PLAINTE (article 26) - 1985 - REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE - C111 ---- RAPPORT DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE instituée en vertu de l'article 26 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail pour examiner l'observation de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, par la République fédérale d'Allemagne Description:(Article 26 Plainte) Convention:C111 Pays:(RFA) Sujet: Egalité de chances et de traitement Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 151987FRG111 Expedition:1985 Publication:1987 Document:(Vol. LXX, 1987, Série B, Supplément 1) Plaignant Engagée d'office par le conseil d'administration (article 26, paragraphe 4) CHAPITRE 1 EVENEMENTS AYANT CONDUIT A L'ETABLISSEMENT DE LA COMMISSION Réclamation présentée par la Fédération syndicale mondiale en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT 1. Par lettre du 13 juin 1984, la Fédération syndicale mondiale (FSM) a présenté au Bureau international du Travail une réclamation au titre de l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, dans laquelle elle a allégué que le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne avait manqué au respect des engagements qu'il avait pris en ratifiant la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 (Note 1). La FSM a déclaré que la non-observation par la République fédérale d'Allemagne de ses obligations résultait de pratiques discriminatoires, pour des motifs politiques, dont étaient victimes, en matière de recrutement, de prolongation de service ou de révocation, des agents publics et des candidats au service public. 2. La FSM a rappelé qu'elle avait déjà soumis le 24 janvier 1978 une réclamation contre le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relative au manquement du gouvernement à assurer par sa législation et sa pratique le respect effectif de la convention. Dans cette réclamation, elle avait relevé notamment la pratique discriminatoire basée sur l'opinion politique dans la procédure pour la vérification de la fidélité des agents publics à la Constitution nationale - connue sous le terme d'interdictions professionnelles ("Berufsverbote") - fondée en particulier sur les documents suivants: - déclaration commune du Chancelier fédéral et des chefs des gouvernements des Länder en date du 28 janvier 1972; - principes directeurs de la Cour constitutionnelle fédérale concernant le devoir de fidélité dans le service public, décision du deuxième sénat en date du 22 mai 1975; - principes d'examen de la fidélité à la Constitution (mise à jour du 19 mai 1976); - principes d'examen de la fidélité à la Constitution (nouvelle version du 17 janvier 1979). 3. La FSM a rappelé qu'à sa 211e session (novembre 1979) le Conseil d'administration avait examiné sa réclamation antérieure et qu'il avait déclaré close la procédure en se fondant sur le rapport du 15 juin 1979 soumis par le comité qui avait été désigné pour examiner la réclamation (Note 2). La FSM a allégué que, depuis lors, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne n'avait pas déployé d'efforts sérieux pour rendre la législation et la pratique conformes à la convention. 4. La FSM s'est référée aux commentaires faits par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations dans son rapport de 1983 concernant l'application de la convention no 111 par la République fédérale d'Allemagne (Note 3). La FSM s'est associée pleinement aux conclusions de la commission d'experts rappelant l'importance de principes de procédure pour le respect de la convention aussi bien que la nécessité non seulement de redéfinir les critères pour l'exclusion du service public, mais aussi d'assurer que la charge de la preuve relative à l'intégrité d'une personne n'incombe pas à celle-ci et que l'évaluation de son intégrité par des autorités administratives puisse faire l'objet d'une révision judiciaire complète. 5. Selon la FSM, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne continue à mal interpréter l'article 1, paragraphe 2, et l'article 4 de la convention pour justifier ses pratiques discriminatoires qui sont en contradiction avec la convention no 111. 6. La FSM a allégué que, depuis 1979, il y avait eu plusieurs centaines de cas de mesures discriminatoires prises au détriment de candidats à des postes dans le service public ou de fonctionnaires. Elle a donné des précisions sur certains de ces cas et a fourni une documentation à l'appui de ses allégations. 7. La FSM a ajouté que les pratiques en question avaient été dénoncées par des congrès d'organisations syndicales représentatives en République fédérale d'Allemagne, telles que le Syndicat des travailleurs de l'enseignement et de la recherche, le Syndicat des travailleurs de la métallurgie, le Syndicat allemand des agents de la poste et le Syndicat national des ouvriers imprimeurs. Elle a fourni le texte des résolutions adoptées par ces congrès. Examen de la réclamation par le Conseil d'administration et décision de renvoyer la question à une commission d'enquête 8. A sa 227e session (juin 1984), le Conseil d'administration, conformément au Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations au titre des articles 24 et 25 de la Constitution de l'OIT, a déclaré la réclamation recevable et a désigné le comité chargé de l'examen de la réclamation comme suit: M. Jaakko Riikonen (membre gouvernemental, Finlande), président, M. Roger Decosterd (membre employeur) et M. Heribert Maier (membre travailleur). 9. La Fédération syndicale mondiale a envoyé des informations et documents complémentaires par des lettres du 1er et du 23 août 1984. 10. Dans une communication du 18 décembre 1984, le gouvernement a rejeté l'allégation selon laquelle il n'aurait pas assuré l'observation de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. A propos du rapport du comité désigné par le Conseil d'administration pour examiner la réclamation antérieure présentée par la FSM, le gouvernement a considéré que l'évolution qui avait eu lieu par la suite en République fédérale d'Allemagne dans le cadre de procédures administratives, aussi bien au niveau fédéral qu'à celui des Länder, était conforme aux espoirs exprimés par le comité que les enquêtes seraient limitées aux cas individuels motivés par des faits précis et qu'une protection juridique complète serait assurée par des tribunaux indépendants. Selon le gouvernement, les exigences imposées par les autorités aux candidats à un emploi en matière de fidélité à la Constitution de même que les faits devant être pris en considération étaient pleinement sujets au contrôle judiciaire. Le gouvernement a estimé qu'il avait été pleinement tenu compte du rapport du comité du Conseil d'administration du 15 juin 1979. Le gouvernement a affirmé que nul n'était exclu du service public de la République fédérale d'Allemagne en raison de ses opinions politiques. Conformément à la décision du 22 mai 1975 de la Cour constitutionnelle fédérale, le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral n'était violé que lorsque l'opinion politique d'une personne avait des répercussions sur son attitude à l'égard de l'ordre constitutionnel, sur la façon dont elle s'acquittait des obligations de sa fonction, sur ses rapports avec ses collègues ou sur des activités politiques reflétant cette opinion politique. 11. Se référant à l'article 1, paragraphe 2, de la convention, le gouvernement a déclaré que le devoir de fidélité à la Constitution était une condition préalable indispensable pour occuper tout emploi dans le service public. L'obligation de soutenir activement la démocratie libérale était inscrite dans les dispositions de la loi sur la fonction publique auxquelles l'article 33, paragraphe 5, de la Constitution conférait un caractère constitutionnel. Le gouvernement a considéré également que l'article 4 de la convention était respecté du fait que l'ordre fondamental démocratique et libéral constitue le noyau essentiel de l'ordre étatique et constitutionnel de la République fédérale d'Allemagne, et toute attaque contre cette valeur essentielle est préjudiciable à la sécurité de l'Etat. 12. Le gouvernement a déclaré que, de mai 1975 à décembre 1982, il y avait eu en tout 111 poursuites disciplinaires formelles au niveau fédéral et au niveau des Länder pour violation du devoir de fidélité à la Constitution, et toutes n'ont pas débouché sur des sanctions. En outre, il y avait eu 39 cas de fonctionnaires à l'essai révoqués pour les mêmes motifs. Ces chiffres devaient être comparés au nombre total des fonctionnaires à vie et des fonctionnaires à l'essai, s'élevant à 1.829.636. Ainsi, en huit ans, 0,008 pour cent seulement des fonctionnaires avaient été touchés. Se référant aux cas individuels cités par la FSM, le gouvernement a déclaré que, selon la loi, les fonctionnaires étaient tenus de témoigner par tout leur comportement leur adhésion à l'ordre fondamental démocratique et libéral et de prendre fait et cause pour celui-ci; les employés étaient soumis à une obligation similaire en vertu des conventions collectives pertinentes. Le gouvernement a souligné que, pour tous les cas de violation du devoir de fidélité, il y avait un droit de recours devant des tribunaux indépendants qui n'était pas toujours exercé. A la connaissance du gouvernement, aucun des fonctionnaires ou employés nommés par la FSM n'avait fait appel de son exclusion du service devant la Cour constitutionnelle fédérale. 13. Le gouvernement a transmis un commentaire de la Confédération allemande des associations d'employeurs qui a appuyé intégralement la position exprimée dans les observations du gouvernement. 14. Le comité désigné pour examiner la réclamation a soumis son rapport au Conseil d'administration à sa 229e session (février 1985). Le Conseil a examiné ce rapport à sa 230e session (juin 1985). 15. A cette session, le représentant du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a indiqué que son gouvernement n'était pas en mesure d'accepter les conclusions du comité et a exposé les points sur lesquels le gouvernement était en désaccord avec ces conclusions. Il a souligné cependant que le gouvernement souscrivait sans réserve aux procédures de contrôle de l'OIT pour la promotion et l'application des conventions ratifiées. Compte tenu de l'expérience et de l'autorité de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations et de l'universalité de la Commission de l'application des conventions et recommandations de la Conférence, son gouvernement était favorable à la poursuite et à l'approfondissement des échanges de vues dans ces deux organismes. Le gouvernement était également disposé à examiner toute autre méthode pour poursuivre la procédure. 16. Après une discussion, le Conseil d'administration a décidé, en vertu de l'article 10 du Règlement concernant la procédure à suivre pour l'examen des réclamations au titre des articles 24 et 25 de la Constitution de l'OIT (Note 4), de renvoyer la question à une commission d'enquête, conformément à l'article 26, paragraphe 4, de la Constitution (Note 5). Nomination de la commission 17. A sa 231e session (novembre 1985), le Conseil d'administration a adopté les propositions du Directeur général concernant la composition de la commission comme suit: Président: M. Voitto SAARIO (Finlande), ancien juge à la Cour suprême de Finlande, ancien président de la Cour d'appel d'Helsinki, délégué de la Finlande à l'Assemblée générale des Nations Unies, 1956-57, 1962-63, 1972-1977, 1980, et au Conseil économique et social, 1972-1974, représentant de la Finlande à la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, 1969-1971, membre de la Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités des Nations Unies, 1957-1968. Membres: M. Dietrich SCHINDLER (Suisse), professeur de droit international et de droit constitutionnel et administratif à l'Université de Zurich, membre du Comité international de la Croix-Rouge, membre de l'Institut de droit international, membre de la Cour permanente d'arbitrage. M. Gonzalo PARRA-ARANGUREN (Venezuela), professeur de droit international privé à l'Université centrale du Venezuela et à l'Université catholique Andrés Bello, Caracas, membre de l'Institut de droit international, membre de la Cour permanente d'arbitrage, ancien juge à la Cour commerciale du district fédéral et de l'Etat du Miranda. Conformément à la pratique établie, le Conseil d'administration a décidé: a) que les membres de la commission devraient siéger à titre individuel et personnel et s'engager dans une déclaration solennelle, similaire à celle qui est prononcée par les juges de la Cour internationale de Justice, à exercer leurs devoirs et attributions en tout honneur et dévouement, en pleine impartialité et en toute conscience; b) que la commission devrait fixer sa propre procédure, conformément aux dispositions de la Constitution. CHAPITRE 2 PROCEDURE SUIVIE PAR LA COMMISSION Première session 18. La commission a tenu sa première session à Genève les 25 et 26 novembre 1985. 19. Au commencement de la session, les membres de la commission ont fait une déclaration solennelle, en présence de M. Francis Blanchard, Directeur général du Bureau international du Travail, par laquelle ils se sont engagés à exercer leurs devoirs et attributions en tout honneur et dévouement, en pleine et parfaite impartialité et en toute conscience. 20. La commission a noté que la décision du Conseil d'administration du Bureau international du Travail de renvoyer le cas à une commission d'enquête avait été prise en vertu de l'article 10 du Règlement concernant l'examen des réclamations au titre des articles 24 et 25 de la Constitution de l'OIT, au cours de l'examen de la réclamation présentée par la Fédération syndicale mondiale. La commission était par conséquent appelée à examiner, conformément aux articles 26 à 28 de la Constitution, les questions soulevées dans ladite réclamation. 21. La commission a pris note des informations et de la documentation soumises au sujet de la réclamation précitée. Elle a pris une série de décisions concernant des dispositions d'ordre procédural pour l'examen des questions en cause. 22. La commission a été avisée de ce qu'un certain nombre de communications fournissant des informations sur des questions en rapport avec son enquête avaient été adressées récemment au Bureau international du Travail par des personnes et par des organisations en République fédérale d'Allemagne. Elle a décidé de prendre en considération ces communications et d'en transmettre copie au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et à la Fédération syndicale mondiale pour qu'ils en soient informés et qu'ils puissent formuler à leur sujet toutes les observations qu'ils désireraient présenter à la commission. Plusieurs autres communications adressées au Bureau international du Travail faisaient état de la situation de personnes occupées dans le secteur privé. La commission a décidé de ne pas tenir compte de ces communications, étant donné que la réclamation présentée par la Fédération syndicale mondiale et, par conséquent, l'enquête que la commission était appelée à effectuer portaient sur les personnes occupées dans le secteur public. 23. La commission a décidé d'offrir à la Fédération syndicale mondiale la possibilité de soumettre des informations et des observations supplémentaires. Elle a invité cette organisation à envoyer ces informations et observations pour le 31 janvier 1986. 24. En vertu de l'article 27 de la Constitution de l'OIT, chacun des Etats Membres, qu'il soit ou non directement intéressé à la question soumise à une commission d'enquête, s'engage à mettre à la disposition de la commission toute information qui se trouverait en sa possession relativement à l'objet de l'enquête. Gardant à l'esprit que le présent cas porte sur l'emploi dans le service public, la commission a décidé d'inviter les gouvernements des pays limitrophes de la République fédérale d'Allemagne (à savoir l'Autriche, la Belgique, le Danemark, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, la République démocratique allemande, la Suisse et la Tchécoslovaquie) à lui communiquer de telles informations. 25. Une invitation à fournir des informations à la commission a également été adressée à plusieurs organisations jouissant du statut consultatif auprès de l'OIT, à savoir la Confédération internationale des syndicats libres, la Confédération mondiale du travail et l'Organisation internationale des employeurs. Une invitation analogue a été adressée aux organisations suivantes en République fédérale d'Allemagne: Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (Confédération allemande des associations d'employeurs), Deutscher Gewerkschaftsbund (Confédération allemande des syndicats), Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands (Syndicat des agents des chemins de fer d'Allemagne), Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (Syndicat des travailleurs de l'enseignement et de la recherche), Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (Syndicat des travailleurs des services publics, des transports et des communications), Deutsche Postgewerkschaft (Syndicat allemand des agents de la poste), Deutscher Beamtenbund (Fédération allemande des fonctionnaires), Verband Bildung und Erziehung (Association de la formation et de l'enseignement), Deutscher Lehrerverband (Association allemande des enseignants). 26. La commission a invité les gouvernements et organisations susmentionnés à lui soumettre toute information pour le 31 janvier 1986. Elle leur a indiqué que ces informations seraient transmises au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et à la Fédération syndicale mondiale. 27. La commission a informé le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne que les informations et observations supplémentaires qu'il désirerait soumettre devraient être communiquées pour le 15 mars 1986. 28. La commission a décidé de tenir sa deuxième session à Genève, du 14 au 25 avril 1986, et de procéder à l'audition de témoins pendant cette session. Elle a adopté des règles pour l'audition des témoins et les a communiquées au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et de la Fédération syndicale mondiale (Note 6). 29. La commission a invité le gouvernement à soumettre, pour le 31 janvier 1986, les noms et la qualité des témoins qu'il souhaiterait produire devant la commission à sa deuxième session. Elle a indiqué qu'elle aimerait entendre le témoignage de personnes qualifiées pour parler de la situation concernant les questions faisant l'objet de l'enquête, tant au niveau fédéral qu'à celui des Länder. Elle a également informé le gouvernement qu'elle aimerait entendre le témoignage d'un représentant de la Confédération allemande des syndicats ainsi que de témoins qui comparaîtraient au nom de certaines organisations de personnes occupées dans le secteur public, telles que fonctionnaires de l'administration publique, enseignants et personnel des postes. La commission a invité le gouvernement à consulter les organisations en question et à prendre les mesures nécessaires pour assurer la présence de tels témoins. 30. De même, la commission a invité la Fédération syndicale mondiale à soumettre, pour le 31 janvier 1986, les noms et la qualité des témoins qu'elle souhaitait produire devant la commission à sa deuxième session, et à lui indiquer brièvement les points sur lesquels elle aimerait que chacune de ces personnes apporte son témoignage. La commission a précisé qu'elle déciderait, au vu de ces indications, si elle entendrait les témoins en question. Elle a prié l'organisation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la présence de ces témoins. 31. La commission a prié le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne de veiller à ce que rien ne fasse obstacle à la comparution des personnes désignées comme témoins ou des personnes que la commission souhaitait entendre. Elle a aussi demandé au gouvernement l'assurance que tous les témoins seraient pleinement protégés contre toute sanction ou tout préjudice du fait de leur présence ou de leur témoignage devant la commission. 32. La commission a autorisé son président à traiter en son nom les questions de procédure qui pourraient se poser entre les sessions, avec la possibilité de consulter les autres membres chaque fois qu'il le jugerait nécessaire. Communications relatives à des questions de procédure reçues à la suite de la première session 33. Le président de la commission a reçu du Dr Winfrid Haase, représentant du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne au Conseil d'administration du Bureau international du Travail, une lettre datée du 31 janvier 1986 qui se lit comme suit: (Traduction) Je vous remercie de votre lettre du 27 novembre 1985 nous communiquant les résultats de la première session de la commission d'enquête. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne saisit l'occasion, au commencement de l'enquête, de souligner à nouveau qu'il appuie pleinement les objectifs de l'Organisation internationale du Travail et qu'il reconnaît ses procédures de contrôle pour l'application des normes de l'OIT par les Etats Membres. Il apportera sa contribution à ce que, également, la présente procédure se déroule conformément aux dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a pris connaissance avec grand intérêt du contenu de votre lettre précitée du 27 novembre 1985. Certaines questions fondamentales en ont résulté et les décisions qui seront prises à leur sujet seront, de l'avis du gouvernement fédéral, d'une importance considérable pour les phases ultérieures de la procédure. I. Lorsque le Conseil d'administration a décidé le 3 juin 1985 de renvoyer la question à une commission d'enquête, sa décision se fondait sur la réclamation de la Fédération syndicale mondiale et sur le rapport du comité qui avait examiné la réclamation. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne considère que l'objet de la présente procédure d'enquête est ainsi également déterminé. Le gouvernement fédéral juge qu'il est problématique d'élargir continuellement l'enquête à des cas nouveaux soumis non pas par l'entité qui a antérieurement présenté la réclamation, mais par des particuliers ou par des organisations qui ne sont pas habilités à déposer une plainte. A cela s'ajoute le fait qu'à nouveau - comme cela a déjà été le cas dans la procédure d'examen de la réclamation - quelques-uns des nouveaux cas communiqués n'ont pas encore fait l'objet d'un jugement définitif et que, dans aucun des cas, il n'y a de décision finale de la Cour constitutionnelle fédérale. Le représentant du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne au Conseil d'administration avait déjà appelé l'attention sur ce fait, le 3 juin 1985, en relation avec des cas alors pertinents. Il avait à ce propos soulevé la question de savoir si et dans quelle mesure on pouvait juger de la pratique d'un Etat quant à l'application d'une convention tant que le Tribunal national suprême n'avait pas statué sur les cas mentionnés. II. Dans votre lettre, vous avez invité le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne à communiquer, pour le 31 janvier 1986, les noms et la qualité des personnes dont il souhaiterait que le témoignage soit entendu par la commission à sa deuxième session. Ailleurs dans la lettre, mention est faite, en termes généraux, des questions qui font l'objet de la présente enquête. Pour mieux qualifier ces questions, il est également indiqué que la commission recherche des informations de source autorisée sur la situation au niveau fédéral et à celui des Länder. Dans les règles pour l'audition des témoins qui ont été transmises, il est indiqué que des informations et des déclarations ne pourraient être présentées que pour fournir à la commission des données de fait portant sur les points qu'elle est chargée d'examiner. Le gouvernement fédéral est préoccupé par l'idée de ne pas être en mesure d'apporter une réponse appropriée à la demande contenue dans votre lettre tant que des détails sur les thèmes concrets qui feront l'objet de questions ne seront pas disponibles. Lorsque, le 3 juin 1985, le Conseil d'administration a examiné la réclamation, tous les intervenants avaient souligné que la question sous examen était extrêmement complexe et nécessitait une étude approfondie. C'est précisément la reconnaissance de ce fait qui a amené le Conseil d'administration à décider de ne pas considérer comme suffisant le rapport du comité chargé d'examiner la réclamation et de renvoyer la question à une commission d'enquête. Le gouvernement fédéral a souscrit à cette décision et a constamment souligné sa volonté de dialogue. Pour un dialogue fructueux, il serait, par conséquent, utile de connaître les questions concernant le cas que la commission souhaite traiter. Il serait en outre important de savoir si la commission voudra plutôt examiner des cas concrets ou la pratique générale. La réponse à ces questions déterminera s'il y a lieu de désigner des témoins qui feront une déposition sur des cas particuliers, ou sur la pratique en matière de nominations ou bien en tant qu'experts en ce qui concerne la situation juridique. