciones tecnológicas y a inversiones, así como el desarrollo de la formación. Al tiempo que reconocía que el ajuste de las pensiones en función de los índices elegidos no constituía por sí mismo un remedio contra la inflación, el miembro trabajador del Reino Unido recordó que al contribuir a un sistema de seguridad social los trabajadores diferían la compra de bienes y servicios que habrían podido adquirir antes, y por consiguiente sería injusto e incluso fraudulento obligarlos a soportar las consecuencias de la depreciación del valor de la moneda.

Campo de aplicación

70. La Comisión convino en que era necesario proseguir los esfuerzos para aumentar el número de trabajadores amparados por el seguro social. El estudio general de la Comisión de Expertos había mostrado que en muchos países había ciertas categorías de trabajadores, tales como los trabajadores independientes, los trabajadores agrícolas, los trabajadores a domicilio, los trabajadores ocasionales, estacionales y temporeros, que no se beneficiaban de protección alguna. Además, en un gran número de países en desarrollo, los trabajadores del sector público eran los únicos acreedores a pensiones de vejez. En este contexto, la miembro gubernamental de Senegal puso de relieve que el desarrollo del sector no estructurado y del trabajo independiente contribuía a disminuir los recursos de las instituciones de seguridad social, privando a los trabajadores pertenecientes a estos sectores de una protección al finalizar su vida activa. A juicio del miembro trabajador de Grecia, la situación de los trabajadores de edad avanzada en la agricultura, en la mayor parte de los países en desarrollo y en ciertos países industrializados, daba particulares motivos de preocupación. Los miembros empleadores, al tiempo que observaron que eran lentos los progresos realizados en este terreno, hicieron hincapié en la extensión progresiva de la protección social.

Edad mínima prescrita para el goce de la pensión y otras condiciones de concesión de las pensiones

71. La cuestión relativa a la fijación de una edad equitativa para el goce de la pensión dió lugar a cierto número de reflexiones. Los miembros empleadores insistieron en la necesidad de tener en cuenta su incidencia en el empleo y en el financiamiento de los sistemas de pensiones. Al tiempo que hacían suya la opinión de la Comisión de Expertos a tenor de la cual la edad de pensión no debía convertirse en un simple instrumento de la política del empleo, estimaban que era menester tener en cuenta las interacciones que se producían en este terreno; lo que procedía era repartir las cargas de un modo acertado entre la población activa, los desempleados y los jubilados, para lograr de este modo un equilibrio adecuado entre estos grupos. Por su parte, el miembro gubernamental de Dinamarca indicó que en su país la edad efectiva en que los trabajadores se retiraban era inferior a la edad legal prescrita para el goce de la pensión. Si bien una de las posibles respuestas a este fenómeno podría consistir en disminuir la edad de jubilación, a juicio del orador era, empero, más probable que se registrara un movimiento en sentido contrario, lo que se explicaba en parte por la evolución demográfica y en parte porque la sociedad no podía permitirse el despilfarro de las capacidades de los trabajadores de mayor edad.

72. En lo que atañe a las diversas fórmulas de flexibilidad de la edad de pensión introducidas por diversas legislaciones, los miembros empleadores indicaron que estas nuevas posibilidades no habían de considerarse como un medio para reducir el desempleo, sino como una extensión de la autodeterminación de los individuos. Esta libertad mayor del trabajador para elegir su edad de jubilación implicaba también la aceptación de sus consecuencias financieras, a saber, el aumento o la reducción de las prestaciones de vejez en función de la edad de jubilación.

73. Diversos oradores se refirieron a la situación de los trabajadores que no reunían las condiciones de periodo mínimo de cotización o de seguro exigidas por la ley para hacerse acreedores a las prestaciones de vejez. En opinión de la miembro gubernamental del Senegal, este problema era motivo de particular preocupación para los "trabajadores empleados en régimen de tiempo parcial o titulares de contratos de corta duración, para quienes las pensiones de vejez eran a menudo muy insuficientes, cuando no inexistentes, en el caso de los regímenes contributivos y cuando los cálculos tomaban por base la remuneración y el período de calificación. La oradora estimó que era urgente que la OIT se ocupara de este tipo de contratos. El miembro trabajador de España mencionó problemas análogos con que se enfrentaban ciertas categorías de trabajadores - los jóvenes en particular - quienes a menudo se veían obligados a trabajar con contratos que no les permitían cotizar para la seguridad social. En este contexto, subrayó la importancia de la instauración de las pensiones mínimas para los trabajadores que no llegaban a completar el número de años de cotizaciones exigido por la ley.

74. El miembro trabajador de España expresó también la esperanza de que la Comisión de Expertos pudiera profundizar su reflexión sobre el tema de la conservación de los derechos en curso de adquisición. A este respecto, el miembro gubernamental de los Estados Unidos se refirió a las medidas adoptadas en su país para reforzar la coordinación entre el sistema nacional de seguridad social y el programa federal de pensiones con las cajas privadas, de modo que se facilitara la movilidad profesional de los trabajadores.

Igualdad de trato

75. La situación de los trabajadores migrantes en materia de seguridad social fue objeto de diversas intervenciones. Los miembros trabajadores subrayaron que, en lo que hacía a las prestaciones de vejez, los trabajadores extranjeros eran a veces objeto de un trato muy diferente que los trabajadores nacionales. A ese respecto, el miembro trabajador de Pakistán subrayó que los trabajadores extranjeros contribuían al bienestar de la sociedad y que en consecuencia deberían beneficiarse del sistema de protección social establecido por el Estado, en pie de igualdad con los demás trabajadores. Se congratuló por las medidas de amplio alcance adoptadas en el marco de las Comunidades Europeas con objeto de garantizar una protección a los trabajadores migrantes, y expresó la esperanza de que otros países de acogida procedieran de igual modo. Por otra parte, el miembro trabajador de Grecia lamentó que el estudio general de la Comisión de Expertos no tratara sino superficialmente de la situación de los trabajadores migrantes. Hizo hincapié en el hecho de que los trabajadores que no estaban a acuerdos multilaterales o bilaterales de seguridad social a menudo se veían privados de su pensión cuando regresaban a sus países de origen y que incluso los trabajadores amparados por tales acuerdos se topaban con dificultades de orden administrativo que daban lugar a demoras en el pago de sus pensiones. Expresó la esperanza de que la Comisión de Expertos pudiera reflexionar más a fondo sobre esta materia y formulara recomendaciones sobre estos problemas. Sin embargo, a este respecto convenía recalcar que la Comisión de Expertos había procedido en 1977 a un estudio general sobre la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros en materia de seguridad social, en el marco del examen de las memorias sobre el Convenio núm. 118 debidas en virtud del articulo 19 de la Constitución.

