Informe general de la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1990


Descripción:(ICCIT Informe general)
PUBLICACION:1990
Sesion de la Conferencia:77
Visualizar el documento en:  Ingles   Frances

Documento:27

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para proceder al examen e informe del tercer punto de su orden del día: Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones. Integraron la Comisión 177 miembros: 104 miembros gubernamentales, 25 miembros empleadores y 48 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 16 miembros gubernamentales adjuntos, 32 miembros empleadores adjuntos y 92 miembros trabajadores adjuntos (Nota 1). Además, 27 organizaciones internacionales no gubernamentales estuvieron representadas por observadores (Nota 2).

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:

Presidente: Sr. M. Rood (miembro gubernamental, Países Bajos).

Vicepresidentes: Sr. A. Wisskirchen (miembro empleador, República Federal de Alemania) y Sr. W. Peirens (miembro trabajador, Bélgica).

Ponente: Sra. P. Roqué de Marinelli (miembro gubernamental, Argentina).

3. La Comisión celebró 18 sesiones.

4. De conformidad con su mandato, definido en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, la Comisión examinó las cuestiones siguientes: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución, y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución en relación con el Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147), y la Recomendación sobre la marina mercante (mejoramiento de las normas), 1976 (núm. 155) (Nota 3).

5. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con un debate sobre cuestiones generales relativas a la aplicación de los convenios y recomendaciones y al cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones que, con respecto a dichos instrumentos, les impone la Constitución de la OIT. A continuación, la Comisión celebró un debate sobre el Estudio general elaborado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, consagrado este a o a las normas de trabajo en los buques mercantes. Por último, la Comisión examinó cierto número de casos individuales relativos a la aplicación de los convenios ratificados y al cumplimiento de la obligación de enviar memorias y de someter los convenios y recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. Constituyeron la base de dicho examen, al que la Comisión dedicó lo esencial de su trabajo, las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y las explicaciones escritas y orales facilitadas por los gobiernos interesados. La Comisión se basó también en sus discusiones celebradas en a os anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, en su caso, en los informes de los demás órganos de control de la OIT y de otros organismos del sistema de las Naciones Unidas. En razón del tiempo limitado de que disponía, la Comisión, como de costumbre, se vio obligada a hacer una selección entre el conjunto de observaciones de la Comisión de Expertos, limitándose, en consecuencia, a discutir un número relativamente peque o de casos. Esta selección forzosa no debe alterar, en modo alguno, el alcance de las conclusiones de la Comisión de Expertos en los demás casos respecto de los cuales estimó útil, habida cuenta de la naturaleza de los problemas encontrados, solicitar de los gobiernos que proporcionasen informaciones en la presente reunión de la Conferencia. La Comisión confía, por tanto, en que los gobiernos interesados otorgarán la misma consideración a las solicitudes de la Comisión de Expertos y en que no dejarán de adoptar las medidas que sean necesarias para dar cumplimiento a sus obligaciones. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas en la Comisión y de las conclusiones adoptadas por ésta.

6. El miembro trabajador de los Países Bajos planteó el tema del seguimiento de las discusiones relativas a ciertos casos importantes y graves. Declaró que deploraba que dichos casos no fueran examinados de forma sistemática en los a os siguientes. A guisa de ejemplo, se refirió al caso del Japón (Convenio núm. 87) y a los de Turquía e Indonesia (Convenio núm. 98). A este respecto, el representante del Secretario General indicó que esta selección la hacía la secretaría de la Comisión, que confeccionaba la lista sobre la cual se pronunciaba la Comisión. En sus notas de pie de página, la Comisión de Expertos proporcionaba indicaciones sobre el interés o la gravedad de ciertos casos. Sin embargo, estas indicaciones jamás habían impedido a la Comisión de Aplicación de Normas pronunciarse en virtud de su propia autoridad sobre cualquier caso, a pesar de que no se le hubiera señalado.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

7. La discusión sobre la parte general del informe de la Comisión de Expertos suscitó medio centenar de intervenciones de miembros gubernamentales, empleadores y trabajadores de la Comisión. Esta cifra, hasta la fecha la más elevada, junto con la que se alcanzó en la anterior reunión de la Conferencia, no deja de ser significativa, más allá de su aspecto puramente cuantitativo, como podrá verse por el resumen de los debates que se presenta a continuación. Sin embargo, el debate puede considerarse ya como una prolongación del que se celebró el año pasado, en que la Comisión señalaba que, al cabo de numerosos años de un difícil diálogo en busca de soluciones de compromiso acerca de cuestiones de fondo que afectaban a intereses y posiciones a menudo divergentes, se habían manifestado en la Comisión opiniones comunes sobre los grandes problemas que tan a menudo la habían agitado en el curso de los años pasados. El informe de la Comisión de Expertos que, como lo subrayara el representante del Secretario General, está exento de toda manifestación de desacuerdo sobre las cuestiones relativas a los derechos humanos, constituye una continuación lógica y coherente, que en cierto modo ilustra las relaciones entre los dos órganos de control. Este año, la Comisión podría pronunciar una aseveración análoga a la del año pasado, confiriéndole un lustre particular a la luz de los profundos cambios acontecidos en los países de Europa central y del Este, así como en América latina.

Discusión general en el contexto de los cambios registrados particularmente en Europa central y Europa del Este

8. El informe de la Comisión de Expertos reflejaba los cambios profundos, de índole tanto política como económica, ocurridos en 1989 y a comienzos de 1990 en varios países de Europa central y Europa del Este y de América latina. Como lo recalcaban los expertos en el párrafo 8 de su informe, entre otras consecuencias de estos cambios, era de señalar una importante evolución de la legislación y la práctica de dichos Estados. Por consiguiente, algunas cuestiones que se referían principalmente al cumplimiento de convenios relativos a derechos humanos fundamentales, y que desde hacía muchos años eran objeto de comentarios de los órganos de control de la OIT, se habían solucionado o estaban a punto de solucionarse, como lo demostraban varias observaciones formuladas este año por la Comisión de Expertos.

9. La Comisión atribuyó un gran interés a los rápidos cambios registrados en este nuevo contexto geopolítico y geoeconómico, ya que, como lo recalcaron los miembros empleadores, los acontecimientos de que se trataba afectaban fundamentalmente a la defensa de la libertad, la democracia y los derechos humanos, cuestiones, todas ellas, que ocupan un puesto central en las preocupaciones y los trabajos de la Comisión. Al final de la discusión general, los miembros trabajadores declararon que estimaban que estos cambios fundamentales habían constituido el eje de los debatesde la Comisión. Sin embargo, el miembro gubernamental de la Arabia Saudita manifestó su temor de que el diálogo se desviara y que en adelante la atención se centrara en las dificultades que tienen los países en desarrollo para aplicar los convenios.

10. Completando las informaciones del informe de la Comisión de Expertos, diversos miembros gubernamentales (Bulgaria, Mongolia, República Democrática Alemana, RSS de Ucrania, URSS, Yugoslavia) y ciertos miembros trabajadores (Bulgaria, Mongolia) se expresaron durante los debates de la Comisión acerca de los objetivos y de la puesta en marcha de las actuales reformas en sus respectivos países. Se proporcionaron muchas informaciones detalladas, señaladamente sobre las modificaciones del ordenamiento jurídico que incidían en el empleo, las condiciones de trabajo y los derechos humanos, en particular en materia sindical, sin ocultar los problemas y las dificultades que se habían planteado o que estaban por llegar. La aspiración a la legitimidad democrática, el avance hacia un estado de derecho en transformación, la transición hacia una economía de mercado, hoy por hoy todavía más o menos reglamentada, se presentaron como los grandes principios proclamados subyacentes a las informaciones concretas proporcionadas por los antedichos oradores. El hecho importante que procedía hacer notar aquí era, sin lugar a dudas, el que, como lo señalara el miembro gubernamental de la República Democrática Alemana en una observación que podía generalizarse, todos esos procesos de reforma habían venido a modificar el enfoque de los gobiernos de estos países con res pecto a las normas de la OIT. En ciertos casos, se habían adoptado medidas para promover una mayor conformidad de la legislación con los convenios ratificados relativos a los derechos humanos. En la URSS, por ejemplo, la adopción de una ley sobre el empleo debería permitir, en opinión del miembro gubernamental de ese país, que se pusiera término a todos los anteriores comentarios de la Comisión de Expertos relativos a la aplicación del Convenio núm. 29 y, lo que es más, que se ratificara el Convenio núm. 105 sobre la abolición del trabajo forzoso. En Mongolia y en Yugoslavia se habían adoptado o existían en forma de proyecto textos legislativos encaminados a garantizar el ejercicio de los derechos sindicales, a reconocer el derecho de huelga o a extender la práctica de la negociación colectiva, inspirándose en el espíritu y la letra de los Convenios núms. 87 y 98, ambos ratificados por estos países. Las recomendaciones de la OIT sirvieron de base para realizar importantes reformas en otras esferas abarcadas por convenios no ratificados. En Bulgaria, por ejemplo, se había constituido un grupo de trabajo dotado de las competencias contempladas en la Recomendación núm. 152 sobre la consulta tripartita, y asimismo se había concluido un acuerdo tripartito para garantizar el derecho al pleno empleo productivo y libremente elegido, inspirándose en la Recomendación núm. 122 sobre la política del empleo. A juicio del miembro gubernamental de la RSS de Ucrania, con la asistencia cada vez más solicitada de la OIT, la utilización de los instrumentos de la OIT a modo de principios rectores o de referencia y la evolución de las legislaciones y las prácticas nacionales en el sentido de los objetivos y las disposiciones de las normas internacionales contribuían a alcanzar un amplio consenso entre el Norte y el Sur, el Este y el Oeste, en lo que se refiere a la interpretación y la aplicación de las normas fundamentales de la OIT en la esfera de los derechos humanos.

11. En opinión de los miembros empleadores, los acontecimientos que se estaban presenciando no afectaban únicamente a unos cuantos países industrializados de Europa; a su juicio, lo que podría estar a punto de acabar era la división del mundo y de la humanidad. En cuanto al alcance y al significado que procedía atribuir hoy en día a tales acontecimientos, los miembros empleadores hicieron notar que en el curso del pasado año un gran número de países emprendieron el camino de la democracia y de la economía de mercado, lo que no constituía el triunfo de un principio abstracto, sino la victoria de seres humanos que se habían opuesto a la dictadura. Esto no debería suscitar una reacción arrogante, sino una actitud de respeto, júbilo y reconocimiento. Había llegado la hora de tener en cuenta la libertad y la autodeterminación de los seres humanos, objetivos ambos a que también se aspiraba en las labores de la Comisión. Si bien había lugar a regocijarse ante estos acontecimientos, no debía olvidarse, empero, a las personas que habían padecido la falta de libertad; además, quedaban todavía algunos países que no habían emprendido esta vía. Cierto número de países que habían optado por el cambio se hallaban al cabo de una experiencia costosa para la humanidad por dos conceptos: en primer lugar, porque había habido un enorme despilfarro de recursos materiales, y en segundo lugar, porque estas experiencias, que habían sido impuestas por una ideología autoritaria, se habían llevado a cabo por cuenta y cargo de los seres humanos, a costa de sus oportunidades en la vida y a menudo también de su vida misma. La evolución positiva que se estaba presenciando no podía sino tener una influencia provechosa en los trabajos de la Comisión. Ya había dejado su huella en el presente informe de la Comisión de Expertos, en que, por primera vez desde hacía mucho tiempo, ningún comentario había sido objeto de manifestaciones de desacuerdo. Empero, la unanimidad no necesariamente suponía una garantía contra la comisión de eventuales errores. Los miembros empleadores ilustrarían esta opinión en la parte de la discusión dedicada a la interpretación de los convenios.

12. Varios miembros gubernamentales de países pertenecientes a diversas regiones del mundo (República Federal de Alemania, Australia, España, Estados Unidos, Francia, Tanzanía) coincidieron al poner de relieve los efectos positivos que tenían los cambios en la aplicación de los convenios de la OIT y en el mayor respeto reservado a los principios de los derechos humanos, como se demostraba, y así se había indicado ya, con pruebas convincentes, en el informe de la Comisión de Expertos. Estas apreciaciones fueron matizadas o completadas en ciertos casos con otras consideraciones. Así, el miembro gubernamental de España se declaró más bien a favor de que se observara una actitud prudente al apreciar la evolución iniciada. En cuanto al miembro gubernamental de la República Federal de Alemania, formuló la opinión de que la reestructuración en Europa central y Europa del Este no debía contemplarse desde un ángulo puramente económico, sino que debía ir acompañada de medidas de carácter social; además, debería alentarse la implantación de asociaciones de empleadores y de trabajadores fuertes e independientes.

13. Los miembros trabajadores abundaron también ampliamente en estas consideraciones. Si bien se refirieron igualmente, a propósito de los cambios ocurridos en 1989 y a comienzos de 1990, a unas señales de esperanza y a una evolución alentadora, recalcaron, empero, que las reformas que se estaban llevando a cabo deberían ir acompañadas del cabal respeto de las libertades y de la democracia, incluidos la democracia en la esfera socioeconómica y el respeto de los derechos sociales de los trabajadores. No bastaba con centrarse exclusivamente en el desarrollo económico. La política del empleo, las condiciones de trabajo y la seguridad social eran factores cruciales para la consecución de un desarrollo basado en la justicia. Para garantizar un auténtico desarrollo económico y social, estos países debían extender su movimiento de transformación a la ratificación y a la aplicación de los convenios internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores compartían en particular la esperanza formulada por la Comisión de Expertos, en el párrafo 46 de su informe, de que los gobiernos de que se trataba suministraran en sus próximas memorias informaciones detalladas sobre las medidas de política del empleo llevadas a cabo para realizar los objetivos fundamentales del Convenio núm. 122 (el pleno empleo, productivo y libremente elegido). Esperaban que estos países se pusieran en conformidad con los comentarios de la Comisión de Expertos, adaptando sus legislaciones y sus prácticas. En lo tocante a la determinación de las políticas económicas y sociales, dichos países también deberían consultar a las organizaciones de trabajadores; la ratificación del Convenio núm.ñ144 sobre la consulta tripartita ofrecía, sin lugar a duda, más garantías a este respecto.