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne estime que la session qui sera consacrée à l'audition de témoins devrait porter plutôt sur des questions de droit que sur des questions de fait. En ce qui concerne les questions de fait, le gouvernement fédéral se réfère avant tout aux faits établis par les tribunaux indépendants qui n'ont été mis en doute par aucune des parties intéressées. Les lois, ordonnances et directives ainsi que les décisions des plus hautes instances judiciaires en République fédérale d'Allemagne sont également connues. La pratique juridique, telle qu'elle ressort de ces décisions judiciaires, n'est pas contestée par le gouvernement fédéral. De l'avis du gouvernement fédéral, les questions de droit à examiner portent sur les domaines suivants: 1. Applicabilité de la convention no 111 au service public, en particulier à la situation des fonctionnaires caractérisée par une obligation spéciale de fidélité. A la séance du Conseil d'administration du 3 juin 1985, outre le représentant du gouvernement fédéral, les porte-parole du groupe des travailleurs et du groupe des employeurs ont également relevé qu'il s'agit là d'une des questions fondamentales concernant la convention no 111. 2. Applicabilité de la convention no 111 en ce qui concerne la portée de la protection (les mesures prises par la République fédérale d'Allemagne ne constituent pas une discrimination fondée sur l'opinion politique). 3. Interprétation de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111; si les fonctionnaires sont visés par la convention, il devrait être tenu compte de l'obligation spéciale de fidélité au moins dans l'interprétation de cette clause d'exception. 4. Interprétation de l'article 4 de la convention no 111. III. Une autre question du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne concerne le rôle qui revient, dans la présente procédure d'enquête, à l'entité qui a déclenché la procédure de réclamation précédente. Ici, nous avons eu l'impression que, dans la présente enquête, l'entité qui a présenté la réclamation antérieure se verra conférer les droits et les attributions correspondant à ceux d'un plaignant (présence d'un représentant lors de l'audition, droit de produire des témoins, etc.). Conformément à l'article 26 de la Constitution de l'OIT, une procédure de plainte pourra être engagée: - par un Etat Membre de l'OIT (art. 26, paragr. 1); - par le Conseil d'administration d'office (art. 26, paragr. 4); - par le Conseil d'administration sur la plainte d'un délégué à la Conférence (art. 26, paragr. 4). Dans la présente affaire, la procédure a été engagée par le Conseil d'administration d'office. Le gouvernement fédéral ne voit pas d'objection à ce que des indications utiles pour l'appréciation des questions en cause soient fournies par tous les milieux compétents. Ceci inclut certainement aussi des informations communiquées par des organisations de travailleurs qui jouent un rôle au niveau de l'OIT. Il n'existe cependant aucune disposition prévoyant qu'une organisation professionnelle de travailleurs, dont les droits en matière de procédures de contrôle sont expressément définis dans les seuls cas de réclamations présentées au titre de l'article 24 de la Constitution, est habilitée à déposer une plainte et, par voie de conséquence, à jouer un rôle analogue à celui d'un plaignant. Dans le présent cas, le Conseil d'administration a décidé à juste titre que la commission déterminerait sa procédure "conformément aux dispositions de la Constitution". Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne considère qu'il n'est pas compatible avec la Constitution de l'OIT de permettre à une organisation professionnelle d'agir en qualité de plaignant, en dehors des fonctions que le Conseil d'administration doit remplir d'office. IV. Le gouvernement fédéral a déjà indiqué qu'à son avis il aurait été préférable de connaître les questions particulières que la commission désire examiner. A titre provisoire, et compte tenu des réserves déjà exprimées, plusieurs personnes sont désignées ci-après qui peuvent fournir des informations détaillées sur le droit et la pratique administrative en ce qui concerne le devoir de fidélité à la Constitution (loi fondamentale) dans le service public en République fédérale d'Allemagne: 1) Procureur disciplinaire fédéral Hans Rudolf Claussen, Oberlindau 76-78, 6000 Francfort-sur-le-Main 1. 2) Ministerialdirektor Wilhelm Freundlieb, c/o ministère fédéral des Postes et Télécommunications, Adenauerallee 81, Case postale 8001, 5300 Bonn 1. 3) Ministerialdirigent Dr Peter Frisch, c/o ministère de l'Intérieur de Basse-Saxe, Lavesallee 6, 3000 Hanovre. 4) Ministerialdirigent Dr Matthias Metz, c/o ministère des Finances de Bavière, Odeonsplatz 4, 8000 Munich 22. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne est en contact avec un autre témoin expert des services de l'éducation et le désignera d'ici peu. En outre, le gouvernement veut se réserver le droit de désigner comme témoins d'autres experts dès que les questions relatives au cadre de l'enquête auront été décidées. Le gouvernement fédéral a déjà exprimé à plusieurs reprises ses vues sur les aspects juridiques de l'affaire. Il tient à se référer expressément à ces vues, mais se réserve la possibilité - conformément à l'invitation contenue dans votre lettre du 27 novembre 1985 - d'en soumettre de nouvelles pour le 15 mars 1986. En même temps, je voudrais vous informer que j'ai reçu mandat de comparaître devant la commission en qualité de représentant du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne. Je présume que des conseillers du représentant du gouvernement pourront également assister aux séances et prendre la parole sur des points particuliers. Je vous communiquerai les noms de ces conseillers en temps utile. 34. Par lettre du 28 février 1986, le président a adressé la réponse suivante au Dr Haase: Je voudrais vous remercier de votre lettre du 31 janvier 1986 par laquelle vous m'informez que vous avez été désigné pour agir en qualité de représentant de votre gouvernement au cours de l'audition de témoins qui se déroulera pendant la deuxième session de la Commission d'enquête instituée pour examiner l'observation par la République fédérale d'Allemagne de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et dans laquelle vous mentionnez un certain nombre de questions découlant de ma lettre du 27 novembre 1985. Je confirme qu'au cours des auditions vous pourrez être accompagné de conseillers et je vous saurais gré de m'en communiquer les noms en temps utile. J'ai étudié avec soin les questions que vous posez dans votre lettre et j'ai également consulté à leur sujet les autres membres de la commission. En ce qui concerne la portée de l'enquête dont la commission est chargée, je confirme que la question renvoyée à la commission par le Conseil d'administration du Bureau international du Travail concerne les questions soulevées dans la réclamation présentée par la Fédération syndicale mondiale. En conséquence, la commission est appelée à examiner si, contrairement aux dispositions de la convention no 111, il existe en République fédérale d'Allemagne des pratiques discriminatoires pour des motifs politiques à l'encontre d'agents publics et de candidats à un emploi dans le service public, en application des dispositions relatives au devoir de fidélité à la Constitution. La commission n'est pas disposée à examiner des allégations ou des informations sortant du cadre de ces questions. C'est d'ailleurs pour cette raison que la commission a décidé, à sa première session, de ne pas tenir compte de plusieurs communications adressées au Bureau international du Travail qui portaient sur la situation de personnes occupées dans le secteur privé. La question de la portée de l'enquête doit être distinguée de celle de la nature de l'information à recueillir et à examiner au cours de l'enquête. La tâche de la commission ne consiste pas à réviser les constatations et conclusions du comité du Conseil d'administration qui a examiné la réclamation de la FSM, mais à entreprendre sa propre enquête sur les allégations précitées. En conséquence, le travail de la commission n'est pas limité à l'examen de la seule documentation soumise au cours de l'examen effectué précédemment par le comité du Conseil d'administration. Elle doit s'informer pleinement sur le droit et la pratique en République fédérale d'Allemagne touchant les questions en cause. A cet égard, la commission a suivi la pratique des précédentes commissions d'enquête de l'OIT, telle que rappelée dans le rapport de la commission qui a examiné le cas concernant la Pologne (voir BIT: Bulletin officiel, vol. LXVII, 1984, série B, Supplément spécial, paragr. 53 et 476). C'est pour cela que la commission a décidé, à sa première session, de demander des informations à plusieurs gouvernements et organisations d'employeurs et de travailleurs, de prendre en considération les communications reçues d'un certain nombre de personnes et d'organisations en République fédérale d'Allemagne, pour autant que ces communications se rapportent aux questions à l'examen, et de procéder à l'audition de témoins. Vous faites également mention, dans votre lettre, du fait - que vous aviez déjà commenté à la session du Conseil d'administration tenue en juin 1985 - qu'un certain nombre de cas évoqués dans la documentation et les communications dont la commission est saisie n'ont pas encore fait l'objet d'un jugement définitif et que, pour aucun de ces cas, la Cour constitutionnelle fédérale n'a pris de décision finale. La commission tiendra compte de ces observations au moment où elle délibérera sur ses constatations à la fin de la procédure, en vue de se prononcer sur la valeur qu'elle peut accorder aux informations et aux documents qui lui ont été soumis, et elle gardera à l'esprit si les cas ont fait ou non l'objet d'un jugement définitif. Il n'y aurait cependant pas de justification pour la commission de ne pas tenir compte de la documentation en question. La commission n'est pas appelée à se prononcer sur des décisions individuelles des autorités administratives et judiciaires en République fédérale d'Allemagne. Elle a pour tâche d'examiner si la législation et la pratique administrative sont compatibles avec les obligations assumées par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne en vertu de la convention no 111. Les informations relatives à des cas individuels constituent un élément de preuve de la pratique administrative et de l'effet pratique des dispositions juridiques et sont, à ce titre, recevables. Dans votre lettre, vous demandez également des éclaircissements sur la nature des questions à traiter aux prochaines auditions des témoins. Comme il ressort du paragraphe 5 des règles jointes à ma lettre du 27 novembre 1985, l'objet principal des auditions est de permettre à la commission de disposer d'informations complètes sur les faits auxquels se rapporte l'enquête. La commission espère que les témoins fourniront des informations qui serviront en particulier à clarifier l'effet des dispositions juridiques pertinentes et la manière dont ces dispositions sont appliquées dans la pratique. Si les dépositions peuvent porter tant sur le droit que sur la pratique, elles devraient se référer à la situation en République fédérale d'Allemagne (comme indiqué précédemment, aussi bien au niveau fédéral qu'au niveau des Länder). Il apparaît que les personnes que vous mentionnez dans votre lettre et que vous avez désignées à titre provisoire pour comparaître comme témoins seraient éminemment qualifiées pour fournir des informations pertinentes sur les questions dont la commission est saisie. Si l'objet principal de l'audition est bien tel que décrit ci-dessus, le gouvernement n'en reste pas moins habilité à soumettre ses vues sur des questions concernant la portée et l'interprétation de la convention no 111. Comme vous le mentionnez dans votre lettre, le gouvernement a déjà exprimé son opinion sur ces points en diverses occasions, tout particulièrement lors de l'examen de la réclamation présentée par la FSM. Il serait utile à la commission - et cela permettrait de gagner du temps lors de l'audition des témoins - que toutes nouvelles considérations sur des questions relatives à l'interprétation de la convention soient adressées à la commission par écrit. Les précédentes commissions d'enquête de l'OIT n'ont pas eu l'habitude de faire connaître, avant l'audition des témoins, les questions auxquelles elles souhaitaient voir les témoins répondre et, dans le présent cas, la commission ne propose pas d'agir autrement. Les questions que la commission voudra poser aux témoins présentés par votre gouvernement dépendront en partie d'éventuelles informations supplémentaires que votre gouvernement pourra fournir en réponse à ma lettre du 27 novembre 1985, des déclarations initiales que les témoins eux-mêmes pourront avoir faites, et des déclarations des témoins antérieurs, y compris ceux présentés par la FSM. La commission ne se propose donc pas de communiquer à l'avance les questions précises qu'elle pourra juger approprié de poser à des témoins déterminés. Toutefois, en vue d'aider votre gouvernement et ses témoins à se préparer à l'audition, elle a l'intention de dresser une liste indicative des points qu'il serait souhaitable que les témoins du gouvernement abordent au cours de leur témoignage. Cette liste vous sera transmise dès que possible. J'ai noté les questions concernant la portée personnelle et l'étendue de la protection de la convention no 111 énumérées dans votre lettre. La commission a déjà noté les déclarations antérieures du gouvernement sur ces points, notamment celles contenues dans sa réponse à la réclamation de la FSM et dans votre déclaration devant le Conseil d'administration en juin 1985. Comme je l'ai déjà indiqué, la commission examinera volontiers toutes considérations supplémentaires que votre gouvernement souhaiterait communiquer. La commission tiendra pleinement compte des vues exprimées lorsqu'elle délibérera sur ses conclusions. Il ressort de la réponse du gouvernement à la réclamation de la FSM qu'il fonde sa position sur la thèse selon laquelle le droit et la pratique existant en République fédérale d'Allemagne sont conformes aux dispositions de la convention no 111 parce que les mesures prises pour assurer le respect du devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral des agents publics sont tout à fait en harmonie avec les dispositions de l'article 1, paragraphe 2, et de l'article 4 de la convention. Dans votre déclaration devant le Conseil d'administration le 3 juin 1985, vous avez également formulé des observations au sujet de l'étendue de la protection assurée par la convention quant à l'expression d'opinions politiques. Dans votre lettre du 31 janvier 1986, vous faites état d'un point supplémentaire, à savoir la question de l'applicabilité de la convention no 111 au service public. La commission apprécierait de recevoir des observations écrites de votre gouvernement sur cette dernière question. J'ai pris note des commentaires de votre gouvernement concernant le rôle de la FSM en vertu des règles pour l'audition des témoins. Il apparaît souhaitable, en premier lieu, d'établir une distinction entre les conditions dans lesquelles le Conseil d'administration peut décider de renvoyer une question à une commission d'enquête et la procédure à suivre par cette commission une fois qu'elle est instituée. Le premier point est réglementé par des dispositions expresses. Le second ne l'est pas, et la pratique constante à cet égard, suivie également dans le présent cas, a donc été de laisser à la commission le soin de fixer sa procédure. Vous vous souviendrez que la décision de renvoyer le présent cas à une commission d'enquête a été prise par le Conseil d'administration en application de l'article 10 du Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations, aux termes duquel le Conseil d'administration, lorsqu'il est saisi d'une réclamation au sens de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, peut en tout temps, conformément au paragraphe 4 de l'article 26 de la Constitution, engager la procédure de plainte prévue aux articles 26 et suivants (c'est-à-dire renvoyer la question à une commission d'enquête). La possibilité que le Conseil d'administration puisse juger approprié d'instituer une commission d'enquête pour examiner des questions soulevées dans une réclamation a été prévue lors de la rédaction initiale de la Constitution de l'OIT en 1919 et invoquée en vue d'inclure dans l'article 26 la faculté pour le Conseil d'administration d'engager lui-même la procédure devant une commission d'enquête (voir BIT: Bulletin officiel, vol. I, 1919-20, pp. 64-66). Lorsque la commission a élaboré les règles pour l'audition des témoins, elle avait pour préoccupation majeure de prendre des arrangements qui lui permettraient d'obtenir des informations complètes et précises sur la question dont elle est saisie. Comme je l'ai déjà mentionné et comme vous le soulignez vous-même dans votre lettre, le mandat de la commission est déterminé par les questions soulevées dans la réclamation de la FSM. La commission doit vérifier au moyen de ses propres investigations si les allégations contenues dans la réclamation sont fondées. En tant qu'auteur de ces allégations, la FSM est tenue d'en prouver le bien-fondé. Telle est la raison pour laquelle la commission a invité la FSM à fournir des informations supplémentaires et également à présenter des témoins aux auditions proposées. Il est souhaitable qu'un représentant de la FSM soit présent aux auditions de manière que, comme le prévoit le paragraphe 2 des règles pour l'audition des témoins, il puisse être "responsable de la présentation générale et de leurs témoins et des éléments de preuve". Ces arrangements sont de nature pratique et visent à assurer le bon fonctionnement des auditions et à permettre à la commission de clarifier, autant que possible, des témoignages contradictoires. Ils sont en concordance avec la pratique suivie par les précédentes commissions d'enquête, y compris la Commission instituée pour examiner l'observation de certaines conventions par le Chili, laquelle a été établie par le Conseil d'administration d'office, en l'absence d'une réclamation et en l'absence de tout auteur spécifique des allégations examinées (voir le rapport de cette commission, 1975, paragr. 17, 18, 27, 29, 31 et 32). Je voudrais souligner que, si le paragraphe 9 des règles pour l'audition des témoins prévoie la possibilité pour le représentant de la FSM de poser des questions aux témoins, d'après le paragraphe 10 tout interrogatoire de témoins sera soumis au contrôle de la commission. Celle-ci vérifiera avec soin chacune des questions posées pour s'assurer qu'elles s'inscrivent strictement dans le cadre de l'enquête et servent à éclaircir les problèmes en cause. Elle pourra, bien entendu, demander elle-même des précisions aux témoins sur des points qui semblent, à son avis, appeler des éclaircissements. J'espère que les explications qui précèdent contribueront à dissiper les doutes ou réserves sur lesquels vous avez appelé mon attention dans votre lettre. La commission est ouverte à toutes autres observations que votre gouvernement voudrait lui communiquer. Elle serait heureuse en outre de vous recevoir, en privé, avant l'ouverture de l'audition des témoins pour vous donner toutes autres précisions que vous souhaiteriez obtenir. Je constate que votre gouvernement n'a pas encore indiqué les noms des témoins qui agiront au nom de la Confédération allemande des syndicats (DGB) et d'autres organisations de personnes occupées dans le secteur public. Je présume que des indications concernant ces témoins seront communiquées en temps voulu. Je vous serais également obligé de me faire parvenir les assurances demandées à votre gouvernement dans le dernier paragraphe de ma lettre du 27 novembre 1985. 35. Suite à la lettre susmentionnée du 28 février 1986, une liste indicative des thèmes que les témoins du gouvernement seraient appelés à traiter a été approuvée par la commission et communiquée au gouvernement par lettre du 14 mars 1986. La commission a souligné que la liste était de nature indicative et non exhaustive, et qu'il ne s'agissait en aucune manière de limiter la possibilité pour la commission, lors des auditions, de poser aux témoins toutes les questions qu'elle pourrait juger appropriées. 36. Par lettre du 17 janvier 1986, le secrétaire général de la Fédération syndicale mondiale a informé la commission que, conformément aux règles pour l'audition des témoins, la Fédération avait désigné comme représentant pour agir en son nom devant la commission Me Pierre Kaldor, avocat indépendant, à Asnières, France. Elle a également communiqué les noms et une brève description de 12 témoins proposés par la FSM pour comparaître devant la commission à sa deuxième session. 37. Par lettre du 5 février 1986 adressée à la FSM au nom de la commission, il a été noté que la FSM se proposait de présenter en tout 12 témoins. Etant donné la documentation relativement complète dont la commission disposait déjà sur les cas d'un certain nombre de ces personnes et le temps limité réservé à l'audition des témoins pendant la deuxième session de la commission, il a été demandé que le nombre de témoins soit quelque peu réduit étant entendu qu'en ce qui concerne les témoins initialement proposés qui ne seraient pas appelés à déposer la FSM aurait la possibilité de soumettre par écrit des renseignements au sujet de leur situation ainsi qu'une documentation pertinente ou de compléter les informations déjà en possession de la commission. Ces informations complémentaires devraient être communiquées à la commission pour le 15 mars 1986. 38. Par lettre du 21 février 1986, la FSM a informé la commission que, après avoir examiné la demande susmentionnée, elle proposait de présenter à la deuxième session de la commission six témoins, dont elle indiquait les noms. Dans plusieurs communications ultérieures, la FSM et Me Kaldor ont communiqué les noms de personnes qui assisteraient à l'audition en qualité de conseillers de Me Kaldor. 39. Par communication du 27 mars 1986, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a fourni la liste complète des représentants désignés pour agir en son nom à la deuxième session de la commission, ainsi que les noms des témoins appelés à comparaître en son nom devant la commission et des témoins désignés pour comparaître au nom de certains syndicats de travailleurs du secteur public. 40. Par lettre datée du 11 avril 1986, le Dr Haase a communiqué une déclaration libellée comme suit (traduction): "Au nom du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, je donne l'assurance que toutes les personnes qui comparaissent devant la commission n'ont à craindre ni sanction ni préjudice si leurs déclarations sont véridiques et ne violent pas les dispositions du Code pénal de la République fédérale d'Allemagne. Les personnes travaillant au service de la Fédération ou des Länder ne subiront pas de préjudice du fait de déclarations ou de témoignages véridiques présentés par elles devant la commission dans le cadre des autorisations données pour témoigner." Communications relatives au fond de l'affaire reçues à la suite de la première session 41. A sa lettre du 17 janvier 1986 précitée, la FSM a joint une publication émanant du "Groupe de travail de l'initiative 'A bas les interdictions professionnelles'" ("Arbeitsausschuss der Initiative 'Weg mit den Berufsverboten'"), Hambourg, de juin 1985, qui contient un aperçu de décisions judiciaires récentes par Martin Kutscha, ainsi que le texte d'un jugement du Tribunal administratif de Münster du 24 octobre 1984. La FSM s'est aussi référée à un débat parlementaire qui devait avoir lieu à la fin janvier 1986, et au cours duquel le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne devait exprimer son opinion au sujet des "interdictions professionnelles" ("Berufsverbote") (Note 7), de même qu'aux discussions et conclusions de la Commission de l'application des conventions et recommandations de la Conférence internationale du Travail en 1981, 1982 et 1983. 