76. Diversos oradores evocaron también la cuestión del igualamiento de la edad de pensión para los hombres y las mujeres, puesto que del examen de las legislaciones nacionales se desprendía que dicha edad era a menudo inferior en el caso de las mujeres. Los miembros empleadores estimaron que la controversia existente sobre este punto perdería su importancia en la medida en que los trabajadores se beneficiaran de una mayor libertad para decidir la edad de su jubilación. La miembro gubernamental de Suecia recordó que la Comisión de Expertos había sugerido en 1985 que sería oportuno examinar la adopción de normas internacionales sobre la igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social. Esta cuestión actualmente figuraba entre los temas propuestos a la discusión del Consejo de Administración en su reunión del próximo mes de noviembre, para su inscripción en el orden del día de la Conferencia de 1991. Expresó el apoyo de su Gobierno a la inclusión de este tema en el orden del día de una futura reunión de la Conferencia. Los miembros trabajadores formularon el deseo de que la discusión que había de celebrarse en el Consejo de Administración con miras a la eventual adopción por la Conferencia de nuevas normas sobre la materia no se ciñera a la mera cuestión del igualamiento de la edad prescrita para el goce de la pensión. A este respecto, el representante del Secretario General informó a la Comisión que la posibilidad de un nuevo instrumento sobre la igualdad de trato entre hombres y mujeres, en materia de seguridad social, que debía ser discutida por el Consejo de Administración en su próxima reunión, tenía por objeto a la vez eliminar las discriminaciones directas y las discriminaciones indirectas respecto de la seguridad social, y no tan sólo las desigualdades en materia de edad prescrita para el goce de la pensión.

Asistencia técnica, información y estudios

77. La discusión celebrada en el seno de la Comisión hizo resultar la necesidad de que la OIT continuara brindando a los países en desarrollo, en particular, una asistencia técnica lo más intensa posible. Como se pusiera de relieve en el estudio general de la Comisión de Expertos, la instauración de regímenes de seguridad social o su mejoramiento se habían visto facilitados merced a la ayuda y los consejos técnicos prodigados por la Oficina a los gobiernos que los habían solicitado.

78. El miembro trabajador de China señaló que recientemente se habían emprendido en su país grandes reformas en materia de reestructuración económica y de seguridad social y que la asistencia concreta de los coloquios organizados por la OIT resultaban a este respecto sumamente útiles para los trabajadores. El miembro gubernamental de los Estados Unidos, refiriéndose a los párrafos 21 al 25 del estudio general en los que se describen las actividades de cooperación técnica, de estudios y de investigaciones realizados por la OIT, se congratuló por la asistencia facilitada por los expertos de la Oficina, en particular en lo concerniente al establecimiento de planes directores y la adopción de legislaciones de seguridad social, a la publicación de estudios actuariales, a la organización de cursos y seminarios, así como al intercambio de experiencias y de informaciones mediante publicaciones y estudios que versaban sobre cuestiones de actualidad. Puso de relieve que el nexo existente entre la cooperación técnica y la acción normativa de la OIT constituía un enfoque responsable y coordinado del examen de las prácticas nacionales a la luz de los instrumentos de la OIT. El miembro trabajador de Pakistán, tras recordar que el escaso porcentaje de personas protegidas y el desempleo elevado constituían otros tantos factores que impedían la ratificación de los convenios en los países en desarrollo, hizo hincapié en la valiosa ayuda que la OIT podía aportarles para mejorar los métodos y el funcionamiento de las instrucciones de seguridad social. El miembro trabajador del Reino Unido subrayó los esfuerzos considerables desplegados por la Oficina para asistir a los gobiernos a poner en pie sistemas de pensiones. A su juicio, la asistencia prestada por la OIT debería tender al establecimiento de un marco susceptible de desarrollarse en función de la evolución de la economía. Era importante que la OIT adaptara su asistencia a las necesidades de los países, a su estado de desarrollo y a sus posibilidades del futuro, así como a los medios existentes. Por otro lado, el miembro trabajador de Liberia se refirió al envío de un experto por la Conferencia Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, que había permitido alcanzar considerables progresos en este terreno. Ciertos otros miembros se refirieron a la importancia que tenía para los gobiernos el disponer de informaciones estadísticas puestas al día y fidedignas, que eran absolutamente indispensables para la organización y el funcionamiento de los regímenes de seguridad social. Por tal motivo, en opinión del miembro trabajador del Reino Unido, la OIT debería ayudar también a los gobiernos a constituir o mejorar sistemas de estadísticas eficaces.

79. El miembro gubernamental de Bulgaria insistió en el hecho de que los problemas de comparación de las prestaciones de vejez a la luz de las condiciones económicas cambiantes exigían que la OIT procediera a un estudio sistemático de la práctica de los diferentes Estados en la materia. Estimó que sería deseable que estas cuestiones fueran examinadas desde una perspectiva práctica, en cooperación con otras organizaciones internacionales. El miembro trabajador de la URSS declaró que las medidas necesarias en su país para aumentar las prestaciones mínimas de vejez y la elaboración del proyecto de la ley sobre las pensiones exigen la realización de estudios detallados, en particular en lo que concierne a las experiencias de otros países industrializados, así como la cooperación de la OIT.

