Informe general de la Comisión de la Conferencia de Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1997


Descripción:(ICCIT Informe general)
PUBLICACION:1997
Sesion de la Conferencia:85
Documento:19
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A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para proceder al examen e informe del tercer punto del orden del día: "Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones". Integraron la Comisión 237 miembros: 117 miembros gubernamentales, 32 miembros empleadores y 88 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 15 miembros gubernamentales adjuntos, 44 miembros empleadores adjuntos y 102 miembros trabajadores adjuntos (Nota 1). Además, 44 organizaciones internacionales no gubernamentales fueron representadas por observadores.

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:

Presidente: Sr. A. Callorda Salvo (miembro gubernamental, Uruguay).

Vicepresidentes: Sr. Wisskirchen (miembro empleador, Alemania) y Sr. W. Peirens (miembro trabajador, Bélgica).

Ponente: Sra. E.-C. Mihes (miembro gubernamental, Rumania).

3. La Comisión celebró 19 sesiones.

4. En el marco de su mandato, definido en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, la Comisión procedió al examen de las cuestiones siguientes: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y de las recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución; y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio (núm. 150) y la Recomendación (núm. 158) sobre la administración del trabajo, 1978.

5. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con un debate general sobre las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios y de las recomendaciones y al cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones en relación con las normas en virtud de la Constitución de la OIT. A continuación, la Comisión procedió a un intercambio de puntos de vista sobre el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre la administración del trabajo. Por último, y como de costumbre, la Comisión examinó un cierto número de casos individuales relativos a la aplicación de los convenios ratificados, al cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias y de someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes.

6. El examen de los casos que constituyó lo esencial de los trabajos de la Comisión, se basó principalmente en las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y en las explicaciones escritas u orales facilitadas por los gobiernos interesados. La Comisión se basó además en sus discusiones celebradas en años anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, llegado el caso, en los informes de los demás órganos de control de la OIT y de otras organizaciones internacionales. En razón del tiempo limitado de que disponía la Comisión, como de costumbre se vio obligada a hacer una selección entre el conjunto de observaciones de la Comisión de Expertos, limitándose en consecuencia, a discutir un número limitado de casos. La Comisión confía, por lo tanto, en que los gobiernos interesados otorgarán la misma consideración a los comentarios de la Comisión de Expertos y que no dejarán de tomar las medidas necesarias para asegurar el respeto de sus obligaciones. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas en la Comisión y de las conclusiones adoptadas por ésta.

7. Los miembros trabajadores declararon que después de amplias discusiones habían aprobado la lista propuesta de los casos. La elección de los casos a ser discutidos en prioridad era siempre un ejercicio difícil, por una parte por las limitaciones de tiempo y por otra, por el gran número de problemas de aplicación. Indicaron que la elección de los casos se basó en un conjunto de criterios tales como: la naturaleza de las observaciones de la Comisión de Expertos, las notas a pie de página en su informe, la calidad de las respuestas de los gobiernos o falta de ellas, las discusiones y conclusiones de la Comisión en los años precedentes; los comentarios recibidos de organizaciones de trabajadores y de empleadores; los informes de otros órganos de control de la OIT o de otras organizaciones internacionales; las evoluciones recientes en el terreno; las declaraciones de los miembros trabajadores al momento de la adopción de la lista el año anterior. También se debe procurar un equilibrio entre las regiones y los convenios con la preocupación de no sólo discutir los convenios fundamentales sino también los problemas y evoluciones en la aplicación de los llamados convenios "técnicos". Tomando en cuenta el gran número de notas al pie de página solicitando se suministren informaciones a la Conferencia, les pareció imposible discutir todos los casos. Al aprobar el proyecto de lista, los miembros trabajadores, formularon ciertos señalamientos importantes para la Comisión de Expertos, la OIT, los gobiernos concernidos y la presente Comisión. En primer lugar existen casos sobre los cuales los miembros trabajadores desearían retomar la reunión siguiente de la Comisión, en la hipótesis de que no se hayan logrado progresos reales durante ese tiempo y solicitaron con insistencia a la Comisión de Expertos que retome sus comentarios sobre la aplicación de esos convenios en los países siguientes: en Afganistán (Convenio núm. 111), en Djibouti (Convenio núm. 87), en Ecuador (Convenio núm. 87) y en Etiopía (Convenio núm. 87). En otro caso, la Comisión de Expertos debería dar seguimiento a la puesta en aplicación de medidas compensatorias y el Gobierno debería hacerlo, preferentemente mediante un diálogo con las organizaciones representativas de las víctimas (Japón, Convenio núm. 29). Finalmente, los miembros trabajadores tomaron nota de que un caso no se pudo incluir en la lista, dado que un procedimiento de reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT estaba en curso (Federación de Rusia, Convenio núm. 95).

8. Los miembros empleadores recordaron que el Reglamento de la Conferencia establecía las tareas de la Comisión de la Conferencia, las cuales eran examinar las memorias de los Estados Miembros sobre las medidas tomadas para mejorar la aplicación de los convenios ratificados. Sin embargo, en la práctica es imposible para la Comisión examinar todas las memorias. Por lo tanto, había que tomar una decisión sobre cuáles casos, debido a la falta de tiempo, no serían examinados por la Comisión. Esto da como resultado el establecimiento de una lista de los casos que serán examinados. Aunque los miembros empleadores hubieran preferido examinar más casos estaban dispuestos a aceptar la mencionada lista. En respuesta a los comentarios de los miembros trabajadores sobre el criterio con que se escogían los casos a ser examinados, los miembros empleadores notaron que estos criterios no siempre podían ser precisos y es entendible si no todo el mundo estaba de acuerdo con el resultado del procedimiento de selección. Añadieron que había un gran número de notas al pie de página en el informe de la Comisión de Expertos que solicitaban memorias de los gobiernos sobre convenios ratificados. Seleccionando los casos para examinar, la Comisión de la Conferencia casi siempre tomó estas notas a pie de página en cuenta. A este respecto, los miembros empleadores notaron al respecto que la Comisión de la Conferencia, en ejercicio de su derecho soberano, había cambiado su práctica netamente este año para la selección de los casos a ser examinados.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

Introducción: aspectos generales de los procedimientos de control

9. La Comisión dio la bienvenida a Sir William Douglas, Presidente de la Comisión de Expertos. Sir William agradeció a la Comisión, en nombre de la Comisión de Expertos, la invitación una vez más formulada, para participar en esta reunión en la calidad de observador. Las opiniones expresadas durante la discusión general, las expondría de manera detallada a la Comisión de Expertos, le ayudarán a formular comentarios sobre los convenios ratificados. La Comisión de Expertos apreciaba este acuerdo que contribuía a garantizar un funcionamiento regular y eficaz del sistema de control de la OIT. La Comisión de Expertos continuará un diálogo constructivo con la Comisión de la Conferencia. Los temas de preocupación actualmente son la política del empleo y los problemas sociales, consecuencia de la mundialización de los mercados y de la transición de algunos países hacia una economía de mercado; la necesidad de mantener la estabilidad y eficacia de los sistemas de seguridad social en un contexto de reducción de la financiación pública; los problemas de pago de salarios ocasionaban la disconformidad con las disposiciones del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95); la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1940 (núm. 29), las esferas en las que los Estados podrían tomar medidas en sus jurisdicciones respectivas para impedir ciertas formas de explotación de los niños. La Comisión de Expertos había hecho referencia sistemáticamente a las opiniones expresadas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores. El Estudio general sobre la administración del trabajo había observado que el Convenio núm. 150 es de índole promocional, pero sólo fue objeto de 39 ratificaciones, en comparación con el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (y Protocolo, 1995) (núm. 81, que había recogido 119 ratificaciones y que era un elemento fundamental en todo sistema de administración del trabajo. La Comisión de Expertos expresó la esperanza de que al hacer hincapié en la flexibilidad del Convenio, alentaba a los Estados, tanto aquellos que disponen de sistemas de administración del trabajo altamente desarrollados como a los que disponen de sistemas menos desarrollados a que ratifiquen y prosigan las prácticas novedosas con miras a dar una respuesta apropiada a los medios económicos, técnicos, sociales y políticos, al mismo tiempo complejos y en transformación. Sir William señaló que esperaba con interés las conclusiones de la Comisión.

10. La Comisión tomó nota de las indicaciones del representante del Secretario General referentes a las tareas respectivas de la Comisión de aplicación de normas de la Conferencia y de otros órganos de control que fueron expuestos en el Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, que fue traducido y distribuido ampliamente. La Comisión de Expertos examinaba las memorias de los gobiernos desde un punto de vista técnico y jurídico; la actual Comisión se aplicaba a buscar soluciones para un diálogo, tanto en una perspectiva jurídica como política. El procedimiento de reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución, condujo recientemente una importante carga de trabajo; el Comité de Libertad Sindical, comité tripartito del Consejo de Administración, examinó más de 1. 900 casos desde 1951. La Oficina proseguía sus esfuerzos con miras a la transmisión de los informes según los procedimientos adoptados por el Consejo de Administración en 1993 por la asistencia en las regiones de los equipos técnicos multidisciplinarios (ETM) y en cooperación con las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores. Elaborará un estudio sobre este problema y soluciones pertinentes. La Comisión estuvo, en particular, informada de los progresos en materia de ratificación y de la aplicación de convenios, así como de las discusiones recientes en el Consejo de Administración, en particular, sobre el refuerzo de los procedimientos de control, la política normativa y la revisión de normas.

11. Un miembro gubernamental de Francia, Presidente del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas (Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, del Consejo de Administración), declaró que para que la política de revisión de normas tenga el éxito esperado, era necesario que tanto las autoridades gubernamentales como los interlocutores sociales se impliquen. Confiaba en que los miembros de la Comisión contribuirían a poner en ejecución en sus respectivos países las decisiones del Consejo de Administración en materia de política de revisión de normas. Durante la presente Conferencia se discutiría la posibilidad de introducir una enmienda a la Constitución de la OIT que permitiría la abrogación de aquellos convenios que han perdido su objeto y no representen una contribución útil a la consecución de los objetivos de la Organización.

12. Los miembros empleadores recordaron que la función de la Comisión de la Conferencia no había sido modificada, de conformidad con el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia Internacional del Trabajo. Sin embargo, había que cambiar considerablemente el fondo de sus labores y las cuestiones sobre las que se hacía mayor hincapié debido a los importantes trastornos que se registraban. Los cambios que ocurrían en la actualidad eran aún más acentuados que los producidos en 1989 y 1990; traían consigo innovaciones en los ámbitos económicos, tecnológicos y en otros campos con inclusión de la política social, que tendrían más influencia sobre los individuos que las transformaciones de los años 1989 y 1990. Aunque la OIT y la Comisión de la Conferencia puede que dieran la imagen de verse apenas afectadas por esos cambios de tan largo alcance, no podían permanecer pasivos. Dijo que resultaba alentador que los Miembros de la OIT ya no estaban dispuestos a aceptar que las cosas debieran continuar como siempre habían sido. Era exigir una mayor transparencia y a que se midieran las actividades por sus resultados prueba de sensibilidad y espíritu práctico; esta nueva evaluación de los valores morales tendrá un efecto importante en las prioridades de la Organización.

13. Los miembros trabajadores dieron las gracias al Presidente de la Comisión de Expertos por haber aceptado de nuevo la invitación de asistir a las labores de la Comisión. Las numerosas referencias a las discusiones y conclusiones de la presente Comisión que figuraban tanto en la parte general del informe de la Comisión e Expertos como en su examen de los casos individuales atestiguan la importancia del diálogo existente entre los dos órganos, un diálogo que, incluso parece haberse intensificado en los últimos años. Los miembros trabajadores estaban convencidos de que la complementariedad entre el análisis jurídico imparcial, por una parte, y el diálogo tripartito, por otra, es la razón del éxito del sistema de control y la base sobre la que se deben buscar los medios de reforzarlo en común. Los miembros trabajadores expresaron su vivo deseo de mantener un diálogo constructivo con los empleadores y los gobiernos. El informe de la Comisión de Expertos constituye un excelente punto de partida para garantizar la calidad y seriedad de las labores de la presente Comisión, cuyo valor estriba en la incidencia concreta que tienen en las condiciones de vida y de trabajo de numerosas trabajadoras y trabajadores del mundo entero.

14. Varios oradores se refirieron a la cuestión de la credibilidad. El miembro gubernamental de Cuba consideró que el apego de la Comisión de Expertos a los principios de independencia, objetividad e imparcialidad eran una garantía de credibilidad de la acción normativa y del sistema de control, cuya credibilidad es necesario se fortalezca y amplíe sobre todo en vista de la Memoria del Director General. El miembro gubernamental de Kenya y el miembro trabajador de los Países Bajos, también subrayaron la importancia de estos principios. Otros consideraron que la credibilidad de la OIT estaba escatimada por las denuncias de convenios (miembro trabajador de Nueva Zelandia); por las evoluciones en las zonas francas de exportación (miembro gubernamental de Suecia, hablando en nombre de los países nórdicos); y por el refuerzo del respeto de los instrumentos relativos a los convenios humanos fundamentales (miembro gubernamental de Portugal). Según el miembro gubernamental de Canadá, los miembros trabajadores de los Países Bajos y la representante de la Internacional de la Educación declararon que la eficacia del sistema de control se podría reforzar dándole a la Comisión de Expertos y a la Comisión de la Conferencia más publicidad y transparencia y mejorando su impacto. El miembro trabajador de Italia, también notó que el informe de la Comisión de Expertos permitía ejercer una presión adecuada a nivel jurídico y político.

15. El miembro gubernamental de Arabia Saudita consideró que la presente Comisión, habida cuenta de su conocimiento particular de las normas, ocupaba una posición privilegiada para encontrar soluciones positivas y concretas en el contexto de la discusión, en sesión plenaria, de la Memoria del Director General sobre La actividad normativa de la OIT en la era de la mundialización. El miembro trabajador de Colombia estimó que la globalización, la flexibilidad y la privatización hacían más difícil la tarea de la Comisión de Expertos que antes. El miembro gubernamental de Suecia (hablando en nombre de los países nórdicos) consideró que los mecanismos de control de todos los convenios deberían integrarse más en las actividades de la Organización.

16. El miembro trabajador de los Países Bajos subrayó que era muy útil recibir el informe de la Comisión de Expertos sin tardar: el sistema de control de la OIT era ejemplar con los esfuerzos de otros órganos del sistema de las Naciones Unidas. Se hicieron otras recomendaciones de mejoramiento. El miembro gubernamental de Bélgica sugirió que el informe de la Comisión se elabore de manera diferente, que se complete con un documento más político, más corto y maleable, que ponga de manifiesto la sustancia política esencial de la Comisión en lo que respecta a la aplicación de las normas. El miembro trabajador de Estados Unidos declaró que el Director General había sugerido en su Memoria que la presente Comisión podría desempeñar un papel en el fortalecimiento de los procedimientos de control de la OIT con respecto a los convenios fundamentales relativos a los derechos humanos. Si se concretizara esta idea, podría tener una repercusión en el número de casos de países revisados cada año. La miembro trabajador de Burkina Faso consideró que sería útil que sea garantizada una representación mayor de mujeres en la Conferencia. El miembro gubernamental de Arabia Saudita, por su parte, lamentó la partida de la Comisión de Expertos de su único miembro musulmana. Expresó el deseo de que sea sustituido por un experto tan bien calificado y estimó que el personal de la OIT que trabajaba en esta esfera debería representar una repartición geográfica y cultural adecuada con miras a garantizar la objetividad y la neutralidad.

17. El miembro gubernamental de Estados Unidos observó que una parte significativa del orden del día de la Conferencia se centraba en las actividades normativas: el trabajo de la presente Comisión; la Memoria del Director General; la Comisión del Reglamento, que estaba considerando una enmienda constitucional relativa a las normas; la actividad normativa en las comisiones técnicas. Habida cuenta de estas actividades, una prioridad muy importante para la OIT es la dirección hacia una participación más regular en la información entre todos los órganos de la OIT que tratan de las normas y un análisis exhaustivo de los resultados de los diferentes procesos. Un tal análisis global tendría como objeto ofrecer una guía al Consejo de Administración y a la Comisión, para determinar los medios más efectivos, no sólo para el establecimiento de nuevas normas, sino también para la información, la supervisión y la asistencia técnica, a efectos de alcanzar el objetivo de ratificación y aplicación de las normas de la OIT. El párrafo 48 de la parte general del informe de la Comisión de Expertos, hacía referencia a la iniciativa del Director General, en relación con la ratificación de las normas del trabajo fundamentales. El Consejo de Administración había solicitado a los Estados Miembros una mayor información sobre los obstáculos a la ratificación de estos convenios, el procedimiento del artículo 19 se había utilizado más y se había producido un incremento en la ratificación de las normas fundamentales. Estos informes son enviados al Consejo de Administración y otros, a la Comisión de Expertos. La Oficina debería elaborar un análisis de los mencionados informes, con miras a encontrar temas comunes en los tipos de observaciones relativas al incumplimiento, formuladas por la Comisión de Expertos, los tipos de obstáculos a la ratificación, identificados por los Estados Miembros, los comentarios formulados en las discusiones generales en la presente Comisión, sobre el informe y el Estudio general de esta Comisión y las conclusiones alcanzadas por ésta en los casos relacionados con las normas laborales esenciales. Podría pasarse luego a la discusión de ese informe, tanto en la Comisión de Aplicación de Normas como en el Consejo de Administración. Los estudios generales podrían incluir una sección dedicada a los obstáculos a la ratificación y a la aplicación de las normas fundamentales. Mostró su pleno acuerdo con la declaración de los miembros trabajadores, que habían puntualizado que algunos análisis de las razones dadas por los Estados Miembros para no informar, eran más importantes que una simple lista de las memorias.

Ejecución de las obligación del envío de memorias, ratificaciones y denuncias de convenios

18. Los miembros empleadores declararon que las labores de la Conferencia se basan en las memorias recibidas de los gobiernos en las que se analizaban las medidas adoptadas para dar cumplimiento a las obligaciones que les incumben de conformidad con la Constitución de la OIT y los convenios por ellos ratificados. También sus labores se basaban en gran parte en el informe de la Comisión de Expertos, que si bien en los últimos años era menos voluminoso, su extensión había aumentado nuevamente. Esto se debe en parte al mayor número de Estados Miembros y de ratificaciones. Sin embargo, la voluntad de éstos para cumplir sus obligaciones y presentar memorias completas en los plazos acordados, parecería que no había tenido un seguimiento. Aunque el número total de ratificaciones podría parecer extraordinario, en la práctica no era tan importante. Este estancamiento de las ratificaciones de los convenios adoptados, registrado en los últimos 10 a 15 años, pone de manifiesto la reticencia de los Estados Miembros con respecto a esos instrumentos. Esto crea la necesidad de que la Oficina examinara cuidadosamente la situación, como se señala en la Memoria del Director General a la Conferencia.

19. Los miembros empleadores observaron que la ratificación y la denuncia de los convenios son cuestiones de competencia de los Estados Miembros. Sin embargo, era menester que se examinen las razones que llevan a los Estados Miembros a tomar la decisión de denunciar convenios por ellos ratificados. El largo plazo de diez años fijado para denunciar un convenio, en la práctica hacía que se tomen decisiones precipitadas para denunciarlos. Por esta razón sería más eficaz que entren en contacto los funcionarios de la OIT y los gobiernos con miras a discutir con los Estados Miembros las denuncias previstas. Unos plazos tan largos también alientan a que se presente un tipo de denuncia interna, que consiste en no respetar abiertamente las disposiciones de los convenios ratificados. En particular, las dificultades que suponen la denuncia de los convenios hace que los gobiernos sean más cautelosos para ratificarlos.

20. Por lo que respecta a la información facilitada en el informe sobre el cumplimiento de la obligación de enviar memorias, los miembros empleadores observaron en particular que sólo se había recibido el 63,3 por ciento de las memorias solicitadas con arreglo a los convenios ratificados. Este resultado es muy insatisfactorio, en particular, habida cuenta que, por decisión del Consejo de Administración de 1993, los plazos relativos a las obligaciones de enviar memorias se habían extendido. El propósito era permitir que los gobiernos cumplieran más fácilmente sus obligaciones y de manera más completa. Toda la estructura de control depende del cumplimiento de esas obligaciones. Sin embargo, ese resultado insatisfactorio no es una razón para volver al sistema anterior. En efecto, la Comisión de Expertos tal vez debería mostrar más circunspección al solicitar memorias adicionales. Al solicitar memorias adicionales fuera del ciclo normal de envío de memorias, la Comisión de Expertos debería prestar atención a no incrementar la carga de presentación de memorias de los Estados Miembros indebidamente, pues ello iría en contra de las decisiones del Consejo de Administración de 1993. En el caso en que los gobiernos tropezaran con dificultades en el cumplimiento de sus obligaciones de enviar memorias deberían solicitar la asistencia de los equipos técnicos multidisciplinarios (ETM).

21. Los miembros trabajadores declararon que dado que las modificaciones de los procedimientos de control ya están en vigor y, por consiguiente, se puede realizar una primera evaluación de sus resultados. El funcionamiento del sistema de control depende en buena parte del envío oportuno de las memorias solicitadas. No obstante, pese a las reformas introducidas, la evolución no es nada alentadora: la proporción de memorias recibidas al término de la reunión de la Comisión de Expertos pone de manifiesto una clara disminución con respecto a años anteriores y la persistencia de una tendencia negativa; la gran mayoría de memorias se recibía tardíamente; la mejora observada en 1996 no ha continuado. Las memorias suelen ser incompletas y no se ha dado respuesta a un número elevado de sus comentarios, en muchos casos la Comisión de Expertos ha tenido que repetir sus observaciones. Esta falta de respuesta de los gobiernos dificulta la tarea del conjunto del sistema de control. La evolución observada hace necesaria tres puntualizaciones. En primer lugar, la mayoría de los gobiernos había enviado las memorias y comunicado las informaciones y respuestas solicitadas. Era importante tomar nota de ello, incluso si todos los gobiernos debieran respetar sus obligaciones a este respecto. En segundo lugar, la reforma de 1993 tenía por objeto aligerar la carga de trabajo que recaía sobre las administraciones, al reducir el número de memorias solicitadas y concentrar la labor de control en los problemas particulares de aplicación que se hubiesen señalado: si su puesta en aplicación no permite delimitar mejor los verdaderos problemas, en ese caso su contribución es nula. Por último, la reforma debía permitir que se adelantara la fecha de publicación del informe de la Comisión de Expertos, a fin de preparar mejor la Conferencia. Ahora bien, si la Comisión de Expertos no dispone de la información necesaria, la preparación de la Conferencia se encuentra, de hecho, entorpecida. El Consejo de Administración y la Comisión de Expertos deberían analizar con la mayor rapidez y en profundidad las causas de este deterioro. La evaluación a que ha hecho referencia el representante del Secretario General también debería tener en cuenta las consecuencias de este mal funcionamiento en las consultas tripartitas en el plano nacional destinadas a la preparación de las memorias. Cabe interrogarse sobre el hecho de si estas disfunciones obedecen únicamente a problemas prácticos de calendario o de carga de trabajo de las administraciones, o si bien tienen también causas de orden estructural o guardan relación con una falta de voluntad política. Como indica la Comisión de Expertos en su Estudio general, la administración del trabajo tiene que desempeñar un papel esencial de cara al respeto de esta obligación y debe disponer de los medios suficientes con ese fin. También se debería apoyar la sugerencia de la Comisión de Expertos de recurrir a los equipos multidisciplinarios.

