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2006, Inspección del trabajo: Capítulo III - Funciones de carácter preventivo de la inspección del trabajo

Descripción:(Estudio general)
Convenio:C081
Convenio:P081
Convenio:C129
RECOMENDACION:R081
RECOMENDACION:R082
RECOMENDACION:R133
Sujeto: Administración y inspección del trabajo
Documento:(Informe III Parte 1B)
Sesion de la Conferencia:95
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Capítulo III

Funciones de carácter preventivo de la inspección del trabajo

I. Información y asesoramiento técnicos destinados a los empleadores y a los trabajadores

85. Para que las intervenciones de los inspectores del trabajo sean eficaces, es esencial que los empleadores sean plenamente conscientes de la necesidad de conocer sus derechos y obligaciones respectivos y velar por su observancia. El artículo 3, párrafo 1, b), del Convenio núm. 81 y el artículo 6, párrafo 1, b), del Convenio núm. 129, equiparan en importancia la función de control con la de informar y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más eficaz de cumplir las disposiciones legales pertinentes. Estas dos funciones son indisociables y representan los dos aspectos esenciales de la inspección del trabajo.

86. En el párrafo 14 de la Recomendación núm. 133 se sugiere a los Miembros que inicien o promuevan una campaña educativa continua destinada a informar a las partes interesadas, por todos los medios adecuados, sobre las disposiciones legales pertinentes y la necesidad de aplicarlas estrictamente, y también sobre los peligros para la salud o la vida de las personas que trabajen en empresas agrícolas y de los medios más apropiados para evitarlos (párrafo 1). Además, se enumeran los medios apropiados para la educación de los trabajadores, que habida cuenta de las circunstancias nacionales, deberían incluir:

a) la utilización de los servicios de promotores o animadores rurales;

b) la distribución de carteles, de folletos, revistas y periódicos;

c) la organización de sesiones cinematográficas y de emisiones de radio y de televisión;

d) la organización de exposiciones y demostraciones sobre higiene y seguridad;

e) la inclusión de las cuestiones de higiene, seguridad y otros particulares pertinentes en los programas de enseñanza de las escuelas rurales y de las escuelas de agricultura;

f) la organización de conferencias para las personas que trabajen en la agricultura y que se vean afectadas por la introducción de nuevos métodos de trabajo o por la utilización de nuevas materias y sustancias;

g) la participación de los inspectores del trabajo en la agricultura en los programas de educación obrera, y

h) la organización de cursos, debates, seminarios y exámenes con premios (punto 2).

87. La legislación de la mayoría de países atribuye a los inspectores del trabajo la función de proporcionar información y asesoramiento técnicos a los empleadores y a los trabajadores (Nota_1), así como de sus organizaciones respectivas (Nota_2). Las consultas solicitadas por los interesados se llevan a cabo ya sea en entrevistas mantenidas en las oficinas de la Inspección del Trabajo, o por vía telefónica, postal o, más frecuentemente, en muchos países, por correo electrónico o incluso, en los lugares de trabajo, con ocasión de las visitas de inspección. El gobierno de un país ha indicado que si bien los inspectores sólo están facultados para proporcionar información solamente a los trabajadores, en la práctica también ejercen esta función en relación con los empleadores (Nota_3).

88. Los consejos consultivos tripartitos del trabajo creados en el plano nacional, regional o sectorial en numerosos países ofrecen a la inspección del trabajo un espacio privilegiado para comunicar información a las organizaciones sindicales de empleadores y de trabajadores (Nota_4). En China (Región Administrativa Especial de Macao) (Nota_5) y en la República Dominicana (Nota_6) se ha creado un servicio especialmente dedicado a la información y que forma parte integrante de la estructura central encargada de la inspección del trabajo.

89. En algunos países se prevé que se publiquen indicaciones sobre los temas más frecuentes de consulta (Nota_7). La autoridad central de inspección del trabajo de Bulgaria indicó, en uno de sus informes anuales de actividad, que los usuarios cursaban un volumen considerable de solicitudes de información, y recomendó que se prestase una asistencia más dinámica a las pequeñas empresas mediante consultas y asesoramientos útiles con miras a la solución de sus problemas. En Francia, el informe anual es un medio por el que la inspección del trabajo comunica explicaciones y precisiones sobre el contenido y el alcance de las nuevas legislaciones de ámbito general, así como sobre los medios eficaces de aplicarlas. También se presentan en ese informe las medidas adoptadas por la Inspección del Trabajo o junto con otras instituciones a raíz de sucesos graves (como pueda ser la explosión de una fábrica de abonos químicos).

90. La Comisión ha observado que la función de información y asesoramiento se ha institucionalizado, especialmente en materia de seguridad y salud, como lo demuestran los abundantes datos proporcionados por los gobiernos de numerosos países.

91. En Chipre, el centro de formación del Departamento de Inspección del Trabajo, programa cursillos, seminarios y conferencias. En Viet Nam se informa de la participación de los inspectores del trabajo en cursillos de formación organizados por las autoridades locales y las empresas. En Mauricio, los trabajadores y los empleadores de todos los sectores de la economía pueden participar, bajo los auspicios del centro de formación de inspectores de salud y seguridad en el trabajo, en sesiones de una semana durante las cuales reciben documentación sobre la seguridad y la salud en el trabajo.

92. Los servicios de información de numerosos países organizan semanas destinadas a la información. En Francia, Lituania y Rumania, se organizan en cooperación con la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo. En la India, tienen por objeto el trabajo portuario y se llevan a cabo en colaboración con los sindicatos. El Gobierno de Viet Nam instituyó en 1999 la semana provincial de la salud y la seguridad en el trabajo.

93. El Día Mundial sobre la Seguridad y la Salud en el Trabajo establecido por la Oficina Internacional del Trabajo permite a numerosos países, entre los cuales figuran Bulgaria, Cuba, Marruecos, Túnez y Ucrania, sensibilizar a los empleadores, a los trabajadores y al público en general. El Gobierno de Colombia ha mencionado que la Inspección del Trabajo ha organizado videoconferencias y jornadas dedicadas a la asistencia jurídica.

94. En Polonia, se ha llevado a cabo una campaña de seguridad en el sector de la construcción, en colaboración con los interlocutores sociales (Nota_8), dedicada especialmente a los riesgos inherentes a las obras de demolición, así como a las actividades de transporte, haciendo hincapié en las pequeñas empresas y en la definición de los riesgos para la prevención de esos riesgos, su eliminación, o ambos objetivos a la vez. El Gobierno indica que se concertaron acuerdos con otras instituciones y organizaciones profesionales, a fin de potenciar unas condiciones de trabajo exentas de riesgos (Nota_9). Los servicios de inspección del trabajo impartieron 700 cursillos de formación en todo el país. En 2004 se inició una campaña, destinada con carácter específico a los trabajadores rurales, sobre el tema de la «Salud y seguridad en la agricultura: explotaciones agrícolas sin riesgos», que incluía la distribución de documentos, la organización de cursillos y conferencias, así como un concurso para agricultores sobre las normas básicas de la salud y seguridad en el trabajo. En otros sectores se organizan concursos para impulsar la emulación y recompensar los esfuerzos que se realizan en ese ámbito (Nota_10). Así sucede también en Ucrania, por ejemplo, donde se instituyó en 2002 un concurso para la elección del Empleador del Año, y en Indonesia, donde con motivo de la celebración del mes de la salud y la seguridad en el trabajo, el Consejo Nacional de Salud y Seguridad otorgó premios a las empresas en las que no se había registrado accidente alguno y que se habían dotado de un sistema de gestión eficaz de la salud y seguridad en el trabajo.

