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2006, Inspección del trabajo: Capítulo VIII - Trámite y sanción de las infracciones de la legislación

Descripción:(Estudio general)
Convenio:C081
Convenio:P081
Convenio:C129
RECOMENDACION:R081
RECOMENDACION:R082
RECOMENDACION:R133
Sujeto: Administración y inspección del trabajo
Documento:(Informe III Parte 1B)
Sesion de la Conferencia:95
Visualizar el documento en: Ingles Frances

Capítulo VIII

Trámite y sanción de las infracciones de la legislación

279. Para garantizar la aplicación de las disposiciones legislativas relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores, los convenios prevén que el sistema de inspección del trabajo esté encargado de facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores (artículo 3, párrafo 1, apartado b), del Convenio núm. 81 y artículo 6, párrafo 1, apartado b), del Convenio núm. 129). Si bien esta información y asesoramiento no pueden sino favorecer la adhesión a las prescripciones legales, deben ir asimismo acompañados de un dispositivo de represión que permita procesar a los autores de infracciones comprobadas por los inspectores del trabajo.

280. La credibilidad de todo servicio de inspección depende, en gran medida, no sólo de su capacidad para asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la mejor forma de aplicar las disposiciones legales cuyo cumplimiento le corresponde controlar, sino también de la existencia y utilización efectiva de un sistema de sanción que sea lo suficientemente disuasivo. Para la inspección del trabajo, las funciones de control y de asesoramiento son, en la práctica, indisociables.

I. Alcance del principio de procedimiento judicial o administrativo inmediato

281. Asimismo, con arreglo al artículo 17, párrafo 1, del Convenio núm. 81, y del artículo 22, párrafo 1, del Convenio núm. 129, las personas que violen las disposiciones legales o muestren negligencia en la observancia de las mismas deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un procedimiento judicial o administrativo. Sin embargo, la legislación nacional podrá establecer excepciones, en los casos en que deba darse un aviso previo a fin de remediar la situación o tomar disposiciones preventivas.

282. La comisión de una infracción puede resultar del desconocimiento de los términos o del alcance del derecho aplicable. Por este motivo, el inspector del trabajo debería tener siempre la facultad de prescindir del recurso a las sanciones para garantizar la aplicación de las disposiciones legales. El artículo 17, párrafo 2, del Convenio núm. 81 y el artículo 22, párrafo 2, del Convenio núm. 129 prescriben a este efecto que los inspectores del trabajo tendrán la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento. Esta libertad de decisión supone para el personal de inspección una facultad de enjuiciamiento que le permite distinguir entre la infracción intencional grave o repetida, la negligencia culposa o la mala voluntad flagrante, que deben ser sancionadas, y la infracción involuntaria o leve, que puede ser objeto de una simple advertencia.

283. Hay inspectores competentes y experimentados que son conscientes de las virtudes del consejo y la advertencia como incentivos a una aplicación correcta de las exigencias de la ley. Generalmente, una nueva visita de seguimiento después del plazo temporal concedido a un empleador para subsanar las irregularidades advertidas bastará para alcanzar el objetivo perseguido. Por ello, en la mayoría de los países, los inspectores del trabajo prefieren, en la práctica, recurrir — salvo infracción intencional o grave, negligencia culposa o mala voluntad flagrante — a la vía del asesoramiento y de la persuasión antes que entablar o recomendar procedimientos judiciales o administrativos. Estos suelen incoarse contra empleadores reacios a colaborar, en particular cuando las infracciones exponen a los trabajadores a riesgos que pueden afectar a su seguridad o salud (Nota_1).

284. La inobservancia de las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo tiene una incidencia directa o indirecta en la salud de los trabajadores y sus allegados, así como en su seguridad y la del medio ambiente de trabajo. En determinadas profesiones, como el transporte vial, así como en las profesiones médicas, el incumplimiento, por ejemplo, de las disposiciones sobre el tiempo de trabajo afecta no sólo a los trabajadores interesados, sino que también puede socavar la salud o la vida de muchas personas. Por lo tanto, la infracción de las disposiciones legales pertinentes debería poder ser tratada por los inspectores del trabajo con el rigor apropiado.

285. La legislación de determinados países prevé expresamente que corresponde a los inspectores determinar libremente la oportunidad de recurrir a las vías de la información, el asesoramiento o las advertencias, antes que a la vía punitiva (Nota_2). En otros países (Nota_3), no se excluye que los inspectores dispongan en la práctica de esta facultad, aunque no existan disposiciones legales en ese sentido. En algunos países, el apercibimiento previo es la regla. Es el caso de Jordania, donde el inspector está obligado, en todo caso, a apercibir primero al empleador para que ponga coto a la infracción (Nota_4).