42. Par lettre du 31 janvier 1986, le gouvernement de la République démocratique allemande a indiqué que le traitement de la réclamation présentée par la FSM était suivi avec attention en République démocratique allemande et qu'il appréciait les efforts déployés par la FSM en faveur de la défense des droits des travailleurs partout dans le monde. Il a aussi souligné sa politique déclarée visant à garantir les droits fondamentaux des travailleurs en droit et en pratique, notamment le droit au travail, sans distinction de nationalité, de race, de croyances philosophiques ou religieuses, d'origine sociale ou de situation. Par lettre du 16 avril 1986, le gouvernement de la Tchécoslovaquie a déclaré qu'à son avis tous les aspects essentiels de la question avaient été traités efficacement dans le rapport sur la réclamation de la FSM soumis au Conseil d'administration en février 1985. La conclusion figurant dans ce rapport, selon laquelle la pratique existante allait au-delà de ce qui était prévu à l'article 1, paragraphe 2, et à l'article 4 de la convention no 111, devrait être maintenue. Le gouvernement a également transmis une déclaration émanant du Conseil central des syndicats de Tchécoslovaquie. 43. Les gouvernements de l'Autriche, de la Belgique, du Danemark, de la France, des Pays-Bas et de la Suisse ainsi que l'Organisation internationale des employeurs ont fait savoir à la commission qu'ils n'avaient pas en leur possession d'informations particulières sur les questions dont la commission était saisie. 44. La commission a reçu des communications contenant des informations et des commentaires des organisations suivantes de la République fédérale d'Allemagne: Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (Confédération allemande des associations d'employeurs), Deutscher Gewerkschafsbund (Confédération allemande des syndicats), laquelle organisation a déclaré que ses observations étaient pour l'essentiel en accord avec celles de ses syndicats membres auxquels la commission avait également écrit, Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands (Syndicat des agents des chemins de fer d'Allemagne), Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (Syndicat des travailleurs de l'enseignement et de la recherche), Deutsche Postgewerkschaft (Syndicat allemand des agents de la poste), Deutscher Beamtenbund (Fédération allemande des fonctionnaires) et Deutscher Lehrerverband (Association allemande des enseignants). 45. Par lettre du 30 janvier 1986, la Confédération internationale des syndicats libres a informé la commission qu'elle était, d'une manière générale, en accord avec les conclusions auxquelles était arrivé le Comité institué par le Conseil d'administration pour examiner la réclamation présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, et elle a déclaré qu'elle n'avait pas d'autres informations sur les questions renvoyées à la commission que celles contenues dans les communications qui seraient soumises par l'organisation qui lui était affiliée, la Confédération allemande des syndicats (DGB), et les organisations affiliées à cette dernière. 46. La commission a reçu des communications d'un certain nombre de personnes et d'organisations en République fédérale d'Allemagne, dont quelques-unes ont fourni des renseignements sur l'évolution récente des cas d'exclusion ou de tentatives d'exclusion du service public déjà portés à la connaissance de la commission, et d'autres donnaient des informations sur de nouveaux cas de ce genre. La commission a décidé de prendre en considération ces communications. 47. Conformément à la décision prise par la commission à sa première session, copie de toutes les informations et documents reçus a été transmise au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et à la FSM. 48. Par lettre du 27 mars 1986, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a transmis un exposé de sa position à l'égard de la violation alléguée de la convention no 111 ainsi qu'un avis juridique du professeur Karl Doehring, professeur de droit public et de droit international à l'Université de Heidelberg et directeur à l'Institut Max-Planck de droit public étranger et de droit international. Deuxième session 49. La commission a tenu sa deuxième session à Genève, du 14 au 25 avril 1986. Au cours de cette session, elle a consacré 15 séances à l'audition de témoignages et de déclarations présentés au nom de la FSM et à celui du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne (Note 8). 50. Les règles pour l'audition des témoins adoptées par la commission à sa première session étaient les suivantes: 1. La commission entendra tous les témoins à huis clos; les informations et les éléments de preuve fournis à cette occasion à la commission seront traités comme absolument confidentiels par toute personne dont la commission autorisera la présence. 2. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et la Fédération syndicale mondiale seront invités chacun à désigner un représentant agissant en leur nom devant la commission. Ces représentants devront être présents pendant toute la durée des auditions et seront responsables de la présentation générale de leurs témoins et des éléments de preuve. 3. Les témoins ne pourront être présents que lors de leur témoignage. 4. La commission se réserve le droit de consulter les représentants au cours des auditions ou après ces dernières au sujet de toutes questions pour lesquelles elle estimera que leur collaboration spéciale est nécessaire. 5. La possibilité offerte aux intéressés de présenter des informations et de faire des déclarations vise uniquement à fournir à la commission des données de fait portant sur les points qu'elle est chargée d'examiner. La commission donnera aux témoins toute latitude raisonnable pour leur permettre de fournir de telles informations de fait; toutefois, elle n'acceptera aucune communication ou déclaration de caractère purement politique sortant du cadre de son mandat. 6. La commission demandera à chaque témoin de faire une déclaration solennelle identique à celle prévue par le Règlement de la Cour internationale de Justice. Cette déclaration est ainsi conçue: "Je déclare solennellement, en tout honneur et en toute conscience, que je dirai la vérité, toute la vérité et rien que la vérité." 7. Chaque témoin aura la possibilité de faire une déclaration avant d'être interrogé. Si un témoin lit sa déclaration, la commission souhaiterait qu'il lui en soit remis six exemplaires. 8. La commission ou tout membre de celle-ci pourra à tout moment poser des questions aux témoins. 9. Les représentants assistant aux audiences conformément aux règles établies au paragraphe 2 ci-dessus seront autorisés à poser des questions aux témoins dans un ordre qui sera déterminé par la commission. 10. Tout interrogatoire de témoins sera soumis au contrôle de la commission. 11. La commission prendra acte de tout manque à répondre de façon satisfaisante de la part d'un témoin. 12. La commission se réserve le droit de rappeler des témoins si cela est nécessaire. 51. Au cours des auditions, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne était représenté par les personnes suivantes: Dr Winfrid Haase, représentant du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne au Conseil d'administration du BIT et devant la commission; M. Alfred Breier, chef de la Division du droit de la fonction publique, ministère fédéral de l'Intérieur; Dr Rudolf Echterhölter; M. Ralf Krafft, Division du droit de la fonction publique, ministère de l'Intérieur; Dr Horst Weber, ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales, représentant adjoint du gouvernement au Conseil d'administration du BIT; Dr Reinhard-W. Hilger, mission permanente de la République fédérale d'Allemagne à Genève; M. Diethelm Gerhold, Division du droit de la fonction publique, ministère de l'Intérieur; et M. Ulrich Nitzschke, ministère des Affaires étrangères. 52. La FSM était représentée par Me Pierre Kaldor, assisté de M. Lucien Labrune, représentant permanent de la FSM à Genève; M. Horst Heichel, conseiller de la FSM; et M. Detlef Nehrkorn, conseiller de l'"Initiative 'A bas les interdictions professionnelles'", Hambourg. Elle bénéficiait, certains jours, de l'assistance technique du professeur Gerhard Stuby, professeur à l'Université de Brême, et des avocats suivants: Me Hans Schmitt-Lermann, Me Dieter Wohlfahrth, Me Klaus Dammann et Me Helmut Stein. 53. La commission a entendu les témoins suivants: Témoins présentés par la FSM: Professeur Norman Paech, professeur de droit public à l'Université des sciences économiques et politiques, Hambourg; M. Hans Meister, ancien technicien des télécommunications de l'Administration fédérale des postes; M. Gerhard Bitterwolf, enseignant; M. Herbert Bastian, commis dans l'Administration fédérale des postes; Mme Charlotte Niess-Mache, conseillère principale au ministère de la Protection de l'environnement, Rhénanie-du-Nord- Westphalie; professeur Wolfgang Däubler, professeur de droit du travail, de droit commercial et économique à l'Université de Brême. Témoins présentés par le gouvernement: Dr Matthias Metz, chef du Département du personnel du ministère des Finances, Bavière; Dr Peter Frisch, chef du Bureau pour la protection de la Constitution, ministère de l'Intérieur, Basse-Saxe; M. Hans Rudolf Claussen, Procureur disciplinaire fédéral; M. Wilhelm Freundlieb, chef du Département des questions de personnel, ministère fédéral des Postes et Télécommunications; Dr Wolfgang Ziegler, chef du Département juridique du ministère de l'Education et des Sports, Bade-Wurtemberg; professeur Karl Doehring. Témoins comparaissant au nom de syndicats: M. Günter Ratz, chef du Département de droit administratif, de droit civil et de droit pénal, Syndicat des postiers (DPG); M. Heinrich Ortmann, conseiller juridique au bureau central du Syndicat des travailleurs de l'enseignement et de la recherche (GEW); M. Gerhard Halberstadt, membre du Comité fédéral, chargé de la fonction publique, Syndicat des employés (DAG); M. Alfred Krause, président fédéral de la Fédération allemande des fonctionnaires (DBB). 54. Au début de l'audition des témoins, le président a fait la déclaration suivante: Au nom de la commission, je souhaite la bienvenue aux représentants du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et de la Fédération syndicale mondiale. La commission apprécie les dispositions qui ont été prises, en réponse à son invitation, pour la représentation du gouvernement et de la FSM et la présentation de témoins. Elle est convaincue que les présentes auditions apporteront une contribution importante aux efforts que déploie la commission pour obtenir des informations complètes sur la situation, en République fédérale d'Allemagne, en ce qui concerne les questions qu'elle a été chargée d'examiner. La commission a noté avec soin les observations détaillées présentées par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne au sujet de l'interprétation des dispositions de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et de la relation entre le droit et la pratique nationaux et ces normes internationales. Elle apprécie la contribution que ces commentaires peuvent apporter à la compréhension et l'évaluation de la situation, et elle en tiendra pleinement compte lorsqu'elle délibérera sur les conclusions à formuler sur les questions qu'elle est chargée d'examiner. Avant de procéder à l'audition des témoins, la commission juge approprié de rappeler le cadre dans lequel elle est appelée à exercer son mandat. Les allégations dont la commission est saisie ont été initialement formulées dans une réclamation adressée au Bureau international du Travail par la Fédération syndicale mondiale en juin 1984, au titre de l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail. Le Conseil d'administration du Bureau international du Travail a désigné un comité tripartite pour examiner la réclamation. En juin 1985, le Conseil d'administration a été saisi du rapport de ce comité. Après avoir entendu une déclaration du représentant du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, le Conseil d'administration a décidé, en application de l'article 10 du Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations, de renvoyer la question à une commission d'enquête, conformément à l'article 26, paragraphe 4, de la Constitution. La commission tient à souligner que sa tâche n'est pas de réviser le travail du comité tripartite du Conseil d'administration qui a examiné la réclamation initiale, mais d'entreprendre de novo un examen complet des questions soulevées dans la réclamation. C'est sur cette base que la commission a pris, à sa première session, une série de décisions en vue d'obtenir des informations plus complètes sur les questions qui lui sont soumises, y compris la décision de procéder à l'audition de témoins. La commission voudrait souligner que l'objet des présentes auditions est d'obtenir des informations plus complètes sur la situation, en République fédérale d'Allemagne, en ce qui concerne les questions qu'elle est chargée d'examiner. Ces auditions visent ainsi à faire progresser la recherche des faits par la commission. Elles ne doivent pas être considérées comme une procédure judiciaire contradictoire. Le Conseil d'administration, en instituant la présente commission d'enquête, a décidé de lui renvoyer la question soulevée dans la réclamation précitée de la FSM. Il s'ensuit que le champ de l'enquête est déterminé par les allégations émises dans cette réclamation. Selon ces allégations, contrairement aux dispositions de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, il existe, en République fédérale d'Allemagne, des pratiques discriminatoires, pour des motifs politiques, dont sont victimes des agents publics et des candidats au service public, pratiques appliquées en vertu des dispositions réglementant le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral. Ceci est la question que la commission est appelée à examiner et sur laquelle doivent porter les témoignages et déclarations à présenter à la présente audition. Puisque la question soumise à la commission a trait à l'allégation de discrimination dans l'emploi, fondée sur l'opinion politique, certains aspects de caractère politique doivent être pris en compte dans l'enquête. Toutefois, comme la commission l'a précisé au paragraphe 5 des règles pour l'audition des témoins, elle n'acceptera aucune communication ou déclaration de caractère purement politique sortant du cadre de son mandat. La commission espère qu'elle pourra compter sur l'appui et la collaboration de toutes les personnes qui comparaîtront devant elle, pour que leurs témoignages et leurs déclarations restent circonscrits aux questions qui sont à l'examen. La commission estime souhaitable de fournir aussi quelques indications sur la mesure dans laquelle, à son avis, des informations concernant la situation dans des pays autres que la République fédérale d'Allemagne peuvent être utiles pour son enquête. La commission reconnaît l'utilité que peut avoir, pour l'étude de certaines questions découlant de l'application d'instruments internationaux, l'analyse comparée des lois et des pratiques d'autres Etats. Cela peut aussi être le cas dans la présente procédure, tout particulièrement dans l'examen de la nécessité objective des restrictions imposées en invoquant les clauses limitatives de la convention no 111. D'un autre côté, la commission tient à faire remarquer qu'il n'est pas de son ressort de se prononcer ni même d'examiner si un Etat autre que la République fédérale d'Allemagne respecte ou ne respecte pas les dispositions de la convention no 111. Parmi les procédures de contrôle établies par l'Organisation internationale du Travail, on trouve d'autres organes qui ont mandat d'examiner la mesure dans laquelle les conventions sont respectées par tous les Etats qui les ont ratifiées. Dans la présente affaire, conformément aux termes de l'article 26 de la Constitution de l'OIT, en vertu duquel elle a été instituée, la commission est seulement compétente pour examiner si la République fédérale d'Allemagne assure le respect effectif de la convention no 111. La commission tient à souligner que son rôle n'est pas de réexaminer des décisions particulières prises par les autorités administratives ou judiciaires nationales en vue d'accorder une réparation aux personnes en cause ou de statuer sur leurs droits. Il convient de garder présent à l'esprit le fait que, contrairement à certains autres instruments internationaux, les dispositions de la convention no 111 ne prévoient pas de droits garantis individuellement, mais imposent aux Etats qui l'ont ratifiée l'obligation de formuler et d'appliquer une politique nationale visant à promouvoir l'égalité de chances et de traitement en matière d'emploi et de profession, afin d'éliminer toute discrimination en cette matière. Dans ce contexte, l'examen des faits relatifs à des cas individuels est pertinent et justifié dans la mesure où il éclaircit la question de savoir si les dispositions juridiques en vigueur et les politiques et pratiques suivies par les autorités publiques en République fédérale d'Allemagne sont compatibles avec les obligations que ce pays a assumées en vertu de la convention no 111. A la page 8 des commentaires présentés récemment à la commission par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, mention est faite de communications qui auraient été adressées au BIT concernant deux cas nommément cités. La commission tient à préciser qu'aucune communication concernant ces cas n'a été reçue ni au sujet de la réclamation initiale adressée au titre de l'article 24 de la Constitution ni dans le cadre de la présente enquête. Copie de toutes les communications reçues en rapport avec l'enquête a été transmise à la République fédérale d'Allemagne et à la FSM. Je souhaite attirer l'attention tout spécialement sur le paragraphe 1 des règles pour l'audition des témoins, conformément auquel les informations et les éléments de preuve fournis à la commission pendant l'audition doivent être traités comme confidentiels par toute personne dont la commission autorisera la présence. La commission compte sur les représentants pour veiller à ce que cette condition soit respectée. Les personnes dont la présence est autorisée, en dehors des membres de la commission et de son secrétariat, sont les personnes désignées pour représenter le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et la FSM, respectivement. La commission a reçu récemment notification de certaines modifications en ce qui concerne les personnes désignées par la FSM. Une liste des personnes visées sera établie et transmise à tous les intéressés dans un bref délai. Comme il ressort des règles adoptées par la commission, les témoins ne pourront être présents que lors de leur témoignage. Dans la lettre que j'ai adressée au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne le 27 novembre 1985, j'ai indiqué que la commission souhaitait que le gouvernement veille à ce que rien ne fasse obstacle à la comparution devant elle des personnes désignées comme témoins ou des personnes que la commission elle-même souhaiterait entendre. La commission a aussi demandé au gouvernement l'assurance que tous les témoins seraient pleinement protégés contre toute sanction ou tout préjudice du fait de leur présence ou de leur témoignage devant la commission. Aujourd'hui même, la commission a reçu une lettre du Dr Haase ainsi libellée: (voir le texte au paragraphe 40 ci-dessus). 55. A la suite de la déclaration du président, le Dr Haase a remis à la commission une déclaration faite au nom de la République fédérale d'Allemagne, qui se lit comme suit: (Traduction) I. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne proteste contre le fait que la Fédération syndicale mondiale se voit conférer un statut analogue à celui de plaignant dans la présente procédure. Comme il ressort des règles pour l'audition des témoins transmises au gouvernement fédéral, plus particulièrement des paragraphes 2, 4 et 9, la Fédération syndicale mondiale se verrait accorder, dans la procédure, le même statut juridique que le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne. La République fédérale et la Fédération syndicale mondiale ont, à titre égal, été priées de désigner un représentant (paragr. 2). Le représentant de la Fédération syndicale mondiale peut, lui aussi, être consulté avant, pendant ou après l'audition de tous les témoins (paragr. 4); tout comme le représentant de la République fédérale, il peut poser des questions à tous les témoins (paragr. 9). De plus, au paragraphe 2, il est fait état des témoins des deux côtés, comme dans une procédure contradictoire. Or, dans une procédure d'enquête engagée d'office, il ne peut y avoir que les témoins de la commission. Mais cela n'est pas tout. Comme le gouvernement fédéral l'a appris, à sa grande surprise, à la lecture de la lettre du Bureau international du Travail, datée du 2 avril 1986, la Fédération syndicale mondiale se verrait même accorder le droit de faire une déclaration finale, alors que ceci n'a même pas été prévu dans les règles de procédure et n'est pas justifié non plus par la nécessité de clarifier des données de fait, et cela bien que le gouvernement fédéral, dans sa communication du 31 janvier 1986, eût déjà, avec des arguments détaillés, soulevé de fortes objections contre la participation précédemment envisagée de la Fédération syndicale mondiale à la procédure. La Fédération syndicale mondiale est ainsi traitée comme un plaignant dans tous les documents de la commission; seul le terme consacré de "plaignant" est remplacé par "Fédération syndicale mondiale". Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a très nettement soutenu dans ses déclarations qu'une participation à la présente enquête de la Fédération syndicale mondiale, et tout particulièrement dans une qualité analogue à celle de plaignant, est contraire à la Constitution de l'OIT. Il n'existe pas de "pratique établie" à cet égard par des commissions d'enquête antérieures, parce que la procédure actuelle est la première du genre. En outre, une pratique inconstitutionnelle ne saurait jamais être légalement reconnue. La République fédérale, par ailleurs, ne voit aucune nécessité pratique d'adopter cette procédure. Dans sa communication du 28 février 1986, la commission d'enquête a elle-même souligné que, pour son enquête, les déclarations et explications présentées au cours de la procédure d'examen de la réclamation qui s'est déroulée précédemment n'ont pas un caractère décisif. Par conséquent, une participation de celui qui a présenté la réclamation antérieure ne saurait se poser non plus pour des considérations d'opportunité. Qui plus est, des considérations d'opportunité ne pourraient en aucun cas justifier la transgression de dispositions constitutionnelles à caractère obligatoire. II. En conséquence, le gouvernement fédéral doit demander à la commission de faire en sorte que la Fédération syndicale mondiale ne participe pas à la procédure, contrairement à ce qui avait été envisagé, puisque sa présence aux audiences à huis clos n'est pas légitime. La République fédérale d'Allemagne doit se réserver tous ses droits pour le cas où sa demande ne serait pas acceptée. Elle a toujours insisté sur le fait qu'elle était prête à collaborer étroitement et à participer à un dialogue intégral dans toutes les procédures prévues par la Constitution de l'OIT. Cette participation est toutefois fonction, bien entendu, du strict respect des règles de procédure pertinentes énoncées dans la Constitution. Le strict respect des règles est également dans l'intérêt de l'OIT; la crédibilité du mécanisme de contrôle s'en trouverait sinon gravement compromise. Si le gouvernement de la République fédérale était disposé jusqu'ici à poursuivre la procédure, c'était par souci de ne pas s'exposer au reproche d'empêcher la commission d'éclaircir les données de fait. Telle continue à être son attitude qui dépendra cependant de la prise en considération de ses objections fondamentales. Le gouvernement fédéral n'accceptera que les questions posées par la commission et par les participants légitimes à la procédure. Les questions que poserait la FSM ne sauraient être acceptées. Le gouvernement fédéral comprendrait parfaitement que des témoins individuels, qu'il considère toujours comme des témoins de la commission d'enquête, agissent en conséquence. Néanmoins, si la commission devait, à la lumière de suggestions faites par la Fédération syndicale mondiale, parvenir à la conclusion que des éclaircissements supplémentaires sont nécessaires, le gouvernement fédéral surseoirait à ses objections pour autant que la commission reprenne ces suggestions sous la forme de questions posées par elle-même. En aucun cas, une déclaration finale de la Fédération syndicale mondiale ne serait acceptable. III. Le gouvernement fédéral retire de la présente procédure l'impression que la large insuffisance de règles de procédure détaillées dans le domaine du contrôle de l'application des normes engendre de grandes incertitudes, hésitations et contradictions qui pourraient jeter le discrédit sur cet instrument important pour la garantie des droits de l'homme dans le monde du travail. Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne se réserve le droit d'exprimer ses vues, également sur ce point, à une date ultérieure. 56. La commission ayant délibéré sur l'objection précitée, le président a fait la déclaration suivante: La commission a pris note de l'objection soulevée par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne au sujet du rôle du représentant de la Fédération syndicale mondiale prévu dans les règles pour l'audition des témoins adoptées par la commission. Le gouvernement prétend que les dispositions en question confèrent à la FSM un statut équivalant à celui de plaignant et qu'une telle situation n'est pas conforme à la Constitution de l'OIT. La commission considère que cette objection n'est pas fondée. Les dispositions de la Constitution de l'OIT doivent se lire comme un tout. Une organisation telle que la FSM a le droit de présenter une réclamation en vertu de l'article 24 de la Constitution, et le Conseil d'administration, saisi d'une telle réclamation, est habilité, en vertu de l'article 26, paragraphe 4, à renvoyer les questions soulevées dans la réclamation à une commission d'enquête. Les travaux préparatoires de la Constitution de l'OIT montrent que l'une des raisons d'insérer, à l'article 26, une disposition autorisant le Conseil d'administration à instituer une commission d'enquête d'office était que l'on jugeait souhaitable qu'une telle possibilité existât lorsqu'une réclamation était présentée en vertu de l'article 24 (voir BIT: Bulletin officiel, vol. I, 1919-20, pp. 64-66). Cette possibilité est d'ailleurs expressément mentionnée à l'article 10 du Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations. Il ne peut donc faire aucun doute que le renvoi à une commission d'enquête de la question soulevée dans la réclamation de la FSM, conformément à l'article 26, paragraphe 4, de la Constitution de l'OIT, représente l'exercice valable des pouvoirs conférés au Conseil d'administration par cette disposition. L'Organisation internationale du Travail n'a pas établi de règles générales de procédure pour les commissions d'enquête. Le Conseil d'administration a eu pour pratique constante de laisser à ces commissions elles-mêmes le soin de décider de leur propre procédure. Dans la présente affaire également, le Conseil d'administration a décidé que, "suivant la pratique établie, la commission déterminerait sa propre procédure, conformément aux dispositions de la Constitution". En établissant les règles pour l'audition des témoins, la commission a suivi de près la pratique des commissions précédentes. La pratique constante de ces commissions a été de prévoir, à toutes les auditions de témoins, la présence d'un représentant de l'auteur des allégations à l'examen, avec des droits correspondant à ceux énoncés dans les règles adoptées dans la présente affaire. Notamment, chaque fois qu'une commission d'enquête a été instituée en application de l'article 26, paragraphe 4, de la Constitution, sur la plainte d'un délégué à la Conférence internationale du Travail, les auteurs de la plainte se sont vu accorder des droits de représentation de cette nature. S'agissant de la présence aux auditions de témoins d'un représentant de l'auteur des allégations soumises à l'examen d'une commission d'enquête, la commission ne voit pas de raison d'établir une distinction entre les cas dans lesquels, en vertu de l'article 26, paragraphe 4, de la Constitution, le Conseil d'administration a renvoyé à une commission les allégations de non-respect d'une convention ratifiée formulées par un délégué à la Conférence en application de ce paragraphe, et les cas dans lesquels le Conseil d'administration, agissant en vertu de la même disposition, a renvoyé à une commission des allégations similaires soumises par une organisation professionnelle en vertu de l'article 24 de la Constitution. Dans les deux éventualités, la commission a pour mandat d'examiner si les allégations en cause sont fondées, et les auditions des témoins décidées par la commission constituent une des mesures qu'elle a prises pour recueillir des informations complètes sur les points qu'elle est chargée d'examiner. La commission rappelle que, dans le cas concernant le Chili, dans lequel la commission d'enquête avait été instituée par le Conseil d'administration d'office pour donner suite à une résolution de la Conférence internationale du Travail, des droits de représentation analogues ont été accordés lors des auditions de témoins à trois organisations syndicales internationales jouissant du statut consultatif auprès de l'OIT, même en l'absence d'une réclamation et de tout auteur spécifique des allégations examinées. La commission conclut que, en prévoyant la présence d'un représentant de la FSM dans les conditions figurant dans les règles pour l'audition des témoins, elle a agi dans le cadre du mandat qui lui a été confié par le Conseil d'administration et conformément aux dispositions de la Constitution de l'OIT. Cette situation reflète le principe du tripartisme qui caractérise la structure et, partant, les procédures de l'Organisation internationale du Travail. La commission voudrait rappeler que, si le paragraphe 9 des règles pour l'audition des témoins prévoit la possibilité, pour les représentants, de poser des questions aux témoins, d'après le paragraphe 10 tout interrogatoire de témoins sera soumis au contrôle de la commission. La commission examinera attentivement toutes les questions qui seront posées pour veiller à ce qu'elles restent strictement dans les limites de l'enquête et servent à clarifier les questions en cause. La commission se propose de limiter les présentes auditions aux dépositions des témoins. La commission est persuadée que, si tous les intéressés gardent à l'esprit l'importance qu'il y a de rester dans le cadre du mandat qui est le sien, les présentes auditions pourront se dérouler dans un esprit constructif, ce qui lui permettra de parvenir à une juste compréhension des questions importantes dont elle a été saisie et facilitera la tâche qu'elle a de remplir impartialement et en toute objectivité le mandat qui lui a été confié par le Conseil d'administration. 57. Le représentant du gouvernement a demandé à la commission de prendre en considération des communications adressées au BIT par des avocats agissant pour le compte de M. Kosiek et de membres du Parti démocratique national (NPD), dont il est fait mention dans les commentaires écrits du gouvernement ainsi que dans la déclaration liminaire du président de la commission. Après que la commission eut examiné cette demande, le président a fait la déclaration suivante: A la première séance, le représentant du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a demandé à la commission de prendre en considération des communications reçues par le Bureau international du Travail concernant les deux cas mentionnés à la page 8 des commentaires du gouvernement. La commission rappelle que, en décidant s'il y avait lieu de prendre en considération les nombreuses communications qui lui avaient été adressées par des particuliers et par des organisations en République fédérale d'Allemagne, elle s'est basée sur le critère de savoir si les informations communiquées étaient ou non en rapport avec les questions soumises à examen. Comme je l'ai indiqué à l'ouverture de ces auditions, la question que la commission est appelée à examiner est celle de savoir si, contrairement aux dispositions de la convention no 111, il existe en République fédérale d'Allemagne des pratiques discriminatoires pour des motifs politiques à l'encontre des agents publics ou de candidats à un emploi dans le service public, en application des dispositions relatives au devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral. En examinant la demande du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, il convient de déterminer si les informations sont en rapport avec cette question. La commission a eu connaissance des lettres que le BIT a reçues au sujet des deux cas mentionnés par le gouvernement. En ce qui concerne le cas de M. Kosiek, le Bureau a reçu une lettre de son avocat, M. Wingerter, datée du 17 septembre 1985. Ce dernier a demandé, dans sa lettre, un exemplaire du rapport du comité du Conseil d'administration qui a examiné la réclamation de la FSM, mais n'a pas fourni de renseignements de fond sur le cas de son client. La commission a cependant obtenu des documents publics du Conseil de l'Europe relatifs aux deux cas d'exclusion du service public en République fédérale d'Allemagne, qui sont, à l'heure actuelle, en instance devant la Cour européenne des droits de l'homme. Comme il s'agit de documents publics, la commission en tiendra compte, pour autant que les informations qu'ils contiennent se rapportent aux points qu'elle doit examiner. Le BIT a également reçu deux lettres de Me Huber, avocat, qui a représenté un certain nombre de personnes dans des procès en République fédérale d'Allemagne. Ces lettres, datées, respectivement, du 27 juillet et du 29 août 1984, donnent des informations sur divers cas d'exclusion du service public, mais sans mentionner la procédure engagée au titre de l'article 24 de la Constitution de l'OIT qui avait été entamée peu de temps auparavant. Le BIT n'a pas reçu de communications ultérieures demandant que les informations en question soient prises en considération dans la présente procédure. Toutefois, les informations contenues dans les deux lettres se rapportent aux questions que la commission est chargée d'examiner. La commission a en conséquence décidé de prendre en considération les deux lettres en question. Copie en sera transmise au gouvernement fédéral et à la FSM. 58. A la fin des auditions de témoins, le président a fait la déclaration suivante: La commission est parvenue maintenant au terme des auditions de témoins. Elle tient à remercier à nouveau le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et la Fédération syndicale mondiale des dispositions qu'ils ont prises pour permettre à la commission d'entendre ces témoignages. Elle adresse également ses remerciements aux représentants qui ont participé à ces auditions pour leur collaboration à son travail. Les témoignages entendus ont porté sur un large éventail de questions, tant de fait que de droit, en République fédérale d'Allemagne. Au cas où le gouvernement ou la FSM jugerait utile de présenter d'autres explications ou commentaires sur l'une ou l'autre de ces questions, la commission aimerait recevoir ces explications ou commentaires par écrit pour le 30 juin 1986. La commission souhaiterait également être tenue au courant de tous faits nouveaux intéressant son travail, notamment de toutes nouvelles décisions judiciaires rendues dans des cas qui ont déjà été portés à sa connaissance, ou qui se rapportent à des questions de droit en rapport avec son enquête. La commission considère qu'il serait approprié, comme étape suivante de son enquête, d'entreprendre une visite en République fédérale d'Allemagne, en particulier pour mieux s'informer des politiques et pratiques suivies par les autorités dans diverses régions du pays dans l'application des dispositions relatives au devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral des personnes occupées dans le service public, et des effets de telles politiques et pratiques. La commission aimerait effectuer une telle visite du 4 au 13 août 1986. Le secrétariat de la commission portera à la connaissance du gouvernement le programme que la commission désirerait suivre. La commission saurait gré au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne de confirmer qu'il est disposé à la recevoir et à lui accorder les facilités dont elle aura besoin pour remplir sa mission. La commission aimerait notamment recevoir l'assurance qu'elle jouira d'une entière liberté de mouvement et qu'elle aura toute liberté de rencontrer et de s'entretenir avec toute personne qu'elle désirera voir. 59. Tant le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne que la FSM ont saisi l'occasion de faire des commentaires additionnels. Le gouvernement a présenté de tels commentaires par lettre du 30 juin 1986. La FSM a communiqué les siens par lettre du 24 juin 1986. Par lettre du 27 juin 1986, le groupe de travail "Initiative 'Weg mit den Breufsverboten'", Hambourg, a communiqué, à la demande de la FSM, une série de documents contenant des déclarations de différentes autorités, organisations non gouvernementales et de syndicalistes, de même que des documents concernant un certain nombre de cas individuels. La commission a reçu une lettre datée du 9 juin 1986 du représentant légal de la Deutsche Kommunistische Partei (DKP), soumettant des commentaires au nom du président du parti. Des communications ont continué à être reçues de différentes organisations et de particuliers en République fédérale d'Allemagne. Des copies de ces communications ont été transmises au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et à la FSM. La visite de la commission en République fédérale d'Allemagne 60. Dans une lettre du 19 juin 1986, le gouvernement a indiqué qu'il était disposé à recevoir la commission et à faire les arrangements nécessaires pour lui permettre de mener à bien sans entraves le programme proposé. En accusant réception de cette communication, la commission a confirmé, en réponse à une demande du gouvernement, qu'elle avait l'intention de maintenir le caractère confidentiel de la procédure pendant la visite, et qu'elle porterait à l'attention du gouvernement les éléments nouveaux de fait ou autres qui pourraient lui être communiqués au cours de la visite, pour permettre au gouvernement de présenter d'éventuels commentaires à ce sujet. 61. La commission, accompagnée de son secrétariat, a séjourné en République fédérale d'Allemagne du 4 au 13 août 1986. Le 5 août, elle a été reçue par M. Manfred Baden, secrétaire d'Etat au ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales, à Bonn, et, par-après, elle a eu des discussions avec des représentants des ministères fédéraux compétents. Le 6 août, la commission a eu des discussions avec des représentants des autorités de Rhénanie-du-Nord-Wesphalie, à Düsseldorf, et avec le professeur Christian Tomuschat, directeur de l'Institut de droit international à l'Université de Bonn, membre de la Commission de droit international des Nations Unies. Le 7 août, la commission a eu des discussions avec des représentants des autorités de Hesse, à Wiesbaden. Le 8 août, la commission a eu des discussions, à Mayence, avec des représentants des autorités de Rhénanie-Palatinat et avec des représentants des sections de Rhénanie-Palatinat du Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) et de la Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW). Le 9 août, le professeur Parra-Aranguren a rencontré M. Willi Rothley, avocat et membre du Parlement européen. 62. Le 11 août, les trois membres ont suivi un programme séparé. Le président a eu des discussions, à Stuttgart, avec des représentants des autorités de Bade-Wurtemberg, avec Me Dieter Wohlfarth et Me Hans Schmitt-Lerman, avocats exerçant respectivement à Stuttgart et à Munich, et avec des représentants de la section de Bade-Wurtemberg de la GEW. Le professeur Schindler a eu des discussions, à Hanovre, avec des représentants des autorités de Basse-Saxe, avec Me Heinz Reichwaldt et Me Detlef Fricke, avocats, et avec des représentants de la section de Basse-Saxe de la GEW. Le professeur Parra-Aranguren a eu des discussions, à Sarrebruck, avec des représentants des autorités de la Sarre. 63. Le 12 août, à Wiesbaden, la commission a eu des discussions avec le professeur Erhard Denninger, professeur de droit à l'Université de Francfort-sur-le-Main. Les membres de la commission ont également procédé à un examen préliminaire des conclusions à tirer des informations à leur disposition. 64. Au cours de sa visite, la commission a reçu un certain nombre de documents supplémentaires, tant des autorités que pendant ses contacts non officiels. Des copies de documents pertinents ont été communiquées au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne. 65. Dans une lettre datée du 18 novembre 1986, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a soumis ses commentaires finals. Troisième session 66. La commission a tenu sa troisième session à Genève du 18 au 26 novembre 1986. La session fut consacrée aux délibérations sur les questions de fond et à la préparation du rapport de la commission. CHAPITRE 3 PORTEE DES DISPOSITIONS DE LA CONVENTION (no 111) CONCERNANT LA DISCRIMINATION (EMPLOI ET PROFESSION), 1958, EN RELATION AVEC LA PROTECTION ACCORDEE CONTRE LA DISCRIMINATION FONDEE SUR L'OPINION POLITIQUE 67. Dès sa fondation, l'Organisation internationale du Travail a reconnu le principe fondamental de l'égalité de droits de tous les êtres humains. C'est sur ce principe qu'a constamment reposé son activité, et bon nombre des décisions de la Conférence internationale du Travail s'en sont inspirées. Dans la Déclaration de Philadelphie par laquelle la Conférence a redéfini en 1944 les buts et objectifs de l'Organisation, elle a affirmé que "tous les êtres humains, quels que soient leur race, leur croyance et leur sexe, ont le droit de poursuivre leur progrès matériel et leur développement spirituel, dans la liberté et la dignité, dans la sécurité économique et avec des chances égales". 68. De son côté, à la suite de l'adoption de la Déclaration universelle des droits de l'homme en 1948, l'Organisation des Nations Unies et, plus particulièrement, la Commission des droits de l'homme et la Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et la protection de minorités ont travaillé à l'exécution d'un programme visant à mettre en oeuvre plus complètement la Déclaration. Sur initiative de la sous-commission, confirmée par la Commission des droits de l'homme, le Conseil économique et social a adopté en 1954 une résolution invitant l'Organisation internationale du Travail à entreprendre une étude sur la discrimination dans le domaine de l'emploi et de la profession. Ayant été saisi de cette étude, le Conseil d'administration a décidé en 1955 d'inscrire le sujet à l'ordre du jour de la 40e session (1957) de la Conférence internationale du Travail. Le Conseil a exprimé l'avis que les documents présentés à la Conférence devaient traiter de la discrimination fondée sur tous les motifs énumérés à l'article 2(1) de la Déclaration universelle des droits de l'homme, en vertu duquel "Chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés proclamés dans la présente Déclaration, sans distinction aucune notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation (Note 9)." 69. Le rapport établi à l'attention de la première discussion à la Conférence, en analysant les mesures prises par les gouvernements, a relevé que: le plus souvent, le gouvernement prévoit dans les lois ou règlements régissant l'admission aux emplois publics, des dispositions interdisant toute distinction fondée sur un ou plusieurs des motifs ci-après: religion, race, sexe, opinion politique, origine nationale. Il peut prendre également des dispositions spéciales pour assurer la stricte observation de cette réglementation par les services gouvernementaux. Le rapport a indiqué que certains pays avaient, en outre, adopté des mesures pour garantir l'observation du principe de la non-discrimination dans tous les emplois rémunérés sur des fonds publics (Note 10). 70. Dans ses conclusions, le rapport a indiqué qu'une des mesures que les autorités nationales pourraient prendre immédiatement pour encourager l'acceptation et l'application d'une politique visant à éliminer toute pratique discriminatoire: tendrait à assurer la stricte application de cette politique dans tous les secteurs de l'emploi et de la formation professionnelle, placés sous le contrôle direct des autorités, c'est-à-dire principalement dans la fonction publique et les établissements officiels de formation professionnelle; l'autre viserait à modifier tout texte de loi de caractère discriminatoire éventuellement en vigueur (Note 11). 71. La convention concernant la discrimination (emploi et profession), adoptée en 1958, est actuellement ratifiée par 107 Etats et se trouve ainsi parmi les conventions de l'OIT ayant reçu le plus grand nombre de ratifications. 72. La commission se propose d'examiner ci-après la portée des dispositions de la convention no 111 en relation avec la protection contre la discrimination fondée sur l'opinion politique à la lumière de certaines indications contenues dans les travaux préparatoires ayant mené à l'adoption de la convention et des commentaires faits par les organes de contrôle de l'OIT. Article 1, paragraphe 1, de la convention (définition) 73. En vertu de l'article 1, paragraphe 1, de la convention:Le terme "discrimination" comprend toute distinction, exclusion ou préférence fondée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, l'opinion politique, l'ascendance nationale ou l'origine sociale, qui a pour effet de détruire ou d'altérer l'égalité de chances ou de traitement en matière d'emploi ou de profession. 74. Au sujet de la discrimination fondée sur l'opinion politique, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a formulé les remarques suivantes dans une étude d'ensemble de 1963: Une des caractéristiques essentielles de ce genre de discrimination est qu'il risque principalement d'être le fait de l'Etat ou des autorités publiques. Ses incidences peuvent être sensibles dans les emplois publics mais ne sont pas limitées à ce domaine; au surplus, dans de nombreux régimes économiques modernes, la distinction entre secteur public et secteur privé s'est estompée ou effacée. La discrimination peut s'exercer en prenant en considération telle ou telle opinion déterminée ou encore toute opinion politique autre que celle de l'autorité ou de la personne qui prend la mesure (Note 12). 75. Dans des commentaires concernant l'observation de la convention par certains pays, la commission d'experts a fait remarquer ce qui suit: En protégeant les travailleurs contre la discrimination fondée sur l'opinion politique, la convention implique que cette protection leur soit reconnue à propos d'activités exprimant ou manifestant une opposition aux principes politiques établis, étant donné que la protection à l'égard d'opinions qui ne s'exprimeraient ni ne se manifesteraient serait sans objet. La commission a, en outre, observé: La convention n'a pas limité sa protection aux divergences d'opinion dans le cadre des principes établis. Si certaines doctrines visent à apporter des changements fondamentaux aux institutions de l'Etat, cela ne constitue pas une raison pour considérer que leur propagation échappe à la protection de la convention, en l'absence de recours ou de l'appel à des méthodes violentes ou inconstitutionnelles en vue de parvenir au résultat recherché (Note 13). Article 1, paragraphe 2 (exception relative aux qualifications exigées pour un emploi déterminé) 76. Selon l'article 1, paragraphe 2: Les distinctions, exclusions ou préférences fondées sur les qualifications exigées pour un emploi déterminé ne sont pas considérées comme des discriminations. 