Observaciones finales

80. La Comisión convino en que el estudio general de la Comisión de Expertos había sido sumamente útil. Se felicitó también por los intercambios de opinión particularmente constructivos entre sus miembros. La discusión había mostrado que había un acuerdo general en cuanto a la importancia que tenía el papel de la seguridad social y de los sistemas de pensiones en particular, aun cuando hubiera lugar a enfoques muy diversos en la búsqueda de soluciones y aunque no existiera un sistema único. En repetidas ocasiones se había puesto de relieve la necesidad de garantizar a todos una pensión de vejez decorosa que tuviera en cuanta la evolución del coste de la vida. Un objetivo de esta naturaleza correspondía al más elemental anhelo de justicia social; más allá de la responsabilidad que incumbía a las instituciones de seguridad social, era a la colectividad en su conjunto a la que debía inculcarse la necesidad de devolver a los pensionistas una parte equitativa de lo que habían aportado a la sociedad mientras formaban parte de la población activa. Por otra parte, la Comisión tomó nota con interés de que el estudio general sería ampliamente divulgado entre los Estados Miembros, las organizaciones de empleadores y de trabajadores representativas tanto en el plano internacional como en el nacional, y asimismo entre las universidades y las instituciones de seguridad social. Tomó nota también de que las sugerencias y propuestas formuladas en el curso del presente debate serían transmitidas al Departamento de la seguridad social de la OIT. En conclusión, la Comisión expresó la esperanza de que el estudio de la Comisión de Expertos y la presente discusión contribuyeran a mejorar la protección de las personas de edad avanzada movilizando todas las fuerzas a los niveles nacional e internacional.

D. Informe sobre la quinta reunión del Comité mixto OIT-UNESCO de expertos sobre la aplicación de la Recomendación relativa a la situación del personal docente

81. La representante del Director General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) declaró que las cuestiones relativas al mejoramiento de la profesión docente - materia que concierne principalmente a la UNESCO - debían examinarse en relación con sus condiciones de trabajo - que caían dentro de la competencia de la OIT. El informe del Comité mixto sería sometido al Comité sobre las convenciones y recomendaciones de la 132.a reunión del Consejo ejecutivo de la UNESCO, que había de celebrarse en septiembre de 1989. El Director General de la UNESCO había incorporado un gran número de sugerencias formuladas por el Comité mixto en las proposiciones de programa y de presupuesto para 1990-91, que la Conferencia General de la Organización iba a examinar en, octubre-noviembre de 1989. El informe del Comité mixto llegaba en un momento verdaderamente oportuno, cuando la UNESCO se proponía lanzar el Año internacional de la alfabetización y organizar, en colaboración con el Banco Mundial, el UNICEF y el PNUD una conferencia mundial sobre la educación para todos. Los comentarios del Comité mixto relativos a un alegato presentado por una organización de personal docente de los Países Bajos iban a ser examinados por el Comité sobre las convenciones y recomendaciones de la UNESCO. La UNESCO compartía las preocupaciones del Comité mixto en cuanto al deterioro de la calidad de la enseñanza que actualmente se dejaba sentir y a las estrechas relaciones de este fenómeno con la condición que se acordaba al personal docente, cuando era un hecho que éste desempeñaba un papel sumamente importante en el proceso de desarrollo.

82. Cada día era mayor el número de países que elaboraban políticas y planes a plazo largo, mediano y corto en materia de educación; sin embargo, la UNESCO reconocía que era preciso alentar mayormente a los países, en particular a los países pobres, a elaborar tales planes, así como también estrategias de intervención sostenidas que se armonizaran con las políticas de desarrollo general. A pesar de los progresos logrados en lo que hacía al nivel de las calificaciones requeridas para la admisión en los programas de formación para el ejercicio de la profesión, la enseñanza atravesaba hoy en día una crisis que quedaba reflejada en el número creciente de analfabetos en el mundo y en el aumento de personas subempleadas o en situación de desempleo. La UNESCO compartía la opinión expresada por el Comité mixto en sus conclusiones, a tenor de la cual debían mejorarse el contenido de los programas de formación y las facilidades otorgadas al personal docente y a los estudiantes de la carrera docente. Asimismo, era conveniente aumentar la participación femenina en la enseñanza técnica y profesional, al objeto de promover la matricula hoy por hoy insuficiente de las jóvenes en estas disciplinas esenciales. La UNESCO alentaría a los gobiernos a hacer participar a los representantes de las organizaciones del personal docente en la concepción y elaboración de las políticas escolares y en la ejecución y evaluación de políticas, planes y estrategias que interesen a la educación y a la situación del personal docente. La UNESCO también hacia suyas las conclusiones del Comité mixto relativas a la necesidad de preparar mejor al personal docente y a quienes imparten esta preparación; por otra parte, el proyecto de tercer plan a medio plazo de la Organización ponía el acento en el desarrollo de la educación y de la formación continua durante el empleo del profesorado y de los formadores del personal docente para perfeccionar sus competencias pedagógicas. Además, la UNESCO había alentado a las autoridades encargadas de la educación y de la formación a que consagraran una mayor atención a la investigación, la experimentación y la evaluación. Asimismo, la UNESCO había tomado nota de la sugerencia formulada por el Comité mixto de que se fomentaran las acciones relativas a la educación de la primera infancia y de que se llevara a cabo en este campo una acción concertada entre todas las partes, al objeto de estimular el interés por el desarrollo de mejores servicios para los niños de edad preescolar. La UNESCO esperaba llevar a cabo las diversas actividades sugeridas por el Comité mixto, en la medida en que dispusiera de fondos intergubernamentales, de la OIT y de las organizaciones no gubernamentales interesadas, en particular las que representaban a la profesión docente (SPIE, CMOPE, CSME y la FISE).

83. En lo referente a la proposición del Comité mixto de que se emprendiera un estudio sobre las normas internacionales aplicables al personal docente que habían sido adoptadas desde la adopción de la recomendación de 1966, la oradora dijo que la UNESCO ya había realizado tal estudio. Era de esperar que a su vez la OIT pudiera emprender un estudio de este tipo y que pudiera ponerse a la disposición de los Estados Miembros y de los órganos interesados en el mejoramiento de la situación del personal docente una publicación común relativa a los resultados de estos estudios. El Director General de la UNESCO atribuía una gran importancia a la valiosa contribución aportada por el Comité mixto en el desempeño de su tarea de supervisión de los programas realizados por los Estados Miembros en la aplicación de un instrumento normativo sumamente importante que trataba tanto del ejercicio de la profesión como de las condiciones de trabajo del personal docente. Por tal motivo, la UNESCO continuaría cooperando con la OIT para incitar a los gobiernos a otorgar al personal docente unas condiciones materiales y una condición social correspondientes a las funciones y al importante papel que asumen en la sociedad.

