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2006, Inspección del trabajo: Introducción

Descripción:(Estudio general)
Convenio:C081
Convenio:P081
Convenio:C129
RECOMENDACION:R081
RECOMENDACION:R082
RECOMENDACION:R133
Sujeto: Administración y inspección del trabajo
Documento:(Informe III Parte 1B)
Sesion de la Conferencia:95
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Introducción

Contexto del Estudio

1. A tenor de lo dispuesto en el párrafo 5, e), del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo decidió, en su 288.ª reunión (noviembre de 2003), invitar a los gobiernos de los Estados Miembros que no habían ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), o el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), o el Protocolo de 1995 relativo al Convenio sobre la inspección del trabajo, de 1947, a que presentaran una memoria sobre el estado de la legislación y la práctica referentes a las cuestiones contempladas en dichos instrumentos. En ella debía indicarse hasta qué punto se aplicaban o se tenía previsto aplicar las disposiciones respectivas por la vía legislativa, por la vía administrativa, mediante convenios colectivos o por cualquier otro cauce, y debían exponerse las dificultades que impedían o retrasaban la ratificación de dichos instrumentos. En virtud de esa misma decisión y de conformidad con las disposiciones del párrafo 6, d), del artículo 19 de la Constitución, se invitaba a los gobiernos de todos los Estados Miembros a que presentaran una memoria sobre el estado de su legislación y de su práctica referentes a las cuestiones consideradas en las Recomendaciones núm. 81, sobre la inspección del trabajo, de 1947, núm. 82, sobre la inspección del trabajo (minas y transporte), de 1947, y núm. 133, sobre la inspección del trabajo (agricultura), de 1969.

2. El presente informe se ha elaborado con base en las memorias presentadas en cumplimiento de esta decisión, así como en aquellas enviadas periódicamente a la Oficina de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22 y 35 de la Constitución, tras la ratificación de uno u otro de los Convenios y del Protocolo. Este el sexto Estudio general realizado, a petición del Consejo de Administración (Nota_1), por la Comisión acerca de la aplicación de los instrumentos de la OIT sobre la inspección del trabajo. El Consejo de Administración subrayó la necesidad de actualizar el examen de la cuestión a la luz de las mutaciones socioeconómicas que caracterizaron el período transcurrido desde el último estudio y hacerlo extensivo a la inspección del trabajo en los servicios no comerciales, en la forma definida por el Protocolo de 1995 relativo al Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947. Además, al tiempo que señalaba a la atención de los Miembros la importancia que el Convenio núm. 129 revestía para los trabajadores agrícolas, que representaban una parte importante de la población activa de muchos países, el Consejo de Administración manifestó en particular el deseo de que se analizaran los obstáculos que coartaban la ratificación de ese instrumento (Nota_2).

Historia, contexto y contenido de las normas internacionales relativas a la inspección del trabajo

3. Desde su origen, la Organización Internacional del Trabajo incluyó la inspección del trabajo entre sus prioridades. La cuestión de la inspección del trabajo se incluía entre los principios generales enunciados en el punto 9 del artículo 427 de la parte XIII del Tratado de Versalles, por el que se creó la OIT. En él se estipula que «Todos los Estados habrán de organizar un servicio de inspección del trabajo para asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos relativos a la protección de los trabajadores; este servicio habrá de incluir a mujeres». Según el artículo 10, párrafo 2, b), de la Constitución de la OIT, la ayuda al mejoramiento de la inspección del trabajo forma parte del mandato de la Oficina Internacional del Trabajo. Con ocasión de la primera Conferencia Internacional del Trabajo, en 1919, se adoptó una recomendación con miras a la instauración, en todos los países Miembros, de un sistema que garantizara una inspección eficaz de las fábricas y talleres, así como de un servicio público, vinculado a la Oficina Internacional del Trabajo y encargado especialmente de proteger la salud de los obreros (Nota_3). Cuatro años después, en 1923, se sentó mediante una nueva recomendación internacional el haz de principios que hoy siguen cimentando el establecimiento y funcionamiento eficaz de los sistemas de inspección del trabajo (Nota_4). El Convenio núm. 81, aplicable a los establecimientos industriales y comerciales, considerado desde su adopción, en 1947, y todavía en la actualidad, como el instrumento de referencia universal en materia de inspección del trabajo, está inspirado en gran parte en esa recomendación. En la mayoría de los convenios internacionales relativos a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores que se adoptaron ulteriormente se incluyen disposiciones en las que se prevé el establecimiento de una inspección del trabajo o, cuando menos, la designación de autoridades encargadas de garantizar el control de la aplicación de las disposiciones legales pertinentes. En una palabra, la inspección del trabajo desempeña un papel importante en la puesta en práctica de los diferentes repertorios de recomendaciones prácticas de la OIT en materia de seguridad y de salud en el trabajo (Nota_5).