14. Diversos miembros trabajadores completaron la intervención del portavoz de su Grupo. Así, los miembros trabajadores de Grecia, los Países Bajos y el Reino Unido llamaron la atención sobre los problemas que no habían dejado, ni dejarían, de plantearse en ocasión del proceso de reforma de las estructuras políticas y económicas, al mismo tiempo que estimaron que convenía disipar ciertas ilusiones o confusiones relativas a la democracia y al libre juego de las leyes y fuerzas de la economía de mercado. En opinión del miembro trabajador del Reino Unido, se estaba configurando una definición nueva y fundamentalmente errónea de la democracia, que tal vez ya había comenzado a producir sus efectos en el trabajo de la presente Comisión. Actualmente la democracia se asimilaba a una economía libre de mercado, totalmente desprovista de reglamentación y carente de reglas para frenar la competencia agresiva e impedir la explotación y la avidez de quienes trataban de apoderarse de una porción desproporcionada. La flexibilidad de ignorar toda norma, cuando conviniese, estaba incluida en esta nueva concepción de la democracia. No era ésta la verdadera definición de la democracia, sino la faz inaceptable del capitalismo. Los pueblos de Europa del Este, al derrocar, dando pruebas de un enorme valor, sus dictaduras estériles e ineficaces, no deberían dejarse engañar cuando se les dijera que la única alternativa ofrecida por la democracia reside en la avidez y en la explotación inherente al funcionamiento de un mercado desprovisto de toda reglamentación. El miembro trabajador de Venezuela subrayó que debían tomarse medidas para que las conquistas ya alcanzadas por los trabajadores permanecieran intactas y para franquear el paso difícil de la transición de un sistema al otro y preparar el futuro. A este respecto, el miembro trabajador de los Países Bajos, haciendo suya la opinión del mencionado miembro gubernamental de la República Federal de Alemania, puso de relieve que la aparición de organizaciones de trabajadores y de empleadores poderosas, representativas e independientes revestía una importancia considerable en el proceso de cambio económico y político que se registraba en Europa central y del Este. El establecimiento de un sistema de relaciones profesionales basado en consultas tripartitas que permitieran a las organizaciones legítimas de empleadores y de trabajadores participar en el proceso de toma de decisiones era una condición importante para la supervivencia de las nuevas y frágiles estructuras democráticas. Por consiguiente, el hecho de que hasta la fecha la OIT hubiera quedado virtualmente excluida de las deliberaciones del grupo de los 24 países industrializados coordinado por la Comunidad Europea era un motivo de extrema preocupación. Expresó la esperanza de que la Conferencia hiciera saber claramente que el proceso de reestructuración económica en los países de Europa central debía revestir una dimensión social importante, y que la OIT, enrazón del prestigio de que merecidamente gozaba y de sus competencias en materia de política social, debía desempeñar un papel de primer orden, en concierto con los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores de los países interesados. Por último, abundando en el sentido de la declaración del portavoz de su grupo, el orador expresó la esperanza de que los países interesados ratificaran en un futuro muy próximo el Convenio núm. 144, y formuló el deseo de que los empleadores que hicieran inversiones en estos países respetaran las reglas contenidas en la Declaración Tripartita de Principios de la OIT sobre las Empresas Multinacionales y la Política Social.

15. Al clausurar el debate sobre la discusión general, los miembros empleadores recordaron que debían considerarse como un todo los aspectos políticos, sociales y económicos de la evolución objeto de examen, así como sus aspectos humanos. Sin embargo, declararon que les costaba mucho comprender cómo era que la voluntad claramente expresada por unos pueblos favorables a un cambio fundamental de sistema y a la conversión de una economía planificada ineficaz - a menudo aplicada por la fuerza y recurriendo a medios dictatoriales - a una economía democrática de mercado, pudiera constituir una ocasión apropiada para sacar a relucir el peligro de la explotación. A su juicio, aquí verdaderamente se habían ignorado los cambios fundamentales ocurridos en la esfera de los derechos humanos.

Actividades normativas y sistema de control

16. En lo que se refiere a las ideas motrices y a las consideraciones generales expresadas, la discusión celebrada en el seno de la Comisión sobre las actividades normativas y el sistema de control de la OIT puede engranarse con los grandes debates anteriores: el de la 77. reunión de la Conferencia (1984), en torno a la memoria del Director General sobre las normas, y el que se celebró en el Consejo de Administración, entre 1984 y 1987, sobre el informe del Grupo de trabajo sobre las normas internacionales del trabajo. Para recoger los términos del informe Ventejol, que continúan siendo plenamente pertinentes en la presente situación, la discusión confirmó el consenso de los miembros de la Comisión sobre el valor y los principios de la actividad normativa y la importancia que conserva esta actividad como medio para promover un desarrollo equilibrado, en condiciones de justicia y libertad, y como fuente de inspiración de las políticas sociales. El intercambio de opiniones, del que se ha dado cuenta en los párrafos anteriores, acerca de los cambios ocurridos en ciertos países permitió corroborar este aserto. A juicio de diversos miembros gubernamentales (Bélgica, Países Bajos, Portugal, URSS), la prioridad unánimemente reconocida a la actividad normativa debía traducirse, en la práctica, en la asignación, con cargo al presupuesto corriente de la OIT, de recursos financieros y humanos adecuados y consecuentes, si no incrementados, a esta actividad y al Departamento de Normas de la OIT.

17. Dos de las grandes cuestiones que habían alimentado los aludidos debates versaban sobre la universalidad y la flexibilidad de las normas. Las diversas discusiones hicieron patente que existía un consenso general acerca de cierto número de principios. La elaboración y la adopción de las normas deberían seguir abordándose desde una perspectiva universal, haciendo gala de un espíritu de realismo y de eficacia, de modo que respondieran a las necesidades de todos los Miembros. Como lo preveía la Constitución de la OIT, las normas debían elaborarse tomando en consideración los diferentes niveles y condiciones de desarrollo, con el fin de permitir al mayor número de países proporcionar progresivamente la protección prevista.

18. La discusión celebrada en el seno de la Comisión mostró una vez más que el valor de estos principios seguía siendo fundamental. Si bien no se puso en entredicho el objetivo de la flexibilidad de las normas, en cambio hubo entre los diversos oradores divergencia de opiniones en cuanto al grado de flexibilidad conveniente. A este respecto, el informe de la Comisión de Expertos se refirió al estudio sobre la cuestión examinado por el Consejo de Administración en su 244. reunión (noviembre de 1989). En el párrafo 48 de su informe, recordaba el objetivo fundamental de esta flexibilidad, así como su utilidad para tomar en consideración los diferentes niveles y condiciones de desarrollo, sin que por ello se alterara el carácter universal que debían tener las normas que se adoptaran. La Comisión de Expertos había podido comprobar (párrafo 49) cuán poco utilizaban los gobiernos las cláusulas de flexibilidad existentes, estimando que, llegado el momento, podía señalar a la atención de los gobiernos la utilización de ciertas cláusulas de flexibilidad. Como lo subrayaba el estudio del Consejo de Administración, la dificultad en este terreno radicaba en el dilema que representaba la búsqueda del equilibrio que debía mantenerse entre el imperativo del realismo y la necesidad de imprimir a las normas un impulso dinámico. Varios miembros de la Comisión hicieron suyas las antedichas observaciones, apoyando los comentarios de la Comisión de Expertos contenidos en los párrafos 48 y 49 de su informe y, en particular, las sugerencias relativas a la difusión del estudio examinado por el Consejo de Administración o de las actividades promocionales que debía desarrollar la Oficina. Se trató principalmente de los miembros gubernamentales de Australia, Egipto, España, Finlandia, Indonesia, Países Bajos, Reino Unido y Siria, así como también de los miembros trabajadores del Japón y de Túnez.

19. Las cuestiones íntimamente vinculadas entre sí de la universalidad y de la flexibilidad de las normas tuvieron como consecuencia natural la discusión de la interpretación de sus disposiciones. Como observó el miembro trabajador de Finlandia, las disposiciones de los convenios a menudo eran de carácter general o flexibles y, por consiguiente, se prestaban a interpretaciones que variaban de un caso a otro. Y si, a juicio de los miembros empleadores, resultaba útil que la Comisión de Expertos hubiera señalado las posibilidades de flexibilidad en las diferentes normas de la OIT, esto se les antojaba más que compensado por la interpretación de las normas por parte de los expertos, considerada a veces muy extensiva. La cuestión de la interpretación, ya abordada en ocasión de las discusiones celebradas en la reunión anterior de la Conferencia, fue objeto este año de una vasta, franca pero serena discusión, basada en los comentarios de la Comisión de Expertos.

Relaciones entre los órganos de control e interpretación de los convenios de la OIT

20. Para obtener una buena comprensión de los debates, debe recordarse en este punto la postura adoptada por la Comisión de Expertos. El párrafo 7 de su informe, dice así:

La Comisión ha examinado las opiniones expresadas en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en su 76.a reunión (1989), por miembros empleadores y ciertos miembros gubernamentales con respecto a la interpretación de los convenios y al papel de la Corte Internacional de Justicia en la materia. En diversas oportunidades la Comisión ha podido precisar que, según los términos de su mandato, no le incumbe dar una interpretación definitiva de los convenios, cometido que según el artículo 37 de la Constitución de la OIT corresponde a la Corte Internacional de Justicia. Empero, para poder desempeñar su función de evaluar si se da cumplimiento a las disposiciones de los convenios, la Comisión debe examinar el significado de ciertos artículos de los mismos, determinar su alcance jurídico, y, si hubiese lugar, expresar su parecer al respecto. En consecuencia, mientras la Corte Internacional de Justicia no contradiga los puntos de vista de la Comisión, éstos siguen siendo válidos y generalmente reconocidos. La situación es idéntica en lo relativo a las conclusiones o recomendaciones de las comisiones de encuesta que la Corte Internacional de Justicia, según el artículo 32 de la Constitución, puede confir mar, enmendar o anular no pudiendo las partes rechazar legítimamente la validez de tales conclusiones o recomendaciones fuera del procedimiento previsto en el párrafo 2 del artículo 29 de la Constitución. La Comisión estima que la aceptación de estas consideraciones es indispensable a la propia existencia del principio de la legalidad y, por consiguiente, de la seguridad jurídica necesaria al buen funcionamiento de la Organización Internacional del Trabajo.

21. Los miembros empleadores apreciaron la rápida reacción de los expertos a las consideraciones que los empleadores habían expuesto en diversas ocasiones en el curso de los últimos años, y examinaron con suma atención las observaciones de la Comisión de Expertos contenidas en el párrafo 7 de su informe. Dicho párrafo trataba de la cuestión fundamental de saber a quién incumbe interpretar el contenido y significado de las disposiciones que vinculan a los Estados Miembros. La respuesta en derecho había de buscarse en el párrafo 1 del artículo 37 de la Constitución de la OIT, según el cual todas las cuestiones o dificultades relativas a la interpretación de los convenios deberán someterse a la Corte Internacional de Justicia para su resolución. En la práctica, la verdadera cuestión consistía en determinar quién tenía competencia para interpretar los convenios cuando no se sometía el caso a la Corte, puesto que era ésa la situación de hecho, salvo en casos históricamente excepcionales.

22. Según los miembros empleadores, la respuesta de la Comisión de Expertos consistía en afirmar, en substancia, que la competencia pertenece exclusivamente, ya sea a la Corte Internacional de Justicia, ya sea a los expertos, y a nadie más. Los miembros empleadores, que no se pronunciaban en cuanto a las cuestiones que pudieran plantearse como resultado de un procedimiento de reclamación o de encuesta, estimaban que la opinión de la Comisión de Expertos, que equivale a considerar que sus evaluaciones tienen un carácter obligatorio mientras no se someta el asunto a la Corte, carece de fundamento, y ello, primeramente, por una razón evidente, a saber, que la presente Comisión perdería sus atribuciones fundamentales, al igual que la Conferencia, y, en segundo lugar, por una razón jurídica, ya que esta posición la contradecían las disposiciones de la Constitución de la OIT y del Reglamento de la Conferencia relativas a la presentación de las memorias de los gobiernos y al mandato de la Comisión de la Conferencia. Esta tenía una competencia en materia de examen que le era propia. Sin embargo, los miembros empleadores, que habían seguido, y pensaban seguir siempre, la práctica de basarse por regla general en las opiniones de los expertos, por tener sólidos motivos para actuar así, declararon que se consideraban perfectamente habilitados para prescindir de esta práctica en casos particulares.

23. A este respecto, los miembros empleadores recordaron, a guisa de ejemplo, sus divergencias de interpretación con los expertos acerca de las cuestiones relativas al derecho de huelga. Si bien estas cuestiones no estaban reguladas en forma expresa en ninguna norma fundamental (si se exceptuaba el caso muy particular de la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92)), los expertos progresivamente habían deducido de las disposiciones del Convenio núm. 87 el reconocimiento de un derecho de huelga que prácticamente ya no estaba limitado, posición que los miembros empleadores no podían aceptar, no solamente porque tenían reservas jurídicas al respecto, sino, sobre todo, porque esto incidía directamente en los intereses de los empleadores.

24. Así pues, el párrafo 7 del informe de la Comisión de Expertos planteaba implícitamente una segunda cuestión, a saber, la de los métodos y criterios utilizados por los expertos para determinar el contenido y el significado de las normas. Para los empleadores, la respuesta no dejaba lugar a dudas: a este respecto, sólo podían tomarse en cuenta los principios de interpretación establecidos en los artículos 31 y siguientes de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. Las reglas generales de interpretación que debían aplicarse en primer lugar recurren, aparte del sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado y teniendo en cuenta su objeto y fin, a toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado (artículo 31, párrafo 3, b), de la Convención). Al examinar la posición adoptada por la Comisión de Expertos en cuanto al derecho de huelga, los miembros empleadores observaban que ésta se fundaba en la concepción de una libertad de huelga prácticamente ilimitada, que no era aplicada, empero, prácticamente en ningún Estado. Los informes anuales de la Comisión de Expertos mostraban precisamente que las bases, la reglamentación de fondo y en particular las limitaciones de las huelgas revestían una forma distinta en casi todos los países. En cambio, la Comisión de Expertos daba una interpretación sumamente estrecha de las limitaciones jurídicas admisibles en la materia, lo que desembocaba en un enorme abismo entre, por una parte, la aplicación práctica del Convenio núm. 87 en los Estados Miembros y, por la otra, la interpretación de los expertos. Semejante interpre tación no podía ser correcta a la luz de la precitada regla del artículo 31 de la Convención de Viena, que se refería, entre otros puntos, a la práctica observada en la aplicación del tratado, por la que se establecía el acuerdo de las partes con respecto a su interpretación. Ahora bien, no se había abierto paso a tal convicción general, y es que, en realidad, no existía. Los miembros empleadores declararon que esperarían con interés la respuesta de los expertos a sus argumentos.

25. Otros dos miembros empleadores (Suecia y Turquía) intervinieron en el mismo sentido. El miembro empleador de Suecia aprovechó la ocasión para disipar algunos malentendidos que habían surgido a raíz de su intervención en la reunión anterior de la Comisión. Las referencias a algunos casos en que la Comisión de Expertos había formulado, a juicio del orador, una interpretación que iba más allá de las disposiciones de ciertos convenios, se habían hecho con un espíritu constructivo, y en modo alguno con objeto de poner en entredicho los principios de independencia, objetividad e imparcialidad de los expertos. Sin embargo, el orador distaba de conferir a los expertos el certificado de infalibilidad que solicitaban. La Comisión de Expertos se había comparado a una comisión de encuesta establecida por el Consejo de Administración en virtud del artículo 26 de la Constitución, cuya interpretación de un caso individual era válida mientras no fuera objeto de un recurso ante la Corte Internacional de Justicia. El miembro empleador de Suecia consideraba que esta asimilación era errónea. La Constitución preveía el examen anual por la Conferencia de las memorias debidas por los gobiernos sobre las medidas adoptadas para dar efecto a los convenios ratificados. Además, permitía que se presentaran al Consejo de Administración quejas y reclamaciones relativas a la inobservancia por un gobierno dado de un convenio por él ratificado. El Consejo de Administración estaba facultado, aunque no obligado, a nombrar una comisión de encuesta. El artículo 37 de la Constitución, que confería a la Corte Internacional de Justicia la competencia exclusiva para dar interpretaciones definitivas de los convenios, debía ser leído conjuntamente con el artículo IX del Acuerdo entre las Naciones Unidas y la OIT, en virtud del cual sólo la Conferencia y el Consejo de Administración pueden solicitar tales interpretaciones. La única excepción a esta regla concernía precisamente al procedimiento de comisión de encuesta y al derecho de recurso de los gobiernos ante la Corte. La Constitución no mencionaba a la Comisión de Expertos. Este órgano, establecido en 1926 por el Consejo de Administración para ayudar a la Conferencia a examinar cada año las memorias sobre las medidas tomadas, no tenía precedencia ni sobre la Conferencia ni sobre el Consejo. Empero, a lo largo de los años, los informes de la Comisión de Expertos habían cobrado una gran autoridad moral, y la Conferencia se basaba principalmente en ellos para llevar a cabo su tarea. Se había dado el caso, y volvería a darse, aunque no con demasiada frecuencia, de que los miembros de la presente Comisión llegaran a considerar que la interpretación de los expertos iba demasiado lejos. Los expertos deberían aceptar de buena fe estas observaciones. Al igual que la Corte Internacional de Justicia y que todos los demás órganos de la OIT que interpretaban los convenios, los expertos debían acatar los principios generales de la Convención de Viena, cuyo objetivo consistía en asegurar una interpretación uniforme de los tratados internacionales, independientemente de las condiciones económicas y sociales de los países. El miembro empleador de Turquía declaró que atribuir una autoridad definitiva a las opiniones de la Comisión de Expertos sería contrario al Reglamento de la Conferencia, que prevé en su artículo 7 la Comisión de Aplicación de Normas. La Comisión de Expertos era una comisión consultiva que ayudaba a la presente Comisión, sin obligarla.