95. Una práctica cada vez más frecuente consiste en el aprovechamiento de las posibilidades que ofrece Internet para que la inspección del trabajo pueda difundir información y asesoramiento técnicos sobre el contenido de la legislación relativa a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, y sobre los medios más eficaces de cumplirla. Así informaron los Gobiernos de algunos países, entre ellos Fiji, Francia, Polonia, Rumania, Reino Unido, Ucrania y Viet Nam.

96. En numerosos países la prensa escrita, la radio y la televisión también son medios muy utilizados para difundir a los interesados la información proporcionada por la inspección del trabajo. Los Gobiernos de Benin, China, Cuba, El Salvador, Francia (Nota_11), Mauricio (Nota_12), Rumania (Nota_13), Reino Unido (Nota_14) y Rwanda (Nota_15) han comunicado detalles sobre los medios que utilizan a estos efectos.

97. En Bulgaria, un proyecto de cooperación apoyado por Dinamarca, destinado a sensibilizar a los empleadores y los trabajadores del sector de la construcción, permitió elaborar diversas campañas publicitarias incluyendo conferencias que se difundieron por radio y televisión (Nota_16). En El Salvador, la inspección del trabajo llevó a cabo una campaña en cumplimiento del proyecto destinado a la «Promoción de Entornos Saludables», bajo los auspicios de la Organización Panamericana de la Salud, así como el «Proyecto Piloto de Seguridad y Salud Ocupacionales», con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y su Secretaría para la Integración Económica Centroamericana (BID-SIECA), por conducto de 408 comités de seguridad e higiene ocupacional.

98. En los países en desarrollo que atraviesan graves dificultades económicas, los inspectores del trabajo que no pueden visitar las empresas, dada la carencia de medios y facilidades de transporte, se hallan en la imposibilidad material de facilitar a los empleadores y a los trabajadores la información y el asesoramiento que hubieran permitido coadyuvar a una aplicación adecuada de la legislación sobre las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores (Nota_17).

99. Una gran parte de los consejos y de la información suministrados en el mundo, se relacionan con la seguridad y la salud en el trabajo. Sin embargo, si bien es importante que se realicen esfuerzos específicos para la realización de campañas encaminadas a velar por el cumplimiento de las disposiciones legales que rigen la seguridad y la salud en el trabajo, es conveniente integrar asimismo otros aspectos importantes de las condiciones de trabajo, como el tiempo de trabajo, los descansos, la protección del salario, la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor, la igualdad de trato, y la prohibición de la discriminación y la protección de determinadas categorías de trabajadores vulnerables.

II. Cometido específico de la inspección del trabajo en materia de seguridad y salud en el trabajo

A. Control preventivo y previo de los establecimientos, actividades y procedimientos de fabricación y utilización de nuevos productos y sustancias

100. La atribución a la inspección del trabajo de una función de control previo destinado a garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en los casos de creación de un establecimiento, comienzo de una nueva actividad, y utilización de nuevos procedimientos de fabricación, nuevas sustancias o nuevos productos, fue objeto de nutridos debates durante los trabajos preparatorios de los instrumentos de 1947 sobre la inspección del trabajo. Se propuso a la sazón que se sometieran a ese control los planos de los nuevos establecimientos y de las nuevas instalaciones, así como la utilización de nuevos procedimientos de fabricación (Nota_18). Sin embargo, habida cuenta de una serie de dificultades planteadas en cuanto a su aplicación por algunos Miembros, no se aceptó que esa propuesta se incorporara a un convenio, si bien finalmente se incluyó en la parte I de la Recomendación núm. 81. En dicho instrumento se prevé que, cuando se pretenda abrir un establecimiento industrial o comercial, tomarlo como sucesor, o comenzar a desempeñar en el mismo actividades que, a juicio de la autoridad competente, estén sujetas a la aplicación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, debería ser obligatoria la notificación previa de estos supuestos al servicio competente de la inspección, ya sea directamente o por conducto de otra autoridad designada al efecto (párrafo 1). Además, los Miembros deberían tomar disposiciones en virtud de las cuales los planos de nuevos establecimientos, instalaciones o procedimientos de fabricación puedan ser sometidos al servicio de inspección del trabajo competente, para que determine si dichos planos dificultarían o imposibilitarían el cumplimiento de la legislación sobre higiene y seguridad industriales o constituirían un peligro para la salud y seguridad de los trabajadores (párrafo 2). A estos efectos, la realización de las obras a que se refieran los planos de nuevos establecimientos, instalaciones y procedimientos de fabricación que se consideren peligrosos o insalubres, debería estar condicionada a la ejecución de cualesquiera alteraciones que ordene el servicio de inspección competente (párrafo 3). Los veinte años de experiencia en la aplicación de los instrumentos de 1947 sobre la inspección del trabajo favorecieron la inclusión en el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), de una disposición en cuya virtud los servicios de inspección del trabajo deberán participar en el control preventivo de nuevas instalaciones, materias o sustancias y de nuevos procedimientos de manipulación o transformación de productos que puedan constituir un peligro para la salud o la seguridad (artículo 17).

101. Aunque la Comisión sólo dispone de información limitada sobre la aplicación, en la legislación y en la práctica, de las disposiciones de la Recomendación núm. 81 en materia de control preventivo, observa que se han adoptado disposiciones pertinentes en numerosos países (Nota_19). Por ejemplo, en su anterior Estudio general la Comisión había tomado nota de que Malí había anunciado que se tomarían medidas a estos efectos, con ocasión de la adopción del Código del Trabajo, que se encontraba en curso de elaboración. Lo anunciado es ya una realidad (Nota_20). El control preventivo se realiza también en varios países (Nota_21) a través de la aplicación de los principios directivos relativos a los sistemas de gestión de la seguridad y de la salud en el trabajo (OIT, 2001).