4. En respuesta a una resolución de la Conferencia de 1936 en la que se solicitaba que la inspección del trabajo fuera «objeto de un texto preciso de un convenio que garantizara una aplicación estricta y eficaz» de la legislación social nacional e internacional, la cuestión fue inscrita en el orden del día de la 26.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1940, que no pudo llevarse a cabo a causa de la guerra. La cuestión se incluyó de nuevo en el orden del día de la 30.ª reunión de la Conferencia, en 1947, y la Oficina realizó un examen actualizado del estado de la legislación y la práctica en los distintos países, tras lo cual llegó a la conclusión de que las posibles bases de una reglamentación internacional sobre el particular no habían cambiado lo suficiente como para que el cuestionario elaborado en 1939 necesitara modificaciones de gran calado. No obstante, propuso que se ampliase la cuestión del objeto de la inspección del trabajo añadiendo a la función de control la de información y asesoramiento técnicos dirigidos a los empleadores y a los trabajadores. Así se iba a consagrar definitivamente la vocación informadora y asesora de la inspección del trabajo, a la que se asignarían medios cada vez más cuantiosos en numerosos países desarrollados y, más recientemente, en varios países en transición.

5. Como en las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial, tanto la minería como el transporte se consideraban actividades de carácter estratégico, la Conferencia admitió una posible exclusión de esos ramos de actividad del ámbito de aplicación del Convenio núm. 81. No obstante, en la Recomendación sobre la inspección del trabajo (minas y transporte), 1947 (núm. 82), adoptada en la misma reunión, se afirmó el principio del establecimiento de una inspección del trabajo encargada de la ejecución de las disposiciones legales referentes a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores ocupados en los sectores minero y del transporte. Igualmente, en la misma reunión la Conferencia adoptó el Convenio sobre la inspección del trabajo (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 85) (Nota_6).

6. En su Estudio general de 1966, dedicado a la inspección del trabajo, la Comisión había estimado que «sería sumamente conveniente que la OIT pudiese examinar la cuestión de la inspección del trabajo en la agricultura con el fin de adoptar un instrumento que sirviese de complemento al Convenio núm. 81» (Nota_7). En efecto, la experiencia había demostrado ampliamente a lo largo de dos decenios la pertinencia del establecimiento de un sistema de inspección del trabajo de alcance nacional. El seguimiento de su desarrollo y funcionamiento por un órgano de control internacional había demostrado igualmente su eficacia, así como el apoyo ofrecido por la Oficina Internacional del Trabajo al desarrollo de las administraciones del trabajo en ese terreno. Ello facilitó notablemente la adopción, en 1969, del Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), y de la Recomendación sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 133). Mediante estos dos instrumentos se propugna la instauración, al margen o como parte del sistema de inspección del trabajo relativo a otros sectores, de un sistema de inspección competente para el sector agrícola. Mientras en 1947 los mandantes expresaron el deseo de conferir al ámbito de competencia personal del Convenio núm. 81 un margen de flexibilidad que permitiese tomar en consideración las situaciones nacionales, a raíz del debate que debía llevar a la adopción de los instrumentos de 1969 los mandantes pudieron adherirse sin gran dificultad al principio según el cual dicho sistema debía aplicarse a todas las empresas agrícolas que tuvieran empleados asalariados o aprendices y podía ampliarse hasta cubrir progresivamente otras categorías de personas que trabajasen en empresas agrícolas (Nota_8). Además, las atribuciones, facultades y prerrogativas, así como los ámbitos de intervención de la inspección del trabajo, se ampliaron considerablemente en el sector agrícola.

7. La tendencia a garantizar al mayor número de trabajadores la protección de la inspección del trabajo se reforzó todavía más mediante la adopción, en 1995, de un protocolo a cuya ratificación pueden proceder los Miembros vinculados por el Convenio núm. 81, aplicable a los servicios no comerciales (Nota_9). Más adelante, en 1996, se adoptó un Convenio sobre la inspección del trabajo referente a la gente de mar (Nota_10).