26. Para los miembros trabajadores, en cambio, no se podía discutir la función de la Comisión de Expertos. Todo el mundo estaba de acuerdo en subrayar que la función y la labor de la Comisión de Expertos tenían una importancia estratégica. Lo que se trataba de determinar era si se cumplían o no las disposiciones de un convenio dado, independientemente de las prácticas y de las condiciones sociales o económicas de un país dado: en eso consistía el principio fundamental de la universalidad de las normas. Un artículo de un convenio no podía interpretarse de distintas maneras. Por consiguiente, la Comisión de Expertos debía examinar el significado de las disposiciones de los convenios y expresar su parecer al respecto. Por su parte, los miembros trabajadores apoyaban plenamente la postura adoptada por la Comisión de Expertos, según la cual mientras la Corte Internacional de Justicia no contradijera los puntos de vista de la Comisión, éstos seguirían siendo válidos y generalmente reconocidos. Era éste el único camino que debía seguirse, al igual que en el caso de rechazo de las conclusiones o recomendaciones de otros órganos de la OIT que participaban en el control de la aplicación de las normas; hacía años que esto se venía diciendo, repitiendo y subrayando. En el pasado, también los miembros empleadores lo habían exigido con el fin de garantizar el respeto de la universalidad de las normas. Hoy en día, ante la opinión unánime de la Comisión de Expertos, la situación era clara, y, como en el pasado, las actitudes divergentes serían combatidas firmemente por los miembros trabajadores. Estos observaron también, en lo referente al principio de la libertad de huelga, que la Comisión de Expertos siempre había respaldado las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, órgano tripartito que siempre había tomado sus decisiones por unanimidad, en particular, en lo tocante a los principios generales relativos a las limitaciones aceptables del derecho de huelga.

27. Varios otros miembros trabajadores completaron esta declaración. En particular, el miembro trabajador de los Estados Unidos declaró que incumbía a la Corte Internacional de Justicia, y no a la Comisión, zanjar la cuestión de saber si ciertas opiniones de la Comisión de Expertos sobre la huelga caían dentro de su esfera de competencia o encajaban en su mandato. Lo mismo cabía decir con respecto a cualquier otra impugnación de la jurisdicción o de la competencia de los expertos en otros casos. La Comisión no estaba facultada para resolver tales problemas y, además, se corría un grave peligro de que todo debate celebrado en el seno de la Comisión sobre tales impugnaciones por parte de los empleadores diera lugar a impugnaciones análogas por parte de todo gobierno que buscase una escapatoria. De este modo se vería seriamente comprometida la eficaz ejecución de los trabajos de la Comisión. Por tanto, esencialmente convenía recordar la práctica fundamental y los principios generalmente reconocidos que tradicionalmente habían regido las relaciones entre la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos. La Comisión de Expertos, después de analizar las memorias y otras informaciones recibidas, indicaba su parecer sobre la medida en que un Estado estaba en conformidad con las disposiciones de los convenios que voluntariamente había ratificado. En el desempeño de esta tarea, la Comisión de Expertos había declarado expresamente, en repetidas ocasiones, que carecía de competencia para formular una interpretación definitiva de los convenios, reconociendo la competencia a este respecto de la Corte Internacional de Justicia. Sin embargo, una vez formulada esta reserva, para cumplir sus obligaciones la Comisión de Expertos debía examinar el contenido y el sentido de las disposiciones de los convenios y, llegado el caso, definir su alcance jurídico e indicar su punto de vista. Era un hecho generalmente reconocido que las opiniones de la Comisión de Expertos no eran jurídicamente ejecutorias ni jurídicamente obligatorias. Los puntos de vista o las observaciones de los expertos se consideraban como válidas y generalmente reconocidas mientras no las contradijera la Corte Internacional de Justicia. Hacía muchos años que la Comisión trabajaba con arreglo a este sistema. De vez en cuando, una minoría de miembros de la Comisión había intentado desmantelar o debilitar el poder de con trol de los expertos, pero la mayoría se había opuesto con éxito a estas tentativas. Como se indicaba en el párrafo 6 del informe de la Comisión de Expertos, ésta cumplía su cometido con un espíritu de respeto mutuo, colaboración y responsabilidad que había prevalecido siempre en las relaciones de la Comisión de Expertos con la Comisión de Aplicación de Normas, cuyos debates los expertos tomaban plenamente en consideración, formulando sus opiniones y sus conclusiones con arreglo a los principios fundamentales de independencia, objetividad e imparcialidad. La independencia de los expertos era un motivo particularmente concluyente para que el conjunto de la Comisión aceptara la validez de sus opiniones, particularmente cuando se expresaban por unanimidad como era el caso en el párrafo 7 del informe. Los principios de objetividad y de imparcialidad constituían naturalmente otros tantos motivos igualmente poderosos para reconocer de manera general los puntos de vista de los expertos. En 1989, la Comisión, por unanimidad, había expresado su acuerdo con estos principios fundamentales. Sin embargo, la adopción de los principios desgraciadamente no se había plasmado en su aplicación en ciertos casos individuales, provocando así tensiones con el grupo de los empleadores. Si no se mantenían unas relaciones armoniosas y de cooperación entre los empleadores y los trabajadores, el eficaz funcionamiento de la Comisión se vería irremediablemente comprometido. Esto no significaba que los puntos de vista de los expertos tuviesen que aceptarse sistemáticamente, ni tampoco que no se pudiera expresar ningún desacuerdo. El atacar a la Comisión de Expertos era una forma incorrecta de abordar las diferencias de opiniones. La manera adecuada, cuando lo impusiera la amplitud de las divergencias, consistía en recurrir a la Corte Internacional de Justicia. Un método más sencillo y práctico de resolver las divergencias lo ofrecían los expertos, que seguían la práctica de consultar de manera regular los trabajos de la Comisión de la Conferencia y de tenerlos plenamente en cuenta. Este canal de comunicación merecía una consideración más detenida. La presente Comisión debería esmerarse tanto como los miembros de la Comisión de Expertos en aplicar los principios fundamentales de objetividad y de imparcialidad.

28. Entre los demás miembros trabajadores que tomaron la palabra (República Federal de Alemania, Botswana, Chile, España, Finlandia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Túnez, Venezuela), los de la República Federal de Alemania, Finlandia o Reino Unido hicieron hincapié en los casos de aquellos gobiernos que no reconocían los puntos de vista de los órganos de control regular o de una comisión de encuesta especialmente instituida, sin que necesariamente recurrieran a la Corte Internacional de Justicia, o que no parecían comprender las relaciones entre la Comisión de Expertos y las conclusiones de la presente Comisión y se abstenían de tomar las medidas exigidas. La consecuencia de semejantes actitudes era que bloqueaban la labor de control de las normas y, cuando provenían de países democráticos e industrializados de Europa occidental, constituían un mal ejemplo para los países de Europa central y oriental, que trataban de promover procedimientos conformes al estado de derecho, así como para los países que tenían un nivel de desarrollo económico más débil, a los que se pedía que aplicasen los convenios ratificados. Así lo recalcó, por otra parte, el miembro trabajador de Bostwana.

29. En conclusión, haciendo suyo el llamamiento lanzado por el miembro trabajador de los Estados Unidos, los miembros trabajadores invitaron a la Comisión de Aplicación de Normas a que retornara a las prácticas y a los principios tradicionales y a que mantuviera un espíritu vivaz de cooperación, que era de vital importancia para la buena ejecución de su trabajo. En espera de que la Comisión de Expertos tomara conocimiento de los debates de la presente Comisión y formulara al respecto los comentarios que estimara apropiados, los miembros trabajadores afirmaron que continuaban convencidos de que el informe de la Comisión de Expertos seguía constituyendo una guía válida para los debates de la Comisión de la Conferencia, tanto en lo tocante a la discusión general como en lo referente al examen de los casos individuales.

30. Los miembros empleadores estimaron que sobre este último punto estaban de acuerdo con los miembros trabajadores. Además, después de recordar que continuaban apoyando con reservas el principio de la universalidad, declararon que se disociaban de las críticas relativas al mecanismo de control formuladas en el pasado por ciertos Estados Miembros. Concluían de la discusión general que ningún orador se había opuesto a su opinión, a saber, que la Convención de Viena sobre la interpretación de los tratados constituía el instrumento apropiado - y, por otra parte, el único - para interpretar los convenios de la OIT. Invitaban a la Comisión de Expertos a utilizar este instrumento cuando interpretara las normas internacionales del trabajo, y lo hacían con el deseo de que se realizara una correcta interpretación de los convenios. A este respecto, citaron dos ejemplos relativos a los límites del derecho de huelga, a saber, en los casos en que la vida, la seguridad o la salud corriesen un peligro, aunque no fuera nada más que en parte, y en los casos de huelgas políticas. En espera de la respuesta de la Comisión de Expertos a sus comentarios, los miembros empleadores se comprometieron a proseguir su cooperación pragmática con la Comisión de Expertos.

31. Ciertos miembros gubernamentales (Australia, Bélgica) intervinieron en la discusión sobrela interpretación de los convenios, manifestando su apoyo a la postura adoptada por los expertos en el párrafo 7 de su informe y a los argumentos presentados por los miembros trabajadores. El miembro gubernamental de Finlandia, interviniendo también en nombre de los demás países nórdicos, puso de relieve la importancia de la Comisión de Expertos como foro para el diálogo con la presente Comisión y los Estados Miembros. A tenor de la Constitución de la OIT, la competencia para dar interpretaciones definitivas de los convenios recaía en la Corte Internacional de Justicia, lo que no significaba, empero, que la Comisión de Expertos careciera de competencia para expresar su opinión acerca del contenido y el significado de las disposiciones de los convenios. El miembro gubernamental de los Países Bajos declaró que en el párrafo 7 del informe de la Comisión se mencionaba la posibilidad de elevar ciertas cuestiones a la Corte Internacional de Justicia, lo que era correcto desde el punto de vista jurídico y del procedimiento.

32. El miembro gubernamental de Francia declaró que se inclinaba por una lectura conjunta del párrafo 7 y del párrafo 6, en que se indicaba que la Comisión de Expertos tomaba plenamente en consideración los debates de la presente Comisión; a ésta le correspondía proseguir el diálogo. Los miembros gubernamentales de la URSS y de la RSS de Ucrania también manifestaron su agrado por las fórmulas utilizadas en el párrafo 6 en lo referente a la cooperación entre los dos órganos. Esta cooperación, que ya existía, como lo demostraban los comentarios contenidos, por ejemplo, en los párrafos 43 y 61 del informe de los expertos a propósito de la aplicación de los Convenios núms. 122 y 100, podía reforzarse aún más, a juicio de estos oradores. También recalcaron las fórmulas relativas al apego de los expertos a los principios de independencia, de objetividad y de imparcialidad. A este respecto, la miembro gubernamental de la Argentina puso de relieve que los miembros de la Comisión de la Conferencia, cuya labor era fundamentalmente de interpretación política de los convenios, no tenían stricto sensu el carácter de independientes, como lo tenían los miembros de la Comisión de Expertos, y que, en consecuencia, no se les podía pedir que hicieran oficialmente una interpretación imparcial de las disposiciones de los convenios.

33. El miembro gubernamental de los Estados Unidos volvió a referirse a las nociones de complementariedad, cooperación y diálogo entre esos dos elementos esenciales del mecanismo de control regular que son la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia. Si bien era cierto que las opiniones emitidas por la primera de ellas no tenían un carácter obligatorio desde el punto de vista jurídico, habían pasado con éxito la prueba del tiempo y conseguido un amplio respeto; como el recurso a la Corte Internacional de Justicia era, en la práctica, un método que no era realista, era de desear que se mantuviese el sistema de control en el propio seno de la estructura de la OIT; el diálogo entre los miembros de la Comisión de la Conferencia era tan importante como el diálogo entre los dos órganos. Buscando, por su parte, una solución de recambio al procedimiento, aparentemente mal adaptado, de recurso a la Corte Internacional de Justicia, el miembro gubernamental de Francia, solicitando a este respecto la opinión de la Secretaría, señaló a la atención de la Comisión las disposiciones del párrafo 2 del artículo 37 de la Constitución, que prevé la posibilidad de establecer un tribunal encargado de solucionar rápidamente cualquier cuestión o dificultad relacionada con la interpretación de un convenio. También el miembro gubernamental de los Países Bajos solicitó informaciones a la Secretaría en lo concerniente, en términos más generales, a los procedimientos para elevar asuntos a la Corte Internacional de Justicia. Por su parte, los miembros trabajadores de Finlandia, Noruega y el Reino Unido, sugirieron que la Oficina preparara un manual sobre los procedimientos relativos al artículo 37 de la Constitución de la OIT.

34. Refiriéndose también a los aspectos y resultados positivos del diálogo entre la Comisión de Expertos, los gobiernos y la presente Comisión, así como a la fidelidad de la Comisión de Expertos a sus principios y métodos de trabajo, la miembro gubernamental de Cuba declaró que, si bien era lógico que la Comisión de Expertos debiera examinar las disposiciones de los convenios y expresar su valoración al respecto, ello no debería significar añadir nuevos elementos o situaciones no contempladas en las disposiciones de un convenio, dado que implicaban una interpretación excesivamente amplia que pudiera ir más allá de los objetivos del propio convenio. Para el miembro gubernamental de la República Federal de Alemania, el mecanismo de control se basaba en un diálogo tripartito dinámico que no debería cederles el paso a los procedimientos judiciales. Se refirió al informe de 1987 de la Comisión de Expertos, en que indicaba que su mandato no consistía en dar interpretaciones definitivas de los convenios. Por tanto, se le antojaba que difícilmente podía aceptarse la idea de que las conclusiones de dicha Comisión fueran válidas y obligatorias, mientras no las rechazara una instancia superior, concretamente la Corte Internacional de Justicia. Por último, el miembro gubernamental de la República Democrática Alemana recordó que la Constitución nombraba al verdadero órgano soberano, a saber, la Conferencia, que elaboraba las normas, las adoptaba y controlaba su aplicación. La interpretación de las normas era un tarea que sólo podía corresponder a la Conferencia. Por tanto, a su Comisión de Aplicación de Normas le incumbía discutir todos los aspectos relativos a la correcta interpretación de la letra y del espíritu de los textos y señalar a la atención de la Conferencia los puntos de que se tratara.