84. Los miembros empleadores reconocieron la gran importancia de estas cuestiones y expresaron su reconocimiento por el informe del Comité mixto OIT-UNESCO de expertos. Apoyaban plenamente el llamamiento lanzado para reunir informaciones más completas acerca de la situación del personal docente en todo el mundo; efectivamente, era necesario disponer de datos empíricos y fidedignos para formular nuevas medidas y recomendaciones. En toda sociedad, el desarrollo dependía de la calidad del profesorado y no les cabía la menor duda de que la situación del personal docente revestía una importancia decisiva. La educación y la formación eran más importantes que nunca puesto que estaban íntimamente vinculadas con el mundo del trabajo; hoy más que nunca era necesario contar con maestros calificados capaces no sólo de transmitir conocimientos sino también de inculcar el deseo de aprender. Holgaba decir que las calificaciones y la situación del personal docente estaban estrechamente relacionadas; el reconocimiento de los maestros por la sociedad determinaba su situación. Los miembros empleadores; estimaron que el informe del Comité mixto abordaba temas sumamente importantes y contenía posibles soluciones para resolver los problemas que se planteaban. Apoyaban la propuesta del Comité mixto de que se emprendieran nuevos estudios.

85. Los miembros trabajadores se interrogaron en cuanto a la composición del Comité mixto de expertos, su mandato, su trabajo y la posibilidad de someter quejas u observaciones sobre el contenido de la Recomendación. Los problemas con que se enfrentaba el personal docente - falta de prestigio, discriminación, deterioro de las condiciones de empleo y denegación de ciertos derechos - les preocupaban tanto más cuanto que para estimular el desarrollo económico y social era necesario promover la enseñanza. La situación del personal docente debería corresponder a la magnitud de su tarea y de su vocación. Era preciso encontrar los medios para dar un seguimiento al estudio notable que constituía el informe del Comité mixto, y era de lamentar que un número insuficiente de gobiernos hubiera participado en su preparación. Los miembros trabajadores hicieron resaltar el doble papel de las organizaciones de personal docente: calidad de la enseñanza misma, así como la defensa de los intereses profesionales. El miembro trabajador del Pakistán hizo resaltar que el analfabetismo iba en aumento en un gran número de países del tercer mundo y que no se asignaba al sector de la educación un porcentaje suficiente del PNB. El personal docente merecía un apoyo mayor, ya en el sector público ya en el sector privado. Enriquecer las tareas del personal docente y permitir su participación, en tanto y cuanto trabajadores, en la toma de decisiones mejoraría su satisfacción en el trabajo. El derecho del personal docente a declararse en huelga, conforme se desprendía del Convenio núm. 87, y el derecho de negociación colectiva no estaban en contradicción con el interés público. El miembro trabajador del Senegal, refiriéndose a las huelgas del personal docente pero también a las consultas celebradas entre el Gobierno y los sindicatos de maestros de su país, afirmó que era necesario evitar que el movimiento sindical del personal docente quedara aislado del movimiento nacional o internacional de trabajadores. Por último, los miembros trabajadores evocaron la posibilidad de que se elaboraran normas - convenios o recomendaciones - relativas a esa categoría muy específica de trabajadores que constituían los miembros del personal docente.

86. El miembro trabajador de los Países Bajos, refiriéndose al alegato que figura en el anexo al informe del Comité Mixto, declaró que acogía con agrado el hecho de que una organización de personal docente se hubiera valido de la oportunidad de presentar una queja de esa naturaleza, aunque cabía preguntarse qué resultados prácticos podrían obtenerse con una queja basada en un instrumento que carecía de fuerza obligatoria. La OIT era la instancia más apropiadas para tratar el número creciente de casos sumamente serios que implicaban graves violaciones de los derechos sindicales del personal docente, la discriminación en la profesión, etc. Aun cuando no se pusiera en tela de juicio la competencia de la UNESCO en cuanto a muchos otros aspectos relacionados con la situación del personal docente, cabía preguntarse si también lo era para ocuparse de las condiciones de trabajo del personal docente. Debería acogerse con agrado el hecho de que la OIT acordara una atención mayor a estas cuestiones a través del nuevo mecanismo instituido. Era de esperar que proporcionara a la OIT ideas prácticas y ampliamente aceptadas para nuevos instrumentos relativos al trabajo del personal docente en el mundo.

87. El representante del Secretariado Profesional Internacional de la Enseñanza, tomando nota de que la situación del personal docente debía inscribirse en el marco de un debate más general acerca de los medios para promover la recuperación económica y el empleo, se refirió a la situación financiera y al endeudamiento de un gran número de países en desarrollo, que constituían un obstáculo suplementario para la aplicación de la Recomendación. Esta era un instrumento importante, mas no proporcionaba una garantía máxima al no tratarse de un instrumento que impusiera a los gobiernos obligaciones jurídicas. Entre otras cosas, la OIT debería contemplar la posibilidad de elaborar un estudio general sobre las normas aplicables al personal docente. El representante de la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza, después de señalar las lagunas de que adolecía el informe, por lo demás excelente, del Comité mixto, hizo resaltar la desvalorización de la situación de la profesión docente en el mundo entero, debido en parte a las políticas de ajuste estructural y a los efectos de la extensión de los principios del neoliberalismo al sistema educativo. Esto había dado lugar a un deterioro de las condiciones de trabajo, del empleo y de la remuneración y a una pérdida de calificaciones, forzando a los maestros a abandonar la profesión prematuramente o a ejercerla paralelamente con otras actividades. La represión, incluso los asesinatos, así como la injerencia en los asuntos internos de los sindicatos del personal docente, constituían otros tantos medios para silenciar las reivindicaciones de los maestros. No sólo estaba en juego el futuro de los maestros, sino también el de la juventud y, por ende, el de las naciones. Declaró que deploraba la ausencia de organizaciones de maestros en el Comité mixto. El representante de la Federación Sindical Mundial se asoció a los análisis y a las conclusiones de los representantes de las organizaciones internacionales de personal docente en cuanto a las graves consecuencias que tenían para los maestros las reducciones de los gastos públicos, incluidas las supresiones masivas de puestos docentes, así como la reducción de sus salarios y la insuficiencia de su formación profesional. Las políticas de restricción o de privatización crearían desequilibrios estructurales más alarmantes todavía que el de la balanza de pagos en los países afectados. El sacrificar a los maestros equivalía a sacrificar a la juventud y, por ende, el futuro. Los mecanismos de control de la Recomendación no eran del todo satisfactorios, y el examen realizado por la presente Comisión del informe del Comité mixto podría contribuir a mejorar la aplicación de sus conclusiones.