77. Les conclusions proposées initialement par le Bureau international du Travail en vue de la première discussion du projet de convention à la Conférence en 1957 ne contenaient pas de disposition prévoyant des exceptions au principe général de non-discrimination. Le Bureau avait cependant relevé que, dans leurs réponses au questionnaire figurant dans le premier rapport sur la question, les gouvernements de la République fédérale d'Allemagne, de l'Autriche, d'Israël, du Royaume-Uni et de la Suisse avaient estimé qu'il n'était pas assez clair que les distinctions déterminées par les qualifications nécessaires pour un emploi donné ne soient pas considérées comme une discrimination (Note 14). Lors de la première discussion à la commission compétente de la Conférence en 1957, trois amendements analogues ont été proposés respectivement par le membre gouvernemental du Royaume-Uni, celui de l'Irlande et ceux de la République fédérale d'Allemagne, de l'Autriche, des Pays-Bas et de la Suisse, en vue de préciser que les distinctions déterminées par les qualifications nécessaires pour un emploi ("distinctions determined by the inherent requirements of the job") ne doivent pas être considérées comme une discrimination. Leur objet était de viser les cas où c'est pour des raisons de compétence professionnelle que l'employeur prend en considération des facteurs tels que l'ascendance nationale, le sexe, etc. La commission a adopté l'amendement du membre gouvernemental du Royaume-Uni (Note 15). 78. Après la première discussion, le Bureau proposa pour la deuxième discussion à la Conférence de 1958 un projet disposant que "les distinctions faites en ce qui concerne l'accès à un emploi déterminé et qui résultent nécessairement des qualifications exigées par l'emploi ne sont pas considérées comme des discriminations" (Note 16). 79. Dans des commentaires sur ce texte, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'user du terme "emploi et profession" et le gouvernement du Royaume-Uni a proposé un autre texte se référant à des distinctions en ce qui concerne un emploi ou une profession ("employment or occupation") (Note 17). Au sujet de ces commentaires, le Bureau a souligné que les mots "l'emploi ou la profession" auraient une portée beaucoup plus vaste que les mots "un emploi" ("job") figurant dans le texte adopté en 1957 (Note 18). 80. Lors de la discussion à la commission compétente de la Conférence en 1958, le membre gouvernemental du Royaume-Uni a proposé que le texte parle des distinctions faites en ce qui concerne "un emploi déterminé" ("a particular job") au lieu de "l'accès à un emploi déterminé", l'intention étant de rétablir le texte adopté par la commission en 1957. Cet amendement a été adopté (Note 19). 81. On peut, par ailleurs, relever qu'au cours des travaux préparatoires de la convention le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, dans sa réponse écrite au rapport préliminaire et au questionnaire du BIT, a indiqué au sujet de la définition et du champ d'application de l'instrument à adopter ce qui suit: "On ne parlera pas ... de "discrimination", au sens de l'instrument proposé, lorsque certains travailleurs sont exclus de postes déterminés parce qu'ils ne possèdent pas les qualifications personnelles ou techniques requises pour ces postes (par exemple, connaissance insuffisante de la langue pour les mineurs étrangers de fond) ... Des considérations d'opinion politique ou autre ne devraient pas non plus constituer un motif justifiant un refus de l'égalité de traitement. Ce principe, qui est établi par la Constitution, en particulier par l'article 3, ... s'applique sur toute l'étendue du territoire ..." Le gouvernement a exprimé toutefois l'opinion que "le fait de ne pas admettre à certains postes dans les "entreprises d'opinion" (Tendenzbetriebe) des personnes ayant des convictions politiques différentes de celles qui sont professées au sein de l'entreprise intéressée ne devrait pas être considéré comme constituant une discrimination politique" (Note 20). 82. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, dans son étude d'ensemble de 1963, a indiqué au sujet de l'article 1, paragraphe 2, de la convention qu'elle était consciente du fait que les opinions politiques peuvent être prises en considération au titre des qualifications nécessaires pour certains postes supérieurs de l'administration impliquant des responsabilités particulières dans la mise en oeuvre de la politique gouvernementale; au-delà de certaines limites, par contre, cette pratique entre en conflit avec les dispositions des instruments de 1958 qui demandent de suivre une politique tendant à éliminer la discrimination fondée, entre autres, sur l'opinion politique, en particulier dans les emplois soumis au contrôle direct d'une autorité nationale (Note 21). La commission d'experts a également observé que: Si l'on peut admettre que, pour certains postes supérieurs directement en relation avec la mise en oeuvre de la politique gouvernementale, les autorités responsables tiennent généralement compte des opinions des intéressés, il n'en est pas de même lorsque les conditions d'ordre politique sont établies pour toutes sortes d'emplois publics en général ... (Note 22). Article 1, paragraphe 3 (portée de l'expression "emploi et profession") 83. En vertu de l'article 1, paragraphe 3: Les mots "emploi et profession" recouvrent l'accès à la formation professionnelle, l'accès à l'emploi et aux différentes professions, ainsi que les conditions d'emploi. 84. Il convient de relever, en premier lieu, qu'en vertu de cette définition la protection prévue par la convention ne se limite pas au traitement accordé à une personne qui a déjà accédé à un emploi ou à une profession mais s'étend également à l'entrée dans un emploi ou une profession ainsi qu'à l'accès à la formation professionnelle. 85. Dans une annexe au rapport préparé en vue de la deuxième discussion à la Conférence, le Bureau a cherché à préciser la signification des termes "emploi" et "profession". Il s'est référé en particulier aux septième et huitième Conférences internationales des statisticiens du travail. Ces conférences avaient considéré que, par "profession", il faut entendre le métier, l'activité professionnelle ou le genre de travail exercé ou effectué par l'individu, quelle que soit la branche de l'activité économique dont il fait partie ou sa situation dans la profession. Elles avaient également conclu que le terme "personnes pourvues d'un emploi" devait inclure "toutes les personnes qui, ayant dépassé un âge spécifié, sont au travail", et que le terme "au travail" devait comprendre non seulement les personnes employées pour le compte d'une autre, mais aussi les "personnes travaillant à leur propre compte", ainsi que "les employeurs" et les "travailleurs familiaux non rémunérés". Le Bureau a conclu dans sa note que, sur le plan international, les deux termes ont une acception très large (Note 23). 86. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a souligné que: Aucune disposition de la convention ne limite son champ d'application personnel et professionnel. Celui-ci s'étend à tous les secteurs d'activité, il couvre aussi bien les emplois publics que les emplois et professions privés, il s'étend aux professions indépendantes autant qu'aux emplois et professions salariés, comme il résulte clairement de la généralité des termes "emploi et profession" et des travaux préparatoires de la convention. Se référant au contenu de la recommandation no 111 adoptée en même temps que la convention et qui décrit les éléments à prendre en considération, la commission d'experts a souligné l'importance de la non-discrimination en matière de formation professionnelle qui conditionne les possibilités effectives d'accès aux emplois et aux professions. Elle a indiqué que: Le problème de l'égalité de chances et de traitement se pose non seulement à propos de restrictions ou limitations directes ..., il s'étend aux possibilités d'accès aux différents échelons hiérarchiques et d'évolution (promotion) comme au maintien dans l'emploi ou la profession (Note 24). Articles 2 et 3 (obligations découlant des dispositions de la convention) 87. L'engagement fondamental prévu par la convention en son article 2 consiste: à formuler et à appliquer une politique nationale visant à promouvoir, par des méthodes adaptées aux circonstances et aux usages nationaux, l'égalité de chances et de traitement en matière d'emploi et de profession, afin d'éliminer toute discrimination en cette matière. 88. L'article 3 précise les mesures à prendre. Parmi celles-ci, on peut relever les suivantes: - promulguer des lois et encourager des programmes d'éducation propres à assurer l'acceptation et l'application de cette politique (art. 3 b)); - abroger toute disposition législative et modifier toute disposition ou pratique administratives qui sont incompatibles avec ladite politique (art. 3 c)); - suivre ladite politique en ce qui concerne les emplois soumis au contrôle direct d'une autorité nationale (art. 3 d)). 89. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a fait remarquer ce qui suit: En ce qui concerne l'opinion politique, des mesures incompatibles avec les principes d'égalité en matière d'emploi et de profession peuvent résulter de la législation ou de la pratique administrative de façon directe ou indirecte. Nombre de dispositions ou de pratiques sont susceptibles de se traduire, en fait, par des discriminations fondées sur les opinions politiques, lorsque les définitions données sont trop vagues ou trop générales et les garanties insuffisantes. Des atteintes à l'égalité en matière d'emploi ou de profession ne sont souvent qu'une des conséquences de mesures légales ou administratives générales tendant à réprimer ou à interdire certaines opinions politiques. Dans la réglementation spécifique des questions d'emploi et de profession, des mesures, sur le plan de la formation professionnelle par exemple, ont pu entraîner des restrictions en ce qui concerne le bénéfice de certains moyens de formation sur la base de la position des intéressés à l'égard des principes politiques, sociaux, etc. du régime en vigueur (Note 25). La commission d'experts a relevé que: Il semble que, le plus souvent, c'est dans le domaine spécifique des emplois publics ou soumis au contrôle de l'Etat que des dispositions législatives ou des pratiques administratives sont susceptibles d'aller à l'encontre de l'égalité en matière d'emploi pour des raisons d'ordre purement politique; si l'on peut admettre que, pour certains postes supérieurs directement en relation avec la mise en oeuvre de la politique gouvernementale, les autorités responsables tiennent également compte des opinions des intéressés, il n'en est pas de même lorsque des conditions d'ordre politique sont établies pour toutes sortes d'emplois publics en général ou certaines autres professions, par exemple lorsqu'il est prévu que les intéressés doivent se déclarer formellement et se montrer fidèles aux principes politiques du régime en vigueur. Toutes dispositions ou pratiques qui auraient ainsi des effets contraires à l'égalité de chances ou de traitement en matière d'emploi ou de profession pour des pures considérations d'opinions politiques devraient être éliminées d'après les instruments de 1958 (Note 26). 90. La commission d'experts a indiqué que, par ailleurs: La responsabilité de l'Etat dans la poursuite d'une politique contre la discrimination en ce qui concerne les emplois soumis à son contrôle présente une importance particulière. L'Etat dispose des moyens d'application directe de cette politique et leur utilisation constitue une des obligations les plus élémentaires en vertu de la convention. La non-discrimination dans les emplois publics a une valeur considérable comme instrument de promotion et d'intégration. C'est aussi le secteur sans doute le plus exposé à des préférences ou à des exclusions fondées sur les opinions ou les croyances (Note 27). Article 4 91. L'article 4 de la convention dispose que: Ne sont pas considérées comme des discriminations toutes mesures affectant une personne qui fait individuellement l'objet d'une suspicion légitime de se livrer à une activité préjudiciable à la sécurité de l'Etat ou dont il est établi qu'elle se livre en fait à cette activité, pour autant que ladite personne ait le droit de recourir à une instance compétente établie suivant la pratique nationale. 92. Au cours de la première discussion du projet de convention, en 1957, la Commission de la discrimination de la Conférence avait adopté un amendement présenté par les membres employeurs prévoyant que les dispositions de la convention "ne s'appliquent pas aux dispositions législatives ou aux réglementations administratives qui visent la sécurité nationale d'un Membre". Cependant, tant à la commission qu'en séance plénière de la Conférence ainsi que dans des réponses écrites de certains gouvernements, des objections ont été élevées contre ce texte qui pouvait aboutir à des abus. A la deuxième discussion, en 1958, le projet fut remplacé par un amendement proposé par les membres travailleurs qui correspond au texte actuel de l'article 4 (Note 28). 93. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a fait observer que la disposition de l'article 4 exclut d'abord toutes mesures qui seraient prises non pas en considération d'activités mais en fonction de l'appartenance à un groupe ou à une collectivité déterminée: de telles mesures ne pourraient avoir qu'un caractère discriminatoire. Elle vise, ensuite, l'exercice d'une activité préjudiciable à la sécurité de l'Etat (que cet exercice soit établi ou que des présomptions suffisamment graves le fassent légitimement suspecter), à l'exclusion de tout procès d'intention. Enfin, elle repose sur la protection de la sécurité de l'Etat dont la définition doit être suffisamment rigoureuse pour ne pas risquer d'entrer en contradiction avec une politique de non-discrimination ... Si certaines dispositions nationales paraissent, à première vue, comporter une délimitation suffisamment précise de la notion d'atteinte à la sûreté de l'Etat, d'autres sont rédigées en termes si larges (visant, par exemple, le manque de "loyalisme", l'"intérêt public", les comportements "antidémocratiques", l'appartenance ou le soutien à certains mouvements politiques, etc.) qu'il n'est pas possible, à défaut d'indications précises sur leur application pratique, de s'assurer qu'elles ne seraient pas utilisées pour des motifs tirés seulement des opinions politiques (Note 29). La commission a également souligné que: Les mesures destinées à assurer la sécurité de l'Etat au sens de l'article 4 doivent être suffisamment définies et délimitées pour ne pas se traduire par des discriminations fondées seulement sur les opinions politiques (Note 30). 94. En outre, comme cela a déja été noté, la commission d'experts a fait observer que: La convention n'a pas limité sa protection aux divergences d'opinions dans le cadre des principes établis et que, si donc certaines doctrines visent à apporter des changements fondamentaux aux institutions de l'Etat, cela ne constitue pas une raison de considérer que leur propagation échappe à la protection de la convention, en l'absence de recours ou de l'appel à des méthodes violentes ou inconstitutionnelles en vue de parvenir au résultat recherché (Note 31). 95. Enfin, selon la commission d'experts: Le contrôle des tribunaux ne suffirait pas à garantir l'application des normes de la convention si les dispositions que les tribunaux ont à appliquer étaient elles-mêmes incompatibles avec ces normes (Note 32). 96. Le comité désigné par le Conseil d'administration du BIT pour examiner la réclamation présentée en 1984 par la Fédération syndicale mondiale concernant l'observation de la convention par la République fédérale d'Allemagne a formulé les observations suivantes au sujet de l'article 4 de la convention: Le comité reconnaît que des considérations de sécurité de l'Etat peuvent exiger l'imposition de conditions spéciales pour garantir la fiabilité, l'intégrité et la loyauté, non seulement dans le secteur public mais aussi dans les emplois du secteur privé. Il est toutefois important que ces exigences soient imposées compte dûment tenu de la nature de la position ou des fonctions et ne s'étendent pas à une plus large gamme d'emplois ou de professions. Il convient donc d'examiner l'application de mesures visant à protéger la sécurité de l'Etat à la lumière des effets que des activités données pourraient avoir sur l'exercice effectif des fonctions en cause. Il existe certains domaines de l'activité de l'Etat, ceux par exemple qui touchent à la défense et aux relations étrangères qui sont tout particulièrement sensibles en matière de sécurité et où il est donc normal que l'Etat applique des critères et des procédures très rigoureux pour faire en sorte que la sécurité de l'Etat ne soit pas mise en danger. D'un autre côté, il existe d'autres domaines de la fonction publique où le risque de préjudice porté à la sécurité de l'Etat est beaucoup moins évident. On doit également se rappeler qu'aux termes de l'article 4 il n'est nullement exigé qu'un acte illicite ait été commis et encore moins qu'une condamnation ait été prononcée. Si l'application des mesures prises au nom de la sécurité de l'Etat n'est pas limitée, conformément aux critères du genre susmentionné, il y a danger, et même probabilité, que ces mesures entraîneront des distinctions et des exclusions fondées sur l'opinion politique, ce qui est contraire à la convention. La commission d'experts a souligné, à juste titre, que la définition de la sécurité de l'Etat devrait être suffisamment rigoureuse pour ne pas risquer d'entrer en contradiction avec une politique de non-discrimination (Note 33). CHAPITRE 4 EXAMEN ANTERIEUR DE LA SITUATION PAR LES ORGANES DE CONTROLE DE L'OIT 97. Les questions que la commission était appelée à examiner ont fait antérieurement l'objet d'un examen par les organes chargés du contrôle régulier de l'application des conventions ratifiées (commission d'experts et Commission de la Conférence de l'application des conventions et recommandations) ainsi que dans le cadre de l'examen par le Conseil d'administration d'une réclamation précédente présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT. 98. Des observations concernant les règles et pratiques en vigueur en République fédérale d'Allemagne en ce qui concerne la vérification de la fidélité à la Constitution de candidats au service public et d'agents publics ont été communiquées au BIT en novembre 1975 par la Fédération syndicale mondiale et en janvier 1976 par la Fédération internationale syndicale de l'enseignement. En 1976, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, se référant à ces observations, a demandé au gouvernement de la République fédérale d'Allemagne d'indiquer les critères applicables pour apprécier la fidélité à la Constitution sur la base de décisions judiciaires, d'instructions administratives tant à l'échelon fédéral qu'à celui des Länder ou des communes; elle l'a également prié d'indiquer si ces exigences étaient les mêmes pour tous les postes dans le service public ainsi que les garanties de procédure et les voies de recours ouvertes à ces personnes (Note 34). 99. Dans une observation formulée en 1977, la commission d'experts a noté avec intérêt que les principes de vérification de la fidélité à la Constitution, approuvés le 19 mai 1976, fixaient des garanties de procédure concernant notamment la communication aux intéressés des faits retenus contre eux, leur droit de présenter leurs observations et d'être assistés d'un conseil juridique et diverses conditions propres à faciliter l'exercice de leur droit de recours devant les tribunaux. Elle a noté que le gouvernement avait entrepris de réunir des informations sur les réglementations appliquées dans les Länder et a exprimé l'espoir que le gouvernement pourrait communiquer ces informations ainsi que des informations sur la nature des exigences de fidélité à la Constitution qui pouvaient être requises en fonction des différentes sortes d'emplois publics en cause (Note 35). Dans une demande adressée directement au gouvernement, la commission d'experts s'est référée à cet égard aux principes de vérification de la fidélité à la Constitution contenus dans la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 22 mai 1975 (réaffirmés dans une résolution du Bundestag du 24 octobre 1975). La commission a considéré que ces principes ne fournissaient pas à eux seuls de critères assez précis quant aux relations à établir entre les exigences de fidélité et les considérations tirées des opinions politiques selon la nature des fonctions ou emplois publics en cause. Elle a demandé au gouvernement d'indiquer les mesures prises pour établir des critères précis en la matière. 100. Le 24 janvier 1978, la Fédération syndicale mondiale a présenté une réclamation au titre de l'article 24 de la Constitution alléguant qu'il était fait application très large de la pratique dite des "interdictions professionnelles" dans le service public en République fédérale d'Allemagne. La FSM s'est référée notamment à l'adoption, le 28 janvier 1972, d'un décret par les chefs des gouvernements des Länder et d'une déclaration commune avec le Chancelier fédéral, à la décision de la Cour constitutionnelle du 22 mai 1975 et aux principes de vérification de la fidélité à la Constitution adoptés le 19 mai 1976. 101. Dans son rapport de 1978, la commission d'experts, notant qu'une réclamation avait été présentée par la Fédération syndicale mondiale, a indiqué sa décision de différer l'examen de la question jusqu'après l'achèvement de l'examen de la réclamation (Note 36). 102. Le comité du Conseil d'administration chargé d'examiner la réclamation a adopté son rapport le 15 juin 1979. Il a relevé que la décision du 22 mai 1975 de la Cour constitutionnelle fédérale concernant l'obligation de fidélité dans le service public n'avait pas déterminé la nature des éléments qui peuvent être pris en considération selon les cas et avait laissé aux autorités de nomination de larges pouvoirs d'appréciation à cet égard. Le comité a noté l'adoption, le 17 janvier 1979, d'une nouvelle version des principes de vérification de la fidélité à la Constitution en ce qui concerne l'administration fédérale. Il a estimé que ces principes de procédure semblaient de nature à limiter les pouvoirs d'appréciation en question en établissant une présomption de fidélité et en abandonnant la pratique des enquêtes systématiques. Le comité a noté que l'exposé des motifs de ces nouveaux principes indiquait qu'il était apparu nécessaire d'abandonner des règles de procédure qui impliquaient que des candidats puissent être rejetés sur la base d'un critère abstrait tel que l'appartenance à une organisation ayant des objectifs considérés comme hostiles à la Constitution. Le comité a conclu que les conséquences effectives des principes de procédure adoptés en 1979 dépendraient de leur application pratique ultérieure, qui serait examinée conformément aux procédures établies de l'OIT. Il a observé que cet examen s'étendrait également à l'évolution de la situation à l'échelon des Länder, qui avaient pu appliquer des principes différents et dans lesquels les cas d'enquêtes avaient été proportionnellement plus nombreux que dans l'administration fédérale (Note 37). A sa 211e session (novembre 1979), le Conseil d'administration a pris note du rapport du comité et a déclaré close cette procédure. 103. Dans des commentaires formulés en 1980, 1981 et 1982, la commission d'experts, ayant noté le rapport du comité du Conseil d'administration, a repris l'examen de la question. Se référant aux principes de vérification de 1979 susmentionnés, elle a demandé au gouvernement de fournir des informations détaillées sur l'application pratique de ces règles et sur l'évolution de la situation au niveau des Länder (Note 38). 104. La Commission de l'application des conventions et recommandations a examiné la question au cours des 67e et 68e sessions de la Conférence (1981 et 1982). A cette dernière session, elle a souhaité que des informations détaillées soient fournies à la commission d'experts pour lui permettre de continuer son examen de la compatibilité de la législation nationale et de la pratique avec la convention (Note 39). 