35. Al clausurar la discusión general, el representante del Secretario General hizo las declaraciones siguientes referentes a la parte de los debates consagrada a la cuestión de la intepretación de los convenios. En lo tocante al párrafo 7 del informe de la Comisión de Expertos, era seguro que dicha Comisión tomaría en cuenta con toda atención las opiniones, a menudo discordes, que se habían expresado en los debates de la Comisión de la Conferencia. La discusión, que había sido sumamente completa, había permitido esclarecer ciertas posturas. En un terreno sensible para el futuro del sistema de control de la aplicación de las normas internacionales del trabajo, era importante evitar vanos debates. En primer lugar, resultaba útil recordar una vez más que ni la Comisión de Expertos ni la Comisión de Aplicación de Normas eran tribunales. El mandato de la Comisión de Expertos consistía en proceder a un examen técnico y jurídico previo de las memorias sometidas períodicamente por los Estados Miembros acerca de las medidas por ellos tomadas para dar aplicación a los convenios que habían ratificado. Los puntos de vista de la Comisión de Expertos merecían la mayor atención y el mayor respeto. Como lo habían subrayado diversos oradores, eran aceptados por los Estados Miembros en la casi totalidad de los casos. Sin embargo, no tenían sus opiniones la autoridad de cosa juzgada en lo que concernía a la interpretación en que eventualmente podían basarse. Esta autoridad la tenían exclusivamente las decisiones de la Corte Internacional de Justicia, como lo recordaba la Comisión de Expertos en el párrafo 7 del informe general. Había otro punto respecto del cual convenía disipar posibles equívocos, a saber, el de las relaciones entre la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. Las deliberaciones de esta última ofrecían a las partes constituyentes de la OIT la posibilidad de participar democráticamente en el examen del curso dado a los convenios ratificados. La Comisión de Aplicación de Normas no era un órgano que examinara en recurso los dictámenes de la Comisión de Expertos, y sus valoraciones no constituían sentencias. Más bien procedían de un espíritu de diálogo con las partes constituyentes, a partir de la opinión técnica y jurídica previa de la Comisión de Expertos, para lograr una mejor aplicación de las normas internacionales del trabajo. Por otra parte,como lo habían subrayado diversos miembros de la Comisión, no sería satisfactorio dejar en suspenso problemas importantes que afectaban a la aplicación de los convenios cuando un gobierno rechazara las conclusiones formuladas por la Comisión de Expertos o la Comisión de Aplicación de Normas, o bien rehusara tomarlas en cuenta por estimar que estos órganos no habían respetado el sentido de un convenio. La Constitución de la OIT ofrecía medios para hacer frente a esta situación, entre otros el recurso de interpretación. Convenía que cada uno examinara la oportunidad de recurrir a estos mecanismos cuando no llegaran a resolverse importantes problemas relativos a la aplicación de los convenios. Por último, respondiendo a una pregunta hecha por el miembro gubernamental de Francia, el representante del Secretario General recordó que el artículo 37, párrafo 2, de la Constitución había sido adoptado en la inmediata posguerra al objeto de paliar las incertidumbres que había en cuanto a las condiciones en que las organizaciones especializadas podían recabar la opinión de la Corte Internacional de Justicia, y para completar este mecanismo mediante un sistema de acceso más fácil y más especializado en el plano técnico. Si bien hasta la fecha jamás se había recurrido al mecanismo previsto por este artículo, podía hacerse siempre que el Consejo y la Conferencia así lo decidieran. En cuanto a la sugerencia, formulada por iniciativa del miembro trabajador de Noruega, de que la Oficina preparara un manual sobre el procedimiento para elevar asuntos a la Corte Internacional de Justicia, la Secretaría había tomado debida nota de la misma; merecía un detenido examen, en consulta con la oficina del Consejero jurídico de la OIT.

Obligaciones que vinculan a los Estados Miembros: ratificaciones y denuncias de los convenios

36. El informe de la Comisión de Expertos establece cada año el balance de las obligaciones que vinculan a los Estados Miembros con respecto a los instrumentos adoptados por la Conferencia.

37. En el activo de dicho balance figura el número de ratificaciones. En el curso de 1989, se registraron 63 ratificaciones por parte de 19 Estados Miembros, lo que aumenta a 5 463 el número total de ratificaciones al 31 de diciembre de 1989. Al 21 de marzo de 1990, se habían registrado 15 ratificaciones más depositadas por cinco Estados Miembros.

38. La Comisión, en su conjunto, se congratuló por la progresión registrada en la adhesión a los instrumentos de la OIT, que confirmaba las conclusiones ya mencionadas de los debates sobre las normas celebrados entre 1984 y 1987 en lo referente a la importancia que conservaba la actividad normativa como medio para promover un desarrollo equilibrado en condiciones de justicia y de libertad y como fuente de inspiración de las políticas sociales. Con otros oradores, los miembros trabajadores declararon que comprobaban que el estado de las ratificaciones en 1989 venía a ser un nuevo testimonio de la voluntad de los Estados de apoyar la acción de la OIT. No siempre coincidían, ni en el tiempo ni en el espacio, la ratificación y la aplicación, y los miembros empleadores recordaron, como lo habían hecho el año pasado, que lo esencial era la etapa siguiente a la ratificación, es decir, la de aplicación en la legislación y en la práctica. Y, como lo hiciera observar el miembro trabajador de Grecia, la simple lectura de los comentarios consagrados a la aplicación del Convenio núm. 87 bastaba para comprobar que todavía quedaban muchos progresos por realizar para dar pleno efecto a sus disposiciones.

39. Las estadísticas globales relativas a las ratificaciones ocultaban aspectos menos positivos, y hasta preocupantes, que los miembros trabajadores no dejaron de recalcar. En efecto, pusieron de relieve que seguía siendo escaso el número de ratificaciones de importantes convenios, como los relativos a la seguridad social, la seguridad y la higiene. Por otra parte, había ciertos Estados que todavía no habían ratificado convenios fundamentales, como los que versan sobre la libertad sindical, la negociación colectiva, el trabajo forzoso, la igualdad de trato y las consultas tripartitas. Más concretamente, el miembro trabajador de Finlandia observó que, en lo tocante a los convenios relativos a los derechos humanos y a los derechos sindicales, en 1989 no había habido nuevas ratificaciones de los Convenios núms. 87, 98, 105 y 135; los Convenios núms. 29, 122 y 144 habían sido ratificados por sólo un país, y el Convenio núm. 111 únicamente por dos países. Refiriéndose al cuadro de ratificaciones, señaló a la atención de los miembros de la Comisión el número total de ratificaciones relativas a cada uno de estos convenios fundamentales. A este respecto, el miembro gubernamental de Francia deploró que el tercio de los Miembros de la OIT no hubiera ratificado todavía el Convenio núm. 87. Con el miembro trabajador de Finlandia, el orador recalcó la obligación moral para todo Estado Miembro de la OIT de adherirse a sus textos prioritarios y fundamentales. La resolución de la Comisión de Derechos Humanos por la que se invita a los Estados Miembros que todavía no lo hayan hecho a que ratifiquen y apliquen plenamente el Convenio núm. 87 y el Convenio núm. 98 había sido acogida favorablemente, en particular por los miembros trabajadores, quienes, por su parte, habían lanzado un llamamiento a los Estados Miembros para que ratificaran los convenios fundamentales de la OIT.

40. Entre las dificultades u obstáculos que se planteaban a los efectos de la ratificación, se evocaron los factores de orden económico, en particular por el miembro gubernamental de Bulgaria. A este respecto, la consolidación de la cooperación técnica y la creación de condiciones idóneas para promover el crecimiento económico podían contribuir, en la práctica, a la introducción de normas internacionales para la protección de los trabajadores. En este sentido, el precitado miembro hizo suyos el contenido del párrafo 56 del informe de la Comisión de Expertos y la resolución 1990/15 sobre los derechos humanos y la extrema pobreza, mencionada en el párrafo 38 del informe. El papel del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) (que prevé en particular consultas sobre el reexamen de convenios no ratificados), ya evocado en otra parte de este informe, fue recordado en este punto por el miembro trabajador del Pakistán. Asimismo, el miembro trabajador de Finlandia sugirió que la Comisión de Expertos realizara un estudio detallado sobre las razones por las que un gran número de Estados Miembros se abstenían de ratificar los convenios de base relativos a los derechos humanos y a los derechos sindicales. Por último, los miembros gubernamentales de Cuba y de los Países Bajos señalaron a la atención de la Comisión lo útil que podían resultar las indicaciones contenidas en el precitado estudio sobre fórmulas de flexibilidad de las normas en los estudios de factibilidad que debían hacerse antes de ratificar un convenio.

41. Uno de los aspectos positivos de la discusión general puesto de relieve por los miembros trabajadores residía en las informaciones comunicadas a la Comisión por numerosos gobiernos acerca del número y de las perspectivas de ratificación. Si las previsiones se concretaban, el próximo informe podría dar cuenta de un número sin precedentes de ratificaciones. Efectivamente, de las indicaciones que se presentan a continuación se desprendía que, además de una decena de nuevas ratificaciones anunciadas, se estaban estudiando más de otras treinta ratificaciones.

42. Estas informaciones fueron comunicadas por los trece países siguientes. Australia ratificó en marzo de 1990 el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156), lo que aumentaba a 47 su total de ratificaciones de convenios de la OIT. En el curso del presente año, podrían ratificarse otros dos convenios, a saber, el Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168), y el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159). Se habían modificado los procedimientos de ratificación, lo que debería permitir mejorar el examen de los convenios de la OIT. A este respecto, era probable que, a los niveles federal y de los Estados, se consagrara ahora la atención a los convenios relativos a la seguridad y la higiene (a saber, los Convenios núms. 155, 162 y 167), con objeto de conseguir en un próximo futuro una plena conformidad de la legislación nacional con las disposiciones de estos convenios. El miembro gubernamental de Bélgica indicó que el Parlamento nacional había aprobado tres convenios (el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156), y el Convenio sobre la readapción profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) pero que todavía quedaba por obtenerse la aprobación de las comunidades belgas. Asimismo, se contemplaba la ratificación de otros tres convenios: el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), el Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160), y el Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (núm. 140). Además, el miembro gubernamental declaró que la decisión de ratificar el Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167), y el Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168), había dado lugar, al nivel de los servicios administrativos competentes y ulteriormente, en el marco del Convenio núm. 144, al nivel del Consejo Nacional del Trabajo, a un debate sumamente rico y cabal que proporcionaría una mayor eficacia a las ratificaciones. Como ya se indicó en la parte del presente informe consagrada a los cambios ocurridos en cierto número de países, entre los que se encuentra Bulgaria, el miembro trabajador de este país recordó que se había instituido en su país un órgano tripartito con miras a celebrar consultas en lo tocante a las cuestiones de la competencia de la OIT, con arreglo a los principios de la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152). A este respecto, los sindicatos expresaron la esperanza de que todos los convenios de la OIT fueran reexaminados con vistas a la ratificación de los más importantes de ellos, en particular, el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), y el Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162). La miembro gubernamental de Cuba indicó que, una vez que se habían hecho los ajustes correspondientes en la legislación y en la práctica, las autoridades competentes estaban analizando la posibilidad de ratificar un grupo de convenios. Se trataba del Convenio sobre el personal de enfermería, 1977 (núm. 149), del Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161), del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159), del Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160), y de cuatro convenios más, relativos a la gente de mar. El miembro gubernamental de China declaró que el ritmo constante con que se mejoraba la legislación nacional permitiría acelerar el estudio y la ratificación de los convenios en su país. La miembro gubernamental de los Estados Unidos informó a la Comisión que el Secretario del Trabajo de su país había depositado con el Director General el instrumento de ratificación del Convenio sobre estadísticas del trabajo, (núm. 160), con lo que ascendía a 10 el total de ratificaciones de los convenios de la OIT por el Gobierno de los Estados Unidos. Por otra parte, se contemplaba la ratificación de otros convenios de la OIT, en particular, la del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), recomendada por unanimidad por la comisión presidencial relativa a la OIT. A pesar de que los progresos seguían siendo lentos, se estaban prosiguiendo los trabajos con base en un diálogo tripartito, y la miembro gubernamental manifestó que abrigaba la esperanza de poder señalar nuevos progresos en ocasión de las próximas conferencias. España había ratificado el Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160) (que entraña la denuncia automática del Convenio núm. 63), así como el Convenio sobre el bienestar de la gente de mar, 1987 (núm. 163). El Ministerio de Trabajo y las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas habían procedido a un examen técnico de los convenios más recientes, habiéndose formulado una propuesta a las instancias políticas del Gobierno sobre las posibilidades técnicas de ratificación. El miembro gubernamental de Finlandia, que intervino también en nombre de los demás países nórdicos, indicó que su Gobierno y la Comisión Nacional Tripartita Finlandesa de la OIT recientemente habían realizado un estudio completo de todos los convenios de la OIT que no se habían ratificado todavía. Con base en este estudio, Finlandia había ratificado el año pasado cuatro convenios. (Se trata del Convenio sobre las cuarenta horas, 1935 (núm. 47), y del Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88), registrados por la OIT en 1989, así como del Convenio sobre las vacaciones pagadas (revisado), 1970 (núm. 132), y del Convenio sobre las vacaciones anuales pagadas (gente de mar) , 1976 (núm. 146), registrados en la OIT en 1990). Noruega había realizado un estudio análogo hacía algunos años. El miembro gubernamental de Mongolia indicó que el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), y el Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (núm. 140), habían sido sometidos a las autoridades competentes para que examinaran su ratificación. En la RSS de Ucrania, el Gobierno había recomendado recientemente al Soviet Supremo de la República que ratificara el Convenio sobre estadísticas del Trabajo, 1985 (núm. 160), el Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (disposiciones complementarias), 1970 (núm. 133), y el Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147). El Gobierno esperaba, por consiguiente, que estos convenios fueran ratificados en un futuro próximo. También estaba examinando la posibilidad de ratificar el Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136), y el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155). El miembro gubernamental de la URSS indicó que su país había ratificado en mayo de 1990 el Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (disposiciones complementarias), 1970 (núm. 133), y el Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160). Se había iniciado el proceso de ratificación del Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136), del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), y del Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147). Se estaba examinando asimismo la posibilidad de ratificar el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). Además, como se indicara en otra parte del presente informe, las reformas legislativas que estaban en curso deberían permitir que se contemplara la ratificación del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105). El miembro gubernamental de Yugoslavia informó a la Comisión sobre la notificación a la OIT de la ratificación del Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161), y subrayó que la prontitud de su Gobierno en aceptar las normas adoptadas por la OIT quedaba reflejada en el hecho de que se hubiera invitado a la Asamblea Federal a ratificar el Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167), así como el Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168).