286. Sin embargo, es importante que esa facultad del inspector de descartar el recurso inmediato a la sanción no se desvíe de su objetivo inicial, como ocurre a veces según algunas organizaciones sindicales. De esta forma, en Rumania una central sindical (Nota_5) estima que, en la práctica, los inspectores se ven obligados a limitar su acción a meras notificaciones que carecen de efecto, incluso en caso de reincidencia del empleador, cuando en realidad la ley prevé diversos tipos de sanciones, que van desde la imposición de una multa hasta el cierre de un establecimiento de trabajo.

287. En Brasil se ha instaurado un procedimiento de protocolo de acuerdo entre la inspección y el empleador para los casos de infracción que no constituyan un peligro grave e inminente para la seguridad y la salud. El inspector está encargado de velar por que el empleador ponga coto a la infracción y, sólo en aquellos casos en que la infracción se repita, se transmitirá el caso al Ministerio Fiscal para que inicie el oportuno procedimiento judicial (Nota_6). Sin embargo, una organización sindical (Nota_7) lamenta a este respecto lo que considera como una tendencia de la inspección del trabajo a dedicarse a una función de negociación en detrimento de su función esencial de control y de sanción de las infracciones.

II. Iniciativa del procedimiento

288. Las acciones penales siguen siendo, en algunos casos, la única vía eficaz para obtener el efectivo cumplimiento de la ley. Por otra parte, el hacer públicas estas acciones puede tener un impacto disuasivo. El Gobierno de Brasil ha indicado que la publicación por la Secretaría de la Inspección del Trabajo de una lista de empleadores reincidentes en el incumplimiento de la prohibición del trabajo forzoso ha permitido a las instituciones públicas restringirles el acceso a los créditos, a subvenciones y a ventajas sociales.

289. Todas las legislaciones nacionales sobre la inspección del trabajo atribuyen a los inspectores una función en el sistema sancionador de las infracciones contra las disposiciones legales relativas a la inspección del trabajo y la protección de los trabajadores (Nota_8). A este respecto, los Convenios disponen que los inspectores tendrán la facultad discrecional de iniciar o recomendar procedimientos contra los autores de infracciones (artículo 17, párrafo 2, del Convenio núm. 81 y el artículo 22, párrafo 2, del Convenio núm. 129). Además, el Convenio núm. 129 precisa en su artículo 23 que si los inspectores del trabajo en la agricultura no pueden ellos mismos iniciar el procedimiento, deberán estar facultados para transmitir directamente a la autoridad competente los informes sobre violación de las disposiciones legales.

290. En Eslovaquia, el inspector del trabajo está autorizado para presentar a sus superiores propuestas de sanción o de procedimiento judicial o administrativo (Nota_9). En la Federación de Rusia, los inspectores del trabajo están habilitados para entablar procedimientos administrativos contra las personas que hayan infringido la legislación federal del trabajo y de la seguridad y salud en el trabajo, pero deben remitir a las autoridades competentes los casos en los que se recomiendan procedimientos penales (Nota_10). En la legislación de varios países de Africa se reconoce al inspector del trabajo la facultad de llevar directamente ante la justicia a los autores de infracciones contra la legislación del trabajo (Nota_11). En otros países, tienen competencias de oficiales de policía judicial (Nota_12) y la potestad de imponer sanciones (Nota_13). En Fiji, el autor de la infracción puede elegir entre pagar la multa fijada por el inspector o ser objeto de una acción judicial (Nota_14).

III. Sanciones

291. En virtud del artículo 18 del Convenio núm. 81 y del artículo 24 del Convenio núm. 129, la legislación nacional deberá prescribir sanciones adecuadas, que habrán de ser efectivamente aplicadas en los casos de violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, y en aquellos en que se obstruya el desempeño de los inspectores del trabajo en el ejercicio de sus funciones.

A. Sanciones adecuadas previstas por la legislación nacional

292. La credibilidad y la eficacia del sistema de protección en el trabajo requieren que la legislación nacional contemple las infracciones y que los procedimientos que entablen o recomienden los inspectores del trabajo contra los empleadores infractores sirvan para disuadir a los autores de persistir en la negligencia o en la violación de la legislación pertinente y para que los empleadores se conciencien, en general, de los riesgos en que pueden incurrir si no cumplen con sus obligaciones. Para la credibilidad de las sanciones es importante que las penas se definan atendiendo a la naturaleza y la gravedad de la infracción.

293. En la mayoría de las legislaciones nacionales se prevén sanciones, tanto en forma de multas como de penas privativas de la libertad, por violación de las disposiciones legales sometidas al control de los inspectores.