22. Los miembros trabajadores insistieron en la importancia de las consultas tripartitas en materia de normas requeridas en virtud del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo) (núm. 144) y de la Constitución de la OIT. La Comisión de Expertos destacaba que el número de ratificaciones del Convenio núm. 144 se había duplicado desde que se realizó el Estudio general de 1982 y que todos los países deberían ratificar, así como aplicar el principio constitucional del tripartismo. El número de comentarios recibidos de las organizaciones de trabajadores y, en menor medida, de las organizaciones de empleadores, ha aumentado considerablemente estos últimos años. Debido a la prolongación de los ciclos de control, estos comentarios tendrán en lo sucesivo un peso más importante, ya que pueden originar una petición de presentación de memoria fuera del ciclo normal, lo que se produce cada vez con mayor frecuencia.

23. Según los miembros trabajadores, era inquietante la actitud de ciertos gobiernos, que se plantean la posibilidad de denunciar un convenio, antes de responder de forma constructiva a las observaciones de la Comisión de Expertos. La denuncia por parte del Brasil del Convenio núm. 158, que había ratificado menos de dos años antes, es inaceptable y, como lo ha subrayado la Comisión de Expertos acertadamente, las razones aducidas son contradictorias. La denuncia traduce una falta de consideración por la política social; sin duda ha venido motivada por el hecho de que organizaciones sindicales transmitieron observaciones al respecto a la Comisión de Expertos y de que el Consejo de Administración acababa de declarar admisible una reclamación relativa a ese Convenio.

24. El miembro gubernamental de Djibouti recordó que los efectos que la crisis económica tiene no solamente sobre las capacidades de un país en desarrollo de enviar memorias, sino que también los tiene sobre sus posibilidades de participar plenamente en las actividades de la OIT en general. Los miembros gubernamentales de Sri Lanka y de la República Unida de Tanzanía subrayaron que el retraso en el envío de las memorias resultaba con frecuencia de los retrasos en la obtención de informaciones de los diferentes órganos gubernamentales. Este último, llamó la atención de la Comisión sobre el hecho de que varios países mencionados por la Comisión de Expertos en relación con las obligaciones en virtud de los artículos 19 y 22 de la Constitución eran víctimas de luchas internas: la Comisión de Expertos podría, en el futuro, prever de referirse a estos problemas que van mucho más allá de las únicas dificultades financieras, administrativas y técnicas a las que están confrontados otros países. El miembro trabajador de la República Unida de Tanzanía declaró que un enfoque tripartito según las disposiciones del Convenio núm. 144, podría ayudar a reforzar las capacidades de los ministerios en la esfera de las normas internacionales del trabajo. El miembro gubernamental de Cuba señaló que los equipos técnicos multidisciplinarios de la OIT podrían ser particularmente útiles para ayudar a los gobiernos a cumplir con la obligación del envío de memorias, lo que es esencial para el funcionamiento del mecanismo de control. El miembro gubernamental de Kenya y el miembro trabajador de Suecia apoyaron los comentarios de la Comisión en el apartado 94 del informe de la Comisión de Expertos e invitaron a todos los Estados Miembros a que ratifiquen el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).

25. El miembro gubernamental de Kenya y el miembro trabajador de Suecia apoyaron los comentarios de la Comisión en el apartado 94 del informe de la Comisión de Expertos e invitaron a todos los Estados Miembros a que ratifiquen el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).

26. Los miembros trabajadores de los Países Bajos y de Suecia observaron que a pesar de la prolongación del período del envío de memorias parecía no haberse logrado progreso alguno en el cumplimiento de la obligación: después de la primera memoria detallada, las memorias subsiguientes podrían ser más breves y cabría preguntarse el fardo real de trabajo que representaba cumplir con estas obligaciones. Un miembro trabajador de Alemania insistió en la importancia de mantener la posibilidad para la Comisión de Expertos de pedir memorias fuera del ciclo normal que es de cinco años para la mayoría de los convenios, en tanto que el miembro gubernamental de Alemania había emitido reservas sobre la utilización abusiva de esta posibilidad. El miembro trabajador de la Federación de Rusia declaró que los informes de los gobiernos con frecuencia no se enviaban a las organizaciones de empleadores y de trabajadores; y el miembro trabajador del Reino Unido hizo un llamamiento a los gobiernos para que envíen en los plazos correspondientes las memorias completas con miras a que los interlocutores sociales dispongan de tiempo para llevar a cabo las consultas y hacer sus propios comentarios.

27. El miembro gubernamental de China estimó que podrían tomarse medidas promocionales, pero que la simple prosecución de numerosas ratificaciones planteaba problemas. Las normas tenían una gran significación para la humanidad y son merecedoras de una aceptación universal por parte de la comunidad internacional; sin embargo, las tradiciones culturales, los niveles de desarrollo económico y la capacidad de respetar las normas, varían de país a país. La gran mayoría de los Estados Miembros reconocen el papel de las normas internacionales a efectos de alcanzar el crecimiento a escala internacional y el progreso social. Sin embargo, para los países en vías de desarrollo, la ratificación y la aplicación de normas se realizarán gradualmente en función del progreso. El enfoque, con miras a hacer presión para lograr una aplicación uniforme es inapropiado. Era preferible, conceder una asistencia práctica a los países en desarrollo en los distintos campos de la actividad normativa, tales como en las actividades promocionales, investigación, consejos en materia de política de normas, la formulación de planes de trabajo para la ratificación de los convenios o asistencia en el campo del derecho de trabajo. Su Gobierno había realizado constantes progresos en la ratificación de las normas de trabajo: gracias a la ayuda de la Oficina durante los últimos años se realizaron conferencias y seminarios en los ámbitos local y nacional, así como la formación de funcionarios y de representantes de organizaciones, de representantes de los empleadores y de los trabajadores. Estos esfuerzos han producido notables efectos, dado que China tenía una mejor comprensión de las normas. Se adoptaron importantes medidas, a efectos de revisar las leyes y reglamentaciones nacionales, de modo de garantizar la aplicación concreta de los convenios ratificados. Aún persisten algunos problemas, las dimensiones y la población son obstáculos serios, los procedimientos relativos a la inspección son difíciles de administrar, así como la recolección de datos estadísticos. Sin embargo, existen amplias perspectivas para una continuada cooperación entre el Gobierno y la OIT.

28. Varios miembros trabajadores hicieron un llamamiento para nuevas ratificaciones. El miembro trabajador de Tailandia expresó la esperanza de que su país ratificaría los cinco convenios fundamentales de la OIT que todavía no ha ratificado. El miembro trabajador de Brasil confiaba en que la República de Corea ratificara el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). El miembro trabajador de la Federación de Rusia confiaba en que su país ratificaría el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105). En relación con la cuestión de la ratificación de las normas internacionales del trabajo por la Unión Europea, el miembro trabajador de los Países Bajos declaró que la decisión de ratificar se tomaba por cada Estado Miembro y aquellos que pensaban que los países de la Unión Europea estaban confrontados a los mismos problemas en materia de ratificación que los Estados federativos no habían comprendido la situación.

29. En relación con las denuncias, el miembro trabajador de Nueva Zelandia declaró que, con respecto al incumplimiento de su propio país, del Convenio sobre las enfermedades profesionales (revisado), 1934 (núm. 42), durante los 23 últimos años, la Comisión de Expertos venía instando pacientemente al Gobierno a que adoptara las medidas necesarias para garantizar el pleno cumplimiento del Convenio. Lo único que se necesitaba era adoptar una disposición legislativa o política secundaria que permitiera establecer una lista presuntiva de determinadas enfermedades profesionales. El Gobierno había indicado repetidas veces que el cumplimiento era inminente, aunque hubiera dado efecto a ese compromiso en la práctica. En la actualidad, la situación se veía agravada por el hecho de que el Gobierno estaba considerando la denuncia del Convenio. La prolongada falta de cumplimiento de las disposiciones de los convenios ratificados, suscitaba graves cuestiones acerca de la adecuación del mecanismo de control. Si un gobierno que había ratificado un convenio posteriormente decidía denunciarlo, pese a su importancia constante para la protección de los trabajadores, debería considerarse una cuestión de mucha gravedad. La situación era aún más grave cuando se decidía la denuncia para evitar el cumplimiento y manifiestamente hacían caso omiso de los pedidos de que se adoptaran medidas por parte de la Comisión de Expertos. Por consiguiente, acogía con beneplácito la sugerencia de los miembros empleadores de que cuando se contemplaba una denuncia, los funcionarios de la OIT deberían establecer contacto con el gobierno concernido. El asesoramiento y la asistencia técnica podrían tener por consecuencia evitar dar el paso desafortunado de la denuncia. Si los gobiernos no respetaban las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos y no las cumplían prontamente, proporcionaban la prueba irrefutable de la necesidad de fortalecer los mecanismos de aplicación de la OIT mucho más intensamente que lo había propuesto el Director General en su Memoria. Los consejos y la asistencia técnica podrían permitir de evitar tomar una decisión poco afortunada en materia de denuncia.

30. El miembro trabajador de Brasil se refirió al párrafo 15 del informe de la Comisión y lamentó que su país haya denunciado el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), pretendiendo que dicho Convenio alentaba los despidos colectivos. El Gobierno no había cumplido con las consultas requeridas por el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) ya que informó de su decisión por escrito a los interlocutores sociales después de haberse tomado la medida. El miembro gubernamental de Brasil subrayó que su Gobierno trataba los aspectos relativos al cumplimiento de las normas internacionales con absoluta seriedad y corrección. La denuncia del Convenio núm. 158, obedeció a dificultades técnicas y legales para su aplicación, y no al número de observaciones y críticas realizadas por organizaciones de trabajadores, todas las cuales fueron respondidas. Aclaró que previo a la denuncia, se respetó el principio de la consulta tripartita, tal como ya se realizaba con anterioridad a la ratificación del Convenio núm. 144.

31. El miembro gubernamental de Alemania consideró que tanto las quejas como las denuncias eran legítimas. Era preferible que el Estado modifique su legislación para hacerla conforme con los convenios ratificados. Un gobierno que recurre a la denuncia es, sin embargo, más responsable que un gobierno que pone en tela de juicio de manera agresiva las conclusiones de los órganos de control.

32. La Comisión tomó nota con interés de las informaciones comunicadas por los miembros gubernamentales de los países siguientes en relación con las ratificaciones: Bélgica (durante los últimos meses se han logrado algunos progresos en el sentido de la ratificación de nuevos convenios; la ratificación del Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171). Será importante para Bélgica y por el mensaje así dirigido a la Unión Europea); China ratificó el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), y estaba realizando el trabajo preparatorio con miras a ratificar el Convenio núm. 138 y otros convenios; República Dominicana (aunque el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) todavía no ha sido ratificado se están celebrando consultas con los interlocutores sociales y una solicitud de asistencia técnica se le dirigió a la OIT con miras a hacer en un próximo futuro un estudio del Convenio y de su eventual ratificación; el Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167) y el Convenio sobre las condiciones de trabajo (hoteles y restaurantes), 1991 (núm. 172) fueron también aprobados con miras a la ratificación); Egipto (la ratificación del Convenio núm. 138 estará prevista cuando la nueva ley sobre el trabajo entre en vigor); Gambia (examina seriamente la ratificación de ciertos convenios esenciales); Guinea Bissau (el Gobierno ya sometió para ratificación a las autoridades nacionales competentes el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y se están llevando a cabo estudios para examinar la posibilidad de ratificar el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); India (se comprometió en el procedimiento de ratificación de un cierto número de convenios prioritarios, incluido el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122); el proceso de ratificación del Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127), se había comenzado y será ratificado en un próximo futuro el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105)); República de Corea (el país prevé ratificar en un futuro próximo el Convenio sobre la igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100); el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); la ratificación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) se ha previsto para pronto después de haber llevado a cabo nuevas consultas con la Oficina); Líbano (la Comisión constituida en 1996 en el Ministerio de Trabajo para examinar los convenios no ratificados de la OIT y de la Organización Arabe del Trabajo ha previsto la eventual ratificación de siete convenios de la OIT que pronto se les someterán a las autoridades competentes. La mayor parte de éstos forman parte de la categoría de convenios que han sido identificados por el Consejo de Administración como siendo siempre importantes), Países Bajos (un cierto número de convenios actualmente estaban siendo examinados con miras a la ratificación, incluidos los instrumentos adoptados por la Conferencia Marítima); Portugal (como consecuencia de una decisión reciente del Consejo de Ministros se ha sometido al Parlamento para su ratificación el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); la ratificación el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) ha sido prevista); República Arabe Siria (el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) será ratificado cuando las modificaciones a la legislación nacional lo permitan).

Aspectos internacionales de las normas laborales y de los derechos humanos

33. Los miembros empleadores declararon que un tema habitual en el informe de la Comisión de Expertos son los contactos entre la OIT y las organizaciones internacionales y regionales en lo que respecta al ejercicio de los derechos humanos, en particular los derechos políticos, culturales, sociales y económicos, los derechos de los niños y las minorías y la protección contra la discriminación. Expresó su satisfacción por el hecho de que se compartan responsabilidades entre las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. La OIT debe concentrarse en sus propios instrumentos. También deben considerarse con beneplácito los esfuerzos del Director General para promover la ratificación de los convenios de la OIT sobre los derechos humanos fundamentales. Esos esfuerzos habían obtenido un cierto éxito.

34. Los miembros trabajadores observaron que la actividad normativa en general y la aplicación de las normas en particular constituyen el núcleo de las discusiones de la Conferencia. También son objeto de una atención creciente en otros foros, tales como el Consejo de Administración, o en otras organizaciones internacionales, tales como la Organización Mundial del Comercio (OMC), en particular en la Conferencia Ministerial de Singapur, o la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Las labores del Consejo de Administración en relación con la revisión de los convenios y la promoción de las ratificaciones se han caracterizado por la serenidad, la seriedad de las discusiones y la búsqueda de consenso, en cuya importancia crucial los miembros trabajadores siempre han hecho hincapié. Cabe esperar que estas labores prosigan con el mismo espíritu de cooperación. También se debe hacer hincapié en la importancia de la campaña de promoción de la ratificación de los convenios sobre los derechos fundamentales y felicitar a la OIT por los esfuerzos desplegados: desde que se envió la carta del Director General se han registrado 39 ratificaciones y cabe prever que se produzcan otras nuevas. Esta campaña se debe proseguir con el envío periódico de cuestionarios a los Estados Miembros, en los que se solicitan explicaciones acerca de las razones aducidas para no proceder a la ratificación o para retrasarla, así como con un programa específico de asistencia técnica.

35. Según opinión de los miembros trabajadores no obstante, pese a estos hechos positivos, algunos países, empresas u organizaciones internacionales siguen mostrando una actitud poco coherente en relación con las normas internacionales del trabajo y con el objetivo de la justicia social. En su Memoria presentada a la Conferencia, el Director General había hecho un llamamiento a todos los gobiernos y organizaciones internacionales para que adopten una actitud más coherente. Cuando los ministros de comercio subrayaron en Singapur la importancia de las normas y objetivos de la OIT, los ministros de finanzas no deberían aprobar en el Fondo Monetario Internacional (FMI) acciones o programas que van en contra de esas mismas normas y objetivos, al agravar la exclusión social y la pobreza y debilitar los sistemas de administración del trabajo, de salud o de educación. La comunidad internacional en su conjunto tenía la responsabilidad de garantizar la coherencia de sus opciones sociales y económicas y de tomar el tripartismo en serio. Resultaba preocupante que ciertos países tendían a rechazar las líneas de reflexión propuestas por el Director General para actualizar y reforzar la acción normativa, de conformidad con las decisiones de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague y la Declaración Ministerial de Singapur. Antes bien, los gobiernos deberían respaldar los esfuerzos encaminados al fortalecimiento del sistema de control y la promoción de los convenios fundamentales. También deberían poner a disposición de la OIT los medios financieros necesarios para llevar a cabo su mandato en un mundo que se ha vuelto más complejo.

36. Los miembros trabajadores estimaron que se debía proseguir y fortalecer la colaboración con otras organizaciones internacionales y otros sistemas de control; esta colaboración debe ser efectiva y complementaria y evitar toda competencia destructiva. La OIT dispone de las facultades y de los interlocutores necesarios para completar y reforzar los esfuerzos de la comunidad internacional en favor de los derechos humanos, como demuestra de forma alentadora el hecho de que el Comité de las Naciones Unidas de los Derechos del Niño haya recomendado la ratificación del Convenio núm. 138.

37. Los miembros gubernamentales de Bélgica, India, los Países Bajos, Portugal Arabia Saudita y Suecia (este último hablando en nombre de los países nórdicos), observó que la Reunión de Singapur había confirmado que la OIT era la instancia apropiada para elaborar y controlar la aplicación de las normas del trabajo. El miembro gubernamental de Bélgica subrayó que era deseable que otros recintos internacionales se interesen a las normas del trabajo y declaró que la OIT debía conservar a este respecto la dirección de los debates puesto que ella ofrecía una evaluación reconocida en las esferas técnicas y políticas pertinentes. Los miembros gubernamentales de los Países Bajos y la India observaron que el proteccionismo había sido rechazado claramente en Singapur: el primero de la misma manera subrayó el llamamiento a una cooperación más importante entre la OIT y la OMC, mientras que el último subrayó que la Declaración de Singapur no ofrecía justificación alguna para una segunda negociación vinculando el comercio y las normas del trabajo. El miembro gubernamental de Arabia Saudita subrayó que la OIT debía guardar su plena autonomía.

38. El miembro gubernamental de Uganda reafirmó la necesidad de que la OIT continúe sus contactos, al más alto nivel y en el terreno con las agencias de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods para sensibilizarlos sobre las normas de la OIT: los representantes del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional comenzaron las consultas con el Ministerio de Trabajo y las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre las cuestiones vinculadas al trabajo; tales iniciativas alentadoras deberían proseguirse. El miembro gubernamental de Jamahiriya Arabe Libia declaró que nuevas políticas, tales como las preconizadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, no deberían adoptarse sin preparación porque ellas comportan riesgo de consecuencias negativas en el plano, por ejemplo, de condiciones de trabajo y seguridad social. La miembro gubernamental de Portugal estimó que la OIT debería intensificar su colaboración con diversas organizaciones internacionales; y el miembro gubernamental de Italia declaró que la presente Comisión era un foro apropiado para garantizar un vínculo con los órganos de las Naciones Unidas al respecto. El miembro gubernamental de Nueva Guinea declaró que su país era sensible al papel importante que pueden desempeñar las organizaciones de empleadores y de trabadores en la búsqueda de soluciones a los problemas planteados en la esfera social en particular en el contexto actual de la mundialización de la economía.

39. Los miembros gubernamentales de Brasil y Uganda apoyaron la campaña lanzada por el Director General a continuación de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo social de Copenhague. El último declaró que la campaña había sido coronada de éxito pero que no debería limitarse a algunos convenios, otros revestían una importancia igual, en particular, para la protección y la promoción del empleo y de las condiciones y medio ambiente de trabajo. El miembro gubernamental de Cuba apreció que la Comisión de Expertos no se haya desinteresado de los convenios, en particular sobre la política del empleo, la seguridad social, la seguridad e higiene y la protección de salario que algunas veces habían sido ignorados a causa de la flexibilización y del mal funcionamiento del mercado de trabajo. Inclusive si estos convenios no han sido retomados en la lista de los convenios fundamentales, la naturaleza de los derechos protegidos tiene un vínculo directo con el desarrollo social y su importancia no debería subestimarse. La representante de la Internacional de la Educación también consideró que los párrafos del informe de la Comisión de Expertos consagrados a los convenios sobre el empleo, la seguridad social, la salud y la seguridad, y a la protección de salarios son tantas pruebas que refutan la posición de aquellos que desearían ver la OIT concentrarse únicamente sobre los convenios fundamentales.

40. Varios miembros trabajadores individuales han desarrollado la declaración de su grupo, en particular en relación con el papel de la OIT sobre el respeto de la libertad sindical y de otros derechos fundamentales (por ejemplo, los miembros trabajadores de Colombia, de Guatemala, de Paraguay y del Reino Unido). El miembro trabajador de argentina recordó el trabajo importante del Comité de Libertad Sindical, en particular en relación con las quejas contra los países de América Latina como resultado de las políticas neoliberales agresivas. Un miembro trabajador de Alemania subrayó la indivisibilidad de los derechos civiles y políticos, económicos y sociales y culturales y los vínculos estrechos que deberían mantenerse con las organizaciones de las Naciones Unidas y regionales especialmente europeas: el sistema de control era una característica importante del derechos internacional en materia de derechos humanos. El miembro trabajador de Italia estimó apropiado reflexionar en la adaptación de las normas internacionales del trabajo a la mundialización y a los principios directores sobre la manera en que los comentarios de la Comisión de Expertos podían ser seguidos de efecto. El miembro trabajador de Pakistán declaró que era necesario estar atento a no someterse a presiones económicas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, cuyos programas no siempre tienen en cuenta los derechos fundamentales de los trabajadores: esta era la responsabilidad de la OIT de ayudar a asegurar una red de seguridad para los trabajadores afectados por el reajuste estructural y el desarreglo impuesto por las instituciones de Bretton Woods. Esta opinión era compartida por el miembro trabajador de Senegal que subrayó que el respeto de los convenios internacionales del trabajo era también vital para la democracia. El Miembro trabajador de Burkina Faso llamó la atención sobre la amenaza que planea sobre los derechos de las mujeres y de otros trabajadores en aquellos países en donde el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional impusieron la revisión de los códigos de trabajo para introducir más flexibilidad y precariedad en el empleo: la cooperación con la Organización Mundial del Comercio debería reforzarse para evitar que la mundialización no se traduzca por la marginalización de los países más pobres. El miembro trabajador de los Países Bajos declaró que como consecuencia de la conferencia de Beijing una componente de mujeres debería ser integrada en todos los programas y proyectos de la OIT con miras a promover la igualdad en el empleo y la profesión entre los trabajadores y las trabajadoras. La representante de la Internacional de la Educación declaró que los trabajadores estaban dispuestos, como lo preconizaban los miembros trabajadores aprovechar plenamente la globalización a condición de ser interlocutores de forma completa en el proceso y que sea establecido un marco en el que serían respetados por lo menos los convenios fundamentales del trabajo. El miembro trabajador del Brasil subrayó que los países, que en la Conferencia de Ministros de Singapur insistieron lo más en decir que la OIT es la Organización competente para tratar las cuestiones vinculadas a las normas, eran aquellos mismos que con frecuencia eran objeto de crítica por parte de la Comisión. El miembro trabajador del Reino Unido declaró que los gobiernos que subrayaron el papel de la OIT en la reunión de Singapur lógicamente deberían dar a la OIT los medios necesarios para cumplir este papel.

Zonas francas de exportación

41. Los miembros empleadores, hicieron notar que, ante la escasa información disponible, las observaciones formuladas en años anteriores por la Comisión de Expertos en esta materia eran más bien de índole informativa, mientras que los comentarios de este año parecían tener un enfoque más positivo. Se congratularon del establecimiento de un programa de acción especial de la OIT, en virtud del cual se llevarán a cabo estudios sobre los factores sociales y laborales y la posibilidad de éxito en esas zonas. Esperan con interés el resultado de esos estudios que han de publicarse a finales de este año.

42. Los miembros trabajadores expresaron una gran preocupación por el desarrollo de las zonas francas de exportación que son a menudo zonas en las que no impera el derecho, ya sea porque la legislación social no les sea aplicable, ya sea porque no se aplica debido a la falta de control o a la ausencia de organizaciones de trabajadores, cuya presencia o ejercicio ni siquiera está aceptado. Estas zonas tienen por objeto atraer las inversiones extranjeras ofreciendo facilidades y concesiones que aumentan bajo la influencia de la competencia. Algunas empresas multinacionales ejercen presión considerable en los gobiernos para que no apliquen o no ratifiquen los convenios de la OIT. Cabe desear que la OIT prosiga el seguimiento de la situación sobre el terreno, conjuntamente con la Comisión de Expertos, a través de su programa especial de acción sobre las cuestiones sociales en las zonas de exportación.