105. Dans ses commentaires de 1983, la commission d'experts a rappelé qu'elle avait demandé au gouvernement de communiquer des informations au sujet des enquêtes effectuées, des points pris en considération et des décisions prises dans des cas d'exclusion du service public intervenus depuis avril 1979, ainsi que le texte de toutes nouvelles dispositions ou directives adoptées notamment par les Länder, et de décisions récentes des tribunaux administratifs et de la Cour constitutionnelle en la matière. La commission a observé qu'en l'absence des informations détaillées demandées au sujet des cas d'exclusion du service public, tant en ce qui concerne les candidats à l'emploi que pour ce qui est des personnes licenciées en cours d'emploi, au niveau fédéral et dans les divers Länder, elle n'était toujours pas en mesure de procéder à un examen complet de la situation tel qu'il avait été envisagé par le comité du Conseil d'administration. 106. Ayant examiné quatre décisions prises par le Tribunal administratif fédéral en novembre 1980 et en octobre 1981, dont le texte avait été communiqué par le gouvernement, la commission d'experts a noté que, dans les cas concernés, les motifs de l'exclusion du service public n'avaient pas de rapport avec les qualifications exigées pour un emploi déterminé. La commission a exprimé l'espoir que des mesures seraient prises pour mettre la législation et la pratique en conformité avec la convention, tant en ce qui concerne les agents publics que les candidats au service public, qu'ils soient employés en vertu d'un contrat de travail ou sous le statut de fonctionnaire. Les mesures à prendre devraient non seulement redéfinir les critères d'exclusion du service public mais garantir également que la charge de la preuve concernant l'intégrité d'une personne n'incombe pas à celle-ci et que l'évaluation de son intégrité faite par des autorités administratives soit pleinement sujette au contrôle judiciaire (Note 40). 107. Lors de la 69e session de la Conférence (1983), la Commission de l'application des conventions et recommandations a souligné l'importance des mesures préconisées par la commission d'experts (Note 41). 108. Dans son rapport de 1985, la commission d'experts a noté qu'une réclamation alléguant l'inexécution de la convention en ce qui concerne l'égalité de chances et de traitement dans les emplois publics avait été présentée par la Fédération syndicale mondiale au titre de l'article 24 de la Constitution de l'OIT et se trouvait en instance devant le Conseil d'administration. Conformément à la pratique établie, la commission d'experts a différé ses commentaires sur cette question en attendant les conclusions de la procédure susmentionnée (Note 42). CHAPITRE 5 STRUCTURE DU SERVICE PUBLIC ET Legislation APPLICABLE DANS LE SERVICE PUBLIC EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 109. Dans le présent chapitre sont examinés la structure constitutionnelle de l'Etat, la structure du service public, les droits fondamentaux garantis par la Constitution, la législation en matière de service public, en particulier la définition du service public et les droits et devoirs des fonctionnaires, la notion de devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral, son application dans des directives au niveau fédéral et des Länder et son interprétation par la jurisprudence. Structure constitutionnelle de l'Etat 110. Répartition des compétences entre la Fédération et les Länder. La Constitution (loi fondamentale) de la République fédérale d'Allemagne institue un Etat fédéral. La Constitution part du principe de la compétence des Länder, la Fédération n'étant compétente que dans la mesure admise par la Constitution (voir notamment art. 30 et 70 de la Constitution). La Constitution (art. 70 à 75) définit et énumère les domaines de la compétence exclusive, de la compétence concurrentielle ou de la compétence cadre de la Fédération. L'article 31 de la Constitution dispose que le droit fédéral prime sur le droit des Länder. La Fédération a notamment la compétence législative exclusive en matière de chemins de fer fédéraux, de poste fédérale, de réglementation de la situation juridique des personnes au service de la Fédération et des collectivités de droit public directement liées à la Fédération. Elle a une compétence législative concurrente en matière de rémunération des membres du service public qui se trouvent dans une situation de service ressortissant au droit public, pour autant qu'elle ne dispose pas d'une compétence exclusive à cet égard. La Fédération a une compétence cadre - à établir des règles de base - au sujet des relations juridiques des personnes travaillant dans le service public des Länder, des communes et autres collectivités de droit public. La Fédération a également une compétence cadre en ce qui concerne les principes généraux de l'enseignement supérieur. Il résulte de ces dispositions que, sous réserve de la compétence cadre de la Fédération, les Länder sont compétents notamment en matière d'éducation. 111. Pouvoirs législatif et exécutif. Au niveau fédéral, le pouvoir législatif appartient à la Chambre fédérale (Bundestag), élue au suffrage universel, et au Conseil des Etats (Bundesrat), dont les membres sont désignés par les gouvernements des Länder. Le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République, chef de l'Etat, élu par la Convention fédérale, et par le Chancelier fédéral, élu par la Chambre fédérale et qui est le chef du gouvernement fédéral. Les ministres fédéraux formant avec le Chancelier le Cabinet fédéral sont nommés par le Président de la République sur proposition du Chancelier (art. 38 à 69). 112. Au niveau des Länder, le pouvoir législatif est exercé généralement par une chambre unique élue (un système bicaméral existe en Bavière). Certains Länder sont gouvernés par un cabinet présidé par un ministre-président, élu par la chambre unique. Dans d'autres Länder, l'exécutif appelé Sénat est élu (Bremen, Hamburg); le Sénat désigne un maire (Bürgermeister) (Hamburg, Berlin-Ouest) ou un président de Sénat (Bremen). Le territoire de la Fédération est divisé en communes (Gemeinde) qui dépendent généralement d'un cercle (Landkreis). Ces collectivités sont régies par le droit communal qui relève de la compétence des Länder. 113. Pouvoir judiciaire. En vertu de la Constitution, le pouvoir judiciaire est exercé par la Cour constitutionnelle fédérale, les tribunaux fédéraux et les tribunaux des Etats (Constitution, art. 92). 114. La juridiction administrative se compose de tribunaux administratifs locaux (Verwaltungsgerichte), régionaux (Oberverwal- tungsgerichte ou Verwaltungsgerichtshöfe) ainsi que du Tribunal administratif fédéral (Bundesverwaltungsgericht). Le Tribunal disciplinaire fédéral (Bundesdisziplinargericht) est chargé de se prononcer en première instance sur les affaires disciplinaires concernant les fonctionnaires fédéraux. Les recours contre les décisions du Tribunal disciplinaire fédéral sont examinés par le Tribunal administratif fédéral. La juridiction du travail comprend trois niveaux, l'instance supérieure étant le Tribunal fédéral du travail (Bundesarbeitsgericht). Les tribunaux du travail sont compétents dans les affaires concernant les employés et les ouvriers du service public dont les relations de travail relèvent du droit privé. 115. La Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsge- richt) est l'organe judiciaire suprême. En vertu des dispositions de la Constitution (art. 21 et 93), elle est appelée notamment à statuer sur les conflits de compétence entre la Fédération et les Länder, sur la constitutionnalité des lois, sur les recours constitutionnels qui peuvent être intentés par toute personne se prétendant lésée par la puissance publique dans un de ses droits fondamentaux ou dans un de ses droits définis notamment à l'article 33 de la Constitution qui traite de l'égalité des citoyens et du service public; elle statue également sur la question de l'inconstitutionnalité (Verfassungs- widrigkeit) des partis. 116. Exécution des lois. La Constitution prévoit l'exécution des lois fédérales soit par les Länder, sous le contrôle de la Fédération ou dans des cas définis par délégation de la Fédération (art. 83, 84 et 85), soit par la Fédération elle-même dans des cas indiqués par la Constitution (par exemple les chemins de fer fédéraux, la Poste fédérale) ou en application de la Constitution (par exemple autorisation pour la Fédération de créer, dans les cas où elle a autorité législative, des autorités fédérales supérieures indépendantes, de nouvelles personnes morales et institutions relevant directement de la Fédération, des organes centralisés en matière de police, de protection de la Constitution et de services de renseignements) (art. 87). 117. En ce qui concerne l'exécution des lois des Länder, par référence à l'article 30, il est admis que la compétence administrative de la Fédération ne peut être invoquée que dans la mesure où elle découle de la Constitution. 118. La Constitution garantit le principe de l'autonomie administrative des communes et des associations de communes (art. 28). Structure du service public 119. La structure constitutionnelle et administrative du pays se reflète dans la structure du service public qui dépend soit de l'administration fédérale et des services fédéraux, soit de l'administration des Länder et des services qui y sont rattachés ou encore de l'administration des communes. 120. Au sein de ces administrations, on peut distinguer les catégories d'agents suivantes, selon l'entité qui les emploie: - les agents occupés par le service public direct, à savoir par la Fédération, les Länder, les communes et associations de communes, les chemins de fer fédéraux et la Poste fédérale; - les agents occupés par le service public indirect, à savoir par l'Office fédéral du travail, les organismes d'assurance sociale et par les organismes de prévoyance complémentaire. 121. Selon la nature du régime juridique qui règle leurs relations de travail avec leur employeur, on peut distinguer parmi les agents du service public direct et du service public indirect les catégories d'agents suivantes: - d'une part, les fonctionnaires (Beamte) dont la situation juridique est réglée par la loi et qui se trouvent dans une situation de service relevant du droit public; - d'autre part, les employés (Angestellte) et les ouvriers (Arbeiter) dont les relations de travail relèvent du droit privé dans des conditions fixées par les conventions collectives. 122. Au 30 juin 1984, l'ensemble du personnel occupé à plein temps et à temps partiel dans le service public s'élevait à quelque 4.554.000 dont 4.311.000 dans le service public direct et 243.000 dans le service public indirect, ce qui représente environ 17 pour cent de la population active totale (Note 43). 123. Les tableaux ci-après montrent la répartition du personnel entre fonctionnaires et juges, employés et ouvriers dans le service public direct, au 30 juin 1984, en distinguant entre le personnel à plein temps et le personnel à temps partiel: Tableau 1. Personnel à plein temps dans le service public direct (Situation au 30 juin 1984) ---------------------------------------------------------------- Domaine d'activité Fonctionnaires Employés Ouvriers Total et juges ---------------------------------------------------------------- Administration fédérale 114.579 89.573 109.499 313.651 ---------------------------------------------------------------- Chemins de fer fédéraux 176.681 6.903 123.338 306.922 ---------------------------------------------------------------- Poste fédérale 296.384 33.950 105.671 436.005 ---------------------------------------------------------------- Fédération (total) 587.644 130.426 338.508 1.056.578 ---------------------------------------------------------------- Länder 954.140 462.388 161.270 1.577.798 ---------------------------------------------------------------- Communes/associations de communes 146.773 511.798 278.380 936.951 ---------------------------------------------------------------- Syndicats de communes 2.039 21.508 10.875 34.422 ---------------------------------------------------------------- Total 1.690.596 1.126.120 789.033 3.605.749 Source: Office fédéral des statistiques. ---------------------------------------------------------------- Tableau 2. Personnel à temps partiel dans le service public direct (Situation au 30 juin 1984) ---------------------------------------------------------------- Domaine d'activité Fonctionnaires Employés Ouvriers Total et juges ---------------------------------------------------------------- Administration fédérale 638 12.102 4.341 17.081 ---------------------------------------------------------------- Chemins de fer fédéraux 495 668 1.975 3.138 ---------------------------------------------------------------- Poste fédérale 7.789 24.307 63.067 95.163 ---------------------------------------------------------------- Fédération (total) 8.922 37.077 69.383 115.382 ---------------------------------------------------------------- Länder 107.505 167.857 42.515 317.877 ---------------------------------------------------------------- Communes/associations de communes 3.099 111.281 145.689 260.069 ---------------------------------------------------------------- Syndicats de communes 31 4.960 7.110 12.101 ---------------------------------------------------------------- Total 119.557 321.175 264.697 705.429 Source: Office fédéral des statistiques. ---------------------------------------------------------------- 124. Le personnel dans le service public indirect comprenait, au 30 juin 1984, quelque 26.000 fonctionnaires, 195.000 employés et 21.000 ouvriers. En outre, 271.700 personnes se trouvaient, au 30 juin 1984, en formation dans le service public, dont 120.700 avec le statut de fonctionnaires, 98.300 comme employés et 52.700 comme ouvriers. Le personnel en formation dans le service public direct comportait notamment 128.000 personnes au service des Länder, dont 91.000 avec le statut de fonctionnaires. 125. Selon les attributions, le personnel occupé à plein temps par la Fédération, les Länder, les communes et les associations de communes comprenait notamment 1.079.000 personnes au service de l'administration générale (Fédération: 271.000, Länder: 559.000, communes et associations de communes: 248.000), dont 475.000 occupées par la direction politique et l'administration centrale (Fédération: 70.000, Länder: 215.000, communes et associations de communes: 189.000) et 298.000 occupées par les services de sécurité et d'ordre public (Fédération: 28.000, Länder: 211.000, communes et associations de communes: 58.900). L'éducation, les sciences et la recherche occupaient 768.000 personnes (Fédération: 9.400, Länder: 654.600, communes et associations de communes: 104.000) dont 558.900 dans les écoles et l'éducation préscolaire (Länder: 487.700, communes et associations de communes: 71.200). Droits fondamentaux garantis par la Constitution - privilège des partis 126. La question dont la commission est chargée ayant trait à l'exclusion du service public pour des considérations liées aux opinions et activités politiques, il convient d'examiner les droits fondamentaux en matière de liberté d'opinion, d'activité politique ainsi que de privilège des partis. 127. La Constitution garantit, dans son chapitre ler (art. 1 à 19), un certain nombre de droits fondamentaux qui lient les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire comme droit directement applicable. Elle garantit, en particulier, la dignité de la personne humaine, la liberté du développement de la personnalité humaine, le droit à la vie et à l'intégrité physique, la liberté individuelle, la liberté de conviction religieuse et philosophique (art. 1, 2 et 4). L'article 3 de la Constitution garantit l'égalité des individus devant la loi; le paragraphe 3 de l'article 3 dispose que "nul ne pourra subir un préjudice ni être favorisé en raison de son sexe, de son ascendance, de sa race, de sa langue, de sa patrie, de son origine, de sa religion, de ses opinions religieuses ou politiques". La liberté d'opinion est garantie par l'article 5; le paragraphe 1 de l'article 5 dispose notamment que "chacun a le droit d'exprimer et de diffuser librement ses opinions par la parole, par écrit et par l'image" et garantit la liberté de la presse et la liberté de l'information. En vertu du paragraphe 2 de l'article 5, "ces droits trouvent leurs limites dans les prescriptions des lois générales, dans les dispositions légales sur la protection de la jeunesse et dans le droit au respect de l'honneur personnel"; le paragraphe 3 dispose que "art et science, recherche et enseignement sont libres; la liberté de l'enseignement ne dispense pas de la fidélité à la Constitution". L'article 9 garantit la liberté d'association. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 9, "tous les Allemands ont le droit de constituer des associations et des sociétés". Selon le paragraphe 2, "les associations dont les objectifs ou les activités sont contraires aux lois pénales ou qui sont dirigées contre l'ordre fondamental ou contre l'idée d'entente entre les peuples sont interdites". L'article 12 garantit le libre choix de la situation professionnelle. D'après le paragraphe 1 de l'article 12, "tous les Allemands ont le droit de choisir librement leur profession, le lieu de leur travail et le lieu de leur formation professionnelle. L'exercice des professions peut être réglementé par la loi ou sur la base d'une loi". 128. L'article 21 de la Constitution, qui s'intègre dans le chapitre intitulé "La Fédération et les Länder", garantit la libre fondation des partis politiques, indique dans quelles circonstances un parti est inconstitutionnel et énonce les compétences de la Cour constitutionnelle fédérale pour statuer sur la question de l'inconstitutionnalité. Considéré comme fondant le "privilège des partis", l'article 21 dispose ce qui suit: 1) Les partis coopèrent à la formation de la volonté politique du peuple. Leur fondation est libre. Leur organisation interne doit répondre aux principes démocratiques. Ils doivent rendre compte publiquement de la provenance de leurs ressources. 2) Les partis qui, d'après leurs objectifs ou d'après le comportement de leurs adhérents, cherchent à porter atteinte à l'ordre fondamental, démocratique et libéral, à le renverser ou à compromettre l'existence de la République fédérale d'Allemagne sont inconstitutionnels. La Cour constitutionnelle fédérale statue sur la question de l'inconstitutionnalité. 3) Les dispositions de détail seront réglées par des lois fédérales. 129. La loi sur la Cour constitutionnelle fédérale précise en son article 43 (1) que la demande en vue d'une décision sur l'inconstitutionnalité d'un parti peut être introduite par la Chambre fédérale, le Conseil des Etats ou par le gouvernement fédéral. Le gouvernement d'un Land ne peut faire une telle demande que contre un parti dont l'organisation se limite au territoire de celui-ci (art. 43 (2)). 130. En application de l'article 21, la Cour constitutionnelle fédérale a statué en 1952 sur la question de l'inconstitutionnalité du SRP (Sozialistische Reichspartei) (Note 44) et, en 1956, sur celle du KPD (Kommunistische Partei Deutschlands) (Note 45). Dans les deux cas, la Cour a déclaré le parti inconstitutionnel, l'a dissous et a interdit la constitution ou la continuation d'organisations de substitution. 131. Depuis ces deux décisions, la Cour constitutionnelle fédérale n'a plus été saisie d'autres cas au titre de l'article 21 (2) pour se prononcer sur l'inconstitutionnalité d'un parti politique. 132. Dans sa décision susmentionnée de 1952, la Cour s'était attachée à l'interprétation de l'article 21 de la Constitution en précisant notamment sous quelles conditions un parti pouvait être considéré comme inconstitutionnel, en définissant le sens à donner à la notion d'ordre fondamental démocratique et libéral. L'importance particulière des partis dans l'Etat démocratique ne justifie pas déjà leur exclusion de la vie politique lorsqu'ils combattent avec des moyens légaux certaines prescriptions, voire des éléments entiers de la Constitution, mais seulement lorsqu'ils essaient d'ébranler les valeurs fondamentales suprêmes de l'Etat démocratique constitutionnel et libéral. Ces valeurs fondamentales constituent l'ordre fondamental démocratique et libéral, que la Constitution considère comme étant fondamentales dans le cadre de l'organisation générale de l'Etat - de "l'ordre constitutionnel ...". L'ordre fondamental démocratique et libéral au sens de l'article 21 (2) de la Constitution est un ordre qui, à l'exclusion de tout pouvoir violent ou arbitraire, constitue un ordre juridique fondé sur l'autodétermination du peuple selon la volonté de la majorité et sur la liberté et l'égalité. Parmi les principes fondamentaux de cet ordre, il faut compter au moins: le respect des droits de l'homme concrétisés par la Constitution, avant tout le respect du droit à la vie et au libre développement, la souveraineté du peuple, la séparation des pouvoirs, la responsabilité du gouvernement, la légalité de l'administration, l'indépendance des tribunaux, le pluralisme des partis et l'égalité de chances pour tous les partis avec le droit de constituer, conformément à la Constitution, une opposition et d'exercer celle-ci. Selon la Cour, l'article 21 (1) "reconnaît que les partis participent à la formation de la volonté politique du peuple, et les élève ainsi du domaine sociopolitique au rang d'une institution constitutionnelle. A cette "incorporation" des partis dans la structure constitutionnelle ne peuvent, de manière politiquement sensée, participer que les partis qui se basent sur l'ordre fondamental démocratique et libéral. Ceci est confirmé par l'article 21 (2). Il a la portée de permettre la constatation qu'un parti déterminé ne peut pas participer à la formation de la volonté politique du peuple parce qu'il combat l'ordre fondamental démocratique et libéral. C'est seulement pour des considérations tenant à l'Etat de droit qu'il est prévu que la constatation de l'inconstitutionnalité, avec ses conséquences juridiques, ne peut être faite par n'importe qui, même pas par le gouvernement et l'administration, ni dans n'importe quelle procédure, mais seulement par un jugement de la Cour constitutionnelle fédérale dans une procédure servant à rechercher la vérité matérielle." 133. Dans sa décision concernant le KPD, la Cour a précisé: Un parti n'est pas déjà inconstitutionnel lorsqu'il ne reconnaît pas les principes suprêmes de l'ordre fondamental démocratique et libéral; il doit s'y ajouter une attitude activement combattante, agressive à l'égard de l'ordre existant ... L'article 21 (2) n'exige pas, comme l'article 81 du Code pénal, une entreprise concrète; il suffit que le cours politique du parti soit déterminé par une intention qui, de manière fondamentale et continuellement tendancieuse, vise à combattre l'ordre fondamental démocratique et libéral ... Un parti est déjà inconstitutionnel lorsqu'il s'efforce d'obtenir une autre configuration sociale et politique de la démocratie libérale que l'actuelle, afin de l'utiliser comme transition pour éliminer plus facilement tout ordre fondamental libéral ... (Note 46). 134. En 1961, la Cour constitutionnelle fédérale, à propos de l'examen de la constitutionnalité d'un article du Code pénal, a eu l'occasion de préciser que: Jusqu'à la décision de la Cour constitutionnelle fédérale, personne ne peut se prévaloir en droit de l'inconstitutionnalité d'un parti. Dans cette mesure, cette décision a valeur constitutive. Le privilège de l'article 21 (2) de la Constitution qui protège en premier lieu l'organisation du parti s'étend également à l'activité officielle, conduite avec des moyens généralement autorisés, des fonctionnaires et adhérents d'un parti. Leur activité est protégée par le privilège des partis également si leur parti est déclaré inconstitutionnel par une décision ultérieure de la Cour constitutionnelle fédérale. L'ordre juridique ne peut, sans enfreindre le principe fondamental de l'Etat de droit, traiter après coup, comme contraire au droit, la liberté constitutionnellement garantie de créer un parti et d'exercer des activités pour ce parti dans la vie constitutionnelle (Note 47). 