43. En el pasivo del balance de las obligaciones que vinculan a los Estados Miembros figuran las denuncias de convenios. Desde la última reunión de la Comisión, el número total de denuncias no acompañadas de la ratificación de un Convenio revisado pasó de 53 a 57. Como se indicaba en el párrafo 14 del informe de la Comisión de Expertos, Nueva Zelandia denunció el Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1), el Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30), y el Convenio sobre la reducción de las horas de trabajo (fábricas de botellas), 1935 (núm. 49). El Gobierno de este país había declarado al respecto que dichos convenios no reflejaban la práctica de trabajo actual en Nueva Zelandia y que se consideraba que restringían la posibilidad de dar mayor flexibilidad a las horas de trabajo. También se había registrado la denuncia por Malasia del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), a cuyo respecto el Gobierno había indicado que continuaba manteniendo su adhesión al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), pues a su juicio abarcaba en forma adecuada y satisfactoria las necesidades y la protección de los trabajadores contra el trabajo forzoso. Los miembros trabajadores manifestaron su preocupación por las denuncias de convenios, particularmente cuando se trataba de un convenio fundamental como el Convenio núm. 105. En opinión del miembro trabajador del Japón, debería pedirse al Gobierno de Malasia que revisara su posición al respecto. Por otra parte, la miembro gubernamental de Cuba informó a la Comisión que su Gobierno estaba analizando la posibilidad de denunciar el Convenio sobre estadísticas de salarios y horas de trabajo, 1938 (núm. 63), y el Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres) (revisado), 1948 (núm. 89), por no ajustarse a las condiciones actuales del país. Expresando también sus preocupaciones por el número de denuncias de convenios, el miembro gubernamental de Kenya se preguntó si acaso no conviniera reexaminar los instrumentos denunciados que tal vez no fueran lo suficientemente flexibles. Por último, refiriéndose al párrafo 15 del informe de la Comisión de Expertos en que se indicaba que los Países Bajos retiraban la denuncia del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), el miembro gubernamental de este país precisó que la denuncia primera, lejos de reflejar el desinterés de su Gobierno por las prestaciones de seguridad social en los Países Bajos, probaba, por el contrario, la seriedad que atribuía este Gobierno a las obligaciones dimanantes de los instrumentos de la OIT. En razón de ciertos cambios que se habían introducido en el sistema de la seguridad social, el Gobierno había creído que no podrían cumplirse ciertas obligaciones que se derivaban del Convenio núm. 121. Por ese motivo había decidido denunciar el Convenio. Sin embargo, el Parlamento, que (al igual que los sindicatos) no estaba del todo convencido de esta posición, solicitó que se efectuara una misión consultiva de la OIT, como se mencionaba en el párrafo 50 del informe de la Comisión de Expertos. A raíz de esta misión se había retirado la denuncia antes de que produjera sus efectos.

Procedimientos constitucionales de queja y de reclamación y otros procedimientos

44. El informe de la Comisión de Expertos proporcionaba, en sus párrafos 17 a 26, indicaciones relativas, por una parte, a los casos en que se había recurrido a los procedimientos constitucionales de queja y reclamación y, por otra parte, a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical que habían sido señaladas a la atención de la Comisión de Expertos. Los miembros empleadores hicieron observar que estas observaciones constituían una prueba de las posibilidades múltiples que ofrecía la Constitución de la OIT al lado de los procedimientos regulares de control de la aplicación de los convenios.

45. El representante del Secretario General tuvo ocasión de referirse a estas oportunidades, cuya utilización cada vez más frecuente demostraba su eficacia y la confianza que inspiraban, respondiendo a un llamamiento lanzado a la Comisión de Aplicación de Normas por el miembro trabajador de El Salvador, quien pidió la intervención de ésta en vista de la situación sumamente lúgubre en materia de libertad sindical que prevalecía en su país. El representante del Secretario General informó a la Comisión que se habían sometido al Comité de Libertad Sindical varias quejas relativas a El Salvador. Los cuatro casos de que se trataba concernían, todos ellos, a unos alegatos sumamente graves: muertes, desapariciones, detenciones de sindicalistas, atentados contra locales sindicales y otras atrocidades. El Comité de Libertad Sindical, en su última reunión celebrada en mayo de 1990, había formulado recomendaciones, y esperaba que el Gobierno enviase informaciones complementarias para proceder a un nuevo examen de estos asuntos. Formuló la esperanza de que la situación se mejorara gracias a las presiones continuas ejercidas por el Comité de Libertad Sindical.

Funciones relativas a otros instrumentos internacionales y regionales - Colaboración con otras organizaciones internacionales

46. Como lo viene haciendo cada año, el informe de la Comisión de Expertos proporciona, en sus párrafos 27 a 35, informaciones sobre las actividades de colaboración de la Oficina con otras organizaciones internacionales, incluidas las que no forman parte del sistema de las Naciones Unidas, particularmente en relación con la elaboración o la aplicación de ciertos instrumentos internacionales o regionales.

47. Los miembros empleadores tomaron nota de la visión global de las tareas de la OIT, presentada por el informe de la Comisión de Expertos, con respecto a las demás organizaciones internacionales, y en lo tocante a la cooperación con otras organizaciones internacionales, en particular las Naciones Unidas y sus instituciones especializadas. En el centro de esta cooperación se encontraban las cuestiones fundamentales de los derechos humanos, que habían sido objeto de numerosas resoluciones y declaraciones. A juicio de los miembros empleadores, más importantes que estas declaraciones eran los acontecimientos ya mencionados, que constituían una contribución esencial y evidente a la realización de los derechos humanos.

48. Otros miembros de la Comisión pusieron de relieve el valor de las resoluciones de las Naciones Unidas, en particular las de la Comisión de Derechos Humanos sobre la cuestión de derechos sindicales o sobre los derechos humanos y la extrema pobreza, ya mencionadas en otra parte del presente informe. Se alentó, por ejemplo, por los miembros gubernamentales de Bélgica y de Francia, la prosecución de una colaboración activa con las Naciones Unidas y sus instituciones especializadas, particularmente en la esfera de los derechos humanos. Hubo manifestaciones de aprecio por la participación de la OIT en la elaboración de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño. A este respecto el miembro trabajador del Pakistán subrayó que la erradicación de los abusos cometidos con respecto al trabajo de los niños constituía también un asunto de grave preocupación para la OIT. En cuanto al miembro gubernamental de Siria, puso de relieve en particular la contribución a la aplicación del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, así como la colaboración con las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas en relación con la aplicación de los convenios de la OIT sobre las poblaciones aborígenes y tribales o sobre las organizaciones de trabajadores rurales. Sin embargo, en ciertos aspectos fue más crítica la apreciación formulada por el miembro trabajador de Túnez en cuanto a la cooperación con el Consejo de Europa para el control de la aplicación del Código Europeo de Seguridad Social y de la Carta Social Europea. Efectivamente, lamentó la falta de preocupación en lo tocante al porvenir de los trabajadores provenien tes de países en proceso de desarrollo, que trabajaban en los países de la Comunidad Europea y que eran objeto de todo tipo de discriminaciones, en particular por motivos raciales. La OIT debía examinar esta cuestión y promover medidas adecuadas para proteger a estos trabajadores, que participaban en la construcción de la economía de esos países.

Aplicación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

49. De conformidad con la práctica seguida desde hacía varios años, la Comisión de Expertos había formulado algunos comentarios generales acerca de la aplicación del Convenio núm. 122. Las memorias de los 42 países (incluidos cinco territorios no metropolitanos) examinadas este año se referían al período 1986-1988, ya tratado el año pasado. Por consiguiente, este año la discusión fue más limitada y su reseña debe leerse conjuntamente con la de los debates de 1989, que fue relativamente exhaustiva.

50. En primer lugar, de los diversos comentarios e intercambios de opiniones sobre los párrafos 42 a 47 del informe de la Comisión de Expertos, se desprendía que el análisis de la aplicación del Convenio núm. 122 por parte de la Comisión de Expertos había sido compartido en general por el conjunto de los oradores con ciertas reservas expresadas por los miembros empleadores y que se mencionan más adelante. En particular, varios miembros se refirieron a la interdependencia de los problemas económicos y sociales, del endeudamiento y del trabajo, la necesidad de no desatender las políticas globales de desarrollo y sus efectos en el empleo, fueron temas que se pusieron de relieve en repetidas ocasiones (por ejemplo, por los miembros trabajadores, los miembros empleadores y ciertos miembros gubernamentales, a saber, el de Bulgaria y la de Cuba). Estas intervenciones coincidieron con el enfoque que la Comisión de Expertos llevaba adoptando desde hacía varios años.

51. Varios miembros de la Comisión hicieron hincapié en la necesidad de que se llevara a cabo un amplio diálogo y un intercambio de opiniones en materia de políticas del empleo; invitaron a la Comisión a que prosiguiera su análisis y a que ampliara la cobertura de los países que habían ratificado el Convenio (por ejemplo, los miembros gubernamentales de Bulgaria y de Cuba). El miembro gubernamental de la India, quien declaró haber seguido con sumo interés el examen de la aplicación del Convenio en el curso de estos últi mos años, propuso que la Oficina contemplara la posibilidad de publicar un folleto en que se expusieran las obligaciones dimanantes del Convenio núm. 122 y los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la ejecución de sus disposiciones. El representante del Secretario General aseguró a la Comisión que estas propuestas serían tomadas en cuenta por la Oficina y serían objeto de un examen detenido.

52. Se expresaron también ciertas opiniones distintas relativas, en particular, a la cuestión de la flexibilidad del empleo, al seguimiento de los efectos de los cambios ocurridos en los países de Europa central y del Este (en particular, en lo tocante a las cuestiones de la libre elección del empleo y de la productividad del trabajo) y, más particularmente, tratándose de los países en vías de desarrollo, a las consecuencias del endeudamiento y de los factores demográficos sobre la realización del objetivo del pleno empleo. Ciertos puntos que se abordaron requieren algunos detalles complementarios.

53. Los miembros trabajadores recalcaron que el pleno empleo seguía constituyendo un objetivo prioritario y que era indispensable adoptar medidas específicas y una política global del empleo para que se respetaran las disposiciones del Convenio núm. 122. Una de las constataciones que podía hacerse era que, en un gran número de países industrializados, el desempleo persistía incluso en período de crecimiento económico, lo que mostraba la falta de una relación automática entre los dos fenómenos. En su opinión, las fórmulas simplistas como una mayor flexibilidad del mercado del empleo no bastaban para cumplir los objetivos del Convenio. La miembro gubernamental de Cuba compartió esta opinión. Sin embargo, los miembros trabajadores precisaron que no se oponían por principio a toda forma de flexibilidad, a condición de que los sistemas de flexibilidad fueran adoptados como resultado de negociaciones y de acuerdo libremente concluidos, y no basados en medidas tomadas en forma unilateral. De no ser así, se correrían grandes riesgos de que, en la práctica, los contratos de trabajo atípicos redundaran en detrimento de los derechos adquiridos y en particular de los derechos fundamentales. Era menester promover otros elementos de flexibilidad, y en particular mejorar la formación profesional y la eficacia de los servicios de colocación. El miembro trabajador de España, refiriéndose al aumento de los contratos de trabajo temporales en su país, emitió una opinión más categórica, a saber, que la precarización del empleo estaba en contradicción con el Convenio; sin embargo, tachó de positivo el hecho de que el Gobierno de España hubiese comprendido la gravedad del fenómeno de la precarización del empleo y de que se hubiese celebrado un acuerdo sobre el derecho de infor mación de los sindicatos en materia de contratación. Se estaba estudiando un proyecto de ley sobre el control sindical de la contratación . La miembro empleador de España, precisando queeste proyecto no contaba con precedentes en ningún país del mundo occidental, añadió que su organización se encontraba altamente preocupada por esta cuestión y que se reservaba cuantas iniciativas procedieran ante la OIT por entender que se encontraban en peligro el Convenio núm. 81 sobre la inspección del trabajo y el Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical.

54. Como lo reconociera la Comisión de Expertos, a menudo resultaba difícil delimitar la frontera entre precariedad y flexibilidad. En opinión de los miembros empleadores, la flexibilidad del mercado del trabajo era sumamente útil ya que, en los países industrializados, se registraba un aumento de las demandas en este sentido, tanto por parte de los empleadores como por la de los trabajadores. A este respecto, los miembros empleadores observaron que los expertos se mostraban tan escépticos como siempre, aunque parecían expresarse de una manera más matizada que antes. Por ejemplo, el párrafo 43 del informe decía que se debería profundizar este problema. Los miembros empleadores veían en esta afirmación una señal positiva, ya que significaba que la Comisión de Expertos había adoptado un enfoque más realista para evaluar estas nuevas formas de empleo. A juicio del miembro gubernamental del Reino Unido, la Comisión de Expertos había reconocido las ventajas del trabajo en régimen de tiempo parcial y el hecho de que esta forma de empleo debería ser libremente elegida. El miembro empleador de Suecia hizo suyos los comentarios formulados por los miembros empleadores y por el miembro gubernamental del Reino Unido. El Convenio núm. 122, instrumento particularmente importante, no trataba solo del empleo, sino del pleno empleo, productivo y libremente elegido; no se refería únicamente al trabajo ejecutado en virtud de una relación de empleo, sino a todas las formas de ganarse la vida, incluido el empleo independiente. El miembro empleador de Suecia formuló el deseo de que, en sus futuros comentarios generales, los expertos examinaran con una atención particular en qué medida gozaban los trabajadores de la libertad de elegir su empleo (por ejemplo, crear su propia empresa), así como hasta qué punto un empleo era realmente productivo, habida cuenta de las implicaciones sumamente importantes que tenía, en particular a plazo medio y largo. En el mismo orden de ideas, pero en un contexto geoeconómico diferente, el miembro gubernamental de Indonesia puso de relieve que las economías de los países en desarrollo seguían caracterizándose por el predominio del trabajo independiente en el sector no estructurado, con niveles de productividad poco elevados.

55. Tratándose del examen de la aplicación del Convenio en los países de Europa central y del Este, los miembros empleadores se declararon sorprendidos ante la reacción escéptica y crítica de la Comisión de Expertos. Tras insistir en el hecho de que la política del empleo debía examinarse dentro del marco de otras normas de la OIT, en el párrafo 46 la Comisión de Expertos parecía olvidarse de hacerlo en lo que respectaba a los derechos humanos fundamentales, lo que era motivo de decepción para los miembros empleadores. Además, estimaba que faltaba en el informe de la Comisión de Expertos una referencia a las perspectivas del futuro: la libre elección del empleo, la oportunidad realista de una productividad creciente y del aumento del bienestar económico, la posibilidad de crear numerosas empresas independientes nuevas y, gracias a ellas, nuevos empleos.

56. Otros representantes de países en vías de desarrollo, miembros gubernamentales (por ejemplo, Argentina y Cuba) o miembros trabajadores (por ejemplo, China, Pakistán y Túnez) mostraron que el crecimiento económico de la mayoría de los países en desarrollo a menudo se veía obstaculizado por factores de orden externo sobre los cuales no tenían dichos países ningún control. Entre tales factores figuraba, en primer lugar, el endeudamiento masivo y la carga del servicio de la deuda. A este respecto, la miembro gubernamental de la Argentina manifestó la aspiración de que el consecuente proceso de ajuste estructural y económico estuviera en cierto modo sujeto o fuera paralelo a un ajuste social que impidiera el empobrecimiento excesivo de las capas menos favorecidas, teniendo en cuenta las normas mínimas de la OIT. Por otra parte, en opinión del miembro trabajador del Pakistán, la Declaración de Filadelfia imponía a la comunidad internacional el deber de crear las condiciones necesarias para el establecimiento de un comercio internacional y de términos de intercambio equitativos.

57. En el curso de la discusión se evocaron también otros factores cuyos vínculos con la política del empleo se percibían mejor. Consistían en el crecimiento demográfico en los países en desarrollo, pero también en el problema del envejecimiento de las poblaciones en los países desarrollados, problema sobre el que llamó la atención, en particular, el miembro gubernamental de Finlandia. Expresándose también en nombre de los demás países nórdicos, dicho orador abordó el tema del medio ambiente (que es objeto de la Memoria presentada a la Conferencia por el Director General) para poner de relieve que las políticas del empleo deberían dar cabida a las preocupaciones relativas a la protección del medio ambiente.