43. Varios miembros aprobaron las actividades de la OIT en las zonas así como los comentarios de la Comisión de Expertos. Los miembros gubernamentales de Kenya y de la República Unida de Tanzanía hicieron referencia a las intenciones de sus Gobiernos con miras a respetar los derechos de los trabajadores en las zonas; el primero, invitando a los empleadores a adoptar un código de buena conducta para mejorar la situación, como es el caso de Kenya. Los miembros trabajadores de Costa Rica y de Nicaragua llamaron la atención, sin embargo, sobre la violación de los derechos de los trabajadores en particular los de las mujeres, en las zonas francas de exportación. El miembro gubernamental de la República Dominicana declaró que no existía el trabajo de los niños en la zona franca de exportación de su país. En las zonas francas de exportación y en el corte de la caña no hay trabajo infantil, y en la industria del azúcar éste ha sido totalmente erradicado. En el sector no estructurado de la economía persiste el trabajo infantil, pero el Gobierno lleva a cabo programas de acción para su erradicación, habiéndose constituido una comisión tripartita que se ocupará del problema, en lo que toman asiento varios ministros (trabajo, salud, educación y deportes de la dirección general de la juventud y de la mujer), organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como organizaciones no gubernamentales. Esta comisión ya ha iniciado sus labores gracias a la ayuda brindada por el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). En las zonas francas de exportación, que cuentan con 170. 000 trabajadores, se aplica el Código de Trabajo. Los sindicatos eran reconocidos y se han concluido varios convenios colectivos. Añadió que, con el objetivo de superar los problemas que se suscitaban en estas zonas en el pasado, el Gobierno ha impulsado: un acuerdo tripartito sobre los derechos fundamentales de los trabajadores; la constitución de una comisión tripartita de armonización de las relaciones de trabajo que se encarga de recibir las quejas sobre violaciones a la libertad sindical; y la formación de una comisión tripartita para la realización de obras sociales. Resaltó que los trabajadores de las zonas francas de exportación gozan del respeto de sus derechos como en cualquier otra empresa fuera de las mismas.

Procedimiento de reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución

44. Los miembros empleadores tomaron nota de que la Comisión de Expertos se refiere al gran número de reclamaciones presentadas por incumplimientos de los convenios ratificados. El número de reclamaciones presentadas había aumentado en los últimos años, al igual que el número de casos planteados ante el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración. Había muchas razones para la utilización de ese procedimiento aunque los casos considerados tal vez pudieran examinarse con arreglo al procedimiento regular de presentación de memorias. Estos casos suponen una pesada carga para la Oficina, pero había pocas pruebas de que los procedimientos fueran muchos más eficaces que la labor regular de control de la Comisión de Expertos. Al plantear los diferendos internos de un país ante un órgano internacional, se espera a menudo obtener ventajas a nivel nacional. Por ejemplo, los casos en que se plantean reclamaciones incluso antes de que un convenio haya entrado en vigor en el país concernido hace pensar de que se está abusando de ese procedimiento. Los criterios para examinar si los fundamentos eran concluyentes y por consiguiente admisibles con arreglo a esos procedimientos especiales deberían aplicarse de manera más estricta y, por ende, más restrictivamente.

45. Los miembros trabajadores prestaron gran importancia a los procedimientos en materia de queja y reclamaciones, que constituyen el complemento necesario del mecanismo de control regular sobre la base de las memorias y garantizan el acceso de los trabajadores al sistema de control. El hecho de recurrir con mayor frecuencia a estos procedimientos obedece al papel más activo desempeñado por las organizaciones de trabajadores y de empleadores como resultado de la reestructuración del ciclo de envío de memorias, así como a los esfuerzos de la OIT y de sus mandantes a fin de que las organizaciones de trabajadores tengan un mejor conocimiento de los procedimientos de la OIT, en particular mediante la amplia difusión del Manual sobre los procedimientos en materia de convenios y de recomendaciones. También es la consecuencia de las reformas estructurales del mercado laboral vinculadas a la liberalización del comercio internacional, que a menudo han tenido una incidencia negativa en la aplicación de las normas, incluso si éstas dejan un gran margen de acción a los gobiernos y a los interlocutores sociales en cuanto a la concreción de la política social. Sería inaceptable que el acceso a estos procedimientos se limitara únicamente a los convenios fundamentales o prioritarios. La especial atención que con razón se debe prestar al respeto de las normas fundamentales no puede servir de pretexto para ceñirse únicamente a estos convenios. Este razonamiento también es válido para las labores de la presente Comisión: los miembros trabajadores y los miembros empleadores, con el apoyo de algunos miembros gubernamentales, siempre han estimado que la elección de los casos objeto de discusión también se debe centrar en la aplicación de los convenios considerados más "técnicos". Los miembros trabajadores fueron partidarios de una utilización más eficaz de los procedimientos y de un fortalecimiento de su complementariedad. No obstante, ahora que la OIT trata de reforzar sus sistemas de control y lograr un mayor respeto de sus normas y principios constitucionales no es el momento de poner en tela de juicio unos procedimientos que han demostrado su eficacia.

46. El miembro trabajador de los Estados Unidos sugirió que el creciente número de reclamaciones, en virtud del artículo 24, presentadas en los últimos años, podría ser el reflejo de una pauta preocupante de incumplimiento por los gobiernos de sus obligaciones en virtud de los convenios ratificados. El aumento de reclamaciones en virtud del artículo 24 podría también reflejar el hecho de que el número de casos de países revisados por esta Comisión hubiera disminuido en los últimos años. La disminución de la capacidad de esta Comisión podría impulsar a los trabajadores a mirar más allá de los procedimientos normales, para encaminarse a otros mecanismos de la OIT, por ejemplo, el procedimiento en virtud del artículo 24, como la mejor manera de convencer a sus gobiernos de dar cumplimiento a sus obligaciones.

Sumisión a las autoridades competentes

47. Los miembros trabajadores compartían las preocupaciones expresadas por la Comisión de Expertos por lo que se refiere a los problemas de sumisión que deben darse a conocer, pues es indispensable que los parlamentos nacionales estén informados de las labores de la OIT. La Comisión de Expertos recuerda útilmente en el párrafo 134 de su Informe general el alcance de la obligación de sumisión de los instrumentos. Por su parte, los miembros trabajadores denunciarán en sesión plenaria a los países que no han respetado esta obligación de sumisión de los instrumentos adoptados desde, al menos, las siete últimas reuniones y cuya lista figura en el párrafo 138 del Informe general de la Comisión de Expertos.

48. En respuesta a una cuestión planteada por el miembro gubernamental del Líbano, el representante del Secretario General, explicó que todos los convenios que no han sido abrogados formalmente, en virtud de cualquier nuevo procedimiento adoptado por la Conferencia, permanecen sometidos a la obligación de la sumisión, e incluso siempre se pueden ratificar. La propuesta que está ante la Conferencia tiene por objeto tratar las recomendaciones complementarias a los convenios de la misma manera con respecto a la abrogación.

49. La miembro gubernamental de Portugal solicitó que se suministren informaciones sobre la evolución de casos de incumplimiento a los problemas de sumisión. El miembro trabajador de Suecia llamó la atención sobre numerosos casos de incumplimiento con la obligación de sumisión y recordó a los gobiernos que el procedimiento debe ir acompañado de propuestas concretas en materia de ratificación de los convenios en cuestión. El miembro gubernamental de Kenya recomendó que los países que no hayan cumplido con la obligación de sumisión soliciten rápidamente la asistencia técnica de la Oficina.

Sanciones en derecho interno

50. Los miembros empleadores hicieron hincapié en que sólo se aplican sanciones cuando el convenio en cuestión lo prevea expresamente. En otros casos, es competencia de cada uno de los Estados Miembros decidir de qué manera va a dar efecto a las disposiciones de los convenios ratificados. Pese a la afirmación de la Comisión de Expertos de que tomaba en consideración las deliberaciones de la presente Comisión, los miembros empleadores no encontraron una respuesta adecuada a su preocupación. En cambio, en el informe anterior de la Comisión de Expertos éstos especificaron que, por lo que se refería a las violaciones de los derechos fundamentales de los trabajadores, se debían prever sanciones penales, en especial cuando los convenios pertinentes de la OIT recogían disposiciones en ese sentido. A juicio de los miembros empleadores, eso significa que las sanciones penales no pueden ser adecuadas en el caso de todos los convenios, sino únicamente en el caso de los convenios que prevén la posibilidad de sanciones. Esta aclaración no figura en el último informe de la Comisión de Expertos, de tal modo que se requería la aplicación de sanciones de una forma general e ilimitada para garantizar la observancia de las disposiciones de los convenios. Esta situación no se ajusta al sistema de normas vigente. La Comisión de Expertos debe examinar a fondo esta cuestión.

51. El miembro gubernamental de Alemania, a su vez, se opuso a la idea expresada en el párrafo 128 del informe de la Comisión de Expertos según la cual los Estados que han ratificado los convenios internacionales deberían asegurar el respeto de las medidas tomadas en aplicación de estos convenios mediante un sistema de sanciones, incluidas las sanciones penales, aun si los convenios en cuestión no lo preveían expresamente.

52. Los miembros trabajadores declararon que las críticas dirigidas por los miembros empleadores a la Comisión de Expertos a propósito de su posición sobre las cuestiones de sanciones, en el párrafo 128 de su informe, parecían proceder de una confusión con los análisis que figuraban en el informe del año anterior, porque las consideraciones del informe de este año tenían un carácter más general y no trataban específicamente las cuestiones penales. El miembro trabajador de Alemania apoyaba las conclusiones de la Comisión de Expertos, según las cuales, sanciones apropiadas, suficientemente disuasivas, deberían ser previstas, en particular, cuando se trataba de los derechos fundamentales de los trabajadores. Estimó que tales sanciones estaban autorizadas en virtud del artículo 19 de la Constitución de la OIT e incluso en ausencia de disposiciones expresas en un determinado convenio.

Cooperación técnica en la esfera de las normas

53. Los miembros empleadores tomaron nota de que un cierto número de seminarios y de actividades de formación tuvieron que anularse por motivos de restricciones presupuestarias. Sin embargo, como en el pasado, tomaron nota con satisfacción de que numerosas actividades fueron emprendidas, en particular con los equipos técnicos multidisciplinarios (ETM). Desearon que los informes de la Comisión de Expertos, en el futuro, deberían contener más informaciones sobre los resultados de vuelta, recibidos por la Oficina.

54. Los miembros trabajadores declararon que las limitaciones presupuestarias no deberían frenar las actividades de promoción de las normas, que cada vez se solicitan más debido a la mundialización de la economía, las reformas de las políticas del trabajo y del empleo o los esfuerzos de democratización de algunos países. El programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), financiado principalmente con recursos extrapresupuestarios, es un buen ejemplo de complementariedad con actividades prácticas para la aplicación de las normas; de hecho, podría servir de modelo para promover la aplicación de otras normas. Por otra parte, cabe lamentar que sólo 6 de los 14 equipos técnicos multidisciplinarios cuenten con un especialista en normas, pese a los continuas peticiones hechas en ese sentido por los miembros trabajadores del Consejo de Administración. Era conveniente poner remedio a esta situación lo antes posible.

55. Los miembros gubernamentales de China, Cuba, Egipto, Gambia, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Kenya y la República Unida de Tanzanía elogiaron la asistencia técnica que les había sido suministrada en la esfera de las normas internacionales del trabajo, en particular por el intermediario de los equipos técnicos multidisciplinarios (ETM). El miembro gubernamental de Kenya subrayó que solamente 6 de los 14 equipos multidisciplinarios contaban con un especialista en normas, mientras que estos equipos eran vitales para la formulación y la puesta en práctica de los objetivos por los países. Apreció que el Consejo de Administración comience próximamente una evaluación de la política de asociación activa. Los miembros gubernamentales del Líbano y de Arabia Saudita manifestaron el deseo de que el puesto de especialista de normas en el equipo multidisciplinario de Beirut sea cubierto: el primero tomó nota de que la asistencia en materia de normas había sido reducida como consecuencia de las limitaciones financieras; sin embargo, era primordial para los países en desarrollo beneficiar de todas las formas la asistencia técnica que la OIT puede ofrecerles para ayudarles a respetar las obligaciones que resultan de los convenios que ellos han ratificado. Manifestó el deseo de que la asistencia técnica sea recuperada y que el personal del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo esté aún más implicado que en el pasado en estas actividades. Apoyó las actividades de la oficina regional para los Estados árabes y del equipo multidisciplinario de Beirut. El miembro empleador de la República Islámica del Irán apreció el seminario sobre las normas en materia de derechos humanos que se celebró en su país; el miembro gubernamental de Uganda esperaba con interés el seminario que se celebrará en su país y que tiene como objetivo mejorar la ratificación y la aplicación de los convenios sobre los derechos humanos. Los miembros gubernamentales de Djibouti (en relación con la inspección del trabajo) y de Sri Lanka (en relación con la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (y Protocolo, 1995) (núm. 81)) y lo mismo que el miembro trabajador de la Federación de Rusia (en relación con la aplicación de los convenios fundamentales) subrayaron igualmente que era necesario que haya mucha más cooperación técnica.

Cuestiones relativas a la aplicación de ciertos convenios

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

56. Los miembros empleadores declararon que los comentarios de la Comisión de Expertos se basan en memorias presentadas por 29 Estados Miembros, aunque no resulta claro en qué momento se presentaron o los períodos que abarcan. Aunque los miembros empleadores nunca negaron que el Convenio núm. 122 revistiese particular importancia, hay una serie de convenios importantes que en el informe no se analizan de esa manera. Con respecto al Convenio núm. 122, los comentarios de la Comisión de Expertos son críticos y un tanto pesimistas. Ese pesimismo es muestra de un criterio pedagógico desactualizado. Sería mejor basarse en un enfoque más positivo. No hay ninguna duda de que el logro del pleno empleo, productivo y libremente elegido, es y debe permanecer una política fundamental de la OIT. Habida cuenta de los problemas registrados en los mercados laborales es necesario examinar todos los medios de acción en relación con su incidencia en el empleo. El análisis que la Comisión de Expertos efectúa sobre los problemas del mercado laboral se limita a la competencia internacional, la globalización y el proceso de transición hacia una economía de mercado en algunos países. No obstante, los miembros empleadores señalaron otras causas innegables de las dificultades del mercado laboral, entre las que cabe mencionar el exceso de reglamentación, la rigidez del marco jurídico, el deseo de defender derechos adquiridos y con frecuencia elevados gravámenes y altos costos laborales, que significan una verdadera carga para los empleadores. Los miembros empleadores dijeron que la política del empleo no podía aplicarse de manera aislada y era necesario que se la coordinara con otras importantes políticas sociales y económicas. Las distintas esferas de política están interrelacionadas. Por consiguiente, en esta época de grandes cambios resulta incomprensible que el sector social sea el único sector que deba permanecer inamovible. Además, los denominados problemas mencionados por la Comisión de Expertos, tales como los niveles más altos de competencia, la mundialización y la transición hacia una economía de mercado también podrían tener un efecto positivo por las oportunidades de empleo y de carácter social que creaban. El éxito de las empresas y, por ende, el de la existencia de empleos, dependía de la calidad de los productos y de los servicios, los que a su vez dependen de las calificaciones de los trabajadores y de la capacidad de la dirección. Por consiguiente, el valor de una empresa se determina por la manera en que los clientes perciben sus productos y servicios en un entorno de competencia. El libre mercado representa una oportunidad y no una amenaza y los efectos positivos de la competencia pueden beneficiar a todos. Sin embargo, hay demasiada gente que confía en las bondades de la reglamentación en lugar de establecer normas para una competencia justa, la cual incluye niveles sociales mínimos. En ese orden de ideas, los miembros empleadores hicieron notar que aparecían nuevas formas de empleo, con inclusión del trabajo a tiempo parcial y los contratos por períodos determinados. En muchos países, la demanda de trabajo a tiempo parcial era mayor que la oferta. Por ejemplo, por razones diversas, trabajadores y, en particular, numerosas mujeres preferían el trabajo a tiempo parcial. No obstante, muchos de los que deseaban un trabajo a tiempo parcial tenían que aceptar empleos a tiempo completo, o permanecer desempleados. Es menester lograr un mejor equilibrio entre la oferta y la demanda aunque todavía es necesario lograr algún progreso a ese respecto.

57. Los miembros empleadores declararon que los mercados laborales se transforman rápidamente con la aparición de nuevas y diversas formas de empleo, que tienen en cuenta las diferentes necesidades, incluidas las de los trabajadores. La situación había cambiado con respecto a la época en que se empleaba a los trabajadores diariamente por el mismo número de horas y el mismo tiempo. Las necesidades de la industria hacen que en la actualidad la situación sea muy compleja, pero ofrecen en cambio una amplia variedad de oportunidades de empleo. Sin embargo, los miembros empleadores no podían aceptar que los trabajadores fueran los únicos que tuviesen el derecho a cambiar de un trabajo a tiempo parcial a un trabajo a tiempo completo cuando así lo desearan. Tampoco se ajusta a la situación real el comentario de la Comisión de Expertos de que todos los trabajadores sólo quieren conseguir el tradicional trabajo a tiempo completo. Está plenamente en armonía con los deseos de los trabajadores de obtener distintas formas de empleo. Esos casos no constituyen un incumplimiento de los objetivos del Convenio porque los conceptos subyacentes no son los mismos que los de la época en que se adoptó el Convenio. Algunos países han reducido la semana laboral, por ejemplo a 35 ó 32 horas por semana, un nivel que otros países considerarían trabajo a tiempo parcial. Si bien la Comisión de Expertos reconoce que el concepto de pleno empleo podía ser diferente en los países en desarrollo, los miembros empleadores eran de la opinión de que esta diferencia se aplica a todos los países. Sin embargo, expresaron su acuerdo con la Comisión de Expertos en que el reto más importante consiste en crear un mayor número de empleos que suministren un medio de vida para todos los trabajadores. Aunque la Comisión de Expertos elogia a la República de Corea y a Hong Kong en el logro del pleno empleo, no analiza las razones de ese éxito. Los miembros empleadores estimaron que había motivos justificados para elogiar a otros países más grandes por sus logros a este respecto. En particular, los países que aceptaron el reto de la mundialización habían tenido éxito en la promoción del empleo y habían registrado menos problemas de empleo.

58. Los miembros trabajadores declararon que la Comisión de Expertos por la coherencia de su enfoque y la calidad de sus observaciones; asimismo, debe ser alentada para que prosiga el diálogo con la presente Comisión, tanto por lo que se refiere a las tendencias generales como a los casos generales. Los párrafos de su Informe general de este año completan los del año anterior y se deben examinar con especial atención. Cabe recordar que la promoción y aplicación de este Convenio figura entre las prioridades principales de la OIT, como atestiguan las conclusiones de la reunión de la Conferencia de 1996 sobre el pleno empleo en una economía mundializada, el nuevo informe sobre El empleo en el mundo 1996-1997, la Declaración de la Cumbre de Copenhague, así como la cuestión de la contribución de las pequeñas y medianas empresas para la creación de empleos, que figura en el orden del día de la presente reunión de la Conferencia. Contrariamente a la opinión expresada el año pasado por los miembros empleadores, la Comisión de Expertos no ha sobrepasado los límites de lo dispuesto en el Convenio para extraer nociones y obligaciones más específicas o mostrarse reticente con respecto a la mundialización de la economía o la transición hacia una economía de mercado: se ha limitado a una presentación objetiva de los hechos. El informe sobre el empleo en el mundo, al igual que el Informe del Director General sobre la actividad normativa llegan asimismo a la conclusión de que la liberalización del comercio internacional no produce automáticamente progreso social e igualdad de oportunidades, ni mitiga la exclusión social y la pobreza. Incumbe a los Estados Miembros el desarrollo de una política común que estimule el empleo y favorezca la igualdad de oportunidades y la aplicación de las normas. A ese respecto, la Comisión de Expertos subraya la necesidad de tener plenamente en cuenta el objetivo del pleno empleo al determinar las políticas macroeconómicas, lo que desafortunadamente no se produce con la suficiente frecuencia: hay demasiados gobiernos que se centran exclusivamente en las políticas del mercado de trabajo y en la flexibilidad. La Comisión de Expertos explica asimismo que el pleno empleo sigue siendo un objetivo válido para todos los países, incluso si el Convenio prevé distintos medios y estrategias con ese fin. La Comisión trata de propiciar una mejor comprensión de las obligaciones del Convenio en lo relativo al pleno empleo, la libre elección de empleo, el empleo productivo y la consulta de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión sugiere acertadamente que se podría establecer un vínculo entre sus comentarios individuales sobre la aplicación del Convenio y los exámenes por países iniciados tras la Cumbre de Copenhague, o incluso con las memorias sobre la incidencia de la liberalización del comercio internacional. Por último, la Comisión de Expertos subraya la importancia de una acción deliberada en favor del empleo y del establecimiento de un marco jurídico conforme a las obligaciones del Convenio, haciendo referencia a ese respecto al Convenio núm. 150.

59. Varios miembros gubernamentales declararon que estaban de acuerdo con las reflexiones de la Comisión de Expertos en relación con el pleno empleo, productivo y libremente elegido. El miembro gubernamental de Kenya se alegró de que tal permanezca el objetivo de la OIT, que debería continuar desempeñando el papel que le fue reconocido por la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social. El miembro gubernamental de Suecia (expresándose en nombre de los países nórdicos) apreció que la OIT haga hincapié sobre los aspectos humanos del empleo y el miembro gubernamental de Italia observó que el respeto de los derechos humanos tenía una incidencia positiva sobre las posibilidades del empleo. El miembro gubernamental de Portugal colocó de nuevo el debate en el contexto de las discusiones que tienen lugar actualmente en la Conferencia en relación con el empleo en las pequeñas y medianas empresas y la necesidad de abordar las cuestiones de empleo y de formación en una perspectiva integrada. El miembro gubernamental de Alemania estimó que los comentarios generales de la Comisión de Expertos relativos a la política de empleo convencían poco y llamó la atención en contra de una crítica demasiado severa de la utilización de los contratos de duración determinada que pueden evolucionar a continuación, convirtiéndose en contratos permanentes. El miembro gubernamental de Bélgica subrayó la importancia de examinar de qué manera el mecanismo de control podría reubicarse en el centro de las actividades de la OIT, en el ámbito del empleo, teniendo en cuenta la evolución de ciertos mercados laborales. El orador se cuestionó sobre el carácter vigente de ciertas normas relativas al empleo y todo ello en un contexto donde la relación laboral entre un empleador y un trabajador se debilita, donde el empleador se encuentra cada vez más lejos en el seno de grupos multinacionales, y donde la subcontratación se utiliza cada vez más. Se añade a lo anterior la precariedad de las relaciones laborales de un número elevado de trabajadores en los países más industrializados, que no logran obtener acceso a un empleo estable. Consideró conveniente valorar aún más la voluntad de trabajar de las personas, de tener en cuenta su creatividad a todos los niveles, de evitar paralizar la relación entre dos personas jurídicas y de ofrecer una mayor garantía de seguridad jurídica, concluyendo por ejemplo, un contrato con la colectividad.