135. Cependant, à l'occasion de l'examen de la constitutionnalité d'une disposition de la loi sur les fonctionnaires de l'Etat du Schleswig-Holstein, la Cour constitutionnelle fédérale, dans une décision du 22 mai 1975, a indiqué, à propos de l'engagement d'un candidat à la fonction publique: ... Un élément du comportement pouvant être d'une grande importance dans l'évaluation de la personnalité du candidat à la fonction publique peut également être son adhésion ou son appartenance à un parti politique poursuivant des objectifs hostiles à la Constitution - et cela indépendamment du fait que la Cour constitutionnelle fédérale ait établi ou non son inconstitutionnalité. Il serait vraiment arbitraire d'exclure cet élément de l'évaluation d'une personnalité, et donc de forcer l'employeur à admettre la fidélité à la Constitution d'un fonctionnaire parce qu'il n'y a pas de décision de la Cour constitutionnelle fédérale sur l'inconstitutionnalité d'un parti; cette décision dépend d'ailleurs d'une demande qui est laissée largement à la discrétion de ceux qui peuvent en faire la demande et qui ne sera guère introduite seulement pour pouvoir refuser des candidats à la fonction publique ou pour prendre des mesures disciplinaires contre des fonctionnaires pour violation du devoir de fidélité politique. Le fait que la décision réservée à la Cour constitutionnelle de déclarer un parti inconstitutionnel n'ait pas été prise jusqu'à présent n'empêche pas que la conviction puisse être acquise et maintenue que ce parti poursuit des objectifs hostiles à la Constitution et doit être combattu politiquement (Note 48). 136. La Cour a ainsi distingué entre "l'inconstitutionnalité d'un parti", à constater par décision de la Cour, en vertu de l'article 21 (2), et "les objectifs hostiles à la constitution d'un parti" dont la constatation ne dépend pas d'une telle décision. Législation en matière de service public 137. Définition et composition du service public. Les dispositions fondamentales en matière de service public figurent à l'article 33 de la Constitution qui dispose ce qui suit: 1) Tous les Allemands ont, dans chaque Land, les mêmes droits et obligations civiques. 2) Tous les Allemands ont égalité d'accès aux emplois publics selon leurs aptitudes, leurs qualifications et leur rendement professionnel. 3) La jouissance des droits civils et civiques, l'admission à des emplois publics ainsi que les droits acquis dans le service public sont indépendants de la conviction religieuse. Personne ne doit subir de préjudice du fait de son adhésion ou de sa non-adhésion à une conviction ou à une philosophie. 4) En règle générale, l'exercice de compétences relevant des droits souverains doit à titre permanent être confié à des membres du service public qui se trouvent dans une situation de service et de fidélité relevant du droit public. 5) Le droit du service public doit être réglementé en tenant compte des principes traditionnels de la fonction publique de carrière. 138. L'article 33 n'est pas limité à la situation des personnes ayant le statut de fonctionnaire. En particulier, les garanties incluses aux paragraphes 2 et 3 visent l'emploi dans le service public en général quelle que soit la nature du lien de service. 139. La Fédération a adopté deux lois de base concernant le statut des fonctionnaires; d'une part, la loi sur les fonctionnaires fédéraux (Bundesbeamtengesetz - BBG) (Note 49) et, d'autre part, la loi cadre sur les fonctionnaires des Länder (Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG) (Note 50). Les Länder ont adopté, conformément à la loi cadre, des lois sur le statut de leurs fonctionnaires (Note 51). 140. L'Etat fédéral et les Länder ont adopté, dans leurs domaines de compétence respectifs, des lois sur la procédure disciplinaire et sur la représentation du personnel en ce qui concerne les fonctionnaires. 141. La loi sur les fonctionnaires fédéraux règle le statut des fonctionnaires de la Fédération. Elle porte notamment sur leurs relations de service et sur leurs droits et devoirs. 142. En vertu de l'article 2 de la loi, est considérée comme fonctionnaire fédéral la personne qui se trouve, vis-à-vis de la Fédération ou d'une personne morale, institution ou fondation de droit public relevant directement de la Fédération, dans une situation de service et de fidélité relevant du droit public (art. 2 (1)). Un fonctionnaire employé par la Fédération est fonctionnaire fédéral direct. Un fonctionnaire employé par une personne morale, institution ou fondation de droit public relevant de la Fédération est fonctionnaire fédéral indirect (art. 2 (2)). 143. Conformément à l'article 4 de la loi, la nomination comme fonctionnaire (Berufung in das Beamtenverhältnis) n'est admissible que pour assumer: 1) des tâches relevant des droits souverains (hoheitsrechtliche Aufgaben); 2) des tâches qui, pour des considérations de maintien de l'Etat ou de la vie publique, ne peuvent être attribuées exclusivement à des personnes qui se trouvent dans une relation de travail de droit privé. 144. La loi distingue entre plusieurs catégories de fonctionnaires, à savoir le fonctionnaire à vie, à l'essai, à titre précaire, honorifique, à temps. 145. Selon l'article 5, peut être nommé fonctionnaire à vie (auf Lebenszeit) celui qui doit être employé de manière permanente aux tâches au sens de l'article 4, et à l'essai (auf Probe) celui qui, en vue de son emploi ultérieur comme fonctionnaire à vie, doit accomplir une période probatoire. Peut être nommé à titre précaire (auf Widerruf) celui qui doit accomplir le service préparatoire (Vorbereitungsdienst) obligatoire ou usuel ou celui qui ne doit être employé aux tâches au sens de l'article 4 qu'accessoirement ou temporairement. Celui qui accomplit les tâches prévues au sens de l'article 4 à titre honorifique est fonctionnaire honorifique (Ehrenbeamter). La loi précise enfin que les dispositions juridiques en vertu desquelles des personnes peuvent être nommées fonctionnaires pour une certaine période de temps (Zeitdauer) restent inchangées. 146. Le candidat à la fonction publique doit remplir certaines conditions de formation, être en principe de nationalité allemande et offrir la garantie qu'il prendra en tout temps fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution (art. 7). 147. La loi cadre sur les fonctionnaires des Länder contient des dispositions à respecter par les Länder dans l'élaboration de leurs fonctions publiques respectives, compte tenu des principes traditionnels de la fonction publique et des intérêts communs de la Fédération et des Länder. Les dispositions de la loi cadre et de la loi sur les fonctionnaires fédéraux sont largement harmonisées (Note 52). 148. La situation du fonctionnaire est caractérisée notamment de la manière suivante: - le caractère formel du statut (l'accès à la fonction publique, la cessation d'activité, l'avancement sont conditionnés par un acte formel); - le recrutement, en principe, à vie: le fonctionnaire s'engage par serment à remplir de façon consciencieuse ses devoirs professionnels et à respecter les lois, l'employeur s'engageant à subvenir financièrement aux besoins du fonctionnaire par le versement d'un traitement ou, pour le fonctionnaire à la retraite, d'une pension (régime non contributif) (Note 53); - la révocation du fonctionnaire à vie à l'initiative de l'employeur ne peut avoir lieu que par la voie d'une procédure disciplinaire formelle, au cours de laquelle l'éloignement du service est décidé par un tribunal disciplinaire (Note 54); - le déroulement du service suivant le principe de la carrière (Note 55). 149. En ce qui concerne les deux autres catégories de membres du service public, à savoir les employés (Angestellte) et les ouvriers (Arbeiter), l'article 191 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux précise que les relations de travail des employés et des ouvriers au service de la Fédération ou d'une personne morale, institution ou fondation de droit public relevant de la Fédération seront réglementées par convention collective. 150. Il existe une convention collective couvrant les employés du service public de la Fédération (à l'exception des chemins de fer fédéraux et de la Poste fédérale), des Länder et des communes, pour autant que des accords particuliers n'ont pas été conclus (Note 56). 151. Les ouvriers de la Fédération (Note 57), des Länder (Note 58) et des communes, de leur côté, sont également couverts par des conventions collectives générales. 152. Des conventions particulières existent notamment pour les chemins de fer fédéraux et la Poste fédérale. 153. Bien que la Constitution (art. 33 (4)) et la loi sur les fonctionnaires fédéraux (art. 2 et 4) ainsi que la loi cadre sur les fonctionnaires des Länder (art. 2 (2)) distinguent entre les fonctionnaires et d'autres catégories de membres du service public selon les tâches qu'ils sont appelés à remplir, il a été relevé que, dans le cas concret, ce n'est pas la nature de l'activité du salarié qui détermine s'il est fonctionnaire, employé ou ouvrier. Est décisif seulement le fait qu'il ait été nommé en tant que fonctionnaire ou engagé en vertu d'un contrat de travail. Voilà pourquoi ceux qui accomplissent des tâches relevant des droits souverains peuvent être des employés et, inversement, ceux qui n'accomplissent pas de telles tâches peuvent être nommés fonctionnaires. Cette dernière hypothèse est plus fréquente car l'article 33 (4) de la Constitution n'admet qu'exceptionnellement que des tâches relevant des droits souverains soient attribuées à des non-fonctionnaires (Note 59). 154. Il a été relevé également que la situation dans les différents domaines de compétence, et surtout la situation budgétaire en matière d'emploi comme aussi les développements historiques ne permettent pas une stricte délimitation des tâches assignées aux fonctionnaires, d'une part, et aux employés/ouvriers, d'autre part (Note 60). Au cours des années les champs d'activité des fonctionnaires et des employés se sont mélangés. D'un côté, des fonctionnaires ont été occupés à des tâches ne relevant pas des droits souverains, par exemple dans les postes et les chemins de fer fédéraux; d'un autre côté, des employés ont pris des fonctions impliquant l'exercice de fonctions de souveraineté qui étaient auparavant réservées aux fonctionnaires (Note 61). 155. Les droits et garanties des fonctionnaires dans le processus de recrutement. Les dispositions fondamentales réglementant l'accès au service public sont contenues à l'article 33 (2) et (3) de la Constitution. Selon l'article 33 (2), "tous les Allemands ont égalité d'accès aux emplois publics selon leurs aptitudes, leurs qualifications et leur rendement professionnel". 156. L'article 33 (3) dispose notamment que personne ne peut subir de préjudice en raison de son adhésion ou de sa non-adhésion à une conviction ou une philosophie. 157. D'autre part, l'article 3 (3) de la Constitution garantit notamment la non-discrimination pour opinion politique et l'article 5 garantit la liberté d'expression. 158. Selon certains auteurs (Note 62), l'article 33 (2) de la Constitution garantit seulement un accès à l'emploi sans discrimination mais ne confère pas un droit au recrutement dans un emploi. Les tribunaux ont considéré d'abord que cet article donnait simplement le droit de poser sa candidature. Ils ont admis depuis qu'il conférait un droit pouvant être revendiqué en justice à une appréciation objective et ils interviennent lorsqu'un candidat peut prouver qu'il a été écarté pour des motifs erronés ou irréguliers. Les tribunaux sont en principe seulement autorisés à annuler la décision et à la renvoyer pour une nouvelle prise de position devant l'autorité chargée du recrutement. Certains auteurs considèrent que l'article 33 (2) confère un droit d'accès général au service public selon les aptitudes et qualifications (Note 63). 159. La loi sur les fonctionnaires fédéraux (art. 8) et la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder (art. 7) disposent que les candidats doivent être choisis selon leurs aptitudes, leurs qualifications et leur rendement professionnel sans considération de sexe, d'ascendance, de race, de croyance, d'opinions religieuses et politiques, d'origine ou de relations. 160. Aux termes des articles 9 (2) et 6 (2) de ces mêmes lois, une relation d'emploi de fonctionnaire à l'essai doit être transformée au plus tard après cinq ans en celle de fonctionnaire à vie, si le fonctionnaire remplit les conditions prévues à cet effet. 161. La procédure de sélection et d'évaluation des candidats n'est pas réglementée dans les lois sur la fonction publique. La loi sur les fonctionnaires fédéraux prévoit uniquement la publication des postes vacants (art. 8 (1)). La loi sur la représentation du personnel fédéral confère au comité du personnel un droit de cogestion lors de l'embauche et de l'engagement (art. 76 (1)). 162. Le candidat dont la candidature a été rejetée sans que ce rejet soit autrement motivé peut attaquer la décision de l'autorité de recrutement. Ceci oblige cette autorité à prouver qu'elle a pris une décision objective. Elle doit soumettre les pièces du dossier au tribunal qui permet au candidat d'en prendre connaissance. Les tribunaux administratifs refusent cependant de lui permettre d'examiner les dossiers de ses concurrents pour des considérations de confidentialité (Note 64). 163. La sélection des employés et des ouvriers du service public auxquels s'applique l'article 33 (2) et (3) de la Constitution se fait pour l'essentiel selon des règles analogues. Le comité du personnel a également un droit de cogestion lors du recrutement d'employés et d'ouvriers (art. 75 (1)). Les tribunaux du travail sont compétents pour connaître des plaintes de candidats au sujet de décisions de refus (Note 65). 164. Sécurité de l'emploi. Lors de sa nomination définitive, le fonctionnaire est nommé à vie. Aux termes des articles 28 à 51 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux, en dehors de la mort du fonctionnaire la relation d'emploi peut se terminer par sa démission ou son licenciement, la perte des droits attachés à la qualité de fonctionnaire, la révocation en vertu des dispositions en matière disciplinaire ou la mise à la retraite (Note 66). 165. En ce qui concerne le fonctionnaire à l'essai, la loi sur les fonctionnaires fédéraux prévoit un nombre supplémentaire de motifs de licenciement ainsi que des préavis à respecter normalement (art. 31). Ainsi, le fonctionnaire à l'essai peut être licencié pour un comportement qui, chez le fonctionnaire à vie, entraînerait une mesure disciplinaire à la suite d'une procédure disciplinaire; dans ce cas, le fonctionnaire à l'essai peut être licencié sans préavis (Note 67). Parmi les motifs de licenciement figurent également le défaut de faire ses preuves quant à son aptitude, ses qualifications et sa capacité professionnelle, l'incapacité et la disparition ou la restructuration de service. 166. Quant au fonctionnaire à titre précaire, il peut être licencié à tout moment par révocation avec les mêmes préavis que pour le fonctionnaire à l'essai (art. 32). Aux termes de la loi, le fonctionnaire à titre précaire devrait bénéficier de la possibilité d'accomplir son stage préparatoire (Vorbereitungsdienst) et de faire l'examen. Son statut de fonctionnaire se termine avec l'examen (Note 68) pour autant que cela est déterminé par la loi ou les règlements administratifs. 167. Il résulte des dispositions du règlement disciplinaire fédéral (Bundesdisziplinarordnung) qu'un fonctionnaire à vie ne peut être révoqué qu'en vertu d'une procédure disciplinaire formelle devant les tribunaux disciplinaires. En vertu de la loi sur la représentation du personnel fédéral, l'ouverture d'une procédure disciplinaire formelle est soumise à l'obligation de consultation du comité du personnel (art. 78 (1)). Tel est également le cas pour le licenciement d'un fonctionnaire à l'essai ou à titre précaire (Note 69). 168. Concernant les employés et les ouvriers, les dispositions de la loi relative à la protection des salariés contre le congédiement sont applicables aux entreprises et administrations de droit public (Note 70). Est injustifié, du point de vue social, et nul le congédiement lorsqu'il n'est pas fondé notamment sur des motifs découlant de la personne ou du comportement du salarié ou sur des nécessités impérieuses de l'entreprise ou lorsque la représentation du personnel a soulevé des objections contre le congédiement. L'employeur est tenu d'établir la preuve des faits sur lesquels se fonde le congédiement. En vertu de la loi sur la représentation du personnel fédéral, le comité du personnel participe lors du congédiement ordinaire, et il doit être entendu en cas de licenciement sans préavis ou de congédiement extraordinaire. Le congédiement d'un membre de la représentation du personnel n'est pas admissible, sauf motif grave autorisant un congédiement sans préavis. Dans ce cas, le comité du personnel doit donner son accord; en cas de refus, le tribunal administratif peut y suppléer, à la demande de l'employeur, si le congédiement se justifie au vu de toutes les circonstances. La convention collective pour les employés fédéraux précise en son article 53 les délais de préavis à respecter en cas de congédiement; après quinze années de service et au plus tôt à 40 ans, l'employé ne peut plus être congédié, sauf dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article 55. 169. Les devoirs des fonctionnaires. La loi sur les fonctionnaires fédéraux et la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder contiennent des dispositions détaillées sur les devoirs des fonctionnaires, certaines de caractère général, d'autres au sujet de certains aspects particuliers tels que le secret de fonction, l'occupation secondaire, l'acceptation de récompenses, le temps de travail, etc. Les obligations à caractère général figurent aux articles 52, 53 et 54 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux et aux articles 35 et 36 de la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder, qui disposent ce qui suit: Le fonctionnaire est au service du peuple entier et non d'un parti. Il doit accomplir ses tâches de manière impartiale et juste et, dans l'exercice de ses fonctions, avoir égard au bien-être de la communauté. Le fonctionnaire doit, par tout son comportement, témoigner son adhésion à l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution et prendre fait et cause pour celui-ci (art. 52 (1) et (2) et art. 35 (1)). Le fonctionnaire doit, dans son activité politique, garder la mesure et la réserve qui résultent de sa position vis-à-vis de la collectivité et de l'égard dû aux obligations de ses fonctions (art. 53 et 35 (2)). Le fonctionnaire doit se consacrer à sa profession avec un total dévouement. Il doit exercer ses fonctions de manière désintéressée et consciencieusement. Son comportement dans le service et en dehors du service doit être conforme à l'estime et à la confiance que sa profession exige (art. 54 et 36). Conformément à l'article 58 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux, le fonctionnaire fédéral doit prononcer le serment suivant: Je jure de respecter la Constitution de la République fédérale d'Allemagne et toutes les lois en vigueur en République fédérale et d'exercer consciencieusement les devoirs de ma charge ... (Note 71). 170. En cas de non-accomplissement de ses obligations, le fonctionnaire peut être poursuivi disciplinairement. L'article 77 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux et l'article 45 de la loi-cadre définissent la notion de faute disciplinaire et renvoient aux lois sur la procédure disciplinaire (au niveau fédéral ou des Länder) pour la poursuite des fautes disciplinaires. Aux termes de ces articles, le fonctionnaire commet une faute disciplinaire lorsqu'il viole de manière coupable ses obligations de service. Un comportement en dehors du service constitue une faute disciplinaire lorsque, selon les données du cas concret, ce comportement est particulièrement susceptible de porter atteinte au respect et à la confiance, de manière importante, pour ses fonctions ou pour le crédit de la fonction publique (Note 72). 171. Quant au fonctionnaire à la retraite, est considéré comme faute disciplinaire, entre autres, le fait d'avoir des activités contre l'ordre fondamental démocratique et libéral, de participer à des tentatives visant à mettre en cause l'existence ou la sécurité de la République fédérale (Note 73). Devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral 172. Contexte historique et doctrinal du devoir de fidélité. Comme il a déjà été indiqué, aux termes de l'article 33 (5) de la Constitution, le droit du service public doit être réglementé en tenant compte des principes traditionnels de la fonction publique de carrière. Selon une décision du 22 mai 1975 de la Cour constitutionnelle fédérale (Note 74), le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral constitue l'un de ces principes traditionnels de la fonction publique. La Cour a relevé que le devoir de fidélité appartient sans discontinuité à l'histoire de la fonction publique allemande depuis la fin du XVIIIe siècle. 173. Au cours de la période de l'empire germanique (1871-1918) (Note 75), on peut constater une double orientation dans le statut du fonctionnaire (Beamtenverhältnis). Dans la pratique prévalait l'idée, se rattachant à la tradition historique, d'une relation de fidélité personnelle au monarque, s'étendant également au gouvernement nommé par le monarque et dépendant de lui. Les prises de position politiques contre le gouvernement, même à titre non officiel, et surtout l'adhésion à un parti politique antimonarchiste étaient considérées comme une violation du devoir de fidélité du fonctionnaire. Par contre, dans la doctrine prévalait l'idée d'un fonctionnariat se trouvant dans une situation de service à l'égard de l'Etat, déterminée par des droits et des devoirs. Le devoir de fidélité apparaissait comme "le côté éthique" du statut du fonctionnaire; son contenu se traduisait dans le fait que le fonctionnaire devait accomplir ses devoirs avec une conscience approfondie mais non pas dans un lien personnel existentiel avec le monarque ou l'Etat. Cette conception était reflétée dans la loi sur les fonctionnaires impériaux de 1873: le devoir fondamental du fonctionnaire prévu par la loi était lié et limité à l'accomplissement consciencieux et conforme à la Constitution des tâches lui incombant; ce n'était que dans le serment de fonctionnaire qu'apparaissait la formule "être fidèle et obéissant" à l'empereur. 174. Sous la République de Weimar (après 1919), la Constitution garantissait l'accès général aux emplois publics selon les qualifications et les capacités professionnelles (art. 128); elle garantissait expressément aux fonctionnaires la liberté d'opinion politique et la liberté d'association (art. 130). Pour les devoirs des fonctionnaires, on en resta à la réglementation de la loi sur les fonctionnaires impériaux, à savoir une obligation de comportement (Verhaltenspflicht). L'article 130 de la Constitution disposait: "Le fonctionnaire est au service de la collectivité, non d'un parti. La liberté d'opinion politique et la liberté d'association sont garanties à tous les fonctionnaires ..." (art. 130 (1) et (2)). 175. La situation à cette époque, à propos de la liberté d'opinion politique, a été décrite de la manière suivante (Note 76): "Une sanction disciplinaire est en tout cas exclue contre un fonctionnaire pour le simple fait de se déclarer en faveur d'un parti politique. Un fonctionnaire ne commettrait une faute disciplinaire que s'il essayait de promouvoir par des actions concrètes les objectifs du parti qu'il appuie, objectifs visant au renversement, par la violence, de l'ordre étatique existant. La liberté d'opinion n'est pas restreinte, même vis-à-vis d'objectifs ou de moyens inconstitutionnels. Cependant, la participation directe à des actions tendant à concrétiser les objectifs d'un parti par des moyens illégaux est incompatible avec le fait d'occuper un emploi public. En dehors du service, dans l'exercice des droits qui lui sont garantis par l'article 118 (liberté d'opinion en général) et par l'article 130, le fonctionnaire, lorsqu'il participe à des manifestations publiques qui risquent de déborder dans le domaine politique, doit observer la plus grande réserve et avoir égard aux opinions politiques différentes. Concernant la liberté d'association, la question se pose de savoir si le fonctionnaire peut promouvoir, appuyer ou avoir d'autres activités pour un parti ou une organisation qui, publiquement ou en secret, travaille au renversement par la force de l'ordre étatique existant, et dans ce sens révolutionnaire, ou s'il peut adhérer à un tel parti. Selon la jurisprudence, le simple fait d'appuyer un tel parti est permis au fonctionnaire (OVG cas 77); par contre, l'activité pour un tel parti par des actions concrètes est interdite (OVG cas 78)." 