102. Varios gobiernos comunicaron información relativa a la función confiada a los inspectores del trabajo en materia de control preventivo, con arreglo a los instrumentos mencionados. Ese control se ejerce de manera diferenciada, según los países y las categorías de establecimientos. Así, por ejemplo, en el Reino Unido se ha encomendado a la autoridad de inspección en materia de salud y seguridad en el trabajo, una función de control preventivo de los nuevos establecimientos, instalaciones y procedimientos de fabricación en los establecimientos industriales y comerciales. En el sector de la agricultura, este control preventivo y previo se efectúa de conformidad con un criterio global que garantiza la cooperación entre los servicios de inspección competentes y las demás entidades autorizadas, incluidos los empleadores en el plano local. En Costa Rica, los nuevos establecimientos se controlan del mismo modo que los establecimientos en funcionamiento. En Chipre, todo nuevo establecimiento, toda nueva empresa, instalación y procedimiento de fabricación, así como todo edificio destinado al ejercicio de una actividad económica, deben registrarse ante la inspección del trabajo para obtener el certificado de conformidad previo a la explotación. En Eslovenia, todo nuevo proyecto deberá notificarse al servicio de inspección competente junto, con un plan relativo a las condiciones de seguridad y un pliego que incluya todas las informaciones útiles sobre cada una de las fases de evolución del proyecto (Nota_22). En Croacia, la expedición por la autoridad competente de la licencia de construcción relativa a un lugar de trabajo presupone la aprobación del inspector del trabajo, quien se cerciorará de su conformidad con la legislación sobre seguridad y salud en el trabajo (Nota_23). En Mauricio, las autoridades locales consultan a la Inspección del Trabajo antes de expedir autorizaciones de explotación de nuevas instalaciones o de nuevos métodos de manipulación o de transformación de productos. En Gabón, la ley obliga al empleador que utilice procedimientos de fabricación que puedan entrañar riesgos especiales u originar enfermedades profesionales a dirigir la correspondiente declaración explicativa previa al inspector de trabajo, que en cualquier caso procede a una investigación para cerciorarse de que se adopten todas las precauciones útiles (Nota_24). En Polonia, la Inspección del Trabajo efectúa un control preventivo de los planos de construcción o de modificación de edificios, con arreglo a los límites establecidos por la legislación del trabajo.

Taller subregional caribeño sobre la inspección del trabajo en la agricultura

La OIT organizó en septiembre de 2005, una semana de talleres de formación sobre la inspección del trabajo en la agricultura, que reunió 31 participantes de 15 países caribeños. El eje central de la formación fue el fortalecimiento de la capacidad de los inspectores del trabajo para llevar a cabo inspecciones en las empresas agrícolas, particularmente en el área de la seguridad y de la salud. Los participantes adquirieron familiaridad con los Convenios núms. 81, 129 y 184 de la OIT, aprendieron acerca de las nuevas tendencias de la inspección del trabajo y asistieron a sesiones de profundización sobre el reconocimiento de los principales riesgos para la salud y la seguridad en la agricultura, especialmente aquellos representados por la maquinaria agrícola y el equipo de transporte, el almacenamiento, el transporte y el uso de plaguicidas y una inadecuada operación manual. Los participantes apreciaron bastante la formación sobre las prácticas de trabajo seguro en el uso de plaguicidas, así como también la metodología práctica presentada para llevar a cabo evaluaciones de riesgos sobre el terreno. Los participantes pudieron poner en práctica inmediatamente sus nuevos conocimientos, en el transcurso de visitas de campo a una plantación y una refinería de azúcar, una hacienda y un molino arroceros y en las discusiones del grupo de reflexión que siguieron. La formación de más de una semana culminó con el desarrollo de propuestas específicas para el mejoramiento de la eficacia de los servicios de inspección, dentro de los límites de los recursos presupuestarios.

103. En Portugal, el otorgamiento del permiso de explotación o de modificación de instalaciones está supeditado a la opinión de la inspección del trabajo únicamente en los sectores de la industria y el comercio (Nota_25). El Gobierno de Mongolia indica que en la agricultura, la inspección del trabajo ejerce el control preventivo de las nuevas instalaciones, técnicas y materias o sustancias. En Etiopía (Nota_26), la ley comprende una disposición de contenido análogo, aplicable no sólo a la agricultura sino también a los demás sectores de actividad.

104. Los gobiernos de algunos países indican que en su legislación del trabajo no se prevé la participación de los inspectores del trabajo en el control preventivo previsto por la Recomendación núm. 81 (Nota_27) o el Convenio núm. 129 (Nota_28). Según indican otros gobiernos, ese control se confía a otros órganos (Nota_29). En algunos países corresponde a la inspección del trabajo cursar la respectiva solicitud al órgano competente (Nota_30). La Comisión invita a los gobiernos a establecer relaciones entre la inspección del trabajo y los organismos públicos competentes en la materia.

B. Control de las condiciones de salud y seguridad en el trabajo

a) Facultades de requerimiento de los inspectores del trabajo

105. El control de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo es una de las funciones más ampliamente encomendadas a la inspección del trabajo en el mundo. Aunque no siempre se confían a los inspectores funciones de control preventivo y previo de los establecimientos, instalaciones, métodos de trabajo y materias o sustancias utilizadas y su manipulación, en casi todas las legislaciones nacionales se les otorgan facultades con el objetivo de eliminar o, cuando menos, reducir los riesgos profesionales para la seguridad y la salud en los lugares de trabajo sometidos a su control. Sin embargo, la naturaleza y alcance de las facultades que se les reconocen al respecto, así como los medios para ejercerlas, difieren de un país a otro.

106. En virtud de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 13 del Convenio núm. 81, los inspectores del trabajo estarán facultados para tomar medidas a fin de que se subsanen los defectos advertidos en la instalación, en el montaje o en los métodos de trabajo que, según ellos, constituyan razonablemente un peligro para la salud o seguridad de los trabajadores. Además, en las empresas agrícolas, de conformidad con el artículo 18 del Convenio núm. 129, esas medidas también deberán adoptarse en relación con los peligros vinculados al uso de materias o sustancias peligrosas.

107. El riesgo puede derivarse de la inobservancia de la ley, aunque no siempre. Cuando un peligro inminente amenaza la salud y la seguridad de los trabajadores, no procede averiguar si existe una infracción, pues la prioridad es eliminar el riesgo. En ese supuesto, los inspectores del trabajo ordenan la adopción de medidas que pueden llegar hasta el cese de la actividad o el cierre del establecimiento, según la gravedad del riesgo. El objetivo de las facultades de requerimiento directo o indirecto de dichos funcionarios es, en primer lugar, la protección de los trabajadores frente a los riesgos para su salud y seguridad. Sin embargo, de resultar que los defectos que provocaron el riesgo se debieron a una infracción de la legislación, los inspectores del trabajo podrán entablar, bien simultánea o bien ulteriormente, acciones judiciales o recomendar su inicio, de conformidad con lo previsto en los artículos 17 y 18 del Convenio núm. 81, así como en los artículos 22 a 24 del Convenio núm. 129. Esta distinción entre el objetivo de proteger a los trabajadores y el de perseguir las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo es esencial. La mayoría de las legislaciones nacionales incorporan ciertamente esta distinción.