88. Los representantes de las organizaciones internacionales de maestros y de trabajadores reiteraron su opinión de que los trabajadores del sector de la educación deberían beneficiarse de una plena libertad sindical, al igual que los demás trabajadores, de conformidad con las normas de la OIT y en particular los Convenios núms. 87, 98 y 151, además de la Recomendación de 1966. Acogieron con agrado las recientes decisiones del Consejo de Administración de la OIT de convocar una reunión mixta sobre el personal docente en 1991 y de instituir una comisión permanente sobre los problemas del personal docente. También lanzaron un llamamiento a la OIT para que completara la Recomendación existente adoptando uno o diversos convenios relativos concretamente a los maestros.

89. El miembro gubernamental del Japón rindió homenaje a la calidad del informe del Comité mixto y manifestó su acuerdo en cuanto a que en las políticas de la educación debería otorgarse la más alta prioridad al reclutamiento de un personal calificado; a este respecto, proporcionó información sobre la situación reinante en su país. Hizo hincapié en la importancia de conceder a los maestros los mejores salarios y condiciones de la función pública. Su Gobierno apoyaba los dos temas que el Comité mixto había recomendado para que fueran objeto de un minucioso estudio: por una parte, la necesidad de una formación continua para el personal docente y, por la otra, el estrés, el agotamiento nervioso y la rotación del personal y las dificultades con que tropiezan los maestros en el ejercicio de su profesión. Su Gobierno daba también su apoyo a la proposición de que se otorgara alta prioridad a la divulgación de informaciones sobre la Recomendación de 1966; sin embargo, no le era posible compartir la opinión a tenor de la cual los maestros, que eran agentes del servicio público, deberían disfrutar del derecho de huelga. Recordó que en el informe de la Conferencia Intergubernamental que adoptó la Recomendación de 1966, varios países expresaron la opinión de que en aquellos casos en que existan medidas diferentes o compensatorias apropiadas, el párrafo 84 de la Recomendación se interpretaría en el sentido de que no se concedía el derecho de huelga a los educadores que fuesen funcionarios públicos.

90. El representante del Secretario General observó que, a reserva de un estudio más minucioso, la mayoría de los convenios internacionales del trabajo eran aplicables al personal docente, en particular el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). Los órganos de control de la OIT habían declarado claramente que el personal docente gozaba del derecho de sindicación, del derecho de constituir las organizaciones que estimaran convenientes y de afiliarse a éstas, del derecho de huelga y del derecho de negociación colectiva. En particular, el Comité de Libertad Sindical había estimado que el personal docente no formaba parte de los servicios esenciales conforme se entendían en las normas de la OIT. Se estaban discutiendo en consulta con la UNESCO las sugerencias relativas a la adopción de un convenio sobre las condiciones de trabajo y de empleo del personal docente, así como del deseo de que se asociara más estrechamente a las organizaciones del personal docente en el proceso de control para la aplicación de la Recomendación de 1966. Gracias a las discusiones celebradas en su seno, la Comisión había cumplido perfectamente la misión que se le había asignado.

E. Cumplimiento de obligaciones específicas

91. La Comisión decidió adoptar los mismos métodos de trabajo y aplicar los mismos criterios que el año pasado en su examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, conforme se enmendaron o precisaron en 1980 y en 1987.

OBLIGACION_A Sumisión de convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

92. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafos 5 a 7 del artículo 19 de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones exigen de los Estados Miembros que sometan, en el término de un año o, a titulo excepcional, de dieciocho meses, a partir de la clausura de cada reunión de la Conferencia, los convenios y recomendaciones adoptados en dicha reunión "a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas", y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin señalando la autoridad o autoridades consideradas competentes.

93. La Comisión tomó nota de que, según indicaba el informe de la Comisión de Expertos, varios países habían realizados esfuerzos considerables para cumplir sus obligaciones en materia de sumisión, a saber: Angola, Brasil, Ghana y Nepal. En el curso de su reunión, varios Estados más informaron a la Comisión acerca de las medidas adoptadas para someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. La Comisión se congratuló por los progresos realizados y expresó la esperanza de que se lograrán nuevas mejoras en aquellos países que continuaban experimentando dificultades para cumplir con sus obligaciones.

OBLIGACION_B Falta de sumisión

94. La Comisión lamentó tomar nota de que no se había facilitado ninguna información indicando que se hubieran adoptado medidas con vistas a la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados de la 67.a a la 74.a reuniones de la Conferencia (1981 a 1986), de conformidad con el artículo 19 de la Constitución, por los países siguientes: Filipinas, Granada, Haití, República Islámica del Irán, Papua Nueva Guinea, Santa Lucía, Seychelles, Sierra Leona y Suriname.

OBLIGACION_C Envío de memorias sobre los convenios ratificados

95. Los miembros trabajadores y empleadores, así como varios miembros gubernamentales, expresaron su preocupación ante las dificultades que seguían encontrando ciertos gobiernos para cumplir su obligación de enviar memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados. Efectivamente, en la fecha fijada por el Consejo de Administración tan sólo se habían recibido 9 por ciento de las memorias esperadas (9,5 por ciento en 1988). Sin embargo, este porcentaje había aumentado a 74,7 por ciento en la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos, lo que representaba una disminución en relación con 1986, 1987 y 1988 (79,2, 78,7 y 78,4 por ciento, respectivamente). Desde entonces se habían recibido varias memorias más, elevando la cifra a 84,4 por ciento (86 por ciento en 1988 y 87,1 por ciento en 1987).