60. El miembro gubernamental de la República Dominicana describió las experiencias positivas realizadas en su país en donde una comisión tripartita fue establecida así como un servicio de empleo gratuito utilizando tecnologías modernas: así fue eliminado el tráfico de la mano de obra. El miembro gubernamental de Sri Lanka declaró que su país encontraba dificultades en el contexto de la liberación de la economía y del proceso de mundialización: los nuevos inversores que se instalan en el país así como los industriales locales buscaban, en efecto, leyes laborales más flexibles y la paz del trabajo para un buen funcionamiento de las industrias y de las empresas. La ley núm. 45 de 1971 sobre el despido de trabajadores era considerada por los inversores como un obstáculo. Esta ley, limitando el poder del empleador de despedir, constituía a sus ojos un obstáculo a la creación de nuevos empleos, empleos que podrían crearse en la medida en que la movilidad de la mano de obra fuese aumentada y que las disposiciones de la legislación no crearan obstáculos artificiales; estimaron que las leyes laborales rígidas eran contraproducentes no solamente para la creación de empleo sino también para la productividad. Convendría discutir en qué medida esta línea de pensamiento conviene a los países en desarrollo, incluido Sri Lanka y qué papel desempeñan las normas en este contexto. Ninguna norma laboral rechaza implícitamente o explícitamente la productividad o el empleo y puede ser que ninguna economía pueda desarrollarse sin la paz en el trabajo y las normas laborales.

61. El miembro gubernamental de la India declaró que en su país la mayoría de trabajadores están ocupados en el sector informal, por lo tanto las normas eran de una importancia relativa para ellos. Los grandes problemas de estos trabajadores eran el desempleo, el subempleo y el empleo intermitente, como también una remuneración inadecuada y la ausencia de acceso a las necesidades básicas de la vida. No existen muchas bases para esperar cambios significativos de esta situación en un futuro cercano, a pesar del compromiso hecho por los gobiernos en la Cumbre Social de adoptar una política para lograr el empleo pleno, productivo y libremente elegido para todos. Sin querer minimizar la importancia de la elaboración de normas, igual o mayor énfasis por tanto debe ser dado a las actividades operacionales para maximizar las oportunidades de empleo. En este contexto, sugirió que la oscura situación del empleo descrita en el informe de la OIT sobre El empleo en el mundo, debe ser considerada por la Comisión de la Conferencia para así obtener una perspectiva global que hará su trabajo más objetivo. Sin embargo, la India estaba dispuesta a ratificar el Convenio núm. 122.

62. La miembro trabajador de China manifestó su acuerdo con los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la política de empleo. Con la participación activa de los sindicatos chinos ha decidido ratificar el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122). La mundialización estaba avanzando muy rápidamente y el desempleo y la pobreza son grandes retos en todo el mundo. Los problemas relacionados al desempleo y al empleo son mucho más severos en los países en vías de desarrollo que en los países industrializados. China ha creado 200 millones de nuevos trabajos desde la apertura económica. Sin embargo, la población china también está aumentando rápidamente y se requieren nuevos empleos. En China las escuelas de formación vocacional proveen formación para los trabajadores y las agencias de empleo en el seno de los sindicatos tratan de encontrarles trabajo. Había una necesidad de una mayor cooperación entre la OIT y los sindicatos para promover la implementación de medidas de políticas de empleo y para aumentar el empleo a través del mundo.

63. Otros miembros trabajadores subrayaron los aspectos particulares en materia de empleo. El miembro trabajador del Reino Unido estimó que las mujeres no siempre escogían el trabajo a tiempo parcial por libre elección y que el tiempo parcial con frecuencia era sinónimo de un salario de miseria sin perspectivas de carrera y de formación. Los miembros trabajadores de Colombia y de Costa Rica hicieron referencia a los empleos perdidos por política de ajuste estructural y de malas reestructuraciones. Un miembro trabajador de Alemania también subrayó los efectos negativos sobre los empleos de las políticas monetarias internacionales aunque observaba que la comparación entre el trabajo y el capital produce efectos benéficos sobre la mejora de la competitividad y del empleo. La inobservancia del Convenio. núm. 122 origina consecuencias negativas sobre la aplicación de otros convenios de la OIT. Lo mismo, el miembro trabajador de Argentina expresó el deseo de que se realice un análisis más detallado sobre estas cuestiones.

64. Los miembros trabajadores apreciaron que los análisis de la Comisión de Expertos relativos a la política de empleo recibieron un eco favorable y algunos miembros gubernamentales reconocen que la importancia cada vez mayor de la competencia y la búsqueda sistemática de un coste de trabajo menos elevado, son una amenaza tanto para el derecho del trabajo así como para la protección social. Por ello, los miembros empleadores subrayaron acertadamente que la política de empleo no debe separarse del conjunto de la política económica y social.

65. Los miembros empleadores reafirmaron que, como casi todo el mundo, tenían fe en la efectividad de la economía de mercado. Más que ausencia de desempleo, como indicó un orador anterior, el pleno empleo es un nivel de empleo donde todos aquellos que buscan activamente trabajo lo encuentran, tal como se puso de relieve en las discusiones en la Comisión de Empleo de la anterior Conferencia. También subrayaron que la tendencia a desregular que estaba produciéndose de diferentes formas en diferentes países tenía como causa principal el excesivo aumento de regulación en los últimos años. Los miembros empleadores reafirmaron que creían en los objetivos fundamentales de la OIT. Sus diferencias de opinión con otros oradores al respecto se refieren a los medios a través de los cuales deberían lograrse estos objetivos. A modo de ejemplo mencionaron que no sería una práctica coherente tratar primero de la distribución de la riqueza y sólo preguntarse como una cuestión subordinada de qué manera se produjo. Los países que darán mejores respuestas a los problemas del empleo serán los que afronten la nueva situación de globalización y en particular la globalización de la competencia. El objetivo prioritario consiste en crear más empleos. Por lo tanto, la atención debe centrarse en cuál es la manera más rápida de producir en el futuro los recursos necesarios para la economía en su conjunto, como medio para mejorar la situación social.

Convenios sobre la seguridad social

66. Los miembros empleadores estimaron que en sus comentarios sobre la generalización del proceso de reforma en materia de seguridad social, la Comisión de Expertos había dado un panorama negativo de aumento de las contribuciones y de caída de los beneficios. La Comisión de Expertos había subrayado los peligros que supone la privatización de los sistemas de seguridad social, pero sus comentarios eran en cierto modo ingenuos y carentes de comprensión de las necesidades reales para la reforma. La proporción del PBI necesaria para sufragar los sistemas de seguridad social no ha dejado de aumentar. Como resultado de ello, los límites financieros se han sobrepasado en muchos países. Esto fue el resultado de muchos años de evolución unilateral en los que no se prestó ninguna atención al hecho de que no todo podía ser suministrado por los sistemas de seguridad social colectiva sin que se adoptaran reformas. Además, la evolución demográfica de muchos países ha tenido repercusiones muy importantes en los sistemas de seguridad social. La privatización de esos sistemas podría garantizar el aumento de su eficacia. La Comisión de Expertos hizo referencia a la flexibilidad por que se caracterizan las nuevas normas en materia de seguridad social. No obstante, el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), adoptado hace 45 años necesita que se le incorpore esa flexibilidad. Por cierto, lejos de haber adoptado medidas prematuras o precipitadas, como lo sugiere la Comisión de Expertos, muchos gobiernos reaccionaron demasiado tarde para evitar los problemas que enfrentaban los sistemas de seguridad social. Ahora era necesario reaccionar y preservar las disposiciones centrales del sistema de seguridad social.

67. Los miembros trabajadores declararon que la Comisión de Expertos había comprobado la generalización, intensificación y aceleración del proceso de reforma de la seguridad social. La presente Comisión ya ha discutido graves problemas de aplicación a este respecto en sus reuniones anteriores. La Comisión de Expertos recuerda que, si bien las normas se redactan en términos flexibles, hay que respetar en todo caso los principios fundamentales de organización y gestión de los regímenes de seguridad social. Las reformas o la privatización parcial o total de determinadas ramas de la seguridad social deben tener en cuenta las normas internacionales. En las conclusiones del año anterior sobre un caso individual, la presente Comisión había solicitado a los gobiernos interesados que ratificaran el Convenio núm. 128 y denunciaran el Convenio núm. 35. También había examinado los principios fundamentales de la organización y gestión de los regímenes de la seguridad social, incluida la participación de los trabajadores en su gestión y la responsabilidad general del Estado en cuanto a las prestaciones y el control de los regímenes. Estos principios se aplican a todos los regímenes de seguridad social, ya se trate de sistemas privados, parcialmente privatizados o públicos. Las reformas sustanciales no se deberían emprender apresuradamente, ya que es extremadamente difícil rectificarlas más adelante.

68. El miembro gubernamental de Alemania apoyado por los miembros trabajadores de Swazilandia y del Reino Unido declaró que la privatización no tenía su lugar en la seguridad social. El miembro empleador de la República Islámica del Irán declaró que no le correspondía a los empleadores sufragar la totalidad de los costos de la seguridad social: los gobiernos y el conjunto de la sociedad deben participar en ello. El miembro trabajador de Alemania consideró que los comentarios de los miembros empleadores de que el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) carecía de flexibilidad, era particularmente sorprendentes. Hizo observar que sólo era necesario ratificar tres de las nueve partes del Convenio. Además, el Convenio requería sólo un nivel bajo de cobertura social; existe el peligro de entrar en un círculo vicioso en el que se ejerce cada vez mayor presión sobre los países, y en especial los países en desarrollo para que reduzcan sus niveles ya bajos de gastos sociales. Además, la privatización del sistema de seguridad social resulta en una disminución de la solidaridad. En definitiva, la privatización sólo beneficia a unos pocos y deja sin protección a sectores enteros de la población. Del mismo modo las personas aseguradas corren el riesgo de la inflación y de la quiebra de las instituciones privadas, lo cual sucedía con bastante frecuencia. Por otra parte, los sistemas privados no necesariamente reducen los costos totales de las prestaciones sociales. La mejora de los resultados económicos y la seguridad social pueden ser complementarias. Las prestaciones sociales son un requisito fundamental para garantizar la solución pacífica de los diferendos sociales.

69. El miembro gubernamental de la República Unida de Tanzanía compartía la opinión de la Comisión de Expertos sobre la manera de proceder a la revisión y modificación de la legislación sobre seguridad social. Su país se encontraba en un proceso tendente a modificar su fondo nacional de previsión social para transformarlo en un esquema completo de seguridad social, tal como lo propone el Convenio núm. 102 y se evitaron las confrontaciones sociales que conocieron otros países mencionados en el párrafo 66 del informe de la Comisión de Expertos, aunque tuvieron lugar enconados debates entre las diferentes posiciones. De manera de asegurar la participación más amplia posible, se había llevado a cabo una mesa redonda para discutir la manera de incorporar al proceso a los interlocutores sociales, a la OIT, a la Asociación Internacional para la Seguridad Social (AISS) e inclusive a otros países que habían tenido éxito en una transformación de esa índole. El éxito de las transformaciones del fondo de previsión social ocurridas permitirían que se ratifiquen los convenios pertinentes sobre seguridad social de la OIT.

70. Los miembros trabajadores tomaron nota de que los análisis de la Comisión de Expertos relativos a los riesgos que presenta la privatización de los sistemas de seguridad social de base habían recibido un amplio apoyo en la Comisión. Por su parte, los miembros empleadores indicaron que podían entender por qué el tema de la privatización de la seguridad social levantaba tantas emociones, en particular en países donde estos sistemas se han aplicado durante muchos años. Enfatizaron que no estaban sugiriendo la privatización de todos los componentes de los sistemas de seguridad social. Sin embargo, existían áreas en las cuales la privatización podía generar grandes beneficios en la seguridad social, tornándola más eficiente y menos cara. Un buen ejemplo de esto es el caso de los seguros de salud donde la privatización es ya corriente en muchos países. La misma tendencia es evidente en los sistemas de pensiones donde el sector privado está acaparando una mayor parte del mercado y por tanto reduciendo las cargas del Estado. Los regímenes de jubilación de las empresas también son un buen ejemplo de cómo la privatización puede complementar los sistemas públicos. Claramente el Estado tiene que determinar el marco de las condiciones para la privatización, incluyendo disposiciones que prevean contingencias tales como la bancarrota. Las disposiciones relativas a la privatización de los beneficios sociales han probado ser exitosas y seguras. Complementan los esquemas estatales de seguridad social en vez de reemplazarlos. Esta tendencia sin duda continuará.

Convenios sobre la seguridad y la salud en el trabajo

71. Los miembros empleadores reconocieron que las normas en materia de seguridad y de salud en el trabajo eran muy técnicas y detalladas. Estimaron que es ésta la razón por la cual son difíciles de aplicar y de observar a nivel nacional.

72. Los miembros trabajadores declararon que los comentarios formulados por la Comisión de Expertos sobre la aplicación de los convenios sobre la salud y la seguridad tenían el mérito de centrar la atención en los problemas de aplicación de alcance general. En primer lugar, la Comisión de Expertos se interesa en la relación entre las normas regionales en la materia, como las adoptadas por la Unión Europea y las normas internacionales. A juicio de los miembros trabajadores, la incorporación de normas regionales como las directivas europeas en la legislación nacional no basta siempre para ajustarse a las normas internacionales. A ese respecto, la mayoría de las normas regionales establecen normas mínimas que no impiden a los Estados Miembros introducir o mantener niveles de protección más elevados. Los países miembros de la Unión Europea o de otras organizaciones regionales también deberían ratificar las normas de la OIT y no limitarse a adoptar normas regionales que deberían ofrecer, como mínimo, el mismo nivel de protección que las normas internacionales. Por otra parte, la Comisión de Expertos hace hincapié en la importancia crucial que reviste la aplicación práctica de las normas en este ámbito. La adopción de textos legislativos debe ir acompañada de un conjunto de medidas coordinadas para asegurar la protección efectiva de los trabajadores. Es indispensable la consulta de las organizaciones de trabajadores y de empleadores para la elaboración y aplicación de los textos. Se debe apoyar la sugerencia de la Comisión de Expertos de recurrir a la cooperación técnica. Además, la Comisión señala que las memorias de los gobiernos suelen ser muy incompletas, en particular por lo que se refiere a los datos relativos a los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales.

73. El miembro gubernamental de Kenya subrayó la necesidad de órganos tripartitos consultivos en esta esfera, de un programa de formación y de información para los trabajadores y su participación en la elaboración y en la evaluación de las disposiciones legales. El miembro gubernamental de la República Arabe Siria indicó a este respecto que su país había recibido una asistencia OIT/PNUD.

Protección de los salarios

74. Los miembros empleadores subrayaron que, por lo que respecta a la protección de los salarios, es inaceptable que los trabajadores de Europa oriental, Africa o América Latina no recibieran sus salarios, o sólo recibieran salarios parciales durante períodos que se extendían a meses y años. Aunque estaban de acuerdo con la Comisión de Expertos en que las situaciones en cuestión podían haber sido la consecuencia de dificultades económicas y financieras, no debía atribuirse la responsabilidad de esos problemas a la transición hacia una economía de mercado, salvo que esa transición fuera incompleta o ineficaz. La situación en la que no se paga a los trabajadores o se les paga con retraso no es una característica del libre mercado laboral. Esta situación no mejorará mediante la ratificación de los convenios, sino a través de la adopción de medidas prácticas para mejorar los resultados de las economías nacionales.

75. Los miembros trabajadores declararon que la presente Comisión delibera regularmente sobre la aplicación del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), en el marco de los casos individuales. La transición de las economías, el ajuste estructural, la negligencia o un clima general de no respeto de las leyes suelen ser la causa de graves problemas que tienen consecuencias sociales y económicas desastrosas. Debido a su pertinencia, se deben apoyar las consideraciones de la Comisión de Expertos sobre el control, las sanciones y la indemnización por los daños causados.

76. Los miembros gubernamentales de Alemania y de Kenya subrayaron la gravedad de la cuestión relativa a los salarios. El miembro trabajador de Guatemala se refirió a las graves violaciones en su país; el miembro empleador de Guatemala, por su parte, se refirió al tripartismo para resolver estas cuestiones. El miembro trabajador de la Federación de Rusia apoyó la evaluación realizada por la Comisión de Expertos que figura en los párrafos 71 a 73 de su informe. El impago o pago tardío de los salarios en los países de Europa central y oriental así como en Africa y América Latina ponía en tela de juicio uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y ha sido la causa de un grave incremento de los niveles de pobreza al mismo tiempo que un obstáculo al establecimiento de una sociedad civil y democrática. Los gobiernos establecen rara vez las estructuras jurídicas destinadas a aplicar este Convenio en la práctica. En la Federación de Rusia esta situación afectó a casi el 80 por ciento de la población; la suma total de salarios impagados sobrepasa los 9. 000 millones de dólares de los Estados Unidos. Expresó la esperanza de que la Comisión examinaría este problema de una manera eficaz a la luz de la opinión de la Comisión de Expertos, de que no sólo debería haber soluciones adecuadas para sancionar y prevenir las violaciones, sino también, una aplicación estricta de las mismas contra aquellos que aprovechen la situación económica para cometer abusos.

Trabajo infantil y trabajo forzoso

77. Los miembros empleadores expresaron su apoyo a todas las medidas adoptadas para combatir el trabajo forzoso y la explotación del trabajo infantil, especialmente en las formas de prostitución infantil y pornografía, un problema que adquiere una dimensión internacional. Era necesario que se adopten medidas concretas para dar soluciones a esas situaciones deplorables e identificar las causas, que normalmente se encontraban en la pobreza y en la falta de perspectivas para un desarrollo personal. Para combatir esos problemas lo más conveniente era poner en marcha campañas apropiadas en lugar de la elaboración de nuevas normas. En ese contexto, los miembros empleadores reiteraron su apoyo al Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC).

78. Los miembros trabajadores se refirieron a los párrafos que la Comisión consagraba a la aplicación del Convenio núm. 29 y en la que ella recordaba su punto de vista expresado en 1994 acerca del trabajo forzoso de los niños y, en particular, de la explotación sexual o el tráfico de niños. Se deben secundar sus preocupaciones y su llamamiento a una acción enérgica para luchar contra estas prácticas: algunos países han adoptado medidas para sancionar los casos de explotación infantil cometidos en el extranjero y se debe alentar a los demás países para que sigan su ejemplo. Pese a la resolución aprobada por la Conferencia sobre la prohibición del trabajo infantil, la preparación de un nuevo convenio a partir de 1998 y el programa IPEC, aún queda mucho por hacer en este campo.

79. Varios miembros gubernamentales (Bélgica, Canadá, Egipto, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Kenya, Países Bajos) expresaron sus preocupaciones sobre el trabajo infantil y su apoyo a las actividades de la OIT al respecto. Los miembros gubernamentales de Egipto, de Guinea Bissau y de los Países Bajos llamaron la atención sobre el valor del Convenio núm. 138 y apoyaron su ratificación y su aplicación. La Comisión fue informada de la diferencia que existe en cuanto a la cobertura del problema del trabajo infantil entre el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) no habiendo sido ratificado éste más que por un número relativamente poco importante de países; en el momento en que la conciencia internacional en relación con este problema se amplifica la adopción eventual de nuevas normas al respecto podía ser prevista.

80. El miembro gubernamental de Egipto observó que con frecuencia son las dificultades económicas y financieras las que impiden a los países en desarrollo ratificar el Convenio núm. 138. El miembro gubernamental de la República Dominicana estimó que las cifras avanzadas por la OIT podrían ser exageradas: en su país el trabajo de los niños persiste en el sector informal pero el Gobierno ponía en aplicación programas con miras a su supresión en el marco tripartito e interministerial y con la ayuda del IPEC. El miembro gubernamental de Guinea Ecuatorial subrayó en particular el peligro al que se exponen los niños de menos de 15 años; la esclavitud de los niños resulta en muchos países de la explotación de la pobreza. El miembro gubernamental del Líbano declaró que una ley adoptada en 1996 prohibía absolutamente el trabajo de los niños de menos de 13 años.

81. Los miembros trabajadores de Argentina, Italia, Nicaragua, Pakistán, el Reino Unido, Swazilandia y la representante de la Internacional de la Educación pidieron que las acciones internacionales y nacionales contra el trabajo infantil sean intensificadas. Era indispensable una cooperación internacional para dar por terminado el turismo sexual, el tráfico de niños y la prostitución forzosa. La representante de la Internacional de la Educación expuso en detalle la necesidad de una política de conjunto por parte de los gobiernos cuyos elementos clave eran: una legislación eficaz, una educación gratuita, obligatoria y de buena calidad, un programa de reeducación para los niños que hayan trabajado, un apoyo financiero y un programa de obligación para la familia. Felicitó a los gobiernos que tomaban iniciativas con frecuencia en circunstancias económicas difíciles así como los que ayudan en particular contribuyendo al Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). Los miembros trabajadores de Italia y de Pakistán se refirieron al papel del tripartismo y de los sindicatos en la lucha contra el trabajo infantil y la búsqueda de fondos. El último se alegró de las iniciativas tomadas en su país en colaboración entre la OIT y la UNICEF y los empleadores para la educación de los niños que hayan trabajado en la industria de alfombras; así que, para establecer la inspección internacional "RUGMARK" sobre una base tripartita con miras a resolver completamente el problema del trabajo infantil.

82. El miembro gubernamental de los Estados Unidos recomendó encarecidamente a la Comisión de Expertos durante el examen del año próximo de las memorias debidas en virtud del artículo 19 sobre la aplicación del Convenio núm. 29, de examinar de manera objetiva las evoluciones de los establecimientos penitenciarios privatizados y la ampliación del empleo privado de reclusos. Esta tendencia que va a más tomaba en consideración los intereses tanto de los reclusos como de la población. La Comisión de Expertos debería preguntarse en particular sobre los límites admisibles de la intervención del sector privado en el trabajo penitenciario y lo que debe constituir el nivel apropiado de supervisión y de control de las autoridades públicas. El miembro trabajador de los Estados Unidos apoyó esta solicitud: la utilización de la mano de obra penitenciaria por el sector privado era una industria en expansión en los Estados Unidos. Esta fue alentada por el Departamento de Justicia en tanto que alternativa rentable a la mano de obra sacada de México, del Caribe y de los países de Asia del sudeste y del Pacífico. De aquí al año 2000, el producto de estas actividades debería alcanzar la cifra de 9. 000 millones de dólares: los reclusos, que no perciben de 15 a 50 centavos por hora, no trabajan menos de 4,6 millones de horas de trabajo por año. Esencialmente tenidos fuera de la legislación sobre el salario mínimo y los otros aspectos de la protección jurídica, no cuentan con derecho alguno de negociación colectiva. El movimiento sindical americano se inquietaba de la extensión de esta práctica en los Estados Unidos y de la amenaza que constituía para las normas internacionales del trabajo.

La Memoria del Director General

La actividad normativa de la OIT en la era de la mundialización

83. Los miembros empleadores declararon que aunque el informe de la Comisión de Expertos no incluye observaciones detalladas sobre la política de la actividad normativa de la OIT, esta cuestión fue abordada en la Memoria del Director General a la Conferencia sobre La actividad normativa de la OIT en la era de la mundialización. Durante muchos años los miembros empleadores habían demandado que se llevara a cabo ese debate. La escasa respuesta a las normas recientes significaba que era necesario examinar detenidamente el sistema de la actividad normativa de la OIT y las causas de incumplimiento de las normas adoptadas. La Comisión de la Conferencia había examinado esta cuestión hace dos años. Se trata de una evolución importante y en la actualidad nadie cree que el sistema sea perfecto y que los cambios no sean necesarios. Además, nadie puede pensar seriamente que elaborar la mayor cantidad de normas posibles fuese la labor más importante de la Organización. Por el contrario, las normas laborales internacionales existentes necesitan una cuidadosa revisión, en particular, en lo que respecta a los convenios obsoletos que ya no se aplican. También es urgente proceder a la revisión de numerosas normas. Desafortunadamente, los miembros empleadores tenían la impresión de que el ritmo de trabajo iba disminuyendo, lo que tendría repercusiones negativas sobre la imagen y la eficacia de la OIT. Es esencial que la OIT no se convierta en un cementerio de normas laborales que ya no se utilizaban. También es necesario colmar el vacío de la Constitución de la OIT para que se puedan derogar los convenios obsoletos.