108. En los instrumentos examinados no se prescribe la forma en que los requerimientos deben notificarse al empleador, y que varía según los países y también las circunstancias. En la mayoría de los casos, los inspectores deben notificarlos por escrito, mas en los casos de urgencia se admite una comunicación verbal. Para que surta efecto, y en particular para poder motivar un recurso administrativo o judicial, todo requerimiento comunicado verbalmente por el inspector deberá confirmarse, generalmente, por escrito (Nota_31). La legislación de varios países exige la aprobación o la confirmación por la autoridad jerárquica del inspector. Cuando las medidas vengan dictadas por la inminencia de un peligro para la seguridad o la salud de los trabajadores, se exigirá en general un plazo abreviado para su validación por la autoridad superior u otra autoridad competente.

109. Tanto en los casos en que el requerimiento se ha notificado con miras a la rigurosa aplicación de la ley como cuando lo ha sido para la eliminación inmediata de un riesgo inminente, la legislación de algunos países obliga a los inspectores a motivar el requerimiento y a indicar las medidas que deberán adoptarse a fin de eliminar los riesgos en el trabajo. Así ocurre, por ejemplo, en Nueva Zelandia (Nota_32) y en Malawi (Nota_33). Esta obligación presenta una doble ventaja: por una parte, su ejecución permite a la autoridad competente apreciar con bases precisas la oportunidad de la medida ordenada y, por otra parte, al determinarse así las modificaciones ordenadas, se facilitaría su cumplimiento y quedaría comprometida la responsabilidad del inspector del trabajo en caso de error de su parte.

i) Intimación con plazo

110. Con ocasión de la visita a un lugar de trabajo, ya sea a iniciativa del servicio de inspección o por impulso de una queja o una denuncia, el inspector del trabajo está encargado, por lo general, de verificar personalmente o, de ser necesario, con la asistencia de una asesoría técnica autorizada, que se respeten estrictamente las disposiciones legales destinadas a proteger la seguridad y la salud de las personas. Cuando éste no sea el caso, el Convenio núm. 81, en el párrafo 2, a), del artículo 13 dispone que el inspector estará facultado para ordenar o hacer ordenar las modificaciones en la instalación, dentro de un plazo determinado, que sean necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la salud o seguridad de los trabajadores. En las empresas agrícolas, de conformidad con el párrafo 2, a), del artículo 18 del Convenio núm. 129, las medidas ordenadas también podrán adoptarse en relación con locales, herramientas, equipo o maquinaria. A este respecto, la Comisión observa con interés que numerosas legislaciones nacionales han ampliado el ámbito del control para cubrir todos los elementos que puedan constituir un peligro para la salud y la seguridad en los establecimientos sometidos a la inspección del trabajo donde se ejerzan actividades que presente un riesgo. En virtud de las disposiciones de los Convenios núms. 81 y 129, cuando esos defectos no constituyan un peligro inminente, los inspectores del trabajo pueden conceder un plazo dentro del cual deberán efectuarse las modificaciones ordenadas. En la mayoría de los países vinculados por los convenios se han adoptado las disposiciones pertinentes. Así, por ejemplo, en Angola, Argentina, Australia, Cuba, Ghana, India, Kenya, Perú, República Bolivariana de Venezuela y Zimbabwe. En algunos casos, el plazo de cumplimiento de la intimación se establece en la legislación, aunque su fijación suele dejarse más bien a criterio del inspector del trabajo, atendiendo a las circunstancias y al grado de complejidad de las medidas ordenadas. En ciertos casos, también se prevé (Nota_34) la posibilidad de ampliar el plazo. En la legislación de algunos países se señala un plazo mínimo (Nota_35).

111. En algunos países, como la India (Nota_36) y la Federación de Rusia (Nota_37), la mera existencia del riesgo justifica la adopción de medidas de ejecutoriedad inmediata, independientemente de su carácter inminente o incierto. En Dinamarca, esas medidas también se ordenan para cumplir lo estipulado en la legislación relativa a la salud y la seguridad en el trabajo y para evitar un peligro inminente (Nota_38).

ii) Requerimiento con orden de ejecución inmediata en caso de riesgo inminente

112. En virtud de lo expuesto en el apartado b) del párrafo 2 del artículo 13 del Convenio núm. 81, y del apartado b), párrafo 2 del artículo 18 del Convenio núm. 129, los inspectores del trabajo estarán facultados, a reserva de cualquier recurso judicial o administrativo que pueda prescribir la legislación, para ordenar o hacer ordenar que se adopten medidas de aplicación inmediata destinadas a proteger a los trabajadores de un peligro inminente para la salud o la seguridad. A las medidas adoptadas por los inspectores del trabajo, sin perjuicio de cualquier recurso judicial o administrativo, podrá acompañarse un plazo de ejecución o, en caso de peligro inminente, cabrá dar a esa medida una aplicación inmediata, aun no habiéndose incumplido las disposiciones legales. En el Convenio núm. 129 se puntualiza que esas medidas pueden consistir hasta en el cese del trabajo.

113. En la práctica, las medidas de ejecución inmediata previstas en los diversos países son sumamente variadas y tienen mayor o menor incidencia en la actividad ejercida en los establecimientos de que se trate. Van destinadas a los locales, las instalaciones, las materias y sustancias utilizadas, los métodos de trabajo, y los equipos de protección individual o colectiva. En Jordania, se refieren también a los aspectos técnicos y científicos de los componentes químicos de los productos utilizados, así como a los procedimientos industriales (Nota_39). Las medidas ordenadas por los inspectores del trabajo o tomadas por iniciativa de éstos se preceptúan a veces en términos generales (Nota_40). La suspensión parcial o total de la actividad, la prohibición de ocupar una parte o la totalidad de los locales, la utilización de productos o sustancias, la venta de la producción, así como la suspensión de la actividad de determinadas categorías de trabajadores vulnerables, son medidas frecuentemente previstas en las legislaciones nacionales. En países como Bolivia (Nota_41), Cuba (Nota_42), Eslovaquia (Nota_43), Hungría (Nota_44), Malí (Nota_45) y Mongolia (Nota_46), las facultades de requerimiento del inspector del trabajo pueden incluir hasta el cese parcial o total de la actividad, hasta tanto se garanticen condiciones satisfactorias para la salud y seguridad en el trabajo.