294. Asimismo, la mayoría de los países prevén una gama de sanciones en forma de multas aplicables a los actos de obstrucción al ejercicio de las misiones de los inspectores del trabajo (Nota_15). Además, se prevé una pena de prisión para sancionar este tipo de infracciones en Benin (Nota_16), Singapur (Nota_17) o incluso en Polonia, donde toda persona que impida que se realice una inspección del trabajo o que la dificulte puede ser sancionada con una pena de prisión superior a tres años (Nota_18). En Viet Nam, el Código del Trabajo prevé una sanción administrativa o penal según la gravedad de la infracción, no sólo en caso de obstrucción al desempeño del inspector del trabajo, sino también en caso de intento de corrupción del inspector o de que se tomen represalias en su contra (Nota_19). La Comisión toma nota de que en general parece que los actos de obstrucción son objeto de sanciones más severas que las infracciones cometidas contra las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores.

295. Asimismo, recuerda que, para mantener el carácter disuasivo de las sanciones, la cuantía de las multas debería ser objeto de una revisión periódica, atendiendo a la tasa de inflación. En efecto, resultaría muy lamentable que los empleadores prefiriesen abonar multas por considerarlas más económicas que la adopción de las medidas necesarias para ponerse de conformidad con las disposiciones legales sobre las condiciones de trabajo. Diversas organizaciones sindicales han expresado su inquietud a este respecto (Nota_20).

296. La Comisión toma nota de que en Lesotho existen disposiciones pertinentes (Nota_21). En los países donde se han tomado medidas en este sentido, se ha podido observar una mejora en la aplicación de las disposiciones legales relativas a ciertas condiciones de trabajo. Según el Gobierno de Arabia Saudita, el número de infracciones en materia de abono de salarios ha bajado de forma significativa debido, entre otras cosas, a la actualización de las circulares relativas a las sanciones penales.

297. En algunos países, la cuantía de las sanciones aplicadas varía en función del salario mínimo. Así pues, en Guatemala los inspectores están habilitados para aplicar sanciones cuya cuantía se fija, en función de la gravedad de la infracción, en dos a doce salarios mínimos (Nota_22). En Camboya, la multa se determina multiplicando el salario diario de referencia (Nota_23). Lo mismo ocurre en Kazajstán (Nota_24) y en la República Bolivariana de Venezuela (Nota_25).

298. En un país la autoridad central de inspección ha propuesto la adopción de un método de fijación de la cuantía de las multas con miras a la confiscación de los beneficios realizados en violación de la legislación (Nota_26).

299. En varios países se aplican otros métodos de determinación de la cuantía de las multas a fin de conservar el efecto disuasivo de éstas. Algunos de los criterios que se utilizan son la reincidencia (Nota_27), el volumen de negocios de la empresa, el número de trabajadores que hayan resultado perjudicados por la infracción (Nota_28), o la naturaleza y las consecuencias de la infracción. En Bélgica, por ejemplo, la violación de ciertas disposiciones conlleva la multiplicación de la multa por el número de trabajadores ocupados en la empresa (Nota_29).

300. En las legislaciones nacionales se prevén diversas sanciones, amén de penas privativas de libertad (Nota_30). En la China, por ejemplo, se prevé el retiro del permiso de comercio por violación de las disposiciones legales sobre el empleo de adolescentes en trabajos peligrosos (Nota_31); en Jordania, se impone el cierre del establecimiento hasta tanto cese la infracción o se pronuncie una resolución judicial, en los casos en que no se haya cumplido un requerimiento del inspector del trabajo (Nota_32).

301. En varios países, la sanción prevista en caso de violación de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo es el cierre del establecimiento, la suspensión de la actividad, o el retiro de la autorización de ejercicio (Nota_33). En Bulgaria, por iniciativa propia o a propuesta de las organizaciones sindicales, la Inspección General de Trabajo puede imponer el cese de las actividades en caso de violación reiterada de la obligación de formalizar por escrito la relación de trabajo (Nota_34).

302. La reincidencia suele ser una circunstancia agravante. Puede entrañar la duplicación o triplicación de la cuantía de la multa o de la duración de la pena de prisión (Nota_35).

B. Sanciones efectivamente ejecutadas

303. Las sanciones no deben preverse para penalizar solamente las infracciones de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores, como es el caso en la mayoría de los países, sino también aplicarse de manera efectiva en virtud de los instrumentos. Ahora bien, según la información disponible rara vez se pronuncian sanciones y los procedimientos de ejecución eficaz sólo culminan cuando la infracción de la ley ha tenido consecuencias graves en la seguridad o la salud. Los informes anuales de actividad de la inspección que contienen datos sobre hasta dónde llegan los procedimientos por infracción indican, en general, que se incoan procedimientos judiciales sobre todo en caso de violación de disposiciones relativas a cuestiones como el empleo ilegal, el impago de las cotizaciones sociales y, excepcionalmente, en caso de violación de las condiciones de trabajo. A este respecto, la Comisión estima que es esencial, para mantener la coherencia del sistema de inspección respecto a los objetivos que se persiguen, que las sanciones pronunciadas contra los autores de infracciones de todo tipo sean efectivamente aplicadas, de conformidad con los convenios.