84. Según los miembros empleadores sólo deben elaborarse nuevas normas que resulten absolutamente necesarias. En cambio, debería hacerse hincapié en los objetivos más importantes de crear empleos y combatir el desempleo. Cuando se adoptasen normas, no deberían tener necesariamente la forma de un convenio, si no que podían consistir en recomendaciones, directrices o códigos de conducta. Cuando se tomaba la decisión de elaborar un nuevo convenio, siempre debería limitarse a principios generales. En un entorno que exige rápidas respuestas a las cambiantes circunstancias, las disposiciones detalladas son un obstáculo a la ratificación y aplicación de las normas internacionales del trabajo. Además, los miembros empleadores no deseaban la incorporación de disposiciones en las recomendaciones que no hubieran sido objeto de acuerdo en los convenios. Tales prácticas debilitaban el valor de las recomendaciones.

85. Los miembros empleadores tomaron nota de que la memoria del Director General contiene otras ideas valiosas relativas al desarrollo de las normas, con inclusión de una mayor participación de los Estados Miembros y de los interlocutores sociales, cuestionarios mejor preparados y la celebración de discusiones exhaustivas en distintos órganos. Con respecto a los cambios necesarios en el proceso de la actividad normativa, los gobiernos sólo deberían apoyar nuevos convenios en la reunión plenaria de la Conferencia cuando efectivamente estuvieran dispuestos a ratificarlos. Adoptar cualquier otro enfoque perjudicaría gravemente la actividad normativa. Es necesario establecer un equilibrio entre el requisito para la entrada en vigor de un convenio, para el cual sólo se requieren dos ratificaciones, y las ocasiones muy limitadas para denunciarlo. En conjunto, las condiciones mínimas exigidas para la entrada en vigor de los convenios y las dificultades para denunciarlos sirven para que las normas parezcan satisfactorias. Sin embargo, son motivo de que los gobiernos responsables duden antes de ratificar un convenio. En efecto, entre 1992 y 1996, se registraron unas 750 ratificaciones y de entre ellas, más de 500 lo habían sido por los nuevos Estados que en el pasado formaban parte de las antiguas URSS, Checoslovaquia y Yugoslavia. Por consiguiente, las nuevas ratificaciones registradas no eran tantas.

86. Los miembros empleadores estimaron que algunos de los numerosos problemas, que van en aumento, con los que se tropieza en la aplicación de los convenios ratificados se debían también a que los órganos de control hacían interpretaciones muy amplias de las disposiciones de convenios, que suelen ser muy sencillas. Al proceder así crean nuevas obligaciones no previstas por los gobiernos al ratificar el convenio. Un buen ejemplo de esta situación es el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), con respecto del cual los órganos de control elaboraron conceptos precisos y detallados en relación con el derecho de huelga, mientras que el Convenio sólo recogía disposiciones de carácter muy general. Sin embargo, durante el proceso de adopción del Convenio, se había rechazado la inclusión de disposiciones relativas al derecho de huelga.

87. Según los miembros empleadores se habían propuesto varias ideas para mejorar los efectos dados a los convenios sobre derechos humanos. Una propuesta consistía en incluir una cláusula social en los tratados comerciales, aunque no era solución viable. Se expresaron objeciones similares al concepto de etiquetas sociales propuestas por el Director General en su Memoria. Se sugirió también establecer un procedimiento especial de control similar al del Comité de Libertad Sindical. Este procedimiento también sería aplicable a los Estados Miembros que no hubiesen ratificado los convenios fundamentales. Este enfoque supone que esos principios fundamentales, ya citados, y la no discriminación y la eliminación del trabajo forzoso y el trabajo infantil están consagrados en la Constitución de la OIT. Sin embargo, es difícil determinar en qué medida esos principios se hallan efectivamente establecidos en la Constitución. Por consiguiente, los miembros empleadores no pueden apoyar el establecimiento de nuevos órganos para examinar si se cumplen con las obligaciones que se derivan de la Constitución de la OIT. La experiencia del Comité de Libertad Sindical daba una idea de los problemas que podían presentarse. El principio de libertad sindical está consagrado en el Preámbulo de la Constitución. Sin embargo, no puede considerarse estrictamente que los resultados obtenidos por el Comité de Libertad Sindical sean consecuencia de la aplicación e interpretación del principio establecido en la Constitución, si el término "principio" ha de conservar su sentido. En efecto, la interpretación jurisprudencial del Comité de Libertad Sindical se extiende a las situaciones de huelga. En casos relativos a países que no ratificaron el Convenio núm. 87, el único fundamento jurídico de la decisión era el principio de libertad sindical contenido en la Constitución. Al parecer, en opinión del Comité de Libertad Sindical toda violación del derecho de huelga, que considera casi ilimitado, es ilegal e infringía la Constitución de la OIT. Este enfoque y sus resultados no respetan los tradicionales principios de la interpretación jurídica. En ese sentido, los miembros empleadores observaron que había una estrecha colaboración entre la labor de la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical que se citan mutuamente sus conclusiones. El Comité de Libertad Sindical basa sus interpretaciones en la Constitución, mientras que la Comisión de Expertos se basa en las disposiciones del Convenio núm. 87. Si bien los miembros empleadores apoyaban todas las medidas generales encaminadas a dar mayor efecto a los principios de la OIT y a los derechos fundamentales de los trabajadores, estimaron que el establecimiento de un principio de libertad sindical sin ninguna limitación o restricción constituye una interferencia sin límites en los asuntos de terceros, sin fundamento jurídico valedero. A su juicio no existían precedentes en los sistemas jurídicos nacionales para aplicar este criterio. Sólo puede otorgarse protección especial a los principios fundamentales del derecho a la libertad sindical. Es necesario que los órganos legislativos competentes de los Estados Miembros incorporen disposiciones más detalladas. Reafirmaron la diferencia fundamental entre las obligaciones con respecto a los convenios ratificados y las normas no ratificadas. Expresaron que es muy peligroso que una organización no aplique sus propias normas, aun cuando el objetivo fuese deseable. En términos jurídicos, la supervivencia del derecho internacional público se debe a la voluntad de crear un consenso y mantener la paz. Ninguna restricción que no tenga fundamento jurídico puede ser aplicable y suscitaría oposición.

88. Los miembros empleadores expresaron su satisfacción por el éxito de la campaña del Director General para la ratificación de las normas fundamentales de la OIT, aunque observaron que ese éxito no se extendía a las normas sobre el trabajo infantil. No era ilusorio tener esperanzas en que se registrara una mayor ratificación de los convenios fundamentales. En efecto, en los últimos años, la OIT había tenido que examinar de nuevo su papel fundamental. A su juicio, la actividad normativa había perdido mucho de su importancia. Aunque la Organización se veía afectada por los signos de las crisis, debería recordarse que éstas no siempre eran negativas: las crisis deben considerarse como un nuevo punto de partida que ofrece oportunidades de mejora que deben ser aprovechadas.

89. Los miembros trabajadores declararon que se comprueba que en numerosos países se observa un desfasaje considerable entre la ratificación de los convenios, su aplicación en el plano de los principios jurídicos y su aplicación en la práctica: para convencerse de ello basta con mirar la segunda parte del informe de la Comisión de Expertos o tomar nota del gran número de reclamaciones y quejas presentadas al Comité de Libertad Sindical. No se puede aceptar una actitud tan poco coherente. Además, ni siquiera los textos no vinculantes como son las recomendaciones, resoluciones o códigos de buena conducta, algunos de los cuales tratan de promover la adopción en lugar de los convenios, se toman siempre en serio. Cabe lamentar que demasiados Estados Miembros eludan una parte importante de sus obligaciones constitucionales al no ratificar los convenios o ratificando pocos de ellos. Afortunadamente, se les siguen aplicando determinadas disposiciones constitucionales y determinados principios, tales como el respeto de la libertad sindical y del derecho de negociación colectiva, el objetivo de la justicia social o la obligación de presentar informaciones sobre los convenios no ratificados. Se debe prestar pleno apoyo a los esfuerzos desplegados por el Director General y una parte de los mandantes a fin de valerse de los medios que brinda la Constitución para hacer respetar el conjunto de los derechos fundamentales, independientemente de la ratificación de los convenios pertinentes y sin que por ello se debilite el sistema de control existente. Estos derechos deben ser respetados en la práctica por todos los países y todas las empresas, prescindiendo del nivel de desarrollo económico, ya que constituyen la base de una política social que, a la vez que tiene en cuenta las posibilidades nacionales, permite la aplicación de otras normas en materia de, por ejemplo, salud y seguridad en el trabajo o seguridad social. En ese contexto y sin olvidar las divergencias de opinión al respecto, los miembros trabajadores desearon recordar su propuesta de una cláusula social en un marco multilateral y no proteccionista, no como un objetivo en sí, sino como instrumento para reforzar el sistema de control al servicio del objetivo de la justicia social.

90. Los miembros trabajadores tomaron nota de que si bien se ha observado una regresión con respecto al año anterior, el número de nuevas ratificaciones registradas sigue siendo alentador y constituye la expresión más concreta del apoyo de los Estados Miembros a los principios y valores de la OIT. Estas cifras se inscriben también en el marco de la campaña para promover la ratificación de los convenios sobre los derechos fundamentales. Las perspectivas de ratificación de estos convenios son reales, incluso con respecto al Convenio núm. 138, para el que 12 gobiernos han comunicado su intención de ratificarlo, mientras que otros diez han declarado que la cuestión era objeto de estudio. Así pues, se debe proseguir y respaldar esta campaña y encomiar la actitud decidida de la OIT para alentar las ratificaciones, en particular por medio de la cooperación técnica. Las labores del Consejo de Administración por lo que se refiere a la revisión de determinados convenios y la promoción de otros también tienen que desempeñar su función. En cuanto a las consultas tripartitas en el plano nacional, pueden contribuir a promover la ratificación de los convenios fundamentales, al poner de relieve que los obstáculos para la ratificación aducidos anteriormente ya no tienen pertinencia. Pese a los progresos realizados, el ritmo de las ratificaciones sigue siendo demasiado lento. Los países industrializados, en particular, deberían adoptar una actitud más dinámica: es inaceptable que algunos de ellos no hayan ratificado aún los convenios fundamentales.

91. Los miembros trabajadores declararon que los 2. 132 casos de progreso registrados desde 1964 ponen de manifiesto, por su parte, que el sistema de control basado en el diálogo, la colaboración y la asistencia técnica surte un verdadero efecto para los trabajadores y sus familias. Los 25 casos de este año hacen referencia a derechos fundamentales o convenios importantes. Estos casos de progreso son con frecuencia el fruto de las acciones y campañas denodadas realizadas por las organizaciones de trabajadores en el plano nacional e internacional. Ahora bien, el fortalecimiento del sistema de control conserva una importancia esencial y la credibilidad de las normas exige el cese de las actitudes de rechazo con respecto a la cooperación y el diálogo con la OIT, así como con sus órganos de control. Las propuestas del Director General de una etiqueta social de carácter general o de la introducción de un procedimiento complementario de discusión de los casos de no respeto de los derechos fundamentales se inscriben también en ese contexto. Asimismo, es indispensable que la OIT disponga de los medios financieros necesarios para llevar a cabo su mandato.

92. El miembro gubernamental de Kenya apoyó la campaña lanzada por el Director General para promover la ratificación universal de los convenios fundamentales sobre los derechos humanos. El miembro gubernamental de Alemania estimó que un cierto vínculo entre las normas internacionales del trabajo y el comercio era indiscutible como lo muestran las zonas francas de exportación; en cuanto a las etiquetas sociales la OIT no debería ignorar las iniciativas de actores otros que los Estados - los productores, los comerciantes y los consumidores - que existen ya; era importante que el procedimiento de elaboración de normas se mejore; sin que por ello, los delegados gubernamentales de la Conferencia como algunos lo sugieren, solamente voten para la adopción de los convenios que sus gobiernos estaban seguros de ratificar. El miembro gubernamental de Arabia Saudita sugirió que las recomendaciones sean reemplazadas por un sistema de consejo a los países con miras a adaptar el sistema nacional a los normas internacionales del trabajo. El miembro gubernamental de Suecia (expresándose en nombre de los países nórdicos) confió su apoyo a las labores del Consejo de Administración con miras a la modernización de la acción normativa y subrayó su interés por la elaboración de un paquete de normas que permitiría hacer más sistemática y coherente la planificación a medio plazo. El miembro gubernamental de los Países Bajos apoyó la campaña del Director General para la ratificación de los convenios sobre los derechos humanos fundamentales que ya dio su fruto, lo mismo que la propuesta de adoptar una declaración comportando también un procedimiento de control: la elección de las normas debería ser política y apoyarse en la calidad y perennidad de los instrumentos propuestos; las disposiciones técnicas detalladas podrían incluirse en anexos lo que permitiría modificarlas más fácilmente; las recomendaciones autónomas deberían reintroducirse y los convenios obsoletos abrogarlos. En cambio, el orador no estaba convencido de la utilidad práctica de la puesta al día de un Código Internacional del Trabajo. El miembro gubernamental de Canadá declaró que el informe del Director General contenía propuestas importantes que deberían ser examinadas por el Consejo de Administración: las diversas posibilidades deberían examinarse con una visión de futuro. El miembro gubernamental de la India apoyó los trabajos del Consejo de Administración sobre la política de revisión de normas: los nuevos convenios deberían tomar en consideración el desempleo ampliamente extendido en el mundo, la preminencia del sector informal, el costo prohibitivo para los países en desarrollo de sistemas de seguridad social elaborados, la ineficacia de los sistemas de inspección del trabajo y la presión de la concurrencia internacional. En el futuro, las conferencias internacionales del trabajo deberían abordar estos problemas sin aumentar el trabajo de los órganos encargados de la aplicación de las normas en los Estados, evitando irritar a los empleadores y sin permitir la explotación descarada de los trabajadores. El miembro gubernamental de Uganda declaró que las mejoras de los mecanismos de control previstas en la Memoria del Director General deberían permanecer dentro de los límites de la Constitución; los mecanismos actuales plantean ya problemas al Gobierno en relación con el envío de memorias. El miembro gubernamental de Corea apoyó el proceso de revisión de las normas y se pronunció por un enfoque selectivo en la adopción de normas y por la flexibilidad en la aplicación de las normas en función de las condiciones nacionales.

93. Los miembros trabajadores de Alemania, Burkina Faso, Reino Unido, Sri Lanka, Suecia y Swazilandia consideraron que la OIT debería contar con más poder para hacer que se respeten la aplicación de las normas del trabajo, en particular mediante un vínculo con el comercio. El miembro trabajador de Alemania declaró que estaba sorprendido de que los miembros empleadores tengan objeciones contra la etiqueta social que no sería reguladora pero voluntaria, limitándose a informar al consumidor de que las mercancías fueron elaboradas en el respeto de los derechos humanos. Saludó la propuesta del Director General de establecer nuevos procedimientos en particular en materia de trabajo forzoso y de la prostitución infantil.

94. Los miembros trabajadores estimaron que una actitud positiva en relación a la actividad normativa y al papel de la OIT y de su sistema de control surge tanto de las intervenciones de los miembros de los empleadores como de la gran mayoría de los gobiernos. En definitiva, un enfoque más constructivo que el de otras sesiones caracteriza la casi totalidad de las intervenciones gubernamentales. Subrayaron la importancia de las normas de la OIT en un contexto de transformaciones económicas y sociales y abogan por la justicia social y el progreso social como garantías para un desarrollo económico duradero. En términos a veces generales, los miembros trabajadores observaron que los miembros empleadores y la mayor parte de los miembros gubernamentales se pronunciaron a favor de un reforzamiento del sistema de control y de una mejora en la aplicación práctica de las normas y ello a través de una mayor utilización de la cooperación técnica y de los equipos multidisciplinarios. Varios miembros gubernamentales apoyaron plenamente los esfuerzos de la OIT para promover la ratificación y la aplicación de normas. Algunos vieron la necesidad de tomar medidas concretas y sugirieron elementos para hacer más eficaz este objetivo. Refiriéndose a la declaración del miembro gubernamental de China, los miembros trabajadores notaron que éste declaró que su país adoptaría una actitud más constructiva en la aplicación de las normas.

95. Los miembros trabajadores notaron el alcance concreto de estas observaciones y sugerencias de carácter general es poco claro: _qué se entiende cuando se dice que la OIT debe tener en cuenta la realidad económica y social en la aplicación de las normas fundamentales? _A qué realidad se refiere la afirmación de que las normas deben adaptarse a las transformaciones en el mundo y que no se deben aplicar nuevas normas sino aquellas estrictamente necesarias? Por su parte, los miembros trabajadores se adhirieron a la postura del Director General, según la cual la idea de una "pausa normativa" no es aceptable. La mundialización, la competencia internacional creciente y las nuevas tecnologías exigen la adopción de nuevas normas así como la actualización de las vigentes. En este contexto, los miembros trabajadores no tienen objeción alguna para poder realizar una selección más rigurosa y una preparación más en profundidad sobre los asuntos a discutir.

96. Los miembros trabajadores se preguntaron sobre el sentido exacto de la declaración del miembro gubernamental de la India, según la cual no hay que vincular normas y comercio internacional. La ventaja comparativa de los bajos salarios sería aceptable siempre y cuando el nivel de salarios y las condiciones laborales estén en armonía con el nivel de desarrollo económico y social del país y se garantice el derecho de los trabajadores a organizarse libremente para negociar sus niveles salariales. En cambio, la situación es distinta e inaceptable cuando el nivel de los salarios es bajo y las condiciones de trabajo se deben a un rechazo de las normas fundamentales y a una ausencia de una política social.

97. Los miembros trabajadores tomaron nota de que en lo que se refiere al sistema de control, los miembros empleadores expresaron por un lado que es preciso reforzarlo, y por otro insisten en limitar las posibilidades de recurrir a las quejas y reclamaciones y en que la Comisión de Expertos se muestre más reservada en la petición de informes. Los miembros trabajadores observaron que los miembros empleadores, también pidieron más asistencia técnica e información sobre las normas, pero por otro rechazan las propuestas del Director General para obtener información de manera sistemática sobre la política social y sobre la aplicación de las normas fundamentales a través de la etiqueta social global. Según los miembros trabajadores diversas posturas defendidas por los miembros empleadores son chocantes ya que llevan a preguntarse si todos los mandantes quieren de verdad reforzar el sistema de control cuando ellos mismos rechazan la adopción de nuevas normas, la búsqueda de sanciones eficaces o la aplicación de nuevos procedimientos en relación con los convenios fundamentales no ratificados. Según los miembros trabajadores estos ejemplos ilustran la falta de coherencia de algunas posturas y tienden a aclarar la finalidad del debate; las propuestas innovadoras no deberían ser rechazadas con observaciones de naturaleza puramente jurídica.

98. Los miembros trabajadores estimaron que la discusión puso de relieve el amplio apoyo concedido a la iniciativa del Director General en lo relativo al desarrollo de una acción normativa en un mundo en plena mundialización. Algunos gobiernos anunciaron su intención de iniciar el proceso de ratificaciones tras la campaña del Director General, mientras que otros intentan reforzar la aplicación de los convenios en la práctica.

99. Los miembros trabajadores refiriéndose a la declaración de los miembros empleadores reflejadas en los párrafos 86 y 87 anteriormente mencionados tomaron nota de que los gobiernos suministraron informaciones útiles y alentadoras en relación con los convenios particulares. Declararon que la posición de los miembros empleadores sobre el derecho a la huelga es bien conocida, así como también la de los miembros trabajadores, los cuales comparten plenamente la constante interpretación de la Comisión de Expertos a este respecto, conforme a la práctica seguida desde hace numerosos años por el Comité de Libertad Sindical. Parecería que en adelante los miembros empleadores criticaban abiertamente al Comité de Libertad Sindical al declarar que su actitud sobre el derecho de huelga no es conforme con las reglas de interpretación jurídica. Los miembros trabajadores informaron a los miembros trabajadores del Consejo de Administración y de su Comité de Libertad Sindical de la posición tomada por el portavoz de los miembros empleadores para obtener una clarificación al respecto. Consideraron que al menos que no se tratase de una incorrecta interpretación la posición adoptada por los miembros empleadores en relación a las propuestas discutidas en el seno del Consejo de Administración así como en la Conferencia, dirigidas a garantizar mejor el respeto de los derechos fundamentales, independientemente de la ratificación de los convenios pertinentes. La reticencia de los miembros empleadores a utilizar un procedimiento análogo al del Comité de Libertad Sindical para la protección de otros derechos fundamentales es comprensible, pero esto no justifica las críticas dirigidas a la Comisión de Expertos: la discusión sobre este asunto debe continuarse de manera constructiva y dentro del respeto de ambas posiciones.

100. Los miembros empleadores recordaron que durante muchos años habían estado haciendo comentarios sobre la cuestión del derecho de huelga. Reconocieron el principio de las acciones reivindicativas, incluido el derecho a huelga y de cierre patronal, y que formaba parte de los principios de la libertad sindical contenidos en el Convenio núm. 87. Sus críticas estaban dirigidas a la detallada jurisprudencia desarrollada durante años en base a esos principios. Tales disposiciones detalladas no se encuentran ni en el Convenio núm. 87 ni en la Constitución de la OIT. Asimismo, los comentarios de los miembros empleadores sobre la interpretación de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical no contienen elementos nuevos ni constituyen una crítica general del trabajo conjunto de ambos órganos.

101. Los miembros empleadores estimaron que había habido cierta confusión durante la discusión general sobre sus comentarios en relación a la etiqueta social. Desearon reafirmar su apoyo al objetivo de un mayor respeto universal por los convenios relativos a los derechos humanos fundamentales. Sin embargo no había medios fáciles para lograr este objetivo. Se habían hecho algunas propuestas. Estas incluían la cláusula social la cual había fracasado. La preocupación de los miembros empleadores en relación a la etiqueta social eran similares, aunque no exactamente las mismas, a las que habían expresado en relación a la cláusula social. Un cierto número de esas preocupaciones habían sido explicadas en la Memoria del Director General, aunque al final se había manifestado en favor de la etiqueta social. Aunque la idea de la etiqueta social podía ser atractiva para algunos su eficacia era dudosa. Las modalidades de su aplicación no están muy claras pero es difícil imaginar cómo puede ser aplicada en la práctica. Un problema es que pueden producirse injusticias, por ejemplo cuando a ciertos Estados no se les concede la etiqueta o la etiqueta les es retirada. En tal caso todos los consumidores, y por lo tanto los trabajadores y sus familias en el país van a sufrir incluso si éstos han observado las normas necesarias. El sistema por lo tanto puede perjudicar a grupos. Además, no hay certeza de que tal sistema logrará los efectos deseados en cuanto a la reacción de los consumidores. Aunque la opinión general puede ser influenciada relativamente fácil en temas como la explotación del trabajo infantil, otros importantes problemas como el trabajo forzoso suponen conceptos más abstractos para el público en general. No es seguro que estos conceptos vayan a imponerse sobre las preocupaciones inmediatas de los consumidores sobre precio y calidad. Los miembros empleadores estimaron que la viabilidad del sistema propuesto ha sido sobreestimada y que sus peligros se han subestimado.