114. Las disposiciones por las que se rigen la forma, el contenido y los efectos de las notificaciones del requerimiento en caso de peligro inminente varían según los países y pueden ser más o menos precisas (Nota_47). En algunos países, el requerimiento no tiene carácter ejecutorio, ni siquiera en caso de peligro inminente, a menos que venga confirmado o refrendado por el superior jerárquico o por el juez de urgencia. Afortunadamente, los plazos fijados a estos efectos suelen ser breves. Ahora bien, la legislación no siempre permite prever el resultado de los requerimientos una vez vencido el plazo correspondiente. En cambio, suele indicar el carácter no suspensivo del recurso judicial incoado por el empleador (Nota_48). En Mozambique, el inspector del trabajo debe someter a su superior jerárquico, para su confirmación en un plazo de 24 horas, el requerimiento dirigido al empleador para que ajuste las condiciones de seguridad y salud en el trabajo a las disposiciones legales (Nota_49). En Angola, el inspector debe informar de inmediato a su jefe directo de la medida ordenada (Nota_50). En Ecuador, donde el inspector carece de facultades de requerimiento directas, la suspensión de la actividad o el cierre del establecimiento de trabajo compete a una autoridad superior (Nota_51). En algunos países, como Filipinas (Nota_52), Jordania (Nota_53), o en Yemen (Nota_54), las facultades de suspender una actividad y de ordenar el cierre parcial o total de un establecimiento corresponden exclusivamente al Ministro de Trabajo. En algunos países tales como Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia, los delegados de los trabajadores para las cuestiones relativas a la seguridad, pueden ordenar la suspensión del trabajo o la producción en caso de peligro inminente. Cuando exista una divergencia de opiniones en cuanto a la necesidad de dicha suspensión, podrá ser confirmada por la inspección del trabajo competente. El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), permite que los trabajadores se retiren del lugar de trabajo en caso de peligro grave e inminente para su vida o su salud. Los inspectores del trabajo pueden entonces ser llamados a confirmar el nivel de peligro y a ordenar medidas preventivas.

115. En Francia (Nota_55), en Gabón (Nota_56) y en Túnez (Nota_57), cuando la suspensión parcial o total de la actividad sea necesaria para adecuar la situación de amenaza para la salud y seguridad a la legislación, se necesita una resolución del juez ad quem para que pueda ejecutarse el requerimiento de la inspección del trabajo.

116. En Fiji, la prohibición de ejercicio de una actividad sólo finaliza cuando el inspector certifica que se ha eliminado el riesgo, o que éste no se presentará en el futuro (Nota_58). El recurso judicial contra la decisión que establece la prohibición sólo surte efectos suspensivos cuando el requerimiento del inspector se refiere únicamente a medidas correctivas de carácter secundario (Nota_59).

117. En lo referente al mecanismo de control de la aplicación de los Convenios núms. 81 y 129, la Comisión está atenta a que se adopten las medidas destinadas a la introducción en la legislación de disposiciones que autoricen a los inspectores del trabajo a ordenar o a hacer ordenar medidas de aplicación inmediata en caso de peligro inminente para la seguridad y la salud de los trabajadores. Sin embargo, la existencia de esas disposiciones no es suficiente para garantizar su aplicación. En muchos países en desarrollo, por ejemplo, la insuficiencia de medios impide a los inspectores del trabajo ejercer de manera eficaz y concreta las facultades de requerimiento que les confiere la ley. Ciertas organizaciones sindicales señalaron problemas a este respecto. La Comisión aprovecha la oportunidad que se le brinda con el presente Estudio para señalar nuevamente a la atención de los Miembros la importancia que se atribuye al ejercicio efectivo por los inspectores del trabajo de la facultad de ordenar medidas de aplicación inmediata a fin de eliminar los riesgos inminentes para la salud y seguridad de los trabajadores. Las medidas tales como la suspensión de la actividad, la prohibición de utilizar o vender ciertos productos, el cierre del establecimiento o la evacuación de los locales, tienen por objeto principal velar por la protección de los trabajadores. También surten un efecto disuasivo por su incidencia en la actividad y en los beneficios del empleador, el cual no puede menos de contribuir a la observancia de los imperativos en materia de seguridad. Dichas medidas deben acompañarse de la posibilidad de interponer un recurso con efecto no suspensivo, que permita a la autoridad competente pronunciarse en un plazo breve.

b) Función de los inspectores en caso de accidentes del trabajo y de notificación de una enfermedad profesional

118. En virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Convenio núm. 81 y del párrafo 1 del artículo 19 del Convenio núm. 129, deberán notificarse a la inspección del trabajo, en los casos y en la forma que determine la legislación nacional, los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional. Es esencial que se establezca un mecanismo de información sistemática a fin de que la inspección del trabajo pueda disponer de los datos necesarios para la determinación de las actividades que presenten un riesgo y las categorías de trabajadores más expuestas, así como para la investigación de las causas de los accidentes y enfermedades de origen profesional en los establecimientos y empresas sujetos a su control. La Comisión insiste con firmeza en la importancia de la función preventiva de la inspección del trabajo, que se va imponiendo como un factor determinante de la salud económica y social de la comunidad en su conjunto. De hecho, se admite sin mayores discusiones la existencia de un vínculo estrecho entre el grado de prevención de los riesgos profesionales y el del crecimiento económico. El coste social de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales siempre es sumamente elevado. Incluso cuando los trabajadores que resultan víctimas de ellos o sus derechohabientes sólo se benefician de prestaciones sociales limitadas o no están amparados por ningún sistema de indemnización, las repercusiones sociales y económicas de los fallecimientos, las diversas formas de incapacidad y su duración, o bien el trabajo en condiciones de insalubridad afectan a toda la comunidad en general.

i) Alcance de la obligación de informar a la inspección del trabajo

119. Las disposiciones antes mencionadas ofrecen, por su flexibilidad, un amplio margen de aplicación por todo país Miembro. Exigen que los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional se notifiquen a la inspección del trabajo, al tiempo que dejan en manos de la legislación nacional el determinar las modalidades correspondientes. Con el objetivo de obtener una prevención máxima, sería evidentemente deseable que el intercambio de información pertinente tuviera la mayor eficacia posible y permitiera poner en conocimiento de la inspección información circunstanciada sobre todo daño causado a la salud o a la seguridad de los trabajadores en el ejercicio de su actividad, e incluso sobre todo incidente que pudiere haber causado ese daño. No obstante, la legislación y la práctica en la materia difieren de un país a otro. Además, las definiciones nacionales de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales son también muy variadas y pocas veces acordes con la definición internacional recomendada en la Resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales, adoptada en 1982 por la decimotercera Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo. Asimismo, los métodos de acopio de datos y de notificación, así como el ámbito y las fuentes de las estadísticas varían según los países. Se debería procurar establecer, en cuantos países resulte necesario, un sistema que garantice el acceso de la inspección del trabajo a la información relativa a los accidentes y a los casos de enfermedad surgidos en el trabajo. El hecho de que las disposiciones legales se ajusten a las normas no es, por lo general, suficiente para garantizar una aplicación práctica que esté en sintonía con las mencionadas normas. La Comisión ha tenido la oportunidad de observar que, en muchos países en desarrollo, las disposiciones adoptadas en las leyes de ámbito general sólo surten en la práctica, un efecto limitado. Para garantizar la aplicación de los principios establecidos por la ley, es necesario contar con una reglamentación detallada e instrucciones precisas para los interesados, es decir, los empleadores, los trabajadores, las cajas de seguro social y de invalidez, la policía y demás entidades que intervienen en los casos de accidentes del trabajo y de enfermedad profesional. Además, convendría insistir especialmente en la elaboración de formularios de fácil utilización y que permitan el aprovechar con facilidad la información requerida. En 1996, la OIT publicó un repertorio de recomendaciones prácticas sobre la manera de armonizar y aumentar la eficacia del registro y notificación de esos accidentes y enfermedades. En el repertorio se subraya la importancia de la utilización eficaz, con fines de prevención, de los datos recopilados, registrados y notificados para ayudar a las autoridades competentes a elaborar sistemas adecuados y de proporcionar orientaciones para la actuación conjunta de prevención de los empleadores y trabajadores, gobiernos, organismos de seguridad social y otras instituciones. Las recomendaciones van destinadas a los responsables de la notificación, registro y declaración de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. Constituyen requisitos básicos que no tienen por objeto sustituir las normas aprobadas ni las leyes y reglamentos adoptados en el plano nacional. Sobre todo, con ellos tampoco se pretende disuadir a las autoridades competentes respecto de la adopción de normas más rigurosas. Como se recuerda en el prefacio del repertorio de recomendaciones, la aplicación de éste depende de la situación local y de los recursos financieros y técnicos disponibles.