96. Este año, el 63 por ciento de las memorias con respecto a las cuales se habían solicitado informaciones sobre la aplicación práctica contuvieron tales informaciones, lo que representaba un aumento notable en relación con años anteriores (46 por ciento en 1988, 53 por ciento en 1987 y 52 por ciento en 1986). Los miembros empleadores y los miembros trabajadores insistieron en la importancia que tenía el envío de tales informaciones, sin las cuales resultaba imposible saber si un convenio era aplicado.

97. Se reconoció que a menudo y particularmente en los países en desarrollo, las deficiencias en el cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias se debían a la falta de un personal que contara con los conocimientos y la experiencia necesarios. Ello no hacía sino poner de relieve la importancia de las medidas en materia de formación y asistencia que puede tomar la OIT, ya mencionadas en el presente informe (véanse también los párrafos 44 a 46 supra.).

OBLIGACION_D Omisión de enviar memorias e informaciones

98. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre convenios ratificados había sido proporcionada durante los dos últimos años por Cabo Verde.

99. La Comisión lamentó también tomar nota de que la primera memoria sobre convenios ratificados no había sido facilitada desde 1986 por Jamaica (Convenio núm. 149).

100. En su informe de este año, la Comisión de Expertos había tomado nota de que 30 gobiernos habían omitido comunicar respuestas a la mayoría o a la totalidad de las observaciones y solicitudes directas relativas a convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 177 casos (comparado con 224 casos el año pasado y 185 hace dos años). Sin embargo, se informó a la Comisión que, desde la reunión de la Comisión de Expertos, 14 de los gobiernos interesados habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas el año próximo por la Comisión de Expertos.

101. Sin embargo, la Comisión lamentó tomar nota de que no se había recibido ninguna información referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales se había pedido una respuesta para el período que finalizó el 30 de junio de 1988 de parte de los países siguientes: Bahamas, Cabo Verde, Dinamarca (Groenlandia, Islas Feroe), Granada, Jamaica, Libano, Madagascar, Mauricio, Mauritania, Nueva Zelandia (Isla Nioué), Papua Nueva Guinea, Seychelles, Sierra Leona.

102. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos de los países siguientes sobre las dificultades que tenían para cumplir sus obligaciones: Dinamarca (Groenlandia, Islas Feroe, dificultades administrativas), Granada (dificultades administrativas), Haití (dificultades políticas y administrativas), República Islámica del Irán (dificultades técnicas y administrativas), Jamaica (dificultades administrativas y técnicas), Libano (estado de guerra), Mauricio (dificultades administrativas), Nueva Zelandia (Islas Nioué, dificultades de comunicación), Uganda (dificultades administrativas), Papua Nueva Guinea (dificultades técnicas y administrativas), Sierra Leona (dificultades administrativas), Suriname (dificultades políticas y administrativas). (Estas explicaciones se recogen en detalle en las actas de las discusiones relativas a estos casos, en la parte segunda del informe.)

OBLIGACION_E Aplicación de los convenios ratificados

103. La Comisión tomó nota con particular interés de las medidas adoptadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de los convenios ratificados. Este año, la Comisión de Expertos había podido dar cuenta en el párrafo 94 de su informe de nuevos casos en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica como consecuencia de los comentarios formulados por ella sobre el grado de conformidad de las legislaciones o prácticas nacionales con las disposiciones de un convenio ratificado. Dichos casos, cuyo número ascendía a 46, se referían a 29 Estados y tres territorios no metropolitanos de todas las regiones, con sistemas sociales y económicos diferentes. Desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964, se habían registrado cerca de 1800 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

104. En el curso de la presente reunión, la Comisión de la Conferencia fue informada sobre otros casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Aun cuando se hubiera confiado a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas, la Comisión de la Conferencia se congratulaba por estas nuevas muestras de los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir sus obligaciones internacionales y dar efecto a los comentarios formulados por los órganos de control.

105. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia varios casos importantes que había examinado.

OBLIGACION_F Casos de progreso

106. La Comisión tomó nota con satisfacción de que, en ciertos casos, los gobiernos han efectuado modificaciones en su legislación y en la práctica con objeto de eliminar las discrepancias previamente discutidas por la Comisión. A este respecto, se refirió al informe de la Comisión de Expertos y a la discusión de los casos individuales cuyo contenido completo figura en la parte segunda de este informe.

OBLIGACION_G Casos especiales

107. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia las discusiones que había celebrado en torno a ciertos casos mencionados en los párrafos siguientes; el contenido completo de estas discusiones figura en la parte segunda de este informe.

108. En lo tocante a la aplicación por la República Centroafricana del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión tomó nota de las explicaciones e informaciones suministradas por el representante gubernamental y de los debates que tuvieron lugar en el seno de la Comisión. Constató con pesar que el Gobierno todavía no ha cumplido las promesas que hizo en 1986, 1987 y 1988 de recibir una misión de contactos directos. La Comisión, aun cuando tomó nota de que se habían eliminado en la legislación y en la práctica ciertas divergencias con las disposiciones del Convenio, se declaró preocupada por la imposición, mediante la nueva ley sindical, de una central sindical única. Expresó la esperanza de que el Gobierno tomara rápidamente todas las medidas necesarias para eliminar las graves e importantes divergencias que existen todavía y asegurar la plena conformidad de la legislación y de la práctica con las disposiciones del Convenio, y de que, el próximo año, pudiera comunicar progresos decisivos y sustanciales.

109. En lo concerniente a la aplicación por Colombia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión tomó nota de las informaciones suministradas por el representante gubernamental y de la amplia discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión. La Comisión observó con profunda preocupación los comentarios de la Comisión de Expertos que se refieren a la persistencia de graves y numerosas divergencias entre, por una parte, la práctica y la legislación y, por otra parte, las disposiciones del Convenio. Recordó al respecto las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos desde hace largos años. La Comisión tomó conocimiento con interés del informe de la misión de contactos directos que estuvo en Colombia en septiembre de 1988 y de la grave preocupación y las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. Solicitó al Gobierno que tomara las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica en plena armonía con las exigencias del Convenio, esforzándose particularmente en establecer un clima propicio al restablecimiento de las libertades civiles y, por ende, de las libertades sindicales y en garantizar la integridad física de los sindicalistas. Decidió solicitar al Gobierno que proceda a consultas tripartitas y le recordó la posibilidad de recurrir a la asistencia de la OIT. La Comisión expresó la firme esperanza de que el Gobierno pudiera, el año próximo, dar cuenta de progresos sustanciales en este campo dada la importancia y la gravedad de la situación.