102. Sobre el tema de la elaboración de normas, los miembros empleadores señalaron que varios de los puntos mencionados en la Memoria del Director General estaban en consonancia con las propuestas del Grupo de los Empleadores en años recientes. Si estas propuestas fuesen aplicadas, se introducirá una nueva forma de elaboración de normas, la cual podría implicar la adopción de un número menor de normas. Subrayaron que esto no significaba la no adopción de normas. Sin embargo, cualquier nueva norma adoptada debe centrarse en principios básicos más que en disposiciones detalladas. Si se hubiera adoptado antes este enfoque no existirían tanto convenios con muy pocas ratificaciones. Muchas normas antiguas que no están en conformidad con este nuevo enfoque van a necesitar ser revisadas o derogadas. Es significativo que propuestas como las contenidas en la Memoria del Director General logren en la actualidad la aceptación de todas las partes.

C. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución

Convenio (núm. 150) y Recomendación (núm. 158) sobre la administración del trabajo, 1978

103. La Comisión procedió a una discusión del Estudio general de la Comisión de Expertos basado en las memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre la aplicación del Convenio núm. 150 y la Recomendación núm. 158 sobre la administración del trabajo, 1978. En dicho Estudio también se tomaron en cuenta las memorias sobre el Convenio comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución y los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores a las que se habían comunicado las memorias de los gobiernos de conformidad con el artículo 23, 2 de la Constitución.

Declaraciones preliminares de los empleadores y de los trabajadores

104. Los miembros trabajadores declararon que habían examinado con gran interés el primer Estudio general relativo a estos instrumentos, adoptados en 1978. La presente Comisión tuvo ocasión de subrayar que estos estudios podían tener como función la evaluación de las normas, a la cual atribuye importancia el Director General en su Memoria. La Comisión de Expertos ha querido identificar los problemas de interpretación o de aplicación, formulando sugerencias para la solución de los mismos, así como poner de manifiesto los aspectos fuertes y débiles del Convenio, con vistas a facilitar su ratificación y su aplicación, así como a describir las prácticas nacionales que evidencian la mejor aplicación del Convenio. En sus consideraciones finales, la Comisión de Expertos señala ponderadamente las ventajas de una ratificación del Convenio. Se debe lamentar que numerosos Estados no hayan enviado todas las informaciones deseables sobre los problemas presupuestarios o institucionales con los cuales se enfrentan sus administraciones del trabajo o sobre las razones que retrasan o impiden la ratificación del Convenio.

105. Los miembros trabajadores declararon que este Convenio, bien formulado y adoptado por unanimidad, tiene estrechos vínculos con los Convenios núms. 81 y 144; se inscribe igualmente como una prolongación del artículo 11 de la Constitución, el cual prevé una comunicación directa de las administraciones del trabajo con la OIT, y su aplicación facilita el acceso a la cooperación técnica. Estos instrumentos tienen la ventaja de preconizar un enfoque coordinado y, como lo subraya el Estudio general, dinámico pues implica la participación de las diferentes instancias competentes que aseguran la eficacia de la administración del trabajo. No obstante, las administraciones y los ministerios concernientes no benefician en la actualidad de un tratamiento prioritario en cuanto a medios presupuestarios ni tampoco gozan de una amplia consideración política. Esta situación es insostenible actualmente ya que las evoluciones económicas y sociales vinculadas a la globalización o al ajuste estructural hacen aun más indispensable las administraciones del trabajo.

106. Los miembros trabajadores observaron que pese a su pertinencia, el Convenio ha sido únicamente ratificado por 39 Estados Miembros. Uno puede extrañarse, como hace también el Presidente de la Comisión de Expertos, de que el Convenio núm. 81, un convenio conexo, que incluye prescripciones más exigentes haya sido objeto de mayor número de ratificaciones que el Convenio núm. 150 que es más bien de carácter promocional. Los instrumentos se dirigen principalmente a la puesta en marcha de un sistema coordinado y eficaz de la administración del trabajo que asegure una buena colaboración con las organizaciones de trabajadores y empleadores. Como lo subraya la Comisión de Expertos, tienen en un principio como objetivo proteger las administraciones emergentes de los riesgos de marginalización. Sin embargo, 20 años después, las administraciones del trabajo siguen ocupando un lugar secundario en la jerarquía de prioridades de la mayoría de los países, aunque todos reconocen que un buen funcionamiento del mercado del empleo es un factor decisivo en el éxito económico. Como hace la Comisión de Expertos, puede verse en ello las consecuencias de la concepción defendida particularmente por el Fondo Monetario Internacional, según la cual el empleo pasa por la desregulación, el debilitamiento, e incluso la supresión de las instituciones del diálogo de los interlocutores sociales. Sin embargo, la idea según la cual el diálogo social es necesario para el crecimiento económico gana nuevamente terreno, pero aun falta mucho por hacer para que ésta sea una idea compartida por los responsables políticos y para que se traduzca en medios presupuestarios.

107. Según los miembros trabajadores, el capítulo consagrado a las diferentes funciones del sistema de la administración del trabajo recuerda que la promoción de la aplicación práctica de las normas internacionales del trabajo forma parte de sus funciones esenciales. Una segunda función esencial se refiere a la instauración de una participación dinámica entre las instancias públicas o semipúblicas y las organizaciones de trabajadores y de empleadores en la aplicación de la política nacional del trabajo y del empleo. La tercera función esencial, que está ligada a la precedente, consiste en velar por la protección de la libertad sindical y por la eficacia de la negociación colectiva. Si los progresos de la democracia favorecen la negociación colectiva y la cooperación tripartita, las dificultades económicas debilitan el marco institucional y las hacen más difíciles. Es así que acertadamente la Comisión de Expertos se refiere a este asunto en las conclusiones sobre la discusión sobre consulta tripartita celebrada el año anterior en la Conferencia, en cuanto que tiene relación con la política económica y social, conclusiones que constataban la evolución apuntada. El Estudio tiene también el mérito de disipar los malentendidos relativos a las obligaciones que emanan del artículo 7 del Convenio y que parecen ser causa de las reticencias de ciertos países a ratificar. En previsión de la posibilidad de extender las funciones de la administración del trabajo a otras categorías de trabajadores como los trabajadores independientes, los trabajadores agrícolas y los trabajadores del sector no estructurado, el Convenio no obliga al Estado parte a disponer de una legislación que se aplique a estas categorías de trabajadores.

108. Los miembros trabajadores declararon que compartían la inquietud manifestada por la Comisión de Expertos en cuanto a las dificultades principales a las cuales se enfrentan las administraciones del trabajo, una de cuyas consecuencias es el retraso en el envío de memorias o su omisión. Llama la atención que la Comisión de Expertos ponga de relieve en sus observaciones el nivel relativamente bajo de los fondos presupuestarios asignados a estas administraciones en los países industrializados, así como también que señale que en los países en desarrollo se trata de las partidas presupuestarias menos importantes. Esta deficiente financiación tiene consecuencias directas en los servicios prestados y, por tanto, en las condiciones de vida y de trabajo. Un examen de las dificultades para la ratificación pone de relieve que éstas no son infranqueables cuando se refieren al artículo 7 o al artículo 2 (que prevé la posibilidad de delegar ciertas actividades a las organizaciones de trabajadores y de empleadores). La Comisión de Expertos ha sido útil para que pueda disiparse todo malentendido al respecto. Debe realizarse un llamamiento a los gobiernos para que reexaminen su postura en consulta con los interlocutores sociales. Como se menciona en las consideraciones finales del Estudio, la ratificación debe fomentarse, ya que el Convenio ofrece un marco institucional para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, la situación del empleo, así como estimula el crecimiento económico.

109. Los miembros empleadores elogiaron el Estudio general de la Comisión de Expertos. La legislación y los reglamentos del trabajo carecerían de valor sin un sistema de administración del trabajo que esté en condiciones de evaluar y asegurar su aplicación. En este sentido, los miembros empleadores lamentaron que cerca del 52 por ciento de los Estados Miembros no hayan enviado memorias de conformidad con el artículo 19 de la Constitución para poder elaborar el Estudio general. Se trata de un problema serio que compromete la capacidad de la Comisión de Expertos de brindar un examen adecuado y completo de la situación de la administración del trabajo en el mundo. El desarrollo de un sistema eficaz de administración del trabajo era una cuestión difícil que variaba mucho de acuerdo con la diversidad de las condiciones nacionales, incluyendo el desarrollo histórico económico, los asuntos culturales, las estructuras del gobierno, el tamaño del país y los recursos financieros. El Convenio núm. 150 y la Recomendación núm. 158 daban orientaciones generales para el marco institucional de la administración del trabajo. Se trata de instrumentos notables dado que no han sido el resultado de un proceso de enmiendas numerosas, con subenmiendas y votaciones que generalmente conlleva la adopción de las normas internacionales del trabajo. Dadas las grandes diferencias entre países, los textos de ambos instrumentos han sido generalmente bien preparados en un comité de redacción. Dado que el Convenio núm. 150 se había redactado en términos generales y debido a la limitada historia legislativa de la administración del trabajo, no se podían derivar, de conformidad con la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, requerimientos más precisos. De acuerdo con el artículo 1 del Convenio núm. 150, la administración del trabajo, el sistema de administración del trabajo y la política laboral nacional debían enfocarse de una manera general de modo de dar a los Estados que lo ratifiquen un amplio margen de apreciación. De conformidad con las condiciones nacionales, el artículo 4 requería la organización y el funcionamiento eficaces de un sistema de administración del trabajo el cual, de acuerdo con el artículo 5, esté en relación con las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

110. Los miembros empleadores observaron que las funciones del sistema de administración del trabajo relacionadas con los campos principales de la política laboral nacional es un tema que evoluciona con el tiempo y que incluye la protección del trabajo, el empleo, la investigación y las relaciones laborales. El hecho de que muchos otros aspectos de la política laboral nacional no se hallen cubiertos por el Convenio ha sido examinado en el Estudio general de manera de atestiguar los rápidos cambios que ocurren en el lugar del trabajo, así como la adaptación y flexibilidad del Convenio. En efecto, el Estudio general resume los cambios ocurridos en los lugares de trabajo y en la administración del trabajo. Dado que los sistemas de pensión de la seguridad social están experimentando un período de una grave crisis financiera en el mundo, y teniendo en cuenta la flexibilidad del Convenio y algunas discusiones de la Comisión de la Conferencia sobre la necesidad de revisión de algunos convenios sobre seguridad social, es sorprendente que la Comisión de Expertos no se haya mostrado receptiva a las alternativas de privatización que podrían hacer que los sistemas de administración del trabajo financiados por el Estado resulten más solventes. La posición de la Comisión de Expertos muestra una falta de reconocimiento al hecho que los sistemas financiados por el Estado no pueden seguir contando con los medios tradicionales sin absorber una parte desproporcionada de los gastos económicos nacionales. El hecho de que menos de 25 Estados Miembros hayan ratificado los convenios recientes de la OIT sobre seguridad social es una ilustración más de lo anticuado del enfoque anterior.

111. Los miembros empleadores declararon que, en sus comentarios sobre el empleo y el desarrollo de los recursos humanos, la Comisión de Expertos exagera las funciones del sistema de administración del trabajo al observar que en casi todos los países se le había acordado al sistema un papel fundamental para formular y llevar a cabo la política nacional del empleo. Las conclusiones de las discusiones de la Conferencia en 1996 sobre políticas del empleo en una economía mundializada han puesto de relieve que los requerimientos de mayor importancia para la política del empleo eran un entorno económico, político, jurídico y social estable; baja inflación, bajas tasas de interés, políticas macroeconómicas coherentes, tasas de cambio estables, cumplimiento de los contratos, mercados abiertos, precios estables de materias primas, impuestos bajos, liberación de las transacciones con divisas y reducción del endeudamiento. Con excepción de las garantías relativas a los derechos humanos, se trata de asuntos que están fuera del alcance y competencia de los sistemas de administración del trabajo. Ante la falta de una historia legislativa sobre el sentido que el comité técnico que redactó el Convenio buscó darle a estos asuntos, no es correcto convertir el Convenio en un convenio sobre la administración de la política del empleo. Cuando el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio requiere que los sistemas de administración del trabajo tomen en cuenta las normas internacionales del trabajo correspondientes, no se podía pretender que todos los convenios correspondientes deban ser ratificados o aplicados. Los miembros empleadores creían, en relación con las disposiciones del artículo 7 del Convenio que preveían la ampliación de las funciones del sistema de administración del trabajo a los trabajadores no asalariados, que sería difícil cubrir a las personas que trabajan voluntariamente por su cuenta, en particular si se encontraban fuera del mercado del trabajo regular en el sector informal y no requerían ayuda exterior. Estas personas se encontraban fuera del ámbito de aplicación de la discusión sobre la subcontratación, que en caso de prosperar afectaría a menos del 1 por ciento de la fuerza de trabajo.

112. Los miembros empleadores comprobaron que desde la adopción de los instrumentos sobre la administración del trabajo, ocurrieron un número importante de cambios en el contexto económico y social en el cual funcionan los sistemas. Se trata de la mundialización, el desarrollo de bloques comerciales regionales, las restricciones de los presupuestos gubernamentales, una mayor privatización, la reestructuración de las empresas y el reconocimiento mundial de la primacía de las economías de mercado. El hecho de que el Convenio seguía siendo pertinente atestigua el grado de flexibilidad que se debe tener en cuenta en otras normas de manera de asegurar su duración. En particular, un convenio debía ser particularmente flexible y adaptarse a situaciones en las que caen las barreras comerciales, hay comunicaciones instantáneas, transportes internacionales relativamente rápidos y baratos. Los cambios tecnológicos acelerados estaban erosionando a los mercados del trabajo y las reglas del juego diferían sustancialmente de aquellas que correspondían al momento en que se habían adoptado las normas. Si bien no había una estrategia simple para la administración del trabajo, los enfoques que facilitaban la adopción de técnicas de gestión y tratar a los usuarios como si fueran consumidores que necesitaban informaciones y consejos daban mejores resultados que los sistemas tradicionales y más costosos de carácter obligatorio. Por el contrario, nuevos enfoques arrojan resultados más rápidos y eficaces para la administración del trabajo. En este sentido, la Comisión de Expertos pone demasiado énfasis en la importancia de los recursos materiales y financieros como un medio para alcanzar la eficacia de los sistemas de administración del trabajo y de la calidad de los servicios que brindan. Al menos en un país importante, el número de accidentes del trabajo declinaba paralelamente con la reducción de las inspecciones en los lugares de trabajo.

113. Los miembros empleadores indicaron que pese a su flexibilidad, el Convenio había sido ratificado solamente por 39 Estados Miembros desde su entrada en vigencia en 1980, 70 por ciento de las ratificaciones se registraron hasta 1985. El Convenio núm. 150 representa un convenio modelo a causa de su flexibilidad inherente. Era pues, sorprendente que otros convenios que imponen obligaciones más detalladas a los Estados Miembros que hayan ratificado un número más importante. El Estudio general indica claramente que muchos Estados Miembros no habían entendido correctamente los requerimientos del Convenio y su flexibilidad básica. El Estudio general contribuye de manera significativa a aclarar los requerimientos los cuales, en su mayoría, no imponen obligaciones para producir un resultado determinado, sino sugieren la mejor manera de aprovechar los esfuerzos del sistema de administración del trabajo de un país. Se requería mayor asistencia técnica de la OIT, aumentar el alcance y la promoción del Convenio. Dado el nivel más alto de ratificación de convenios mucho más prescriptivos, es irónico que un instrumento que resulta ante todo de procedimiento y promocional, pero que resulta fundamental para la aplicación del derecho del trabajo en todos los países, haya recibido un número tan escaso de ratificaciones.

114. La discusión que siguió a la presentación de los portavoces de los Grupos de los Empleadores y de los Trabajadores, se centró alrededor de varios temas, en particular, sobre la pertinencia actual de los instrumentos en el contexto de los desafíos que suscitan la mundialización de la economía y la intensificación de la concurrencia así como de su flexibilidad; la pertinencia del tripartismo; las funciones de la administración del trabajo; los recursos disponibles y la asistencia de la OIT; las perspectivas de ratificación.

Pertinencia y flexibilidad de los instrumentos

115. Un gran número de miembros de la Comisión subrayó la importancia, la pertinencia y el valor de los actuales instrumentos, que resultan en particular de su flexibilidad en el contexto de la mundialización de la economía, de las políticas de liberalización y del reajuste estructural.

116. El miembro gubernamental de Bélgica consideró que era oportuno examinar Los instrumentos sobre la administración del trabajo a la hora que la OIT analizaba las consecuencias sociales de la mundialización, porque el respeto de los objetivos de la OIT y la aplicación de los convenios internacionales del trabajo dependen del buen funcionamiento de la administración del trabajo. Los instrumentos que trata el Estudio tienen el mérito de dar un marco institucional para el ejercicio de las responsabilidades que derivan de la pertenencia a la OIT. No son instrumentos obsoletos, sino que también contienen una flexibilidad deseable. La miembro gubernamental de Grecia también subrayó la pertinencia de los instrumentos que pueden ayudar a mejorar los sistemas de administración del trabajo. El miembro gubernamental de Haití consideró que el Convenio núm. 150 es una referencia constante y un modelo de concepción de la administración del trabajo. El miembro gubernamental de Marruecos subrayó que el objetivo principal del Convenio es garantizar una administración del trabajo coherente e insistió en la importancia del Convenio en el contexto actual de apertura de los mercados. Aunque este Convenio no forma parte de los convenios fundamentales merece una atención particular habida cuenta que permite la puesta en aplicación de otros convenios y principios promovidos por la OIT. El miembro gubernamental de Túnez notó que la discusión sobre las cuestiones relativas al Convenio, habida cuenta de los cambios importantes a los que deben hacer frente numerosos Estados, en el contexto de la mundialización de la economía y del impacto de los programas de reajuste estructural. La administración veía que el aumento de su papel mientras que al mismo tiempo sus recursos disminuían. Desde ahora tiene que asumir funciones que tradicionalmente no entraban en su competencia para reducir los efectos negativos de los cambios económicos los Estados deben garantizar el progreso social y permitir que las administraciones del trabajo promuevan el empleo y la seguridad en el trabajo, ayuden a los trabajadores independientes y apoyen a las pequeñas y medianas empresas. La competitividad no debe mantenerse artificialmente mediante la utilización de soluciones simplistas, como los despidos masivos, la reducción de la cobertura social o una degradación de las condiciones de empleo.

117. El miembro trabajador de España felicitó la elección del tema sobre administración del trabajo como sujeto del Estudio general dada la importancia no solamente de enunciar derechos sino también de garantizar la aplicación de los convenios fundamentales de la OIT. La Organización no debía limitar su actividad a los siete convenios fundamentales y dejar de un lado otros instrumentos tales como el Convenio núm. 150. El miembro trabajador de la India notó que el Convenio núm. 150 permite la aplicación de otros convenios, así como una flexibilidad segura en cuanto a su aplicación nacional. Los miembros trabajadores de Alemania y de Zimbabwe también hicieron referencia a la flexibilidad de las disposiciones del Convenio y a las orientaciones generales que contiene. Como el primero notó que el Convenio constituido de disposiciones simples no comportaba más que algunas disposiciones específicas cuya aplicación se acomodaba a los sistemas jurídicos nacionales. El segundo recordó que el Convenio contiene orientaciones generales para una administración eficaz y coordinada. Define el papel, la función y la organización de la administración del trabajo con la finalidad de alentar a los Estados Miembros a que adopten estructuras coherentes y eficaces adaptadas al desarrollo tecnológico, a la globalización y a las evoluciones del comercio internacional. El instrumento puede aplicarse en todos los Estados Miembros sin considerar su nivel de desarrollo. Su gran flexibilidad permite lograr objetivos y la utilización de enfoques diversos en función de cada realidad nacional. El Convenio aporta una contribución importante al restablecimiento de una política económica y social coherente. El miembro trabajador del Japón subrayó la importancia de la administración del trabajo para proteger los derechos e intereses de los trabajadores en el contexto actual de una concurrencia feroz entre las empresas y las políticas gubernamentales favoreciendo la desreglamentación del mercado. El miembro trabajador del Pakistán estimó que la administración del trabajo desempeña un papel determinante no solamente para la formulación de una política nacional del trabajo de conformidad a las normas internacionales sino también para la aplicación de esta política a nivel nacional.

Pertinencia del tripartismo

118. Inspirándose en el artículo 5 del Convenio núm. 150 relativo a la consulta, a la cooperación y a la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores, un importante número de los que intervinieron subrayaron la cooperación técnica, teniendo en cuenta la necesidad de una consulta constructiva con los interlocutores sociales y sus asociaciones en cada etapa de la elaboración, de la aplicación y de la revisión de las normas internacionales del trabajo.

119. El miembro gubernamental de Trinidad y Tabago estimó que el Estudio general constituía una buena base para discusiones tripartitas sobre la cuestión de ratificación del Convenio núm. 150. El miembro gubernamental de la Argentina señaló la importancia que revestía el tripartismo. A este respecto, se trata de respetar las obligaciones contenidas en el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) y de asegurar la consulta en el procedimiento de adopción de la legislación del trabajo. Varios miembros gubernamentales señalaron sus prácticas nacionales respectivas. El miembro gubernamental de Guinea Ecuatorial declaró que su país se había dotado de una ley reglamentando la política del trabajo y la administración del trabajo. Esta ley reconoce a las organizaciones de empleadores y de trabajadores funciones esenciales para la realización de objetivos de progreso económico, social y cultural. Prevé la participación de estas dos organizaciones en los procedimientos de conciliación y de arbitraje en caso de conflicto. El miembro gubernamental de India declaró que a, a nivel nacional, existen dos órganos tripartitos consultivos, en el seno de los cuales de una manera regular tienen lugar consultas sobre la puesta a punto, la adopción y la revisión de normas de trabajo así como sobre su aplicación. Los servicios de administración pusieron a la disposición de las organizaciones de empleadores y de trabajadores un mecanismo de conciliación y un procedimiento de registro de reglamento tripartito para arreglar las condiciones de empleo. El miembro gubernamental de Rumania subrayó que las comisiones consultivas se crearon ante el Consejo de reforma de los ministerios y de las administraciones locales. Declaró que estaba convencido que la calidad del diálogo tripartito era una condición de éxito de la reforma económica y social.