120. En su reunión de 1996, la Comisión había recordado a todos los gobiernos vinculados por los Convenios núms. 81 y 129 que debían inspirarse en esas recomendaciones para garantizar la cabal aplicación de las disposiciones de los instrumentos relativos a la inclusión, en los informes anuales de actividad de la inspección del trabajo, de estadísticas sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. La Comisión había señalado que esa información no siempre figuraba en los informes anuales comunicados a la Oficina. Si bien posteriormente la Comisión pudo comprobar con interés que en algunos países se habían adoptado medidas a esos efectos, hoy los informes anuales de inspección se caracterizan muy a menudo por la escasez de información relativa a los casos de enfermedad profesional y, respecto del sector agrícola, por la falta total de comunicación de información relativa tanto a los accidentes del trabajo como a las enfermedades profesionales por parte de muchos países.

121. El examen de las legislaciones de que se dispone permite afirmar que la prescripción de la obligación de notificar los accidentes del trabajo y los casos de enfermedades profesionales queda subordinada a condiciones de forma y de fondo muy variables. No siempre surge claramente la obligatoriedad de la notificación a la inspección del trabajo. En algunos países la notificación debe dirigirse a otra institución, generalmente un organismo de seguridad o de seguro social, o bien simultáneamente a ambos (Nota_60). En otros, la responsabilidad de informar a la inspección del trabajo incumbe al organismo al que debe dirigirse el empleador, o bien a otras personas o entidades (Nota_61). La legislación de algunos países referente a esta cuestión, y de la que hoy se dispone, no permite determinar cuáles son las condiciones prácticas, por ejemplo, en materia de plazos (Nota_62). Por otra parte, no siempre se comunican pormenores sobre los casos de accidentes y de enfermedades profesionales cuya declaración es obligatoria (Nota_63), aunque así ocurre en varios países donde el plazo de notificación se señala en función de la gravedad del caso o del incidente (Nota_64). En Australia, los accidentes del trabajo mortales deberán notificarse al Organismo Federal de Seguridad Social de los Trabajadores del Commonwealth (COMCARE) en un plazo de dos horas, mientras que las heridas graves y las heridas o enfermedades que causen una incapacidad laboral de 30 días o más deberán notificarse dentro de las 24 horas (Nota_65). Para facilitar la aplicación adecuada de las disposiciones legales pertinentes, se ha elaborado un cuadro en el que se definen las expresiones «en relación con el trabajo», «el fallecimiento cuya notificación es obligatoria», «lesión grave», «incapacidad» y «acontecimientos peligrosos». En virtud de la Ley sobre la Salud y Seguridad en el Trabajo, corresponde a los investigadores del COMCARE indagar y decidir acerca de la oportunidad de realizar una investigación oficial. En la India, numerosas disposiciones legislativas de ámbito sectorial prevén la notificación a la inspección de los accidentes del trabajo graves y mortales, de acontecimientos peligrosos caracterizados, y de enfermedades profesionales determinadas (Nota_66).

122. En unos pocos países no parece haber procedimiento alguno para notificar a la inspección del trabajo los accidentes del trabajo y casos de enfermedad profesional. En Bahrein, por ejemplo, el empleador o el trabajador, cuando su estado lo permite, realizará una declaración en la comisaría más próxima y en la Sociedad General de Seguridad Social (Nota_67). Sin embargo, como el organismo de seguridad social está supervisado por el Ministerio de Trabajo, cabría la posibilidad de enviar una comunicación simplificada a la Inspección del Trabajo.

123. De la información disponible sobre la legislación y la práctica vigentes en materia de notificación de los perjuicios a la seguridad y salud de los trabajadores con motivo del ejercicio de su actividad, se desprende que existen muy pocas medidas, instrucciones o procedimientos de notificación referidos con carácter específico a las enfermedades profesionales. En China, el Gobierno informa de que los médicos están obligados a notificar al Comisario de Trabajo y al Director de Salud los casos de enfermedades o fallecimientos en los que existen sospechas de que sean de origen profesional (Nota_68). En Nueva Zelandia, este procedimiento de notificación, de carácter voluntario, complementa el procedimiento obligatorio (Nota_69). En el Japón (Nota_70) y en Mozambique (Nota_71), determinadas disposiciones prevén la notificación a la Inspección del Trabajo de las interrupciones del trabajo vinculadas a una enfermedad profesional.

124. En la mayoría de los países se ha elaborado una lista oficial de enfermedades de origen profesional, que se publica y actualiza periódicamente. Sin embargo, aunque algunas enfermedades profesionales, como las más frecuentes, se detectan con creciente facilidad gracias al progreso de las tecnologías médicas y de la información, otras siguen siendo poco conocidas, en particular debido al largo período de incubación que las caracteriza y a la insuficiencia de los medios necesarios para elaborar un diagnóstico acertado. Ni los trabajadores afectados ni, a menudo, sus propios médicos están en condiciones de decidir sobre la oportunidad de iniciar indagaciones que coadyuven a la investigación de una causa de la enfermedad de origen profesional. En los países en que la mano de obra se compone en su mayor parte de extranjeros, la movilidad de éstos hace difícil la detección de patologías de origen profesional, en particular por falta de comunicación entre los sistemas nacionales de seguridad social. El Gobierno de Arabia Saudita ha señalado a este respecto, en una memoria relativa a la aplicación del Convenio núm. 81, que las consultas regionales evacuadas para dar una solución común a los diversos países interesados en respuesta al problema, habían sido infructuosas. No obstante, informó de que se había elaborado una clasificación de las enfermedades profesionales de conformidad con las orientaciones de los convenios internacionales del trabajo y el derecho laboral aplicable en los países vecinos.