8. Los instrumentos considerados en el presente Estudio se ubican en el contexto amplio y heterogéneo formado por el conjunto de las normas internacionales del trabajo destinadas a garantizar un umbral mínimo y universal de protección de los trabajadores en los sectores considerados. No tienen por objeto imponer un sistema uniforme de inspección del trabajo, sino tan sólo sentar los principios de organización y funcionamiento que deben cimentar la inspección del trabajo en cuanto institución encargada, por una parte, de velar por el efectivo cumplimiento de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores y, por la otra, de contribuir a que esa legislación evolucione en consonancia con los mercados nacionales e internacionales del trabajo. Además de la función de control, acompañada de facultades y prerrogativas encaminadas a la represión de las infracciones, los instrumentos confieren a la inspección del trabajo una función de información y de asesoría, amén de encomendar a la autoridad competente un deber de información acerca de las deficiencias o los abusos que no estén específicamente previstos en las disposiciones legales existentes. Finalmente, en los instrumentos se prevén la publicación y comunicación a la Oficina Internacional del Trabajo de un informe anual de inspección en el que ha de incluirse principalmente información sobre los fundamentos legales de la inspección nacional del trabajo, la composición y distribución del personal de inspección, su ámbito de competencia y sus actividades, así como sobre los accidentes laborales y los casos de enfermedad profesional.

Desarrollo, diversificación y tendencias de la inspección del trabajo

9. Las numerosas y diversas transformaciones económicas, sociales y técnicas que han afectado no sólo a los países considerados individualmente, sino también al conjunto del mundo del trabajo, en particular a raíz de la mundialización de la economía, abrieron durante la transición al tercer milenio interrogantes sobre la necesidad de desarrollar sistemas de inspección, o si no, sobre la oportunidad de reflexionar respecto a un posible cambio de orientación en la distribución de las competencias y responsabilidades en esta materia, teniendo en cuenta factores tales como el aumento de la diversidad de la mano de obra, y la necesidad de tomar medidas para prevenir la discriminación. En los países industrializados, la función de la inspección del trabajo ha evolucionado progresivamente en los diez a quince últimos años, sobre todo con la mayor responsabilización de la empresa en el ámbito del control relativo a la salud y la seguridad en el trabajo. Con este fin, en algunos países comienza a instaurarse un mecanismo de autoevaluación de los riesgos profesionales, y por lo tanto, la inspección del trabajo da prioridad a sus actividades de prevención y asesoramiento. Con la ampliación de sus competencias a los aspectos psicológicos y psicosomáticos de la relación laboral tales como el estrés, el acoso o el hostigamiento en el lugar de trabajo, la atención de los sistemas de inspección en algunos países industrializados se centra hoy en gran medida en esos aspectos.

10. En los países menos adelantados, el objetivo primordial sigue siendo la instauración y el funcionamiento, en colaboración con los interlocutores sociales, de un sistema de inspección del trabajo que se ciña a las grandes líneas y principios afirmados en las normas pertinentes de la OIT. La Oficina Internacional del Trabajo contribuyen con su asistencia técnica a la realización de proyectos encaminados a fortalecer con este fin la capacidad de la administración del trabajo (Nota_11) y de la inspección del trabajo (Nota_12).

11. Al resultar evidente que la mejora de las condiciones laborales y de la promoción de los derechos de los trabajadores en el desarrollo y crecimiento económico terminará teniendo una incidencia positiva, es indispensable que los sistemas nacionales de inspección del trabajo evolucionen trabando relaciones de cooperación con una multitud de agentes económicos, sociales y judiciales, así como con centros de estudios y con universidades. También es necesario que los sistemas nacionales de inspección del trabajo desarrollen nuevos intercambios de alcance regional e internacional como la Asociación Internacional de Inspección del Trabajo (IALI) para atender de manera armoniosa y concertada las exigencias, en términos de protección, de una mano de obra móvil cada vez más numerosa y vulnerable a unas modalidades de relación laboral que no vienen contempladas en los diversos derechos nacionales.