120. Varios miembros trabajadores subrayaron a su vez también el tripartismo. El miembro trabajador de Alemania subrayó que para garantizar un sistema eficaz de administración del trabajo, los empleadores, los trabajadores y las organizaciones deberían colaborar con los poderes públicos para la concepción y la aplicación de la política nacional del empleo. Sólo una colaboración activa puede ser la garantía del éxito y de la eficacia del sistema. Indicó que Alemania es un buen ejemplo de un país en el que los interlocutores sociales han desempañado un papel histórico en el desarrollo de la administración del trabajo. El miembro trabajador de la República de Corea insistió en la importancia de los sistemas de la administración del trabajo que integran una estructura tripartita. Existe, sin embargo, un desequilibrio en el tripartismo de la administración del trabajo que conduce a una menor participación de los interlocutores sociales en el proceso de la elaboración y de la revisión de la política nacional del empleo. A lo largo de 1996, la revisión de la legislación laboral coreana fue examinada por una comisión en la que los trabajadores no estuvieron lo suficientemente representados. Así sus derechos e intereses no fueron suficientemente tomados en cuenta. Para que las relaciones profesionales sean estables es necesario que la administración del trabajo refleje un verdadero tripartismo. El miembro trabajador de España subrayó la importancia del artículo 5 del Convenio en lo relativo a la consulta, la cooperación y la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores. La no aplicación de este artículo se explica por una desconfianza entre los interlocutores sociales. La OIT debería ayudar a los gobiernos a que cumplan con lo dispuesto en el artículo 5. A continuación declaró que en su país se habían firmado diversos acuerdos que demuestran la confianza entre los agentes sociales. El miembro trabajador de Singapur declaró que estaba de acuerdo con el llamamiento lanzado en el párrafo 259 del Estudio general con miras a una colaboración tripartita en la puesta a punto de las estrategias destinadas a responder a las necesidades de una manera organizada y planificada. Aunque el Convenio núm. 150 no figura entre los convenios fundamentales de la OIT, en él se reflejan las cuestiones y valores máximos portantes promovidos por la OIT, y en particular, la importancia fundamental del criterio tripartito con respecto a la administración del trabajo. El miembro trabajador de Uruguay declaró que la situación de la negociación colectiva en el sector rural es preocupante en su país porque el 80 por ciento de los trabajadores del sector privado no disponen de un marco de negociación colectiva y no están cubiertos por los convenios colectivos. Las organizaciones de trabajadores se proponen ampliar los derechos y fueros sindicales con el Gobierno y los empleadores. El miembro trabajador de Zimbabwe declaró que el Convenio núm. 150 asegura la promoción de los principios de consulta tripartita en la administración del trabajo. La consulta tripartita es vital para el éxito de los programas de ajuste estructural que están siendo llevando a cabo por la mayoría de los países africanos. Esto incluye la consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores para diseñar y ejecutar los diferentes niveles del proceso de desarrollo económico.

Funciones de la administración del trabajo

121. Varios miembros de la Comisión mencionaron una u otra de las funciones y tareas principales de los órganos competentes de la administración del trabajo tales como indicadas en los instrumentos o puestas en aplicación en el plano nacional. En particular, se refirieron a la política del empleo, a la puesta en valor de los recursos humanos, a ciertos aspectos de protección de la política nacional del trabajo, tales como la seguridad social, la seguridad y la salud en el trabajo y el papel de la inspección del trabajo.

122. Los miembros trabajadores de Alemania y del Pakistán se refirieron al papel de la administración del trabajo en la formulación y aplicación de la política nacional del empleo. El primero declaró que la política del empleo constituía una de las principales funciones de la administración del trabajo y estimó que una política orientada únicamente hacia la actividad económica no bastaba para promover el empleo sino que era necesaria una infraestructura completa. Aunque el Convenio núm. 150 no comporta disposiciones sobre los recursos humanos, este aspecto constituye innegablemente un elemento de la política del empleo. La Recomendación núm. 158 también vincula las políticas de la orientación profesional, la política de formación profesional y la política del empleo tal como en las conclusiones de la Comisión de la Conferencia sobre la política del empleo en 1996. El segundo estimó que la situación del empleo era crítica en muchos países; la administración del trabajo debería participar a la formación y el perfeccionamiento profesionales de los trabajadores con miras a que sean más adaptados a las nuevas condiciones del mercado. Cuando las posibilidades del empleo existen una mano de obra no calificada se manifiesta inadecuada a la demanda y no puede tener acceso a un empleo remunerador.

123. Los miembros gubernamentales de Marruecos y Túnez hicieron referencia a las actividades de sus administraciones del trabajo, en particular, en la elaboración de leyes, la promoción de la negociación y el reglamento de conflictos. El último se refirió también a las actividades en favor de las personas minusválidas y de las personas de edad avanzada así como a la cobertura social: habían sido establecidas oficinas de empleo a nivel nacional y local y se habrían creado centros de formación inicial y continua. El progreso social realizado en su país ha sido gracias a la voluntad política y la participación activa de trabajadores y de empleadores, pero también al hecho de la existencia de una administración del trabajo evolucionado.

124. El miembro gubernamental de Argentina subrayó los esfuerzos desplegados por las autoridades centrales de su país en la formación, la calificación y la promoción del personal.

125. A propósito del papel de la administración en la seguridad social, el miembro trabajador de Alemania estimó que, en el contexto de la privatización del sistema eran los trabajadores que tenían menos posibilidades para soportar el riesgo, eran a los que se les pedía de soportar lo esencial. Comparando los sistemas de protección de Alemania y los Estados Unidos, consideró que el nivel de protección social en este último país, con toda seguridad no era mejor que el de su país. No era pues legítimo de concluir que la privatización de los sistemas sea la solución la menos costosa y la más eficaz.

126. En relación con la protección de los trabajadores, la miembro trabajadora de China subrayó que esta protección prevista por la legislación del trabajo no podía ser eficaz que gracias a un sistema de administración del trabajo cubriendo esferas tan importantes como la gestión de mano de obra, el control de salarios, la inspección del trabajo eficaz, la legislación pertinente no se aplicaba y los derechos de los trabajadores no eran protegidos. Era de la creencia que los sindicalistas deberían desempeñar un papel activo en la administración del trabajo, describió el papel que los sindicatos chinos desempeñan en materia de control de la aplicación de normas de la legislación laboral.

127. El miembro trabajador de los Estados Unidos respondió a la declaración de los miembros empleadores sobre las posibles razones de que se redujeran las inspecciones en el lugar de trabajo, en particular en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo. El cumplimiento voluntario de las normas y la cooperación habían reducido significativamente el problema, así como la necesidad de tales intervenciones. Ahora bien, se opuso firmemente a la opinión de los miembros empleadores a este respecto. Una parte de su premisa era indudablemente cierta; en efecto, no cabe duda de que en los Estados Unidos ha disminuido el número de inspecciones en el lugar de trabajo y se aplican menos medidas coercitivas en relación con la seguridad y la salud en el trabajo. En cuanto al resto de la premisa de los miembros empleadores, puso en tela de juicio que la disminución de las inspecciones y de las medidas coercitivas obedecieran a una disminución significativa de las amenazas para la seguridad y la salud de los trabajadores estadounidenses. Las estadísticas oficiales de la OSHA demuestran de nuevo que los miembros empleadores no están en lo cierto: en los Estados Unidos hay aproximadamente 7,9 millones de trabajadores que no están bajo la jurisdicción de la OSHA, ya sea a nivel federal o estatal. Los costos económicos de la seguridad y la salud en el trabajo no ponen de manifiesto que haya una mayor observancia voluntaria de las normas y que el problema se haya reducido, ya que al año se desembolsan más de 70. 000 millones de dólares de los Estados Unidos para indemnizar a los trabajadores, sin olvidar los millones de dólares que cuesta la pérdida de productividad, como consecuencia de las enfermedades profesionales y los accidentes del trabajo. Puso de manifiesto que la reducción descomunal de las inspecciones y medidas coercitivas gubernamentales en los lugares de trabajo no obedece a una disminución del problema, sino a un asalto político contra los trabajadores que reviste numerosas formas, como son los recortes presupuestarios, la congelación de la contratación y las reducciones del personal, y las reducciones de corte neoliberal en organismos federales y estatales esenciales de seguridad y salud en el trabajo. Los Estados Unidos no ha reducido su capacidad de seguridad y salud en el lugar de trabajo porque la seguridad y salud de los trabajadores sea maravillosa; antes bien, los Estados Unidos es, desgraciadamente, un lugar de trabajo cada vez más peligroso.

128. Un miembro trabajador de Alemania subrayó la importancia de las instituciones sociales en el contexto de la reestructuración económica. Es así que sin un sistema poderoso de inspección del trabajo Alemania no hubiera podido lograr su reunificación sin dificultades.

129. El miembro trabajador del Pakistán consideró que los riesgos en el trabajo iban aumentando y que era responsabilidad de los gobiernos reformar sus sistemas de inspección y de garantizar la formación necesaria en materia de prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Su país cuenta con una numerosa mano de obra rural a la que no se le aplica las leyes laborales. La administración del trabajo debería otorgar garantías a los trabajadores en materia de accidentes y un salario mínimo. Las mujeres y los niños están sometidos a formas de discriminación aún más intolerables y sólo una administración laboral eficaz podría hacer frente a ese problema.

130. El miembro trabajador de Corea declaró que su Gobierno había ratificado los Convenios núms. 81, 122 y 142 pero que no había ratificado ninguno de los convenios fundamentales. Las manifestaciones que organizaron los trabajadores coreanos contra la reforma de la legislación laboral estaban estrechamente vinculadas con la cuestión de la administración del trabajo, ya que estas acciones guardaban relación con la política de empleo, la seguridad y la salud y la formación profesional. La revisión de la legislación laboral no tomó suficientemente en cuenta sus derechos e intereses.

131. El miembro trabajador de la India declaró que los ajustes estructurales fueron acompañados de un importante aumento de tasa de desempleo. Las instituciones internas financieras debilitan la inspección del trabajo y provocan una deterioración de las condiciones de trabajo en las fábricas. Era indispensable reducir la incidencia de tales medidas de ajuste estructural. La administración del trabajo puede desempeñar un papel mayor en la esfera del trabajo de los niños, en el sector no estructurado y en las zonas francas de exportación. La administración del trabajo debe permanecer e informar objetivamente sobre la aplicación de la legislación laboral.

132. El miembro gubernamental de Uganda habló de los problemas planteados por la aplicación del Convenio núm. 81 a la centralización de la administración del trabajo. Refiriéndose a su cooperación con la OIT en materia de administración del trabajo tomó nota de que recientemente se habían tomado medidas al respecto. La administración del trabajo fue incluida en los objetivos por país y un proyecto de la política de empleo ha sido debatido recientemente en este año por los interlocutores sociales y otros interesados; un comité consultivo tripartito sobre salarios mínimos ha sido designado y su informe está siendo considerado por el Gobierno y mecanismos de negociación han sido creados en los servicios públicos. El orador también informó a la Comisión que su Gobierno está trabajando cercanamente con el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT para desarrollar un proyecto para la eliminación de las formas más intolerables del trabajo infantil. También señaló que su país había sido el anfitrión, junto con la OIT de una Conferencia sobre la armonización de la legislación del trabajo y la promoción del tripartismo en Africa del este.

Organización de recursos humanos y financieros y asistencia técnica

133. Algunos miembros gubernamentales subrayaron la situación precaria de las administraciones del trabajo y la insuficiencia de medios de que disponían. El miembro gubernamental de Trinidad y Tabago afirmó su apoyo a la recomendación que figura en el Estudio general en el sentido de que los presupuestos consagrados a la administración del trabajo deberían ser aumentados y que los gobiernos deberían ser estimulados a reconocer la importancia fundamental del Ministerio de Trabajo y la necesidad de los sistemas de administración de trabajos efectivos y eficaces. En su país solamente el 0,22 por ciento del presupuesto nacional estaba consagrado a las cuestiones del trabajo. En relación con la formación del personal de las administraciones del trabajo, el orador se felicitó de la asistencia técnica suministrada por la OIT a este respecto. Sin embargo, insistió en la necesidad de consagrar más recursos a la formación y al desarrollo para asegurar una eficacia más importante de la administración del trabajo. Los miembros gubernamentales de Guinea Ecuatorial, Haití, Marruecos y Túnez subrayaron la importancia de poner a la disposición de la administración del trabajo para su buen funcionamiento los medios necesarios y suficientes. Subrayaron a este respecto la necesidad de reforzar la cooperación técnica con la OIT. El miembro gubernamental de Guinea Ecuatorial subrayó la carencia de recursos humanos y medios logísticos para cubrir las necesidades en todo el territorio nacional. Solicitó la asistencia técnica de la OIT para solucionar los problemas ligados a la administración del trabajo en su país. El miembro gubernamental de Haití recordó cómo la asistencia técnica solicitada a la OIT le era indispensable en materia de administración del trabajo. El miembro gubernamental de Marruecos insistió en el hecho de que la OIT debe apoyar los esfuerzos nacionales para reforzar las actividades de la administración del trabajo y que las actividades regionales de la Organización deben aumentarse, en particular en los países árabes y africanos. El miembro gubernamental de Túnez declaró que la OIT debe suministrar una asistencia técnica para un seguimiento más estrecho del Convenio núm. 150 sobre todo en los países en desarrollo. La cooperación a escala internacional, la imagen del centro regional árabe de administración del trabajo (RAPLA) debe ser desarrollada con el apoyo de la OIT.

Dificultades y perspectivas de ratificación

134. Sobre las perspectivas de ratificación, el miembro gubernamental de Alemania observó que el Estudio general era más detallado que ciertos Estudios precedentes en relación, particularmente, con la cuestión de los obstáculos para la ratificación. Era un ejemplo de lo que podría ser una mejor utilización de las posibilidades ofrecidas por las memorias sobre los convenios no ratificados, como lo sugiere el Director General en su Memoria de este año. Sería igualmente útil que los estudios generales se interesen también en las dificultades de los Estados que han ratificado convenios.

135. El miembro gubernamental de Bélgica declaró que una amplia modificación de estos instrumentos tendría la triple ventaja de contribuir a que la Oficina lograra la consecución de tres retos en su cometido, a saber, mejorar el impacto de la asistencia técnica de la OIT en relación con la idea o la evaluación internacional concurrente; de favorecer la aplicación de políticas nacionales que respondan a las preocupaciones mayores de la OIT en materia de normas fundamentales de empleo, de salud y de seguridad en el trabajo y de aumentar la implicación en las diversas actividades de la OIT, el marco de un diálogo continuo entre interlocutores sociales y las autoridades gubernamentales.

136. El miembro gubernamental de Trinidad y Tabago declaró que durante la 13. a reunión de la Comisión Permanente de los Estados Miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM) relativa a las cuestiones del trabajo se solicitó, a sus Estados miembros que diesen prioridad al refuerzo de sus respectivos sistemas de administración del trabajo, y a la ratificación del Convenio núm. 150. Hasta hoy solamente dos de los trece países miembros del CARICOM ratificaron el Convenio, a pesar del hecho de que en general los países de la región adhieren a los principios consagrados por el Convenio y la Recomendación.

137. El miembro trabajador del Japón indicó que la administración del trabajo debería servir de base a un desarrollo equitativo y que consecuentemente su debilitamiento debe ser evitado; estimó que la ratificación del Convenio y la puesta en aplicación de una legislación que asegure el respeto de sus disposiciones a nivel nacional eran indispensables a este respecto y el miembro trabajador de Pakistán hizo un llamamiento hacia un mayor número de ratificaciones.

138. El miembro gubernamental de Haití declaró que el Gobierno tenía previsto reformar el Código de Trabajo para que sea más eficaz y se adapte mejor a las normas internacionales del trabajo. Se forzaba de reestructurar y dar mayor dinamismo al sistema de inspección del trabajo. El miembro gubernamental de la India describió las diferentes iniciativas tomadas en su país para asegurar la eficacia del sistema de administración del trabajo indicando que demostraban que el país respeta el espíritu del Convenio pero que el Gobierno estimaba no poder ratificarlo en razón de los artículos 2 y 7. La estructura de las organizaciones de empleadores y de trabajadores hacía inaplicable el artículo 2, y en el contexto de la mundialización de la economía y de la necesidad de reducir los gastos públicos, la aplicación del artículo 7 no era posible porque no era previsible pedir a la administración de cubrir el artículo 7 del Convenio.

Observaciones finales

139. Los miembros empleadores lamentaron que de los 24 oradores que participaron en las deliberaciones, sólo cuatro representaban a países que habían ratificado el Convenio núm. 150 y el resto participó para explicar los obstáculos con que tropezaba para su ratificación. Hubiera sido útil haber escuchado opiniones de los países que han ratificado el Convenio porque es muy valioso compartir experiencias, especialmente cuando se trata de mejorar la eficacia de los sistemas de la administración del trabajo. El orador manifestó también su decepción por el escaso número de informes enviados en virtud del artículo 19 en relación con este Estudio general. Pese a esto, la Comisión de Expertos pudo preparar lo que todos los oradores habían convenido en que era un Estudio general útil, subrayando la flexibilidad y el alcance del Convenio núm. 150. Dijo que hay acuerdo general sobre la continua vigencia del Convenio y la necesidad de su ratificación. Ese instrumento proporciona una estructura, orientaciones generales y un marco institucional. Permite que los países tengan un amplio margen de acción en lo que respecta a su aplicación, en la medida en que ésta sea coordinada y efectiva, de manera que si un país otorga protección al trabajo, seguro de desempleo, o lleva a cabo estudios/investigaciones, esa actividad debe ser organizada y efectiva. Del mismo modo, sin obligar a un país a adoptar una legislación laboral determinada o de protección del empleo, el Convenio sólo exige que se dé cumplimiento a las funciones previstas en el artículo 6, como la investigación. Es lamentable observar que el Convenio, no obstante su carácter general, ha recibido pocas ratificaciones. Este hecho llama poderosamente la atención porque la inspección del trabajo es la base del funcionamiento en materia laboral. Tal vez los gobiernos dudaran por la tendencia a atribuir a este Convenio demasiado alcance. Debía establecerse una distinción entre flexibilidad y vaguedad. El convenio ideal sería un instrumento que fuese breve y estuviese integrado por principios generales claros. Los artículos 1 a 6 del Convenio se aproximan a este criterio. Los miembros empleadores apoyan de modo general los objetivos del Convenio y si bien no necesariamente estaban de acuerdo con todos los comentarios sobre el Estudio, deseaban señalar que en ocasiones la redacción utilizada podía crear la impresión de que el Convenio era más amplio de lo que es en la realidad.

140. Por lo que respecta a la privatización de la seguridad social, los miembros empleadores lamentaron que el debate había alcanzado un punto en el que las reacciones se venían convirtiendo en actos reflejos pese a que en este ámbito nada es definitivamente blanco o negro, se trata de una cuestión maniquea. Algunos miembros de la Comisión habían sugerido que el Gobierno fuera garante de todas las prestaciones: jubilaciones, enfermedad, accidentes, etc. Los gobiernos ya no podían permitírselo, de manera que era necesario pensar en nuevas estrategias. No se trataba de elegir entre un sistema que fuese totalmente privado o totalmente público sino que podría recurrirse a una combinación de sistemas.

141. Por lo que respecta en relación a la función de la administración del trabajo en la política del empleo, los miembros empleadores señalaron que la expresión "política nacional del empleo" sólo figura una vez en el Convenio, en el artículo 6, párrafo 2, a). Cuando un país aborda determinadas cuestiones relativas a la política del empleo se aplican los requisitos de coordinación, control y revisión. Sin embargo, el Convenio no tiene un alcance absoluto y la Comisión de Expertos haría una interpretación extensiva si considera que el sistema de la administración del trabajo desempeña un papel central en las políticas del empleo. Los miembros empleadores estiman que la Comisión de Expertos había sobrestimado los recursos materiales, tanto humanos como financieros que los Estados necesitan para un sistema efectivo de administración del trabajo. Todos los gobiernos estaban sometidos a severas restricciones presupuestarias, y al igual que el sector privado debían examinar enfoques nuevos y diferentes para lograr sus objetivos. Por ejemplo, había medios más económicos para ocuparse de la educación y formación de los empleadores, de los trabajadores y de sus organizaciones en lo referente a la protección básica del trabajador y para cumplir las funciones que desempeñan los equipos de inspección del gobierno se podría recurrir a auditorías privadas. El Convenio es constructivo y merece que la Comisión le otorgue la más seria consideración.

142. Los miembros trabajadores observaron que todas las intervenciones confirmaron la importancia del Convenio núm. 150 y de la Recomendación núm. 158, en un período en el que todos los países y regiones del mundo se ven enfrentados a cambios trascendentales a nivel político, económico y social. Ahora más que nunca, las orientaciones generales contenidas en esos dos instrumentos, adoptados en 1978, siguen siendo válidas. Varias intervenciones, sobre todo las de los gobiernos de los países industrializados, han detallado los problemas importantes a los que se ven enfrentados los sistemas nacionales de la administración del trabajo. A este respecto, aunque la eficacia de los sistemas de la administración del trabajo no sólo dependen de los recursos presupuestarios y del personal calificado es, no obstante, esencial que se garantice un nivel mínimo de funcionamiento. Los recursos asignados son, por otra parte, indicadores de la importancia política que se atribuye a los diferentes ministerios en un país determinado. Los miembros trabajadores hacen suyos los argumentos en favor de un apoyo activo de la OIT para convencer a los responsables políticos y a las demás organizaciones internacionales de la importancia de una buena administración del trabajo.

143. Los miembros trabajadores subrayaron que una de las orientaciones fundamentales de los dos instrumentos examinados relativos a la administración del trabajo consiste en el enfoque coordinado de la política laboral y del empleo. La elaboración, la administración y la revisión de la política del empleo van más allá de la competencia del ministerio del trabajo y de los sistemas de la administración del trabajo. A este respecto, es necesario adoptar, como ya han subrayado los miembros empleadores, un enfoque global en los niveles económicos, sociales, monetarios, jurídicos e institucionales. En ese contexto, las administraciones del trabajo tienen un papel a desempeñar, puesto que en los términos del Convenio núm. 150 deben participar en la preparación, administración, coordinación, control y revisión de la política nacional del empleo. Las administraciones del trabajo pueden permitir la participación de los interlocutores sociales en la elaboración de esa política.

144. En lo que respecta a la seguridad social, los miembros trabajadores observaron que en el párrafo 83 del Estudio general, la Comisión de Expertos no hace sino reiterar sus observaciones anteriores según las cuales las nuevas formas de gestión de los regímenes de seguridad social y, en particular, la privatización plantean serios problemas. Se deben tomar plenamente en consideración los intereses de las personas protegidas, y que los representantes de esas personas sigan estando asociados, en la medida de lo posible, al proceso de reformas. De hecho, se trata de principios fundamentales de democracia y de buena gestión que las autoridades públicas deben respetar.

145. Los miembros trabajadores observaron que las intervenciones han destacado la importancia que tiene el Estudio general efectuado, con miras a la promoción de la aplicación y la ratificación de esos instrumentos. La Comisión de Expertos insistió en el hecho de que la obligación prevista en el artículo 7 del Convenio es una obligación de medios y no de resultados. El orador afirma que es inútil invocar esta disposición para justificar la no ratificación de ese instrumento.

146. La Comisión apreció la calidad de este primer Estudio general sobre la administración del trabajo. La Comisión tomó nota de la descripción de prácticas nacionales que suministra ejemplos sobre la manera que podrían aplicarse las disposiciones del Convenio y expone las ventajas que los Estados Miembros pueden encontrar en la ratificación del Convenio. Comprobando que el Convenio permite la flexibilidad en la realización de los objetivos y la diversidad en los enfoques, la Comisión consideró que la elección del tema fue oportuna y apropiada dado que han tenido lugar cambios importantes en el medio ambiente económico y social en el que los sistemas de la administración del trabajo ejercen sus actividades. Subrayó que el Estudio clarificaba las exigencias y el contenido del Convenio, lo que debería abrir la posibilidad para nuevas ratificaciones.

D. Cumplimiento de las obligaciones específicas

147. Para el examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, la Comisión decidió continuar con los mismos métodos de trabajo y aplicar los mismos criterios que el año anterior conforme se enmendaron o precisaron en 1980 y 1987.