110. En lo referente a la aplicación por la República Dominicana del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), y del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), la Comisión tomó nota de las informaciones suministradas por el representante gubernamental a de la larga discusión que tuvo lugar. La Comisión, al tomar nota de que se había efectuado una misión de contactos directos en octubre de 1978, tomó nota con extrema preocupación de la situación de los trabajadores haitianos en la República Dominicana. Lamentó que, una vez más, no se hubiera recibido ninguna memoria del Gobierno y de que el representante gubernamental sólo suministrara algunas informaciones sobre la inspección del trabajo y sobre el salario mínimo. Subrayó que no ha habido ningún progreso ni en el plano legislativo ni en la práctica en cuanto a los puntos esenciales señalados desde hace varios años por la Comisión de encuesta, la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia. La Comisión tomó nota, además, de que la República Dominicana ha solicitado la asistencia de la OIT a fin de asegurar la aplicación de los convenios, tanto en la legislación como en la práctica. Al respecto, estimo que se debían realizar esfuerzos especiales a fin de que la OIT, en la próxima zafra, pudiera verificar y constatar in situ las mejoras prometidas pero siempre esperadas. Insistió sobre la necesidad de que el Gobierno tomara las medidas necesarias cuya aplicación debería verificarse en la práctica. La Comisión tomó nota asimismo de que el Gobierno había solicitado la asistencia de la OIT para elaborar un acuerdo con el Gobierno de Haití sobre la migración de trabajadores. Confía en que todo acuerdo elaborado con la asistencia de la OIT tomará en cuenta en particular los comentarios de los órganos de control. También confía en que, independientemente de la conclusión de tal acuerdo, el Gobierno de la República Dominicana tomará, sin dilación, las medidas necesarias para dar pleno efecto a los comentarios formulados por los órganos de control de la OIT.

111. En lo referente a la aplicación por Ecuador del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión tomó nota de las informaciones brindadas por el representante gubernamental. Recordó que la misión de contactos directos de 1985, de acuerdo con el Gobierno, había preparado proyectos de enmiendas destinados a eliminar graves divergencias entre la legislación y las disposiciones del Convenio y para dar efecto a los comentarios de la Comisión de Expertos. La Comisión se congratuló de que se transmitirían a la Comisión de Expertos los proyectos de legislación, y expresó su esperanza de que esos proyectos aportarían soluciones a las dificultades o divergencias existentes con el Convenio. La Comisión tomó nota de las seguridades ofrecidas por el Gobierno de que estos proyectos de enmiendas serían aplicados tan pronto como fuera posible, de manera que se pusiera la legislación en conformidad con el Convenio. Expresó su esperanza de que el Gobierno estuviera en condiciones, el año venidero, de aportar pruebas del progreso realizado para aplicar el Convenio. En cuanto a la aplicación del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), la Comisión tomó nota de las informaciones suministradas por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar en la Comisión. Tomó nota asimismo de que para el momento de la reunión de la Comisión de Expertos no se había recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión de Expertos había solamente podido recordar sus conclusiones anteriores. La Comisión, por su parte, tomó nota con preocupación de que únicamente se habían adoptado algunas medidas para asegurar la conformidad de la legislación y la práctica con las disposiciones del Convenio, y, en este sentido, expresó su firme esperanza de que el Gobierno adoptará sin demora las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio. La Comisión confía en que estará en condiciones de observar en un futuro cercano progresos sustanciales y concretos.

112. En lo relativo a la aplicación por Rumania del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión tomó nota de las informaciones orales y escritas proporcionadas por el Gobierno y de la discusión que se celebró en su seno. La Comisión tomó nota con gran preocupación de que las observaciones de la Comisión de Expertos indican la persistencia de graves divergencias entre la ley y la práctica, por una parte, y, por la otra, las disposiciones del Convenio, en particular en lo concerniente a la opinión política y a los orígenes sociales. La Comisión tomó nota asimismo de los alegatos e informaciones preocupantes acerca de la situación en lo concerniente a la ascendencia nacional. Expresó la firme esperanza de que el Gobierno tomara en un futuro muy próximo todas las medidas necesarias para asegurar la plena observancia del Convenio, y de que estas medidas tomaran en cuenta las observaciones de la Comisión de Expertos. La Comisión pidió al Gobierno que aceptara el envio de una misión de estudio para establecer los hechos y presentar informe a la Comisión de Expertos. Además, solicitó al Gobierno que proporcionara a la Comisión de Expertos las informaciones detalladas que ésta pedía. La Comisión espera vivamente poder constatar en un próximo futuro la realización de progresos reales y notables en la aplicación, tanto en la legislación y en la práctica, del Convenio.

113. En lo tocante a la aplicación por Turquía del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión tomó nota de las informaciones facilitadas por el representante gubernamental y de las diferentes opiniones y comentarios expresados durante la discusión. La Comisión tomó nota de las conclusiones de la Comisión de Expertos, según las cuales subsistían tanto en la legislación como en la práctica profundas divergencias en lo tocante a la plena aplicación del Convenio. La Comisión expresó la viva esperanza de que la contemplada revisión de ciertos artículos de la ley marcial núm. 1402 tuviera debidamente en cuenta las observaciones de los órganos de control de la OIT y de que esto permitiera al Gobierno proseguir sus esfuerzos para que las medidas destinadas a asegurar la seguridad del Estado fueran definidas y delimitadas de manera que dejaran de dar lugar a una discriminación basada en las opiniones políticas. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará en un futuro próximo todas las informaciones solicitadas para permitir a la Comisión asegurarse de la aplicación del Convenio y de la realización de progresos decisivos.

114. La Comisión confía en que los gobiernos interesados adoptarán todas las medidas necesarias para subsanar las deficiencias señaladas, y les invita a hacer uso de las modalidades de asistencia apropiadas de la OIT, incluidos los contactos directos, para asegurar que de aquí al año próximo se realice un verdadero progreso en el cumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios citados.