58. Los comentarios de la Comisión de Expertos relativos a la aplicación del artículo 3 del Convenio sobre las consultas y el refuerzo del diálogo social como condición previa para la aplicación efectiva del Convenio, obtuvieron la adhesión de los miembros empleadores y trabajadores; ciertos miembros gubernamentales (por ejemplo, el de la República Federal de Alemania y el de los Países Bajos) también abundaron en ese sentido. Los miembros empleadores pusieron de relieve el elemento positivo que constituía la indicación contenida en el informe de la Comisión de Expertos sobre la atención otorgada en ciertos países a la cooperación tripartita, ya fuera como factor de mejoramiento de la productividad, ya, más generalmente, como principio de política para asegurar la participación de los empleadores y de los trabajadores en el proceso de toma de decisiones en las esferas que les concernían.

Envío y examen de las memorias sobre los convenios ratificados

59. Como lo venía haciendo cada año, la Comisión de Expertos dio cuenta de la manera en que los Estados cumplían con sus obligaciones constitucionales en lo tocante al envío de memorias sobre los convenios ratificados. Las estadísticas contenidas en los informes de los expertos mostraban, de una manera general, la persistencia de problemas que se venían comprobando año tras año. En la fecha fijada por el Consejo de Administración para el envío de las memorias, no se habían recibido todavía cerca del 90 por ciento de éstas. Para la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos, las memorias recibidas no representaban sino las tres cuartas partes, aproximadamente, de las que se debían. Sobre todos estos puntos, se remite al lector a las indicaciones precisas y detalladas contenidas en la parte Cumplimiento de obligaciones específicas del presente informe.

60. Los miembros empleadores y los miembros trabajadores, así como varios miembros gubernamentales manifestaron su preocupación ante una evolución que consideraban inquietante, ya que tales prácticas hacían peligrar los fundamentos mismos del mecanismo de control. La Comisión de Expertos se veía obligada a aplazar el examen de un número creciente de memorias; muchas de las que recibía no contenían respuestas a sus comentarios o sobre la aplicación de los convenios en la práctica. La presente Comisión se veía cada vez más atosigada por el examen de los casos de incumplimiento de sus obligaciones específicas por parte de los gobiernos. Los miembros trabajadores hasta temían que el sistema llegara a paralizarse totalmente. Ante esta situación, no se opondrían a que, como lo propusieran los miembros empleadores, los Estados Miembros que sistemáticamente recurrieran a estas prácticas fueran designados cada uno por su nombre. Varios miembros gubernamentales proporcionaron indicaciones sobre los motivos de estas carencias; como era sabido, la mayoría de las veces se trataba de dificultades de orden administrativo y técnico, como las señaladas, por ejemplo, por los Gobiernos de Portugal y de Tanzanía. Para resolver estos problemas se solicitó una vez más que se reforzara la asistencia técnica de la OIT.

61. Sin embargo, el aumento de los casos de progreso en la aplicación de los convenios constituyó una nota positiva que los miembros empleadores y los miembros trabajadores se complacieron en observar. El miembro trabajador del Japón expresó muy en particular su satisfacción por las medidas adoptadas por los países de Europa central y del Este con respecto a los Convenios núms. 29, 105 y 111. En opinión de la miembro gubernamental de los Estados Unidos, si bien era importante poner de relieve y contabilizar los casos de progreso, como lo hacía la Comisión de Expertos, sería deseable que la Comisión de la Conferencia realzara estos casos en su informe, a guisa de ilustración del impacto positivo que el mecanismo de control de la OIT podía tener en las legislaciones y las prácticas nacionales.

Actividades promocionales y vínculos entre la cooperación técnica y las normas internacionales del trabajo

62. El informe de la Comisión de Expertos contenía, como de costumbre, informaciones sobre las diversas actividades promocionales: contactos directos, seminarios, misiones de consejeros regionales y otras formas de asistencia en materia de normas. La Comisión se congratuló por el hecho de que siguieran llevándose a cabo estas actividades, cuyo objeto consistía en asistir a los Estados Miembros de la Organización a cumplir mejor sus obligaciones con respecto a las normas y procedimientos normativos de la OIT. Numerosos miembros de la Comisión intervinieron en el debate, no sólo para aportar su apoyo a estas actividades, sino para abogar por que se ampliaran en la medida de lo posible. El interés y la necesidad de los diversos programas iniciados fueron puestos de relieve, comprensiblemente, en particular por los miembros de la Comisión provenientes de países en desarrollo (por ejemplo, los miembros gubernamentales de Bulgaria, Cuba, China, Indonesia, Kenya, República Arabe Siria, o el miembro trabajador del Pakistán). El representante del Director General declaró que veía en estas intervenciones una señal de aliento para proseguir estas actividades dentro de los límites de los recursos puestos a la disposición del Departamento de Normas. El miembro gubernamental de la República Federal de Alemania expresó la esperanza de que el enfoque de la atención en los cambios ocurridos en Europa central y del Este no surtiera el efecto de reducir el apoyo a que eran acreedores otros países, en particular los países en desarrollo.

63. Las actividades promocionales mencionadas en los párrafos anteriores se inscribían en el contexto de la acción para fortalecer los nexos entre las normas internacionales del trabajo y la cooperación técnica. Se había informado acerca de los progresos alcanzados en este terreno en 1989 a la Comisión de Expertos, y luego a la presente Comisión. Muchos oradores manifestaron suapoyo a estas actividades y aprobaron el hecho de que la Comisión de Expertos hubiera recalcado la importancia que debía otorgarse en la política de la OIT a la relación entre la actividad normativa y la cooperación técnica. Así lo hicieron varios miembros gubernamentales (por ejemplo, el de Australia, el de los Países Bajos y el de Portugal), como también algunos miembros trabajadores, según los cuales la Comisión de Expertos había puesto de relieve, con razón, las oportunidades que ofrecía la quinta etapa de programación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que apuntaba a ayudar a los países interesados que lo desearan a definir sus objetivos sociales inspirándose en las normas de la OIT.

64. La Comisión de Expertos había señalado las oportunidades ofrecidas por la cooperación técnica para aplicar ciertos convenios. En primer lugar, se refería a las dificultades relativas a la elaboración y a la publicación de informes anuales sobre las actividades de los servicios de inspección del trabajo, exigidos en virtud de los Convenios núms. 81 y 129. En opinión de los miembros trabajadores, estas dificultades podrían explicar, por lo menos en parte, la falta frecuente de informaciones sobre la aplicación práctica de los convenios en las memorias de los gobiernos. Los miembros empleadores, los miembros trabajadores y el miembro gubernamental de Finlandia consideraron que los programas de cooperación técnica de la OIT podrían, en el marco de la relación normas-cooperación técnica, ayudar a los Estados Miembros a superar sus dificultades, en particular, en el caso de los países en desarrollo. En segundo lugar, las propuestas formuladas por la Comisión de Expertos en los párrafos 60 y 61 de su informe para ayudar a los países a que aplicaran mejor el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) fueron acogidas favorablemente por los miembros gubernamentales de España y de la India, y asimismo por el miembro empleador del Reino Unido, en particular en lo referente a la propuesta encaminada a proporcionar una asistencia en la esfera de la evaluación de los empleos.

Papel de las organizaciones de empleadores y de trabajadores

65. La Comisión de Expertos indicaba en su informe (párrafo 65) que, desde su última reunión, había recibido un total de 153 observaciones comunicadas por organizaciones profesionales, de las cuales 118 provenían de organizaciones de trabajadores. Además, precisaba que entre las observaciones recibidas, 82 habían sido transmitidas directamente a la OIT, práctica que los miembros trabajadores habían considerado con benevolencia el año pasado, porque expresaba la confianza de estas organizaciones en la OIT, siempre y cuando no obstaculizase el diálogo con el Gobierno. La Comisión de Expertos había tomado nota también de que el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) había recibido 47 ratificaciones.

66. Los miembros trabajadores expresaron su satisfacción por el elevado número de observaciones comunicadas por las organizaciones de empleadores o de trabajadores, lo que testimoniaba el interés que éstas atribuían a la aplicación de las normas de la OIT. En opinión de los trabajadores, era también la expresión de su confianza en la labor de la OIT y en la eficacia del sistema. En cuanto a la ratificación del Convenio núm. 144, procede recordar aquí que los miembros trabajadores pusieron de relieve, durante la discusión relativa a los cambios recientemente ocurridos en ciertos países, el papel que esta norma podría desempeñar en la determinación de las políticas económicas y sociales de los países de que se trataba (véase el párrafo supra), o también en el proceso de ratificación (véase el párrafo 42, supra).

Relaciones con las Comunidades Europeas

67. Prosiguiendo sus comentarios anteriores, la Comisión de Expertos reiteró en los párrafos 113 a 115 de su informe que la sumisión de ciertos instrumentos de la OIT a las instancias adecuadas de las Comunidades Europeas no agotaría la obligación de los Estados Miembros interesados que establecía el artículo 19 de la Constitución de la OIT, así como tampoco las que se derivaban de la ratificación del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). La Comisión de Expertos expresó en particular, claramente, su esperanza de que continuaran llevándose a cabo a nivel nacional consultas eficaces, de conformidad con los artículos 2 y 5 del Convenio núm. 144.

68. Los miembros trabajadores tomaron conocimiento con sumo interés de las observaciones de la Comisión de Expertos contenidas en los párrafos 113, 114 y 115 de su informe. Declararon que seguían harto preocupados por los problemas que se derivaban de la transferencia de ciertos elementos de soberanía, así como también por el riesgo que implicaba la creación del mercado único europeo de que se diera marcha atrás en el plano social, en comparación con los convenios de la OIT. El miembro empleador de Suecia hizo suyos los comentarios de los miembros trabajadores sobre los párrafos 113 a 115 del informe de la Comisión de Expertos.

C. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución

Convenio (núm. 147) sobre la marina mercante (normas mínimas) y Recomendación (núm. sobre la marina mercante (mejoramiento de las normas), 1976

69. La Comisión procedió a una discusión del estudio general de la Comisión de Expertos basado en las memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio núm. 147 y la Recomendación núm. 155, que tratan de las normas del trabajo en los buques mercantes. En dicho estudio también se tomaron en cuenta las memorias sobre la aplicación del Convenio comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución y los comentarios enviados por organizaciones de empleadores y de trabajadores. De este modo se examinaron las memorias enviadas por 95 Estados y 18 territorios no metropolitanos.

70. La Comisión, que tomó nota de la alta calidad del estudio general, manifestó su aprecio por la manera cabal en que presentaba los requisitos establecidos en el Convenio núm. 147, instrumento a todas luces complejo que exigía una interpretación detallada por parte de la Comisión de Expertos. Se hizo observar que el presente estudio general era ejemplar, tanto por cuanto concernía a la esfera marítima, donde las cuestiones relativas a las normas jurídicas eran esencialmente de naturaleza transnacional, como por cuanto demostraba que la aplicación de las normas constituía un proceso dinámico en que los órganos de control debían tener en cuenta una gama cada vez mayor de circunstancias y experiencias nacionales. En particular, el estudio general cumplía el objetivo de asistir a los gobiernos, a los armadores y a la gente de mar a comprender el verdadero significado del Convenio núm. 147, posibilitando de este modo el mejoramiento y la puesta al día de las normas y la obtención de nuevas ratificaciones.

71. Los miembros empleadores pusieron de relieve el amplio carácter del Convenio núm. 147 en razón de los requisitos que contenía referentes a las disposiciones de otros convenios internacionales del trabajo enumerados en el anexo. Recalcaron que, al adoptar este Convenio, la intención de algunos miembros de la Conferencia había consistido en hacer frente a los problemas relacionados con las banderas de conveniencia. El contenido del Convenio era incluso más positivo de lo que cabía esperar, en la medida en que establecía normas mínimas del trabajo en la marina mercante. Dijeron que el Convenio núm. 147 tenía una amplia influencia en todo el mundo, que se derivaba principalmente de las disposiciones relativas a las medidas que correspondían al Estado del puerto. Aun cuando, tan sólo 20 Estados hubieran ratificado el Convenio, los efectos de sus disposiciones habían sido mucho mayores de lo que cabía esperarse de su escaso número.

Requisitos esenciales del Convenio núm. 147

72. Los miembros empleadores hicieron hincapié en el carácter flexible del Convenio núm. 147 y, en particular, en los requisitos relativos a los convenios enumerados en su anexo, en la medida en que los Estados que ratificaban el Convenio núm. 147 debían adoptar una legislación en substancia equivalente a las disposiciones de los convenios del anexo. La Comisión de Expertos se refería (por ejemplo, en el párrafo 81 del estudio general) a ciertas zonas grises del Convenio, en que las normas que habían de aplicarse dependían, en primer término, de la buena fe del gobierno ratificante y luego del examen por los órganos de control de la OIT. Los miembros empleadores estimaron a este respecto que algunas interpretaciones de la Comisión de Expertos eran demasiado precisas o demasiado amplias. En particular, el miembro empleador de los Estados Unidos hizo hincapié en la falta de detalle en los trabajos preparatorios del Convenio y en el hecho de que las informaciones puestas a disposición de la Comisión de Expertos eran hoy por hoy desiguales. Al tiempo que reconoció la independencia, la objetividad y la imparcialidad de la Comisión de Expertos, el orador expresó la esperanza de que los expertos examinaran de nuevo, a la luz de la Convención de Viena, algunas de sus apreciaciones en cuanto a la interpretación del artículo a), del Convenio núm. 147. (Véase también más adelante.)

73. Se expresaron en la Comisión diversas opiniones relativas a las disposiciones sustantivas del artículo a), del Convenio núm. 147, que establece el compromiso del Estado Miembro a promulgar una legislación que prevea para los buques matriculados en su territorio normas de seguridad (incluidas normas de capacidad de la tripulación, horas de trabajo y dotación), a fin de garantizar la seguridad de la vida humana a bordo de los buques, un régimen apropiado de seguridad social y condiciones de empleo y de vida a bordo (en la medida en que, a juicio del Estado Miembro, no sean objeto de contratos colectivos o no sean determinadas por los tribunales competentes mediante decisiones igualmente obligatorias), y que establece también el compromiso del Estado Miembro de verificar que las disposiciones de dicha legislación son en substancia equivalentes a los convenios o a los artículos de los mismos enu merados en el anexo del Convenio núm. 147, en la medida en que dicho Estado no esté obligado porotro concepto a dar efecto a tales convenios. La Comisión de Expertos había puesto de relieve, ante todo (en el párrafo 287 del estudio general), los aspectos de salud y seguridad del trabajo en el mar y la aparente debilidad de ciertos países en lo referente a las medidas de seguridad social que se aplican a la gente de mar - y en particular a aquellos que no son residentes o domiciliados o que no son nacionales del país de matrícula de los buques en los cuales trabajan.

74. En lo que atañe a la seguridad y la salud, la Comisión tomó nota de las indicaciones de progresos realizados en ciertos países, si bien en repetidas ocasiones se recordaron los riesgos del trabajo en el mar y los recientes accidentes marítimos que ocasionaron la pérdida de vidas humanas y daños a las personas, lo que implicaba que todavía debían realizarse más mejoras. La Comisión manifestó su interés por las medidas propuestas por un país (Suecia) para el perfeccionamiento de la formación de los miembros de la tripulación, especialmente a bordo de los buques de pasajeros, por ejemplo, en relación con las operaciones de rescate y la extinción de incendios, y para la confección de listas de pasajeros.