Estado de las ratificaciones

12. La ratificación de los convenios y del protocolo sobre la inspección del trabajo constituye la base jurídica del control internacional de la aplicación nacional de estos instrumentos. El control ordinario lo realizan la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR), con periodicidad bianual, a partir de las memorias presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, así como la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. Si bien las recomendaciones que las completan carecen de fuerza vinculante, las pautas de orientación y los consejos prácticos que contienen resultan con todo sumamente pertinentes, como lo demuestra la información que muchos países remiten a la Oficina Internacional del Trabajo sobre su derecho y práctica en la materia. Cuando la Comisión terminó el presente Estudio general, el Convenio núm. 81, que figura entre los cuatro convenios considerados como prioritarios (Nota_13), había sido ratificado por 135 Miembros, es decir, por 29 países más que en el anterior Estudio general dedicado al mismo tema, y realizado en 1985. Este es, desde hace muchos años, uno de los instrumentos de la OIT más ratificados, y las solicitudes de asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo con miras a su ratificación por varios países demuestran el interés que sigue suscitando. Es sin duda significativo que la adhesión de la mayoría de los Miembros al principio de un control internacional de su sistema de inspección no haya bastado para imprimir un impulso idéntico de ratificación con respecto al Protocolo de 1995 aplicable a los servicios no comerciales. Sólo diez países se han comprometido a este respecto.

(núm. 129), fue ratificado por 43 Estados Miembros ya vinculados por el Convenio núm. 81, y se observa con agrado el interés manifestado por algunos países en transición de Europa Central y Oriental por la ratificación simultánea de ambos instrumentos . Aunque con cierto retraso, es cada vez más perceptible la toma de conciencia colectiva acerca de la necesidad de desarrollar sistemas de inspección del trabajo en la agricultura y de someterlos a control internacional. Así lo demuestran las medidas de asistencia y de cooperación técnica de la Oficina Internacional del Trabajo, así como varias iniciativas internacionales en que ésta participa.

Información disponible

14. La Comisión ha dispuesto, para su información, de las memorias presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución por los gobiernos de cien países. Además, ha aprovechado la información y los documentos comunicados en virtud del artículo 22 de la Constitución por los países vinculados por uno u otro de los Convenios y el Protocolo. La Comisión también ha tenido debidamente en cuenta las observaciones procedentes de las organizaciones de empleadores y trabajadores . Finalmente, se ha recibido, para confeccionar el presente Estudio, información pertinente del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), de los departamentos técnicos de la Oficina Internacional del Trabajo encargados de la inspección del trabajo (SAFEWORK) y del diálogo social (DIALOGUE).

legislaciones y prácticas nacionales, así como de la cooperación regional e internacional en materia de inspección del trabajo en los sectores de la economía contemplados por los instrumentos examinados. A lo largo de todo el Estudio, la Comisión tratará de definir y poner de manifiesto no sólo las prácticas idóneas observadas, sino también las trabas que impiden o coartan la aplicación de las disposiciones de los instrumentos examinados. Se analizarán pues, en el capítulo I, la acción de las normas internacionales sobre la inspección del trabajo entre 1947 y hoy en día; en el capítulo II, la competencia de la inspección del trabajo; en el capítulo III, las funciones de carácter preventivo de la inspección del trabajo; en el capítulo IV, la estructura del sistema de inspección del trabajo; en el capítulo V se examinarán los principios y criterios de determinación de la composición, así como el estatus del personal de inspección; en el capítulo VI, los recursos materiales de la inspección del trabajo, y en el capítulo VII, los métodos generales de inspección de los lugares de trabajo. El capítulo VIII se dedicará al trámite y sanción de las infracciones a la legislación en los ámbitos que son competencia de la inspección del trabajo. En el capítulo IX la Comisión analizará los diversos aspectos y objetivos de la obligación de presentación de un informe sobre el funcionamiento de la inspección del trabajo prevista en los instrumentos examinados, y en el capítulo X las dificultades de ratificación, así como las perspectivas que existen a este respecto. La Comisión formulará en conclusión del presente Estudio, una serie de observaciones finales.

Nota 1

Los precedentes estudios generales sobre la inspección del trabajo datan de 1951, 1957, 1966, 1969 (sobre 17 convenios seleccionados) y 1985. Sólo en el último se trató de la inspección del trabajo en la agricultura.

Nota 2

Documento GB.288/LILS/7.

Nota 3

Recomendación sobre la inspección del trabajo (servicios de higiene), 1919 (núm. 5) (retirada por la Conferencia en junio de 2000).

Nota 4

Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1923 (núm. 20).

Nota 5

Por ejemplo, seguridad y salud en los puertos (2005); principios directivos para la inspección del trabajo en los bosques (2005), y la seguridad y la salud en la industria del hierro y del acero (2005).

Nota 6

Cinco Estados han ratificado el Convenio núm. 85. En virtud del art. 9 de dicho convenio, sus disposiciones dejan de aplicarse a un territorio cuando se le aplican las disposiciones del Convenio núm. 81.