OBLIGACION_H Falta continua de aplicación

115. La Comisión recuerda que sus métodos de trabajo prevén que se enumeren los casos en que ha continuado registrándose durante varios años omisión en cuanto a la supresión de graves deficiencias en la aplicación de convenios ratificados que había discutido previamente. Este año la Comisión no tuvo que mencionar ningún caso bajo este epígrafe.

116. Se invita a los gobiernos de los países mencionados en los párrafos 108 a 113 del presente informe a que proporcionen las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión seguir las cuestiones mencionadas en la próxima reunión de la Conferencia.

OBLIGACION_I Envío de memorias sobre convenios no ratificados y sobre recomendaciones

117. Como ya se indicó, en 1988 se habían solicitado memorias, en virtud del artículo 19 de la Constitución, sobre el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), el Convenio (núm. 128) y la Recomendación (núm. 131) sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967, en lo que se refiere a las prestaciones de vejez. La Comisión tomó nota de que sólo se habían recibido 271 de las 402 memorias solicitadas (es decir, 67,4 por ciento).

118. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones, exigidas en virtud del artículo 19 de la Constitución, había sido proporcionada durante los últimos cinco años por los países siguientes: Jamaica, Paraguay, Santo Tomé y Príncipe y Uganda.

OBLIGACION_J Comunicación de copias de memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores

119. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual "el Gobierno se ha abstenido de indicar, durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores a las cuales, de conformidad con el articulo 23 2) de la Constitución, deben comunicarse copias de las memorias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22".

OBLIGACION_K Participación en las labores de la Comisión

120. La Comisión expresó su gratitud a los 50 gobiernos que habían colaborado con ella proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países y participando en la discusión de los casos individuales.

121. En cambio, la Comisión lamentó que, pese a las reiteradas invitaciones que les había cursado los gobiernos de los Estados siguientes no hubieran participado en la discusión relativa a su país: Cabo Verde, Madagascar y Mauritania.

122. La Comisión lamentó tomar nota de que ciertos Estados no representados en la Conferencia (Bahamas, Fiji, Paraguay, Santa Lucía, Seychelles), así como otro cuyas representaciones habían tenido que ausentarse de la Conferencia antes de que se clausurara (Santo Tomé y Príncipe), no hubieran podido, en consecuencia, participar en el examen por la Comisión de los casos relativos a ellos. Decidió mencionar los casos relativos a estos Estados en los párrafos apropiados del presente informe y ponerlo en conocimiento de los Estados interesados, de conformidad con la práctica habitual.

123. Al someter su informe a la Conferencia, la Comisión expresó la esperanza de aportar este año una contribución particular en ocasión de la celebración del septuagésimo aniversario de la fundación de la Organización. Como se ha recalcado en el párrafo 13 del presente informe, la discusión general, más nutrida que nunca, permitió a la Comisión comprobar que había franqueado un paso importante, que se augura sea decisivo, hacia el acercamiento de los puntos de vista sobre cuestiones de fondo como son el valor universal de las normas, la complementaridad de los diferentes órganos del sistema de control y el fundamento de sus métodos de trabajo sobre los mismos principios de independencia, de objetividad y de imparcialidad.

124. Como lo hiciera observar uno de los miembros de la Comisión en el curso de la discusión general, el aspecto tal vez más notable de la evolución de la Organización reside en la ampliación progresiva de la noción de diálogo y del modo en que se percibe. En un principio reducido por estar escasamente incrustado en los usos y los procedimientos y por practicarse entre un número reducido de protagonistas, paulatinamente se ha ido convirtiendo en un concepto multifacético e irremplazable, particularmente en su dimensión tripartita, que confiere a la Organización su carácter especifico. La Comisión es uno de los lugares privilegiados para proseguir y ahondar ese diálogo. Los numerosos representantes gubernamentales que respondieron a la invitación de la Comisión han aportado la prueba de su voluntad de cooperar y, aún más, de su reconocimiento del valor del sistema de control.

125. En efecto, sólo la garantía de una aplicación efectiva de las normas, de buena fe y en pie de igualdad para todos, es susceptible de conferir su credibilidad a la obra normativa de la OIT, que es portadora del mensaje que la Organización lanzara al mundo hace 70 años, a saber, el del carácter indisoluble de la paz y de la justicia social. Se trata de una justicia social concebida no sólo como un medio sino también como un fin en si misma, según precisara Albert Thomas en ocasión del décimo aniversario de la Organización, añadiendo en una fórmula que había de hacerse célebre: "Lo social deberá privar sobre lo económico." Es evidente que en el septuagésimo aniversario no se ha realizado todavía esta esperanza, como quedara demostrado particularmente en las discusiones de la Comisión relativas a la aplicación del Convenio núm. 122 sobre la política del empleo. En un mundo sujeto a rápidas y profundas mutaciones que afectan a las estructuras mismas de los sistemas económicos y sociales, en que la necesidad de tener en cuenta el costo social de las políticas de ajuste no parece haberse percibido aún plenamente, en que el derecho al trabajo y los logros sociales a menudo se ponen en entredicho en aras de la racionalidad económica, la OIT debe redoblar sus esfuerzos para que las normas internacionales contribuyan a promover un desarrollo económico y social equilibrado en que se integren las finalidades humanas cuya defensa es misión de la Organización.

Ginebra 23 de junio de 1989.

(Firmado) J:J. ELMIGER,

Presidente.

M. KCHAOU,

Ponente.


Nota 1

Los cambios en la composición de la Comisión se indican en los informes de la Comisión de Proposiciones. Actas Provisionales, núms. 4 a 4 j.

Nota 2

La lista de las organizaciones figura en el informe de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núms. 4 y 4c.

Nota 3

Informe III (parte 1 a 3) presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo: Resúmenes de memorias (artículos 19, 22 y 35 de ta Constitución); Informe III (parte 4A): Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, e Informe III (parte 4B): Protección de la vejez por la seguridad social.
ILO home NORMES home ILOLEX home Búsqueda universal NATLEX

Para más información, diríjase a el departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES) correo electrónico:

Copyright © 2006 Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Descargo de responsabilidad
webinfo@ilo.org