75. Los miembros empleadores abrigaron dudas en cuanto a si las normas en materia de calificación y experiencia debían exigirse también con respecto a los miembros de la tripulación que no fueran oficiales de conformidad con el Convenio núm. 147. El miembro empleador del Reino Unido consideró que debería permitirse, por ejemplo, una mayor flexibilidad en lo tocante a los requisitos relativos al reconocimiento médico. El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que el alcance del artículo a), del Convenio núm. 147 se definía en relación con los convenios enumerados en su anexo. Subrayó en particular su opinión según la cual este alcance se había limitado en la etapa de la elaboración del Convenio por la decisión de la Conferencia de no incluir en el anexo ciertos instrumentos relativos a la duración del trabajo y a la dotación. Declaró que hacía suyo el criterio de tomar nota y formarse un juicio , formulado por la Comisión de Expertos en relación con las medidas más amplias de seguridad social contempladas en el artículo a), ii), del Convenio; a juicio del orador, también debería aplicarse este criterio a la duración del trabajo y a la dotación, que eran objeto del artículo a), i). A su juicio, la Comisión de Expertos había concebido la expresión en sustancia equivalente , que figura en el artículo a), en una forma demasiado restrictiva, puesto que esta concepción parecía ser análoga a la noción de al menos equivalentes , que figura en la Recomendación núm. 155.

76. En cuanto a los trabajadores, manifestaron su acuerdo con las observaciones de la Comisión de Expertos relativas a los aspectos de seguridad social del Convenio núm. 147, en particular en lo tocante a la crítica situación de la gente de mar no residente o domiciliada o no nacional del país de matrícula y que no gozaba de una protección adecuada, así como en lo referente a la prioridad que debería otorgarse a la ratificación y a la aplicación del Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar (revisado), 1987 (núm. 165).

77. En lo tocante a los dos Convenios sobre la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva, ambos incluidos en el anexo del Convenio núm. 147 (Convenios núms. 87 y 98), la Comisión de Expertos había señalado que en la mayoría de los casos tenían fuerza obligatoria por otros conceptos (por ejemplo, en virtud de su ratificación) para los Estados que habían ratificado el Convenio núm. 147, pero que, de no ser así, el requisito de la equivalencia substancial enunciado en el artículo a), del Convenio núm. 147 implicaba la plena observancia de los aspectos esenciales de estos dos Convenios, como se indicaba en los párrafos 188 y 189 del estudio general. El miembro empleador de los Estados Unidos estimó que este caso permitía ver claramente que la Comisión de Expertos había hecho unas interpretaciones demasiado amplias del artículo a), y que los Convenios núms. 87 y 98 tenían que aplicarse tan sólo en la medida que fuera necesaria para dar aplicación al resto del artículo a). Al tiempo que creía entender que en sustancia equivalente significaba menos del 100 por ciento, le parecía que en este caso la Comisión de Expertos había declarado que el Convenio núm. 147, implicaba como mínimo una plena aplicación de los Convenios núms. 87 y 98. Declaró que si tal era la opinión de la Comisión de Expertos, no sería consecuente con ello ninguna y además sería difícilmente conciliable con la noción de la equivalencia sustancial. La miembro gubernamental de los Estados Unidos indicó que en su país la libertad sindical estaba protegida por la Constitución y por la ley nacional sobre las relaciones de trabajo.

Ejercicio de la jurisdicción y del control

78. La Comisión tomó nota de la indicación contenida en el estudio general sobre la necesidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 2, f), del Convenio núm. 147, de verificar mediante inspec ción u otras medidas apropiadas que los buques matriculados en el territorio cumplen con las normas del trabajo aplicables, y manifestó su pleno apoyo a la opinión de la Comisión de Expertos relativa a la importancia de que se vigile el cumplimiento de este requisito. La Comisión también acogió con beneplácito la adopción, en octubre de 1989, por una reunión de expertos de la OIT, de las directrices sobre procedimientos de inspección de las condiciones de trabajo a bordo de buques. Los miembros trabajadores se refirieron a la indicación contenida en el estudio general, según la cual varios países, incluidos ciertos países en desarrollo y los que proporcionaban pabellones de conveniencia, contaban con unos recursos escasos para efectuar controles de las normas del trabajo. A este respecto, tomó nota de las observaciones de ciertos oradores, quienes opinaron que la inspección de los asuntos relativos a la seguridad social contemplados en el Convenio núm. 147 requería una competencia especial, distinta de la que se precisaba, por ejemplo, para las inspecciones de carácter estructural, y que era necesario llevar a cabo una cooperación entre las autoridades laborales y las autoridades portuarias.

79. En repetidas ocasiones se señaló a la atención de la Comisión el requisito de derecho internacional, reflejado en el Convenio núm. 147, de que los Estados debían ejercer efectivamente su jurisdicción y su control sobre los buques matriculados en su territorio, lo que constituía uno de los eslabones de la relación auténtica que debía existir entre un buque y su territorio de matrícula. Habida cuenta de que el Convenio núm. 147 se refería expresamente al problema de los navíos en que prevalecen condiciones inferiores a las normas mínimas, en particular aquellos registrados bajo banderas de conveniencia, se trazó una distinción entre los buques matriculados en el territorio de un Estado obligado por el Convenio núm. 147 - independientemente de que se tratara de un registro normal o de un registro internacional o secundario - y los que estén matriculados bajo una bandera de conveniencia o trasvasen su abanderamiento a otro Estado o territorio. Los miembros trabajadores indicaron a la Comisión que tales registros (incluidos los de ciertos países obligados por el Convenio núm. 147, tales como la República Federal de Alemania, Dinamarca o Noruega) permitían que los marinos extranjeros se enrolaran en condiciones muy inferiores a las que regían para los marinos nacionales, y que era esencial aplicar a esos buques las normas de seguridad previstas en el Convenio núm. 147. Por su parte, los miembros empleadores hicieron observar que las normas de seguridad establecidas en la legislación nacional debían ser iguales para los buques matriculados en un registro internacional o secundario que para los matriculados en un registro normal.

80. La Comisión en su conjunto se manifestó consciente del problema de las banderas de conveniencia y de la constante transferencia de los buques de un registro a otro ( cambio de matrícula o nueva matriculación ) a que se refería el estudio general. Se informó a la Comisión sobre la proliferación de las banderas de conveniencia y sobre el gran número de buques que las enarbolaban, como se indicaba en el estudio general. Lo preocupante era tanto que la legislación de los países con banderas de conveniencia no garantizara una remuneración y otras condiciones de empleo justas, incluida una protección adecuada de la seguridad social, como que dichos países no ejercieran una jurisdicción y un control efectivos sobre esos asuntos, aun en los casos en que existían disposiciones aplicables al efecto. La Comisión convino en que todos los países, incluidos los que se consideraban como países con banderas de conveniencia, tenían que asignar suficientes recursos materiales y humanos expertos para permitir que se llevaran a cabo, de conformidad con el Convenio núm. 147, una inspección adecuada y otras formas de control de las normas del trabajo.

81. La Comisión tomó nota del efecto que podían tener las medidas que, de conformidad con las disposiciones del artículo 4 del Convenio núm. 147, corresponden al Estado del puerto, en relación con las normas de trabajo en los buques que enarbolan las banderas de territorios no obligados por el Convenio, incluidos los buques que enarbolen banderas de conveniencia. El artículo 4, 1), dispone que un Estado en uno de cuyos puertos haga escala un buque y que reciba una queja o tenga pruebas de que en dicho buque no se observan las normas del Convenio, podrá enviar un informe al Gobierno del país de matriculación del buque y tomar las medidas necesarias para poner remedio a cualquier situación a bordo que resulte claramente peligrosa para la seguridad o la salud. La Comisión tomó nota de que en el estudio general se indicaba que la autoridad del Estado del puerto para tomar medidas en relación con asuntos de orden social y laboral se funda en los derechos territoriales soberanos de cada Estado. Se hicieron frecuentes referencias al Memorándum de Acuerdo sobre el control por el Estado portuario, adoptado en 1982 por 14 Estados de Europa occidental, en que se establecen procedimientos detallados de inspección, y varios oradores hicieron un llamamiento para que otros Estados adoptaran medidas análogas. Un miembro gubernamental (Suecia) indicó que en su país recientemente sehabían logrado progresos, a pesar de que se experimentaban ciertas dificultades para cumplir el objetivo del Memorándum de inspeccionar por lo menos el 25 por ciento de los buques que toquen puertos nacionales.

82. Los miembros empleadores recalcaron que el principal aspecto innovador del artículo 4 consistía en la disposición que permitía a los Estados portuarios intervenir en asuntos de derecho privado (incluidos los relativos a la libertad sindical y la negociación colectiva y a las condiciones de empleo), además de hacerlo en otros asuntos como los relativos a la seguridad. Al mismo tiempo, hicieron notar la tendencia que se registraba en la práctica en los Estados portuarios de intervenir tan sólo en casos de grave violación de las condiciones de trabajo y de vida a bordo, y señalaron que el carácter del artículo 4, 1), más que obligatorio, era discrecional.

83. Los miembros trabajadores señalaron que el artículo 4 del Convenio núm. 147 no contenía ninguna disposición por la que se impidiera al Estado del puerto imponer condiciones de trabajo más favorables. Aunque confiaban mucho en la eficacia de las medidas tomadas por el Estado portuario, los trabajadores observaron que la formulación del artículo 4 era demasiado débil y que debería fortalecerse, impregnándole un carácter obligatorio y no sólo discrecional y reforzando las disposiciones del artículo 4, 2), en lo tocante a la detención de los buques que careciesen de condiciones de seguridad.

84. El miembro gubernamental de Grecia señaló que, contrariamente a lo que ocurría en ciertos convenios de la Organización Marítima Internacional (OMI), en el artículo 4 del Convenio núm. 147 no había una cláusula de tratamiento que no sea más favorable , lo que significaba, a su juicio, que en este Convenio no había ningún principio en virtud del cual un Estado portuario estuviera obligado a proporcionar a los buques un trato igual en materia de inspección, independientemente de que el país de matrícula estuviera o no ligado por el Convenio. Por otra parte, consideraba también que el hecho de que el Convenio núm. 147 sólo fuera obligatorio para los Estados que lo hubieran ratificado, implicaba que los Estados portuarios no tenían derecho alguno a intervenir en el caso de los buques matriculados en países no obligados por el Convenio, como no fuera para garantizar la seguridad e impedir la contaminación; a su juicio, la intervención, por ejemplo, en cuestiones de libertad sindical infrigiría los derechos soberanos del Estado de la bandera.

Conclusiones

85. Los miembros trabajadores se pronunciaron a favor de la revisión del Convenio núm. 147 - como se prevé en el párrafo 4 de la Recomendación núm. 155 y como anteriormente lo propusiera la Comisión Paritaria Marítima -, añadiendo al anexo del mismo cuatro convenios más (el Convenio núm. 108 sobre los documentos de identidad de la gente de mar; el Convenio núm. 145 sobre la continuidad del empleo (gente de mar); el Convenio núm. 146 sobre las vacaciones anuales pagadas (gente de mar), y el Convenio núm. 133 sobre el alojamiento de la tripulación (disposiciones complementarias)). El representante de la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte también propuso la inclusión del Convenio núm. 164 sobre la protección de la salud y la asistencia médica (gente de mar); del Convenio núm. 165 sobre la seguridad social de la gente de mar (revisado), y del Convenio núm. 166 sobre la repatriación de la gente de mar (revisado). Sin embargo, una miembro gubernamental (Suecia) estimó que no debería extenderse indebidamente el Convenio núm. 147, ya que su finalidad consistía en establecer normas mínimas.

86. Se expresaron opiniones en apoyo de la sugerencia de la Comisión de Expertos de que el formulario de memoria enviado en virtud del artículo 22 correspondiente al Convenio núm. 147 y adoptado por el Consejo de Administración se revisase con objeto de que fuera de mayor utilidad para los gobiernos de los países que hubiesen ratificado el Convenio, particularmente por tratarse de un instrumento tan complejo. La Comisión también manifestó su apoyo a la sugerencia de la Comisión de Expertos de que no transcurriera demasiado tiempo antes de que se elaborara un nuevo estudio general sobre el Convenio núm. 147. Asimismo, se mencionó la necesidad de mejorar las medidas de protección de los pescadores y de los trabajadores de la navegación fluvial.

87. Si bien los miembros empleadores manifestaron que era alentador que los países obligados por el Convenio contaran con casi la mitad de la flota mercante mundial y que el Convenio tuviera una influencia todavía más extensa, los miembros trabajadores estimaron, por su parte, que era desalentadora la cifra de 20 ratificaciones y 18 declaraciones de aplicación a territorios no metropolitanos. En particular, se puso de relieve la falta de ratificaciones por parte de Estados que tenían grandes flotas, como las Bahamas, Chipre, Panamá y Singapur, así como el hecho de que no hubiera habido una declaración de aplicación del Convenio núm. 147 por parte de Francia con respecto al Territorio de las Tierras Australes y Antárticas Francesas. También se hizo observar que otro país de bandera de conveniencia, Vanuatu, no era miembro de la OIT. Por otra parte, la Comisión tomó nota con interés de las indicaciones contenidas en el estudio general relativas a recientes propuestas de ratificación del Convenio núm. 147, así como de las informaciones sobre la ratificación de otros convenios marítimos.

88. La Comisión convino en que se debería instar a todos los países que tuvieran flotas mercantes a ratificar el Convenio núm. 147 y a aplicar las normas mínimas que contiene, al tiempo que se mejoraran sus normas de conformidad con la Recomendación núm. 155. Convino también en la necesidad de que se actuara en ese sentido tanto en razón de la necesidad imperiosa de proteger y promover los intereses de los trabajadores del mar, como en razón de la necesidad de eliminar la competencia desleal que se daba cuando no se impedía la situación de los navíos en que prevalecen condiciones inferiores a las normas mínimas.

89. La Comisión consideró que la función de la OIT en la esfera marítima era una secuela de su actividad normativa conjuntamente con sus actividades prácticas de cooperación técnica. Tomó nota del carácter complementario de estos dos aspectos de la labor de la OIT, así como de la necesidad de que se prosiguiera y fortaleciera la cooperación y la complementariedad con la OMI y con otros organismos internacionales interesados. La Comisión hizo suya la opinión de que el proseguimiento de las prácticas tripartitas a los niveles internacional y nacional era un medio seguro para continuar haciendo progresos en la elaboración y la aplicación de las normas del trabajo a bordo de los buques.

D. Cumplimiento de obligaciones específicas

90. La Comisión decidió adoptar los mismos métodos de trabajo y aplicar los mismos criterios que el año pasado en su examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, conforme se enmendaron o precisaron en 1980 y en 1987.

OBLIGACION_A Sumisión de convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

91. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafos 5 a 7 del artículo 19 de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones exigen de los Estados Miembros que sometan, en el término de un año o, a título excepcional, de dieciocho meses, a partir de la clausura de cada reunión de la Conferencia, los convenios y recomendaciones adoptados en dicha reunión a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas , y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin señalando la autoridad o autoridades consideradas competentes.

92. La Comisión tomó nota de que, según indicaba el informe de la Comisión de Expertos (párrafo 105), varios países habían realizado esfuerzos considerables para cumplir sus obligaciones en materia de sumisión, a saber: Bolivia, Cabo Verde, Filipinas, República Islámica del Irán, República Democrática Popular Lao, Lesotho, Swazilandia, Zimbabwe. En el curso de su reunión, varios Estados más informaron a la Comisión acerca de las medidas adoptadas para someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. La Comisión se congratuló por los progresos realizados y expresó la esperanza de que se lograran nuevas mejoras en aquellos países que continuaban experimentando dificultades para cumplir con sus obligaciones.