125. El Gobierno de Honduras señaló que se había elaborado un formulario de notificación de los casos de enfermedad profesional y que se había solicitado la asistencia técnica de la OIT a fin de definir un procedimiento adecuado para su utilización. En la República de Moldova, los casos de enfermedad profesional se notifican a las instituciones competentes del Ministerio de Salud, que participan en la investigación correspondiente (Nota_72). En el curso de ese procedimiento, la inspección del trabajo puede obtener información pertinente. En los Países Bajos, se adoptaron medidas para instaurar un sistema de centralización de las informaciones relativas a los casos de enfermedades profesionales y sus causas, con miras a la búsqueda de medios de prevención. Según indica el Gobierno, la información pertinente, incluidas las estadísticas, puede consultarse en Internet. Según el Gobierno de Madagascar, la cuestión de la notificación de las enfermedades profesionales genera cierta reticencia en los empleadores.

126. La Comisión comprueba que los Miembros han comunicado escasa información sobre la aplicación de las disposiciones legales que estipulan la notificación a la inspección del trabajo de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional que afectan a los trabajadores de las empresas agrícolas. Observa, además, que un solo gobierno indica que todas las empresas, salvo las agrícolas, están obligadas a informar a la inspección del trabajo de los accidentes profesionales (Nota_73).

127. No obstante, la Comisión observa con satisfacción los esfuerzos realizados en varios países para cumplir cabalmente, tanto en la legislación como en la práctica, al párrafo 1 del artículo 19 del Convenio núm. 129, con objeto de desarrollar la política y los medios de prevención de los riesgos profesionales para la salud y la seguridad.

ii) Alcance de la colaboración de los inspectores del trabajo en las investigaciones relativas a las causas de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional

128. Resulta de utilidad que los inspectores del trabajo puedan llegar rápidamente al lugar en que se produjo un accidente de trabajo de importancia a fin de participar, dentro de los límites de su competencia, en las investigaciones generalmente previstas en esas circunstancias. Aunque en el texto del Convenio núm. 81 no se ha incluido disposición alguna en ese sentido, la idea subyace al artículo 14, mientras que en párrafo 5 de la Recomendación núm. 81 se prevé que los representantes de los trabajadores y de la empresa, y más especialmente de los representantes de los comités de seguridad u organismos similares, colaboren directamente con los funcionarios de la inspección del trabajo, en particular, cuando se realicen investigaciones sobre los accidentes del trabajo o las enfermedades profesionales.

129. Las medidas adoptadas tras un accidente del trabajo o una vez realizado el diagnóstico definitivo de una enfermedad profesional no son idénticas en todos los países. Por lo general, la legislación confía a los inspectores del trabajo facultades de investigación de las causas de tales sucesos. En varios países, la función que desempeñan a estos fines es primordial; en otros en cambio, su participación es menos directa. Las disposiciones legislativas y de carácter práctico establecidas a este respecto se apuntan esencialmente a dos objetivos diversos y no obstante relacionados, a saber: la prevención y la indemnización de las víctimas o de sus derechohabientes. Los esfuerzos realizados para uniformar los sistemas, mejorar los recursos humanos destinados al control de las normas promulgadas y los medios técnicos e informáticos útiles para la evaluación y desarrollo de las mismas resultaron en una reducción de la incidencia de los accidentes y enfermedades laborales y, en consecuencia, permitieron una disminución relativa de la cuantía global de las prestaciones con cargo a los organismos de seguro social. En algunos países, las investigaciones relativas a las causas y circunstancias de los accidentes del trabajo y de la aparición de casos de enfermedad profesional son competencia de los organismos de seguros o de seguridad social. En otros, dicha competencia corresponde a los inspectores o es de responsabilidad compartida en función de los objetivos que se trate de alcanzar.

130. Habida cuenta de la gran diversidad de sistemas jurídicos y prácticas nacionales y, en particular, de los recursos disponibles al respecto en cada país, el Convenio núm. 129 no tiene la finalidad de imponer un modelo universal ni de proponer que las investigaciones sean competencia exclusiva de los inspectores del trabajo. En efecto, esta responsabilidad exigiría unos recursos humanos, materiales y tecnológicos considerables de los que los servicios de inspección no disponen. Las funciones confiadas a los inspectores del trabajo en virtud del artículo 3, párrafo 1 del Convenio núm. 81, y el artículo 6, párrafos 1 y 2 del Convenio núm. 129, suponen ya bastantes tareas, funciones y responsabilidades y movilizan todos los recursos disponibles. El párrafo 2 del artículo 19 del Convenio núm. 129 se limita a establecer que, en la medida de lo posible, los inspectores del trabajo participarán en toda investigación, en el lugar donde hayan ocurrido, sobre las causas de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional más grave, y particularmente de aquellos que hayan tenido consecuencias mortales u ocasionado varias víctimas. De ese modo, se limita la función de los inspectores a los casos de accidentes y enfermedades graves, mortales o que hayan causado varias víctimas. Por otra parte, no se trata de hacerse cargo de las investigaciones sino de participar en ellas; el alcance de esta participación se determinará en la legislación nacional y su ámbito espacial se limitará al lugar de trabajo de que se trate. Cierto es que ninguna disposición del Convenio prohíbe una participación más importante de los inspectores del trabajo en las investigaciones o la extensión de su competencia a los accidentes y enfermedades de menor gravedad. No obstante, esta participación sólo es deseable si se dispone de recursos para el ejercicio satisfactorio de sus funciones principales.

131. La información disponible sobre la aplicación del párrafo 2 del artículo 19 del Convenio núm. 129 no es lo suficientemente detallada como para permitir una apreciación cabal sobre la cuestión. Al parecer, los inspectores del trabajo de determinados países, como Chipre (Nota_74), Grecia, Israel, Japón, Malí (Nota_75), Rwanda y Mongolia deben cumplir una obligación general de investigación. En Cuba (Nota_76), están encargados de investigar los accidentes mortales, al tiempo que desempeñan la función de verificar la calidad de las investigaciones realizados por otros órganos competentes en relación con los demás tipos de accidentes. En Túnez, los inspectores investigan sobre los accidentes del trabajo graves o mortales.

132. En el Reino Unido, alrededor del 6 por ciento de los accidentes notificados son objeto de investigaciones por los inspectores y en Bulgaria, los inspectores determinan la oportunidad de realizar investigaciones en todo lugar en que ocurra un accidente. Se prevé la participación de los inspectores en Perú, y en Qatar (Nota_77). En Malí y en Rwanda, las conclusiones de los inspectores se comunican al órgano competente de la seguridad social. No se indica cómo este último realiza su seguimiento.