304. De la información disponible se desprende que el impacto punitivo de las acciones de control de los inspectores del trabajo depende de varios factores. En Alemania, las numerosas acciones son tratadas por el sistema judicial con largos plazos. En algunos países, se da prioridad a la adecuación a la legislación y a la indemnización rápida de los trabajadores víctimas de infracción. De esta forma, el Gobierno de Nueva Zelandia ha indicado, en respuesta a una organización sindical (Nota_36) que le consideraba preocupante que se pronunciasen tan pocas sanciones y hubiera tal falta de claridad en los procedimientos pertinentes, que no se estimase necesario entablar procedimientos judiciales salvo en caso de infracciones graves. Varias organizaciones sindicales que en América Latina han protestado por la ineficacia del sistema de represión de las violaciones de la legislación, y por la opacidad y pesadez del sistema de represión de la infracciones, opinan que el problema se debe en parte a la falta de compromiso político de los poderes públicos, agravada por una cooperación insuficiente entre los ministros de trabajo y los órganos judiciales (Nota_37). En Madagascar, aunque en virtud del nuevo Código del Trabajo toda acta de infracción levantada por el inspector del trabajo debe dar lugar a una citación directa en el plazo de un mes (Nota_38), convendría que, en la práctica, se adoptasen medidas para sensibilizar a los jueces y a los órganos de ejecución respecto de la utilidad que reviste la inspección del trabajo, a fin de que las penas pronunciadas fueran de tal calado que puedan ejecutarse de forma rápida y efectiva. En Rwanda, para garantizar que los órganos judiciales apoyen a la inspección del trabajo, una disposición del Código del Trabajo obliga al Ministerio Fiscal a mantener informado al inspector del curso dado a las actas de inspección (Nota_39). En Guatemala, el inspector puede obtener hoy de la autoridad judicial la ejecución forzosa de una resolución por la que imponga una sanción administrativa (Nota_40).

305. En muchos países del continente africano, la cuantía de las sanciones pronunciadas y las dificultades que entraña su cumplimiento parecen socavar gravemente la motivación de los inspectores del trabajo para penalizar las infracciones de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión.

306. En los informes anuales de actividad de la inspección del trabajo comunicados a la OIT, rara vez se proporcionan datos y estadísticas sobre las disposiciones legales cuya violación ha supuesto la aplicación de sanciones. Sin embargo, esos datos resultan indispensables, por ejemplo, para evaluar la situación general y prever actividades de control, información y asesoramiento técnico, centradas en los ámbitos y actividades más delicados.

Nota 1

En Gabón, por ejemplo, en virtud del art. 225 del Código del Trabajo, antes de que el inspector levante acta de los actos de violación de las disposiciones que establecen las medidas generales de seguridad y salud en el trabajo, debe apercibir obligatoriamente al empleador para que les ponga coto en un plazo fijado atendiendo a las circunstancias y a la importancia de los trabajos necesarios.

Nota 2

Este es el caso, por ejemplo, de las Comoras, donde, en virtud del art. 163 del Código del Trabajo se deja a la libre discreción de los inspectores del trabajo el advertir, formular un requerimiento o asesorar en lugar de iniciar o recomendar procedimientos judiciales o administrativos; de Guinea, donde, en virtud del art. 363 del Código del Trabajo, los inspectores pueden, si lo estiman oportuno, asesorar o advertir antes de levantar acta por infracción, y de Qatar, donde, en virtud del art. 140 del Código del Trabajo, el inspector puede elegir entre: 1) asesorar sobre la forma de solucionar la infracción, 2) emitir una advertencia o formular un requerimiento al empleador para que haga cesar las violaciones, y 3) emitir un informe sobre la violación y someterlo al departamento para que se efectúen los procedimientos necesarios.

Nota 3

Por ejemplo, en la China, donde, sólo está previsto en el Código del Trabajo, que toda violación sea sancionada de la forma prevista por la ley.

Nota 4

Con arreglo al art. 9 del Código del Trabajo, el inspector apercibe al empleador para que ponga coto a la infracción en un plazo que no supere los siete días.

Nota 5

El Bloque Nacional Sindical.

Nota 6

Según la instrucción reglamentaria intersectorial núm. 13, de 6 de julio de 1999.