OBLIGACION_B Falta de sumisión

93. La Comisión lamentó tomar nota de que, según se indicaba en el párrafo 112 del informe de la Comisión de Expertos, no se había facilitado ninguna información indicando que se hubieran adoptado medidas con vistas a la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y reco mendaciones adoptados de la 68. a la 75. reuniones de la Conferencia (1982 a 1988) 1, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución, por los países siguientes: Congo, Granada, Haití, Mauritania, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Santa Lucía, Seychelles y Sierra Leona. 1 La Conferencia no adoptó ningún convenio o recomendación en su 73.a reunión (junio de 1987).

OBLIGACION_C Envío de memorias sobre los convenios ratificados

94. Los miembros trabajadores y empleadores, así como varios miembros gubernamentales, expresaron su preocupación ante las dificultades que seguían encontrando ciertos gobiernos para cumplir su obligación de enviar memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados. Efectivamente, en la fecha fijada por el Consejo de Administración (15 de octubre de 1989) las memorias recibidas no representaban sino el 11 por ciento, aproximadamente, de las memorias solicitadas. Sin embargo, este bajo porcentaje representaba un ligero aumento con respecto al del año pasado (9 por ciento). En cambio, la proporción de memorias recibidas para la fecha de reunión de la Comisión de Expertos, alrededor del 73 por ciento, era inferior a la del año pasado (cerca del 75 por ciento), y lo era todavía más si se comparaba con la registrada entre 1986 y 1988 (78 a 79 por ciento, aproximadamente). Desde entonces, se habían recibido otras memorias, elevando la cifra a casi 82 por ciento (84 por ciento en 1989, 86 por ciento en 1988 y 87,1 por ciento en 1987).

95. Este año, cerca del 56 por ciento de las memorias con respecto a las cuales se habían solicitado informaciones sobre la aplicación práctica contuvieron tales informaciones, porcentaje que acusaba una disminución sensible en relación con el 63 por ciento alcanzado en 1989 (aunque era superior a los resultados registrados en 1987 y 1988). Los miembros empleadores y los miembros trabajadores insistieron en la importancia que tenía el envío de tales informaciones, sin las cuales resultaba imposible saber si un convenio era aplicado.

96. Se reconoció que a menudo y particularmente en los países en desarrollo, las deficiencias en el cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias se debían a la falta de un personal que contara con los conocimientos y la experiencia necesarios. Ello no hacía sino poner de relieve la importancia de las medidas en materia de formación y asistencia que puede tomar la OIT, ya men cionadas en el presente informe (véanse también los párrafos 62 a 64 supra).

OBLIGACION_D Omisión de enviar memorias e informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados

97. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre convenios ratificados había sido proporcionada desde hacía dos años o más por los países siguientes: Mauritania, Nueva Zelandia (Islas Cook, Islas Niue), Países Bajos (Aruba), Sierra Leona.

98. La Comisión lamentó también tomar nota de que la primera memoria sobre convenios ratificados no había sido facilitada desde 1988 por los Estados siguientes: Irlanda (Convenio núm. 159); Países Bajos: Aruba (Convenios núms. 114, 121, 126, 129, 131, 135, 137, 140, 141, 142, 144, 145, 146 y 147). Subrayó la importancia muy particular de las primeras memorias, sobre las que la Comisión de Expertos basa su evaluación de la aplicación de los convenios.

99. En su informe de este año (párrafo 87), la Comisión de Expertos había tomado nota de que 33 gobiernos (30 el año pasado) habían omitido comunicar respuestas a la mayoría o a la totalidad de las observaciones y solicitudes directas relativas a convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 220 casos (comparado con 177 casos el año pasado y 224 hace dos años). Sin embargo, se informó a la Comisión que, desde la reunión de la Comisión de Expertos, algunos de los gobiernos interesados habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas el año próximo por la Comisión de Expertos.

100. Sin embargo, la Comisión lamentó tomar nota de que no se había recibido ninguna información referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales se había pedido una respuesta para el período que finalizó el 30 de junio de 1989 de parte de los países siguientes: Antigua y Barbuda, Bahrein, Comoras, República Dominicana, Honduras, Islas Salomón, Irlanda, Líbano, Liberia, Jamahiriya Arabe Libia, Nigeria, Nueva Zelandia (Islas Niue), Países Bajos (Aruba), Reino Unido (Isla de Man), Sierra Leona, República Arabe Siria, República Unida de Tanzanía, Venezuela y Yemen.

101. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos de los países siguientes sobre las dificultades que tenían para cumplir sus obligaciones: Bahrein (problemas administrativos y de comunicación), Comoras (dificultades políticas y administrativas), Congo (dificultades de orden material y administrativo), República Dominicana (dificultades administrativas y políticas), Granada (dificultades administrativas y políticas), Haití (dificultades en la situación política), Honduras (dificultades administrativas), Irlanda (dificultades administrativas), Jamahiriya Arabe Libia (dificultades administrativas), Líbano (estado de guerra), Liberia (situación política y dificultades administrativas), Mauritania (dificultades técnicas y administrativas), Nigeria (dificultades administrativas), Nueva Zelandia: Islas Niue (falta de recursos), Países Bajos: Aruba (problemas administrativos), Papua y Nueva Guinea (dificultades técnicas y administrativas), Reino Unido: Isla de Man (problemas administrativos), Sierra Leona (problemas de reestructuración administrativa y de recursos), República Arabe Siria (dificultades administrativas y de comunicación), República Unida de Tanzanía (dificultades administrativas), Venezuela (problemas técnicos y administrativos), Yemen (problemas constitucionales). (Estas explicaciones se recogen en detalle en las actas de las discusiones relativas a estos casos, en la parte segunda del informe.)

OBLIGACION_E Aplicación de los convenios ratificados

102. La Comisión tomó nota con particular interés de las medidas adoptadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de los convenios ratificados. Este año, la Comisión de Expertos había podido dar cuenta en el párrafo 93 de su informe de nuevos casos en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica como consecuencia de los comentarios formulados por ella sobre el grado de conformidad de las legislaciones o prácticas nacionales con las disposiciones de un convenio ratificado. Dichos casos, cuyo número ascendía a 66, se referían a 41 Estados y seis territorios no metropolitanos de todas las regiones, con sistemas sociales y económicos diferentes. Desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964, se habían registrado cerca de 1 850 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

103. En el curso de la presente reunión, la Comisión de la Conferencia fue informada sobre otros casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Aun cuando se hubiera confiado a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas, la Comisión de la Conferencia se congratulaba por estas nuevas muestras de los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir sus obligaciones internacionales y dar efecto a los comentarios formulados por los órga nos de control.

104. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia varios casos importantes que había examinado.

OBLIGACION_F Caso de progreso

105. La Comisión tomó nota con satisfacción de que, en el caso relativo a la aplicación por Checoslovaquia del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), el gobierno había efectuado modificaciones en su legislación y en la práctica con objeto de eliminar las discrepancias previamente discutidas por la Comisión. A este respecto, se remite al lector a la discusión de los casos particulares que figuran en la parte segunda del presente informe.

OBLIGACION_G Casos especiales

106. La Comisión estimó conveniente señalar a la atención de la Conferencia las discusiones que había celebrado en torno al caso mencionado en el párrafo siguiente; el contenido completo de estas discusiones figura en la parte segunda de este informe.

107. En lo referente a la aplicación por Colombia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión tomó nota del informe de la Comisión de Expertos y de las informaciones proporcionadas por los representantes del Gobierno, así como de las detalladas discusiones que tuvieron lugar en el seno de la Comisión. También tomó nota de que el Gobierno ha establecido una comisión especial para examinar el conjunto de su legislación laboral y un Consejo nacional del trabajo tripartito para que la auxilie en el proceso de reformas. Sin embargo, como ya fue el caso en 1989, la Comisión expresa su profunda preocupación por la persistencia de la muy grave y seria situación y la persistencia de un gran número de importantes y profundas discrepancias entre la ley y la práctica, por una parte, y las exigencias del Convenio núm 87, por la otra. En consecuencia, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica en plena conformidad con el citado Convenio. La Comisión tomó nota de que los delegados gubernamentales han solicitado la asistencia técnica de la OIT en el campo de las relaciones laborales. La Comisión expresó su esperanza de que el Gobierno podrá referirse a progresos sustanciales en su próximo informe.

108. la Comisión confía en que el gobierno interesado adoptará todas las medidas necesarias para subsanar las deficiencias señaladas, y le invita a hacer uso de las modalidades de asistencia apropiadas de la OIT, incluidos los contactos directos, para asegurar que de aquí al año próximo se realice un verdadero progreso en el cumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y del convenio citado.

OBLIGACION_H Falta continua de aplicación

109. En su examen de la aplicación de ciertos convenios, la Comisión constató con gran preocupación una falta continua de aplicación durante varios años para eliminar graves deficiencias en la aplicación por la República Dominicana del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), y del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105).

110. Se invita a los gobiernos de los países mencionados en los párrafos 107 a 109 del presente informe a que proporcionen las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión seguir las cuestiones mencionadas en la próxima reunión de la Conferencia.

OBLIGACION_I Envío de memorias sobre convenios no ratificados y sobre recomendaciones

111. Como ya se indicó, en 1987 se habían solicitado memorias, en virtud del artículo 19 de la Constitución, sobre el Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147) y la Recomendación sobre la marina mercante (mejoramiento de las normas), 1976 (núm. 155). La Comisión tomó nota de que sólo se habían recibido 166 de las 279 memorias solicitadas (es decir, 59,7 por ciento).

112. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna de las memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones, exigidas en virtud del artículo 19 de la Constitución, había sido proporcionada durante los últimos cinco años por los países siguientes: Camboya y Paraguay.

OBLIGACION_J Comunicación de copias de memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores

113. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual "el Gobierno se ha abstenido de indicar, durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores a las cuales, de conformidad con el artículo 23, 2), de la Constitución, deben comunicarse copias de las memo rias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22".

OBLIGACION_K Participación en las labores de la Comisión

114. La Comisión se congratuló este año por la respuesta positiva de todos los gobiernos a su invitación a participar en sus trabajos. Expresó su gratitud a los gobiernos que habían colaborado con ella proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países y participando en la discusión de los casos individuales.

115. La Comisión lamentó tomar nota de que ciertos Estados no representados en la Conferencia (Antigua y Barbuda, Camboya, Islas Salomón, Paraguay, Santa Lucía, Seychelles), así como otros cuyas representaciones habían tenido que ausentarse de la Conferencia antes de que se clausurara, no hubieran podido, en consecuencia, participar en el examen por la Comisión de los casos relativos a ellos. Decidió mencionar los casos relativos a estos Estados en los párrafos apropiados del presente informe y ponerlos en conocimiento de los Estados interesados, de conformidad con la práctica habitual.

116. El debate celebrado en el seno de la Comisión sobre las cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo abrió paso a una animada discusión de elevado nivel, franca a la par que serena. En ella influyó poderosamente el contexto de los profundos cambios ocurridos en 1989 y 1990 en los países de Europa central y del Este y en América latina. Otro tema principal, ya abordado en ocasión de la anterior reunión de la Comisión, fue el de las cuestiones conexas de la universalidad, la flexibilidad y la interpretación de las normas en relación con su aplicación.

117. La discusión de la presente reunión, que siguió las trazas de los grandes debates anteriores sobre las normas, a saber, el que se llevó a cabo en 1984 en torno a la memoria presentada a la Conferencia por el Director General, y el de 1984 a 1987, celebrado por el Grupo de trabajo sobre las normas del Consejo de Administración, vino a reforzar la convergencia de pareceres que ya entonces se había manifestado, por una parte, sobre el valor y los principios de la actividad normativa, y, por la otra, sobre la importancia que conservaba esta actividad como medio para promover un desarrollo equilibrado en condiciones de justicia y de libertad y como fuente de inspiración de las políticas sociales.

118. La ética de la OIT, cuyo criterio consiste en la paz universal basada en la justicia social, así como el papel de principios rectores que corresponde a sus normas, se enfocaron desde un ángulo particular en las numerosas intervenciones que se consagraron, entre otros aspectos, a los procesos de reforma y de reestructuración de las sociedades de los países de Europa central y del Este. La Comisión acogió los objetivos y el sentido de los cambios, y en particular la aspiración a la legitimidad democrática, la instauración de un estado de derecho basado en valores universales y el paso a una economía productiva, liberalizando a unritmo y en una medida variables el juego de las fuerzas del mercado, como otros tantos signos de una evolución rica en esperanzas.

119. Otros miembros de la Comisión fueron más moderados en sus apreciaciones, poniendo de relieve la necesidad de que estos procesos se acompañaran de medidas y políticas encaminadas a asegurar el respeto de las libertades y de los derechos de los trabajadores. A este respecto, se consideraron como factores estratégicos el empleo, las condiciones de trabajo, la seguridad social, la libertad sindical y las relaciones profesionales basadas en consultas auténticamente tripartitas. Pero también se evidenció la necesidad de imprimir una dimensión social a las reestructuraciones y al desarrollo económicos con el fin de atenuar los costes sociales del reajuste estructural en los países en desarrollo y para hacer frente al aumento de las desigualdades y a los fenómenos de exclusión en los países desarrollados.

120. En este contexto general se presentó como más crucial que nunca el papel de las normas de la OIT. Dependía paralelamente, no sólo de la ratificación de los instrumentos, sino también y en particular de su efectiva aplicación, de buena fe y a todos por igual, con la garantía de un mecanismo aceptado y respetado por todos. Si bien era cierto que, como se observara en los debates, la dinámica de las ratificaciones no se debilitaba, en cambio se señaló una vez más la relativa reticencia a suscribir ciertas normas fundamentales sobre derechos humanos. Su aplicación podía plantear problemas de interpretación, y éstos fueron objeto de unos debates animados que seguirían desarrollándose en el futuro. Empero, lo que se desprendió claramente de las discusiones fue un auténtico consenso en cuanto a los principios y los métodos del mecanismo de control regular de la aplicación de las normas. Este mecanismo, constituido por dos comisiones (la Comisión de Expertos independientes y la Comisión Tripartita de la Conferencia) que tenían una naturaleza y unas funciones diferentes, aunque complementarias, cuyas relaciones debían fundarse hoy como antes en el respeto mutuo y en la cooperación, respondía a una concepción no contenciosa del control de la aplicación de las normas, apoyada en un diálogo en que intervienen muchas partes para alcanzar un con senso o, cuando persistan las dificultades, para recurrir a la asistencia en lugar de hacerlo a la aplicación de una sanción.

Ginebra, 25 de junio de 1990

(Firmado) M. ROOD,

Presidente.

P. ROQUE DE MARINELLI,

Ponente.


Nota 1

Los cambios en la composición de la Comisión se indican en los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núms. 4 a 45.

Nota 2

La lista de las organizaciones figura en el informe de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales, núms. 4 y 4A.

Nota 3

Informe III (partes 1 a 3) presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo: Resúmenes de memorias (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución); Informe III (parte 4A): Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, e Informe III (parte 4B): Normas de trabajo en los buques mercantes.
ILO home NORMES home ILOLEX home Búsqueda universal NATLEX

Para más información, diríjase a el departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES) correo electrónico:

Copyright © 2006 Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Descargo de responsabilidad
webinfo@ilo.org