148. En la aplicación de estos métodos, la Comisión decidió a propuesta de los miembros trabajadores, respaldada por los miembros empleadores, invitar a todos los gobiernos interesados por los comentarios que figuran en los párrafos 102 (cumplimiento de la obligación de enviar memorias), 109 (envío de primeras memorias), 113 (ausencia de respuestas a los comentarios de los órganos de control), 138 (problemas especiales relativos a la sumisión), 142 (ausencia de memoria sobre los convenios ratificados) del informe de la Comisión de Expertos, a que suministre informaciones a la Comisión durante una reunión especial de un mediodía, consagrada a estos casos. Esto se esperaba que sirviese para aumentar el impacto de la discusión y de las conclusiones y para utilizar mejor el tiempo reservado por la Comisión a estos casos. La Comisión tomó nota de que este enfoque no debería interpretarse, en modo alguno, por los gobiernos como eximiéndose de tomar parte en las discusiones de la Comisión.

OBLIGACION_A Sumisión de convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

149. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafos 5 a 7, del artículo 19 de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones exigían de los Estados Miembros que sometan, en el término de un año o, a título excepcional, de 18 meses, a partir de la clausura de cada reunión de la Conferencia, los convenios y recomendaciones adoptados en dicha reunión "a la autoridad o autoridades competentes a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin", señalando la autoridad o autoridades consideradas competentes.

150. La Comisión observó en el informe de la Comisión de Expertos (párrafo 131) que los esfuerzos apreciables se han cumplido en cierto número de países en cumplimiento de sus obligaciones en relación con la sumisión, a saber: Chad, Guyana, Jordania, Líbano, Mauricio, Mongolia y Suriname.

151. Además, durante su reunión, la Comisión fue informada por varios otros Estados de las medidas tomadas con miras a someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes. Se felicitó por los progresos realizados y expresó la esperanza de que intervengan nuevas mejoras en los países que encuentran dificultades en el cumplimiento de sus obligaciones.

OBLIGACION_B Falta de sumisión

152. La Comisión lamentó tomar nota, según el párrafo 138 del informe de la Comisión de Expertos, de que no se había facilitado información alguna, indicando que se hubieran adoptado medidas con miras a la sumisión a las autoridades competentes adoptados desde la 75. a a la 81. a reuniones de la Conferencia (1988-1994), de conformidad con el artículo 19 de la Constitución por los Estados siguientes: Camerún, Ecuador, Guatemala, Guinea, Haití, Islas Salomón, Madagascar, Santa Lucía, Seychelles, Sierra Leona, República Arabe Siria, República Unida de Tanzanía, y Yemen.

OBLIGACION_C Envío de memorias sobre los convenios ratificados

153. La Comisión examinó en la parte B de su informe (cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo), el cumplimiento por parte de los Estados de su obligación de enviar memorias sobre los convenios ratificados. Para la fecha, noviembre-diciembre de 1996, de la reunión de la Comisión de Expertos, la proporción de memorias recibidas fue de 63,3 por ciento (comparado a 65,8 por ciento para la reunión de febrero-marzo). Desde entonces, otras memorias se han recibido, representando la cifra de 78,2 por ciento (frente a 78,9 por ciento en junio de 1996 y a 82 por ciento, en junio de 1995, a 77,2 por ciento en junio de 1994). En noviembre-diciembre de 1996, la Comisión de Expertos tomó nota de que casi el 70,4 por ciento de memorias sobre los convenios para los que se habían solicitado información sobre la aplicación práctica, contenían tales informaciones, en comparación con el 73,4 por ciento para la reunión de noviembre-diciembre de 1996 y con el 62,5 por ciento en 1995. La Comisión insistió en la importancia que presenta el envío de informaciones sin las cuales era imposible saber si un convenio era aplicado. La Comisión se asoció al llamamiento reiterado que la Comisión de Expertos hizo a los gobiernos para que desplegasen todos sus esfuerzos con miras a incluir en el futuro en sus memorias las informaciones solicitadas.

OBLIGACION_D Omisión de enviar memorias e informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados

154. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna memoria sobre los convenios ratificados haya sido proporcionada desde hacía dos años o más por los Estados siguientes: Armenia, Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Burundi, Liberia, Países Bajos (Aruba), Santa Lucía, Sierra Leona y Somalia.

155. La Comisión también lamentó tomar nota de que ninguna de las primeras memorias sobre los convenios ratificados no había sido proporcionada desde 1992 por los Estados siguientes: Liberia (Convenio núm. 133); desde 1993, Yemen (Convenio núm. 159); desde 1994, Letonia (Convenios núms. 111, 122, 135, 151); y desde 1995, Armenia (Convenio núm. 111), Burundi (Convenios núms. 87, 111), Kirguistán (Convenios núms. 133, 160), Seychelles (Convenio núm. 149). La Comisión subrayó la importancia muy particular de las primeras memorias sobre las que la Comisión de Expertos basa su evaluación de la aplicación de los convenios ratificados.

156. En su informe de este año, la Comisión de Expertos había tomado nota de que 25 gobiernos habían omitido comunicar respuestas al conjunto de observaciones y de solicitudes directas sobre los convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 323 casos (comparado a 337 casos hasta marzo de 1995 y 354 casos el año pasado). La Comisión fue informada que después de la reunión de la Comisión de Expertos, nueve gobiernos interesados habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas por la Comisión de Expertos en su próxima reunión. Los casos notados por la Comisión de Expertos en su reunión noviembre-diciembre de 1995 - 181 - no son comparables dado que, las memorias solicitadas de manera regular se referían solamente a cinco convenios.

157. La Comisión lamentó tomar nota de que no se había recibido todavía información alguna referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales, se había pedido una respuesta para el período que finalizó en 1996 a los países siguientes: Barbados, Bolivia, Burundi, Dinamarca (Groenlandia), Djibouti, Estonia, Francia (Polinesia Francesa), Granada, Guinea, Guinea-Bissau, República Islámica del Irán, Iraq, Kirguistán, República Democrática Popular Lao, Letonia, Liberia, Jamahiriya Arabe Libia, Mozambique, Myanmar, Países Bajos (Aruba), Ruanda, Santa Lucía, Sierra Leona, Somalia, Swazilandia, República Unida de Tanzanía, y Yemen.

158. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos sobre las dificultades que tenían para cumplir con sus obligaciones: Barbados, Bosnia y Herzegovina, República Checa, Dinamarca (Groenlandia), Djibouti, Francia (Polinesia Francesa), Guatemala, Jamaica, República Popular Lao, Lesotho, Jamahiriya Arabe Libia, Madagascar; Mauritania, Myanmar, Países Bajos (Aruba), Papua Nueva Guinea, Paraguay, Rwanda, Seychelles, Swazilandia, República Arabe de Tanzanía, Trinidad y Tabago.

159. La Comisión subrayó la obligación del envío de memorias que constituye la base del sistema de control. La Comisión pidió al Director General para que tome todas las medidas para mejorar la situación, y que solucione los problemas mencionados anteriormente tan rápidamente como sea posible. Expresó la esperanza de que los equipos técnicos multidisciplinarios prestarían en sus trabajos en el terreno toda la atención a las cuestiones relativas a las normas y en particular a la ejecución de las obligaciones en materia de normas. La Comisión también conservó en memoria los nuevos mecanismos sobre las memorias aprobados por el Consejo de Administración en noviembre de 1993 y que entrarán en vigor desde 1995.

OBLIGACION_E Aplicación de los convenios ratificados

160. La Comisión tomó nota, con particular interés, de las medidas tomadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de la aplicación de los convenios ratificados. La Comisión de Expertos, pudo dar cuenta, en el párrafo 119 de su informe, de los nuevos casos en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica, como consecuencia de los comentarios formulados por ella sobre el grado de conformidad de las legislaciones o prácticas nacionales con las disposiciones de un convenio ratificado. Dichos casos, cuyo número ascendía a 25, se referían a 21 Estados. Desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964, se han registrado más de 2. 132 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

161. En el curso de la presente reunión, la Comisión de la Conferencia fue informada sobre un cierto número de casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Aun cuando le corresponde a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas en primera instancia, la Comisión de la Conferencia se congratuló por los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir con sus obligaciones internacionales y dar efecto a los comentarios efectuados por los órganos de control.

162. La Comisión estimó que convendría señalar a la atención de la Conferencia un cierto número de casos importantes que tuvo que examinar.

OBLIGACION_F Casos de progreso

163. La Comisión comprobó con satisfacción que en varios casos - incluidos muchos relacionados con los derechos fundamentales de los trabajadores - los gobiernos habían introducido cambios en sus legislaciones y prácticas, a fin de eliminar divergencias anteriormente discutidas por la Comisión. Hizo resaltar estos casos, que constituyen un enfoque positivo para influir en los gobiernos a responder a los comentarios de los órganos de control. A este respecto, se remite al informe de la Comisión de Expertos y a la discusión de los casos particulares que figuran en la segunda parte de su informe.

164. La Comisión comprobó con satisfacción que en el caso siguiente, el Gobierno indicó que había efectuado modificaciones en su legislación o en la práctica, con miras a eliminar alguna discrepancia (derecho de organización del personal del GCHQ) previamente discutida por la Comisión: Reino Unido (Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

OBLIGACION_G Casos especiales

165. La Comisión consideró que se debía llamar la atención de la Conferencia sobre las discusiones que habían tenido lugar sobre los casos mencionados en los párrafos siguientes y cuyo resumen completo figura en la segunda parte del presente informe.

166. En lo referente a la aplicación por la República Islámica del Irán del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión tomó nota de los comentarios que desde hace muchos años formula la Comisión de Expertos, de las informaciones orales presentadas por el representante gubernamental, así como de la detallada discusión que tuvo lugar en su seno. La Comisión también tomó nota de las explicaciones dadas por el Gobierno para no concretar la invitación a una misión de contactos directos y de la asistencia técnica llevada a cabo de conformidad a la prioridad que se le otorgaba por el Gobierno. La Comisión observó con preocupación que, pese a las iniciativas concretadas y al tiempo transcurrido, subsisten situaciones de violación a las disposiciones del Convenio y otros sobre las que deberían proporcionarse mayores informaciones. En tal sentido, la Comisión expresó su firme esperanza de que se informe sobre las medidas adoptadas para evitar todo tipo de discriminación a través de anuncios de trabajo así como los criterios de la autoridad competente para declarar ilegales a determinados grupos. La Comisión tomó nota de los datos estadísticos aportados en relación al empleo de las minorías religiosas y de las mujeres, así como las informaciones sobre la norma constitucional que prohíbe cuestionar a las personas por sus creencias y la enmienda legal que habilita a las mujeres a ejercer determinados puestos en el Poder Judicial. La Comisión expresó su deseo que el Gobierno continúe informando de los progresos que se esperan, hasta lograr una total adecuación de la legislación y de la práctica con las disposiciones del Convenio. La Comisión insiste con firmeza en que el Gobierno acepte la misión de contactos directos a la que se refirió el año pasado a efectos de que puedan comprobarse progresos rápidos y substanciales.

167. En lo referente a la aplicación por Marruecos del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), la Comisión tomó nota de las informaciones facilitadas por el representante gubernamental y el debate que tuvo lugar en su seno. La Comisión recordó que había discutido de este caso en numerosas ocasiones en 1987, 1988 y 1994. La Comisión observó que tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical han criticado las divergencias entre la legislación y la práctica en relación con las disposiciones contenidas en los artículos 1, 2 y 4 del Convenio. A pesar de que el Gobierno se había comprometido a presentar un proyecto de Código de Trabajo ante el Parlamento para poner su legislación en plena conformidad con el Convenio, la Comisión no pudo sino lamentar con profunda preocupación las numerosas quejas relativas a medidas de discriminación antisindical y de injerencia en las actividades sindicales sometidas al Comité de Libertad Sindical. La Comisión insistió en que comunique el texto arriba mencionado para que la Comisión de Expertos pueda examinar si sus disposiciones garantizan una protección adecuada a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical y a las organizaciones de trabajadores contra los actos de injerencia, y si promueve la negociación voluntaria de convenios colectivos para determinar las condiciones de empleo. La Comisión urgió una vez más al Gobierno a que informe en su próxima memoria si, el proyecto de Código de Trabajo y el proyecto de Ley sobre la solución de conflictos colectivos, a los que se había referido, habían sido adoptados. La Comisión expresó la firme esperanza de que podrá contar con progresos sustanciales al respecto en muy breve plazo. La Comisión lamentó que el Gobierno no haya aceptado invitar a una misión de contactos directos a lo cual la Comisión había invitado al Gobierno tres años atrás.

168. En lo referente a la aplicación por Myanmar del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental y del largo debate que tuvo lugar en su seno. La Comisión recordó que este caso se discutió por la Comisión en numerosas ocasiones en 1987, 1989, 1993, 1994, 1995 y 1996. En 1995, la Comisión mencionó sus conclusiones en un párrafo especial de su informe general y en 1996 tuvo que mencionarlo en la parte del informe general relativa a la falta continua de aplicación del Convenio, dado que desde hacía numerosos años y a pesar de las varias incitaciones existían aún divergencias muy serias en derecho y en la práctica con el Convenio. La Comisión no pudo sino deplorar que la Comisión de Expertos no haya recibido la memoria del Gobierno y lamentó profundamente que las serias divergencias entre la legislación nacional y el Convenio sigan existiendo. La Comisión deploró asimismo la falta de cooperación de parte del Gobierno. Comprobando con mucho pesar la falta total de progreso en la aplicación del Convenio, la Comisión urgió una vez más al Gobierno que adopte con carácter prioritario las medidas y mecanismos necesarios. La Comisión deploró la falta de todo progreso. En consecuencia, urgió una vez más al Gobierno para que adopte con carácter prioritario las medidas y mecanismos necesarios para garantizar en la legislación y en la práctica, a todos los trabajadores y empleadores sin distinción ninguna y sin autorización previa, el derecho de afiliación en los sindicatos de su elección a efectos de defender sus intereses. La Comisión insistió también sobre la necesidad que dichas organizaciones tienen el derecho de afiliarse a federaciones y confederaciones así como a organizaciones internacionales, sin trabas de las autoridades públicas. La Comisión expresó la firma esperanza de que podrá comprobar progresos sustanciales en la aplicación del Convenio en un futuro muy próximo y urgió al Gobierno a que comunique una memoria detallada a la Comisión de Expertos al respecto.

169. En lo referente a la aplicación por Nigeria del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental y del largo debate que tuvo lugar en su seno. La Comisión comprobó con gran preocupación que, a pesar de que este caso había sido objeto de un párrafo especial en su informe de 1995 y de 1996, no se hubiera concretado hasta la fecha ningún progreso en relación con la muy grave situación sindical que impera en el país. Tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical han deplorado profundamente el agravamiento de la situación de los sindicatos en Nigeria. La Comisión urgió una vez más al Gobierno a que derogara con carácter urgente, no sólo los decretos núms. 9 y 10 de 1994, relativos a la disolución de los consejos ejecutivos de los sindicatos que son objeto de persecución por parte de las autoridades públicas, sino también a que dejara sin efecto el Decreto de enero de 1996, que dispone la creación de un número determinado de sindicatos para cada categoría profesional, lo que no hace sino reforzar el actual sistema de monopolio sindical. La Comisión comentó que no obstante las garantías brindadas por el Gobierno, aún no haya enviado una respuesta escrita solicitada por el Comité de Libertad Sindical y el Consejo de Administración para que acepte que una misión de la OIT visite el país con el objeto de examinar las cuestiones planteadas en este caso. La Comisión instó al Gobierno a que aceptara sin demora esta misión para que pueda examinar la realidad sindical de Nigeria, incluida la situación de los dirigentes sindicales encarcelados. La Comisión urgió al Gobierno a que asegure el pleno respeto a las libertades civiles, esenciales para el ejercicio de los derechos sindicales. La Comisión expresó la firme esperanza de que podrá comprobar progresos importantes en un futuro muy próximo y pidió al Gobierno que comunique una memoria detallada para examinar nuevamente la situación el año próximo.

170. En lo referente a la aplicación por Sudán del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), La Comisión tomó nota de las informaciones suministradas por los representantes gubernamentales y de la discusión que tuvo lugar en su seno. Desde hace muchos años la Comisión de Expertos ha venido refiriéndose a las acusaciones según las cuales con frecuencia se impone el trabajo forzoso con la complicidad o la indiferencia del Gobierno. Los mismos alegatos se expusieron en los sucesivos informes del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos en el Sudán y en los comentarios de la Confederación Mundial del Trabajo. La Comisión tomó nota de la detallada información de los representantes gubernamentales acerca de las diferentes cuestiones planteadas, lamentó que no haya sido comunicada con anterioridad y consideró que dicha información, sobre todo la relativa a las actividades de la comisión que creó el Gobierno, deberá ser examinada por la Comisión de Expertos. La Comisión tomó nota asimismo del contexto histórico y de la situación de conflicto armado que existe en Sudán y que fue referido por el Ministro del Trabajo, así como su opinión de que los alegatos tienen motivaciones políticas. La Comisión observa que el Gobierno no puede demostrar el compromiso que dice haber adquirido de no escatimar esfuerzos para poner fin a las prácticas de trabajo forzoso. En virtud de las informaciones contradictorias recibidas y de la persistencia de las denunciadas por violación al Convenio, la Comisión urgió al Gobierno a que incremente sus esfuerzos para dar total cumplimiento a este Convenio fundamental requiriendo la asistencia técnica de la Oficina.

171. En lo referente a la aplicación por Swazilandia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales proporcionadas por el representante gubernamental así como de la discusión que tuvo lugar a continuación. La Comisión tomó nota de la preocupación expresada por la Comisión de Expertos, como por el Comité de Libertad Sindical de que, a pesar de la misión de contactos directos de octubre de 1996 y de un progreso puntual relativo al sector de la enseñanza, la ley de relaciones de trabajo de 1996 contiene disposiciones que violan aún más los principios fundamentales de la libertad sindical. La Comisión manifestó su profunda preocupación por las numerosas y serias divergencias entre la legislación y la práctica nacionales, por una parte, con las disposiciones del Convenio, por otra parte. La Comisión instó al Gobierno para que asegure el pleno respeto de las libertades civiles esenciales para la implementación del Convenio y ponga en práctica muy rápidamente las recomendaciones de la misión de contactos directos y en particular aquellas sobre las cuales los interlocutores sociales ya se han puesto de acuerdo. La Comisión instó también al Gobierno para que adopte todas las medidas necesarias para eliminar las restricciones de los trabajadores de constituir las organizaciones de su elección y a los derechos de los sindicatos y de las confederaciones de celebrar reuniones y manifestaciones pacíficas, o formular sus programas de acción y de negociar colectivamente. La Comisión confió en que la próxima memoria indicará con detalle las medidas que el Gobierno adopta efectivamente, con la asistencia de la Oficina, para asegurar la plena aplicación del Convenio.

172. La Comisión confía en que los gobiernos interesados tomarán todas las medidas necesarias para corregir las deficiencias señaladas. Les invitó, pues, a que examinen la oportunidad de utilizar las formas apropiadas de asistencia a la OIT, incluidos los contactos directos, con objeto de que se realicen verdaderos progresos en lo que concierne a la ejecución, antes del año próximo, de sus obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios citados anteriormente.

OBLIGACION_H Falta continua de aplicación

173. La Comisión recuerda que sus métodos de trabajo prevén que se enumeren los casos en que ha continuado registrándose durante varios años omisión en cuanto a la aplicación de los convenios ratificados que había discutido previamente. Este año, la Comisión constató con gran preocupación una falta continua de aplicación durante varios años para eliminar graves deficiencias en la aplicación por Myanmar del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), por Nigeria del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y por Sudán del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29).

174. Se invita a los gobiernos mencionados en los párrafos 166 a 171 del presente informe a que proporcionen las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión seguir las cuestiones mencionadas en la próxima reunión de la Conferencia General.

OBLIGACION_I Envío de memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones

175. La Comisión tomó nota de que 168 memorias de las 307 solicitadas en virtud del artículo 19 sobre el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150) y la Recomendación sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 158), se recibieron en la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos y dos otras después (es decir, 55,37 por ciento de la totalidad).

176. La Comisión lamentó tomar nota de que durante los últimos cinco años ninguna de las memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones, solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución no había sido suministrado por los países siguientes: Afganistán, Djibouti, Guatemala, Haití, Islas Salomón, Jamaica, Lesotho, Liberia, Jamahiriya Arabe Libia, Mauritania, Nepal, Nigeria, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Santa Lucía, Somalia, Trinidad y Tabago y Yemen.

OBLIGACION_J Comunicación de copias de las memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores

177. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual "el Gobierno se ha abstenido de indicar, durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores a las cuales, de conformidad con el artículo 23, 2) de la Constitución, deben comunicarse copias de las memorias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22".

OBLIGACION_K Participación en las labores de la Comisión

178. La Comisión expresó su gratitud a los 66 gobiernos que habían colaborado con ella, proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países, y participando en la discusión de los casos individuales.

179. Sin embargo, la Comisión lamentó, que a pesar de las repetidas invitaciones, dirigidas a los representantes gubernamentales, no tomaron parte en las discusiones relativas a sus países en relación con el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales de enviar memorias los Estados siguientes: Afganistán, Bolivia, Burundi, Camerún, Ecuador, Estonia, Guinea, Guinea Bissau, Haití, República Islámica del Irán, Iraq, Kirguistán, República de Moldova, Mozambique, Nepal, Nigeria, República Arabe Siria, Yemen. La Comisión decidió mencionar a estos países en los párrafos pertinentes del presente informe e informar a los gobiernos de conformidad con la práctica habitual.

180. La Comisión lamentó tomar nota de que los Gobiernos de los países que no estuvieron representados en la Conferencia, a saber: Armenia, Granada, Islas Salomón, Letonia, Liberia, Santa Lucía, Sierra Leona, Somalia, no pudieron estar en condiciones de participar en el examen de los casos relativos a ellos. Decidió mencionar estos países en los párrafos apropiados del presente informe y de ponerlos en conocimiento de los gobiernos, de conformidad con la práctica habitual.

181. La Comisión se felicitó en este año en el que tantos puntos del orden del día de la Conferencia fueron consagrados a las normas internacionales del trabajo y del interés constante manifestado en relación con las actividades de la Organización por el control de estas normas y del alto nivel y de la calidad persistente de la participación en las labores. Ser la "conciencia moral" de la Conferencia era un papel noble al que la Comisión podía legítimamente aspirar: en efecto, la conciencia es este control objetivo e imparcial - o por lo menos este examen - del acto consciente al cual todos los seres humanos están sometidos y que se abre hacia las verdades y justicias universales las más profundas. Esto es en efecto la aspiración a la justicia social y a la paz que se encuentra en el corazón mismo de esta Organización.

182. La fuerza y la medida de los procedimientos de la OIT. son, sin embargo, de toda una obra: la capacidad de traducir los principios y las normas universales de las esferas del trabajo y de lo social a la realidad. Aquí, no existe misterio alguno. Los informes de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones y la Comisión presente han aportado abundantemente la prueba. Esta descansa de manera muy concreta sobre los objetivos comunes en relación con los derechos humanos y otras condiciones de empleo: el respeto de los procedimientos democráticos y jurídicos y de los compromisos libremente aceptados; una adhesión constante en el diálogo constructivo entre los gobiernos y las organizaciones independientes de trabajadores y empleadores, a niveles nacional e internacional y la determinación de identificar y propagar los medios técnicos y prácticos los mejores posibles al servicio de estos derechos y condiciones, y por encima de todo una provisión inagotable, con profusión de buena fe y de dura labor.

Ginebra, 17 de junio de 1997. (Firmado) A. Callorda Salvo,

Presidente.

E.-C. Mihes,

Ponente.


Nota 1

Para la lista de las organizaciones, véanse los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales núms. 6 hasta 6J.

Nota 2

Informe III presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo - Parte 1A: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones; Parte 1B: Administración del Trabajo.
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