Función de control en la práctica en materia de seguridad y salud en el trabajo en la agricultura: importancia de las necesidades y escasez de los medios utilizados

Por la información comunicada por el Gobierno y otras fuentes disponibles en la OIT cabe afirmar que, salvo en algunos países industrializados (Nota 1), los servicios de inspección suelen realizar con escasa frecuencia y medida actividades de control sobre la salud y la seguridad en el trabajo en el sector agrícola, donde las condiciones de trabajo pueden ser, sin embargo, preocupantes. Ello es predicable de alguno de los países vinculados por el Convenio núm. 129, donde, no obstante, la legislación confiere a los inspectores funciones respecto de las empresas agrícolas. Una de las razones de esta diferencia de trato en materia de protección de los trabajadores obedece al menor desarrollo de la legislación del trabajo aplicable al sector agrícola. En su anterior Estudio general dedicado a la inspección del trabajo, la Comisión dio cuenta de declaraciones de numerosos gobiernos que habían invocado la inexistencia o, cuando menos, la escasez de disposiciones legales aplicables a ese sector (Nota 2). La Comisión comprueba que se han realizado progresos a este respecto en numerosos países, pero debe recalcar la insuficiencia persistente de la aplicación y del control del cumplimiento de los textos adoptados. Esta situación de hecho es tanto más preocupante cuanto que la población cuya subsistencia depende del ejercicio de una actividad salarial o independiente en el sector agrícola representa a más de la mitad de la población mundial.

Nota 1: Bélgica, Finlandia, Francia, Irlanda, Países Bajos y Suecia.
Nota 2: Párr. 71 del Estudio general sobre la inspección del trabajo, de 1985.

III. Contribución de la inspección del trabajo al mejoramiento del derecho laboral

133. Las formas y marcos de las relaciones laborales, las técnicas de producción y las tecnologías utilizadas en el medio laboral evolucionan con creciente rapidez. En consecuencia, es importante que la legislación pertinente se adapte a esta evolución para que los trabajadores empleados en virtud de nuevas relaciones laborales o sometidos a condiciones de trabajo abusivas no se vean afectados por las lagunas de la legislación. El Convenio núm. 81 prevé a estos efectos, en su artículo 3, párrafo 1, c), que el sistema de inspección estará encargado de poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes. En el artículo 6, párrafo 1, c), del Convenio núm. 129, una disposición análoga añade que el sistema de inspección estará encargado de someter a la autoridad competente proposiciones para mejorar la legislación.

134. Los inspectores del trabajo, dada su facultad de entrar libremente en los centros de trabajo y en vista de las relaciones privilegiadas que pueden mantener con los empleadores y los trabajadores, son potencialmente los funcionarios públicos que en mejores condiciones se encuentran para detectar situaciones en las que pueda ser necesario recurrir a soluciones jurídicas con objeto de obtener mayor protección en el trabajo. Aunque en los convenios no se indica cómo los inspectores han de cumplir su función de informar a las autoridades competentes, diríase que los informes que sobre sus actividades (Nota_78) deben presentar periódicamente a la autoridad central podrían constituir el medio más práctico de cumplir ese objetivo. Debería dejarse a su arbitrio la oportunidad de comunicar indicaciones útiles en informes específicos, según la urgencia o la naturaleza de las situaciones, mientras corresponde a la autoridad central determinar la oportunidad de darles el curso normativo apropiado, o de exigir medidas a esos efectos. La inspección del trabajo puede formular en ese sentido recomendaciones que podrán analizarse, en su caso, en el marco de los órganos consultivos tripartitos del trabajo. Asimismo, cuando sea apropiado, los inspectores del trabajo también podrían ser consultados por las autoridades competentes durante el proceso de enmiendas de la legislación laboral.

135. Las medidas correctivas adoptadas por las autoridades competentes pueden revestir la forma de textos de carácter reglamentario (resoluciones, instrucciones, circulares) destinados a completar o aclarar la legislación existente, o de proyectos de ley destinados a subsanar algún vacío jurídico más importante. Esto ocurre en Noruega, en el ámbito de la seguridad y la salud en las empresas agrícolas (Nota_79).

136. El papel de la inspección del trabajo en la mejora del contenido y de la aplicación del derecho laboral está ampliamente reconocido, como lo evidencia especialmente la legislación de la mayoría de los países que ratificaron uno u otro convenio (Nota_80). Sin embargo, se comunicó escasa información relativa a la aplicación práctica de las disposiciones pertinentes. En Colombia, el «Manual del Inspector de Trabajo» recomienda que las actas de las visitas de inspección se comuniquen con las observaciones e indicaciones necesarias para que la unidad especial de inspección, vigilancia y control del trabajo pueda disponer de elementos útiles para mejorar las disposiciones legales existentes. Una organización sindical de un país lamenta que la autoridad superior de la inspección del trabajo no haya reaccionado a la información comunicada por los inspectores sobre abusos comprobados en empresas de limpieza, de seguridad y silvícolas, y que hayan desatendido las recomendaciones formuladas para completar la legislación de manera adecuada.

137. En numerosos países, la difusión mediante recursos informáticos facilita la comunicación, a la autoridad central de inspección y a las demás autoridades competentes, de información relativa a situaciones en las que se requiere, a juicio de los inspectores, la adopción de medidas de carácter legislativo o reglamentario. En los países en que no se dispone de esos medios o cuya utilización no está lo bastante difundida, se debería alentar a los inspectores a incluir esa información y cualquier otra propuesta pertinente en los informes periódicos de actividad presentados a la autoridad central de inspección, competente para determinar la forma idónea de esos informes y la frecuencia apropiada para su presentación. Además, los inspectores deberían estar autorizados para elaborar informes específicos cuando estimen que debe aportarse rápidamente una solución de carácter jurídico.

Nota 1

Por ejemplo: Angola, Bolivia, Brasil, Chile, Comoras, Eslovenia, Gabón, Ghana, Guinea, Marruecos, México, Mozambique, Níger, Nueva Zelandia, Perú (donde, de conformidad con el art. 5 del decreto legislativo núm. 910, de 16 de marzo de 2001, por el que se aprueba la Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, los inspectores deberían proporcionar orientaciones técnicas preventivas a los empleadores y a los trabajadores del sector informal), Federación de Rusia y Túnez.

Nota 2

Por ejemplo: Angola (art. 1, párrs. 2, e) y 12 del decreto núm. 9/95 de 21 de abril de 1995 por el que se establece el Reglamento de la Inspección General del Trabajo); Argelia, Bolivia (art. 3, párr. 1 de la resolución núm. 340/87, del Ministerio del Trabajo y Desarrollo Laboral); Costa Rica (art. 9, b), del decreto núm. 28578, de 3 de febrero de 2000, sobre el Reglamento de organización de los servicios de la Inspección del Trabajo).

Nota 3

En Nicaragua, en virtud del art. 11 del decreto núm. 13-97 de 20 de febrero de 1997.

Nota 4

Por ejemplo, en Chipre, Costa Rica, Etiopía, Indonesia, Mongolia, Sudáfrica.

Nota 5

Párr. 4 del decreto-ley núm. 60/89/M, de 18 de septiembre de 1989, sobre la estructura de organización y el marco del personal directivo de los servicios del trabajo y el empleo.

Nota 6

Art. 3, párr. 1, de la resolución del Secretario del Estado de Trabajo núm. 42/94, de 28 de octubre de 1994.