176. De même, il a été souligné (Note 77) que, dans la question de savoir si l'adhésion ou les activités des fonctionnaires dans un parti politique révolutionnaire étaient compatibles avec les devoirs des fonctionnaires, le critère pour déterminer si un parti était révolutionnaire n'était pas les objectifs politiques poursuivis par le parti mais les moyens révolutionnaires, c'est-à-dire illégaux et par la force, de les réaliser. 177. En raison de la controverse politique liée au nouveau fondement démocratique de l'Etat, les dispositions constitutionnelles et législatives reçurent assez rapidement des limitations. Le serment des fonctionnaires prit la forme d'un serment de fidélité ("Je jure fidélité à la Constitution"); une loi sur les devoirs des fonctionnaires pour la protection de la République, du 21 juillet 1922, ajouta aux devoirs liés à l'accomplissement des tâches un devoir général de prendre fait et cause pour l'autorité constitutionnelle et républicaine de l'Etat (art. 10 a)). Ce devoir n'était cependant pas considéré comme un devoir de professer sa fidélité (Bekenntnispflicht) mais comme une obligation de comportement liée à l'activité professionnelle (Verhaltenspflicht). 178. Dans les publications concernant le droit des fonctionnaires, on assista à une revalorisation de la notion de fidélité. Le statut des fonctionnaires était qualifié comme relation de fidélité à l'égard de l'Etat. Le devoir de fidélité à une personne, le monarque, se traduisant par le comportement à l'égard de cette personne, et notamment par l'obéissance à ses ordres, fut remplacé par le devoir de fidélité envers une entité impersonnelle (l'Etat) ou des principes normatifs (la Constitution). 179. L'époque nazie apporta le renforcement et, en même temps, l'excès et la perversion de cette notion de fidélité (Note 78). 180. L'article 4 de la loi sur la réforme du fonctionnariat de carrière du 7 avril 1933 disposa que "les fonctionnaires qui, par leurs activités politiques, n'offrent pas la garantie qu'ils prendront à tout moment sans réserve fait et cause pour l'Etat national peuvent être révoqués". 181. La loi sur la modification de certaines dispositions concernant les fonctionnaires du 30 juin 1933 disposa que "ne peut devenir fonctionnaire que celui qui offre la garantie qu'il prendra à tout moment, sans réserve, fait et cause pour l'Etat national" (art. 3 (2) a)). 182. La loi sur les fonctionnaires allemands du 26 janvier 1937 remplaça les mots "Etat national" par "Etat national-socialiste". L'article 1 de la loi disposait que "le fonctionnaire allemand est à l'égard du Führer et du Reich dans une situation de service et de fidélité ressortissant au droit public (statut du fonctionnaire)". L'article 3 (2) disposait ce qui suit: "Le fonctionnaire doit à tout moment, sans aucune réserve, prendre fait et cause pour l'Etat national-socialiste et se laisser guider dans tout son comportement par le fait que le Parti ouvrier national-socialiste, en union indissoluble avec le peuple, est le porteur de l'idée de l'Etat allemand." 183. En vertu de l'article 4 de la loi, le fonctionnaire devait confirmer son attachement spécial au Führer et au Reich par le serment suivant: "Je jure: je serai fidèle et obéissant à l'égard du Führer du Reich et du peuple allemands, Adolf Hitler; je respecterai les lois et remplirai consciencieusement les devoirs de ma charge ...". 184. Depuis 1945, les textes concernant le statut des fonctionnaires disposent que la situation du fonctionnaire est "une situation de service et de fidélité ressortissant au droit public". En même temps, les fonctionnaires sont appelés à participer à la notion de "démocratie combattante" (streitbare abwehrbereite, wehrhafte Demokratie) qui, par des dispositions institutionnelles et juridiques, essaie de se protéger contre le fait que les ennemis de l'ordre démocratique, mettant à profit la liberté politique, ne le combattent ou l'éliminent (Note 79). 185. Certains auteurs ont fait remarquer que, tout comme la Constitution est déterminée fortement dans son contenu par la volonté de créer un Etat démocratique et libéral, de même le contenu de la Constitution est fondamentalement déterminé par la volonté de garantir que la République fédérale reste toujours un Etat démocratique et libéral (Note 80). Les dispositions qui prévoient la déchéance de certains droits fondamentaux en cas d'utilisation abusive de ces droits pour lutter contre l'ordre fondamental démocratique et libéral (art. 18), celles permettant de constater l'anticonstitutionnalité des partis (art. 21), celles interdisant la modification de certaines dispositions constitutionnelles (art. 79 - structure fédérale, participation des Länder dans le processus législatif, droits fondamentaux prévus aux articles 1-20) montrent la volonté de protéger le caractère démocratique et libéral de la République fédérale (Note 81). 186. Selon cette doctrine, pour éviter le retour d'un changement totalitaire, un fonctionnariat prêt à s'engager et à s'identifier à l'ordre fondamental démocratique et libéral paraît nécessaire. La démocratie est appelée à une autodéfense active. Elle ne peut admettre qu'entrent dans la fonction publique des personnes considérées comme des extrémistes, voulant mettre en cause cet ordre démocratique (Note 82). Le trait d'union normatif permettant d'atteindre ce but se trouve dans le caractère du statut du fonctionnaire comme relation de fidélité à l'Etat démocratique ainsi que dans les dispositions des lois sur les fonctionnaires (Note 83). 187. Dispositions législatives actuellement en vigueur. La loi sur les fonctionnaires fédéraux (art. 7 (1) (2)) et la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder (art. 4 (1) (2)) disposent que ne peut être nommé fonctionnaire que celui qui "offre la garantie qu'il prendra à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental, démocratique et libéral défini par la Constitution". 188. Selon l'article 52 (2) de la loi sur les fonctionnaires fédéraux et l'article 35 (1) (3) de la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder, le fonctionnaire doit "par tout son comportement témoigner son adhésion à l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution et prendre fait et cause pour celui-ci". 189. En vertu de l'article 2 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux qui définit le champ d'application de cette loi, le devoir de fidélité lie tous les fonctionnaires au service de la Fédération ou de personnes morales, d'institutions et de fondations de droit public relevant de la Fédération. 190. Des dispositions similaires imposant un devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral sont incluses dans les législations sur la fonction publique des Länder. 191. Selon la jurisprudence, le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral lie le fonctionnaire dans tout son comportement, en dehors du service aussi bien que dans l'exercice de ses fonctions (Note 84). 192. Principes de vérification de la fidélité. Le 28 janvier 1972, le Chancelier fédéral et les chefs des gouvernements des Länder se sont mis d'accord sur un ensemble de principes concernant la vérification de la fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral de membres du service public et de candidats à l'emploi (communément appelé "décret sur les radicaux"-"Radikalenerlass"). Ces principes étaient à leur tour reflétés dans des décisions approuvées pour le service public fédéral et le service dans les Länder. Ce dernier texte, également daté du 28 janvier 1972, était rédigé comme suit: Les chefs des gouvernements des Länder, en consultation avec le Chancelier fédéral, ont adopté le 28 janvier 1972, sur proposition de la Conférence permanente des ministres de l'Intérieur des Länder, les principes suivants: Conformément aux lois sur les fonctionnaires de la Fédération et des Länder, - ne peut être nommé fonctionnaire que celui qui offre la garantie qu'il prendra à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution; - le fonctionnaire doit, par son comportement dans le service et en dehors du service, prendre activement fait et cause pour l'ordre fondamental. Il s'agit de dispositions impératives. Chaque cas individuel doit faire l'objet d'un examen et d'une décision. Les principes suivants doivent être suivis à cet égard: Candidats: Un candidat qui s'engage dans des activités hostiles à la Constitution ne sera pas recruté dans le service public. Si le candidat est membre d'une organisation qui poursuit des objectifs hostiles à la Constitution, cette appartenance fondera des doutes quant à sa garantie qu'il prendra à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution. Ces doutes justifient en général le rejet de la demande d'engagement. Fonctionnaires: Lorsqu'un fonctionnaire, par ses actes ou par son appartenance à une organisation ayant des objectifs hostiles à la Constitution, ne remplit pas les exigences de l'article 35 de la loi-cadre sur les fonctionnaires en vertu duquel il est tenu, par tout son comportement, de témoigner son adhésion à l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution et de prendre fait et cause pour celui-ci, l'employeur doit, sur base des faits recherchés dans chaque cas, tirer les conséquences qui s'imposent et, en particulier, examiner s'il convient d'envisager la révocation du fonctionnaire. Pour les employés et les travailleurs du secteur public, les mêmes principes s'appliquent conformément aux dispositions des conventions collectives respectives. 193. Chaque Land a adopté ses propres directives pour l'application de ces principes. Ces dispositions ont conduit à une vérification large, parfois systématique et d'ailleurs différenciée selon les Länder, de la fidélité de candidats à la fonction publique et de fonctionnaires. 194. Le 22 mai 1975, la Cour constitutionnelle fédérale, dans une décision fondamentale, a précisé les principes en matière de vérification de la fidélité de candidats et de fonctionnaires (voir ci-après paragr. 214 et suivants). 195. Le 24 octobre 1975, la Chambre fédérale (Bundestag) adopta une résolution qui, à la lumière de la décision de la Cour constitutionnelle, appelait au respect de certains principes dans l'examen de la fidélité de candidats. La résolution invitait le gouvernement fédéral à veiller au respect de ces principes dans sa sphère de compétence. Elle invitait également les Länder à harmoniser leurs procédures sur la base de ces principes. La résolution soulignait la nécessité de protéger les intérêts légitimes des candidats, notamment l'assurance d'une procédure équitable et contrôlable. 196. Le 19 mai 1976, le gouvernement fédéral adopta de nouveaux principes à suivre dans la procédure de vérification de la fidélité d'un candidat à la fonction publique, compte tenu de la décision du 22 mai 1975 de la Cour constitutionnelle fédérale et de la résolution susmentionnée du 24 octobre 1975 de la Chambre fédérale. 197. Le 17 janvier 1979, le gouvernement fédéral adopta une nouvelle version des principes de 1976, entrée en vigueur pour l'administration fédérale le 1er avril 1979 (Note 85) et ayant la teneur suivante: I L'établissement de l'aptitude d'un candidat à fournir la garantie requise de fidélité à la Constitution sera de la responsabilité de l'autorité fédérale compétente pour prendre cette décision. L'autorité observera la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 22 mai 1975 et les principes posés dans la résolution du 24 octobre 1975 de la Chambre fédérale allemande, et tiendra compte de toutes les circonstances de chaque cas individuel. II En établissant si un candidat offre la garantie de fidélité à la Constitution requise pour l'emploi dans la fonction publique, les principes de procédure suivants devront être observés uniformément: 1. En décidant si une demande doit être adressée à l'autorité responsable pour la protection de la Constitution, le principe de proportionnalité sera appliqué: 1.1 les demandes ne seront pas faites d'office; 1.2 les demandes seront faites lorsqu'il y aura des indications, fondées sur des faits, que le candidat ne remplit pas les exigences requises pour l'emploi dans la fonction publique; de telles indications peuvent être obtenues, en particulier pendant la période de formation (Vorbereitungsdienst) ou d'essai (Probe); 1.3 les demandes ne peuvent être faites que si un engagement est effectivement envisagé et que la fidélité à la Constitution reste la dernière condition de recrutement à vérifier; 1.4 les demandes ne seront pas faites si le candidat est âgé de moins de 18 ans. 2. Les principes suivants seront observés dans la communication d'informations par l'autorité responsable pour la protection de la Constitution sur la base des demandes faites par l'autorité qui recrute: 2.1 seuls les faits pouvant être invoqués devant les tribunaux, et qui sont de nature à faire douter de la fidélité du candidat à la Constitution, peuvent être communiqués aux autorités qui ont le droit de faire la demande; 2.2 les informations concernant les activités d'une personne avant qu'elle n'ait atteint l'âge de 18 ans, qui sont en possession des autorités responsables pour la protection de la Constitution, ne peuvent être communiquées, sauf si de telles activités font l'objet d'une procédure en cours devant une juridiction pénale; 2.3 des informations sur des faits remontant à plus de deux ans ne peuvent être communiquées à moins que cela ne soit rendu nécessaire par l'importance spéciale de ces informations à la lumière du principe de proportionnalité; 2.4 les informations dont la divulgation est prohibée par la loi ne peuvent être communiquées. 3. Les autorités fédérales suprêmes, dans la sphère de leur compétence, assureront que la pertinence des informations communiquées, éventuellement par l'autorité responsable pour la protection de la Constitution, et pouvant être invoquées en justice soit examinée par un organe central désigné par elles à cet effet. 4. Les autorités qui recrutent au niveau de la Fédération communiqueront par écrit toute réserve qu'elles peuvent avoir à l'égard de l'engagement d'un candidat avec les faits pertinents. 5. Le candidat a le droit de s'exprimer, à cet égard, oralement ou par écrit. 6. S'il est procédé à une audition, un procès-verbal sera dressé, que le candidat pourra consulter sur sa demande. 7. Le candidat pourra être assisté d'un conseil juridique s'il en exprime le souhait. Cette assistance sera limitée à des conseils au candidat et à des questions de procédure. 8. La décision dans les cas où l'aptitude du candidat ne pourra être établie est de la compétence de l'autorité de service suprême, c'est-à-dire en principe le ministre fédéral. 9. Les décisions de refus doivent être fondées uniquement sur des faits pouvant être invoqués en justice. 10. Le candidat sera informé par écrit, en tout cas s'il le demande, des motifs de son rejet et des faits sur lesquels il s'appuie; notification sera faite au candidat de son droit d'appel. 11. Des informations qui ne peuvent pas être communiquées à l'autorité qui recrute par l'autorité responsable pour la protection de la Constitution (paragr. 2.2, 2.3, 2.4) ne peuvent pas non plus être utilisées par l'autorité qui recrute si elles lui ont été communiquées par une autre source. 12. Si un candidat a été engagé nonobstant les informations fournies par l'autorité responsable pour la protection de la Constitution, tous les documents soumis par cette autorité seront retirés des dossiers personnels. III Les directives pour l'enquête de sécurité concernant les personnes employées par la Fédération restent inchangées. 198. Certains Länder ont également procédé à une modification de leurs directives selon les mêmes principes que la Fédération (Berlin, Brême, Hambourg, Hesse, Rhénanie-du-Nord-Wesphalie, Sarre). La Rhénanie-Palatinat, après avoir fait des changements limités en 1979, a publié une nouvelle version en 1985 incorporant les principes concernant le devoir de fidélité, tels qu'énoncés par la Cour constitutionnelle fédérale en 1975, mais n'a pas changé quant au fond les directives antérieures. 199. Le 26 mars 1982, le ministre de l'Intérieur de l'époque présenta un projet de loi portant modification des articles 77 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux et 45 de la loi-cadre sur les fonctionnaires des Etats concernant les fautes disciplinaires en relation avec le devoir de fidélité à la Constitution et visant à tenir compte du comportement concret et de la nature des fonctions assumées pour déterminer si un comportement en dehors du service constitue une faute disciplinaire. L'article 77 de la loi sur les fonctionnaires fédéraux devait être modifié par l'adjonction des phrases suivantes: Un manquement aux devoirs qui s'imposent au fonctionnaire en vertu de l'article 52 (2) de la loi sur les fonctionnaires fédéraux constitue une faute disciplinaire si, dans le cas individuel, un minimum de poids et de preuves du manquement au devoir est établi. Pour déterminer si un comportement en dehors du service est une faute disciplinaire par rapport aux devoirs qui s'imposent au fonctionnaire en vertu de l'article 52 (2), il convient de tenir compte de la nature et de l'étendue du comportement ainsi que des tâches assignées au fonctionnaire. Il y a présomption de faute disciplinaire si le comportement en dehors du service, même en tenant compte des droits fondamentaux du fonctionnaire, en particulier du droit à la libre expression d'opinion, ne peut être accepté (Note 86). 200. Ce projet a été retiré en octobre 1982 après le changement intervenu au niveau du gouvernement fédéral. 201. En juin 1985, le gouvernement de la Sarre a levé les directives pour la vérification de la fidélité à la Constitution de 1979. A ce sujet, il a publié le texte suivant: Le gouvernement de la Sarre a abrogé les directives de 1979 pour la vérification de la fidélité à la Constitution dans le service public. Cette décision se base sur les principes et considérations suivants: 1. C'est un principe traditionnel, et qui doit être respecté, de la fonction publique permanente, ancré dans la Constitution de la République fédérale d'Allemagne, que le fonctionnaire a un devoir spécial de fidélité politique envers l'Etat et la Constitution. Il en résulte que, selon les dispositions de la loi sur les fonctionnaires de la Sarre, ne peut être nommé fonctionnaire que celui qui offre la garantie qu'il prendra à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. Le même principe vaut en vertu des dispositions de la loi sur les juges en ce qui concerne la nomination comme juge. Le gouvernement réaffirme cette situation juridique. Il considère comme essentiel que le fonctionnaire s'engage dans l'exercice de ses fonctions en faveur de la Constitution. Le fonctionnaire confirme sa fidélité à la Constitution, non par des professions de foi et des convictions mais, en premier lieu, par la manière dont il exerce ses fonctions. 2. Dans un Etat démocratique dans lequel toute souveraineté émane du peuple (art. 20 2) i) de la loi fondamentale), le citoyen peut prétendre à ce que les organes de l'Etat lui fassent confiance. Voilà pourquoi les autorités n'ont ni motif ni légitimité démocratique de mettre en doute la fidélité à la Constitution des citoyens tant qu'il n'existe pas d'indications qu'ils ont des activités dirigées contre la Constitution. Pour cette raison, un candidat à un emploi de fonctionnaire ou de juge ne doit ni affirmer ni prouver qu'il est prêt à prendre à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. 3. Par l'abrogation des directives pour la vérification de la fidélité à la Constitution dans le service public, le gouvernement de la Sarre apporte une contribution à plus de tolérance dans le débat politique et, par là, à plus de démocratie dans le pays. Ceci correspond plus à l'esprit de la Constitution que les vérifications des convictions qui, comme l'a indiqué la Cour constitutionnelle fédérale, "empoisonnent le climat politique", "n'irritent pas seulement ceux qui en sont touchés dans leur confiance en la démocratie" et "discréditent l'Etat libéral". 4. Le nouveau gouvernement de la Sarre considère en outre que l'abrogation des directives pour la vérification de la fidélité à la Constitution s'impose pour les raisons suivantes: a) Les directives se fondent sur le décret sur les radicaux (Radikalenerlass) de l'année 1972 dont l'application a produit en République fédérale un climat de peur devant l'espionnage des convictions, ce qui est préjudiciable à un processus vivant de formation d'opinion et de volonté. L'application du décret sur les radicaux était douteuse d'un point de vue juridique et déraisonnable d'un point de vue politique. Elle était susceptible d'obscurcir "l'intensité lumineuse de la Constitution de la République fédérale par l'espionnage des convictions" (Helmut Simon, juge à la Cour constitutionnelle fédérale). b) La pratique du décret sur les radicaux a nui au crédit international de la République fédérale d'Allemagne. Ainsi, par exemple, la Commission européenne des droits de l'homme a critiqué le décret sur les radicaux comme étant un "contrôle non nécessaire" de la loyauté de serviteurs de l'Etat, disproportionné et superflu, et l'Organisation internationale du Travail (OIT) - une organisation du système des Nations Unies - a soumis la pratique du décret sur les radicaux à une enquête. 5. Que l'application du décret sur les radicaux ait été une erreur bureaucratique aux effets secondaires regrettables est également montré par le fait qu'en Sarre, dans les directives d'exécution en la matière, il est prévu l'institution d'une commission pour contrôler la fidélité à la Constitution, dont la composition et les attributions sont longuement décrites: en pratique, la commission n'est devenue active qu'une fois depuis 1972; l'examen de routine pratiqué autrefois par les demandes adressées à l'autorité responsable pour la protection de la Constitution n'a conduit dans aucun cas au refus d'un candidat. L'abrogation des directives pour la vérification de la fidélité à la Constitution contribue ainsi également à la débureaucratisation. 202. En 1986, les directives suivantes étaient applicables au niveau fédéral et à celui des Länder: - au niveau fédéral: principes de vérification de 1979 - au niveau des Länder: Bade-Wurtemberg: directives du 15 octobre 1973 Basse-Saxe: directives du 20 juillet 1977 (avec annexes) Bavière: directives des 18 avril 1972 et 27 mars 1973 Berlin: directives du 24 juillet 1979 Brême: directives du 14 mars 1977 et du 7 février 1983 Hambourg: directives du 13 février 1979 Hesse: directives du 9 juillet 1979 Rhénanie-du-Nord-Wesphalie: directives du 28 janvier 1980 Rhénanie-Palatinat: directives du 5 décembre 1972 et du 23 octobre 1979 Sarre: directives d'application levées en juin 1985 (voir ci-dessus) Schleswig-Holstein: (texte non reçu). 203. Dans certains Länder, des demandes de renseignements sur les candidats à la fonction publique sont adressées systématiquement et d'office à l'autorité responsable pour la protection de la Constitution (Regelanfrage) (Bade-Wurtemberg, Bavière; en Basse-Saxe pour les fonctionnaires supérieurs (y compris des enseignants) et ceux de certains services comme par exemple la police, lorsque le candidat est déjà sélectionné; en Rhénanie-Palatinat lorsque le candidat entre dans la sélection étroite). Dans d'autres Länder, une telle demande n'est formulée que lorsque l'autorité qui recrute a connaissance de faits qui peuvent fonder des doutes sur la fidélité à la Constitution d'un candidat et lorsqu'un engagement est effectivement envisagé, la fidélité à la Constitution restant la dernière condition à vérifier (Berlin, Brême, Hambourg, Hesse, Rhénanie-du-Nord-Wesphalie). 204. Dans plusieurs Länder, le candidat à la fonction publique est invité à faire une déclaration dans laquelle il indique notamment qu'il est prêt par tout son comportement à témoigner son adhésion à l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution et à prendre fait et cause pour celui-ci, et qu'il n'appuie pas des tentatives hostiles à la Constitution ou aux principes fondamentaux (Bade-Wurtemberg, Basse-Saxe, Bavière, Rhénanie-Palatinat). Dans trois de ces Länder, le candidat est tenu d'indiquer qu'il n'est pas membre d'une organisation dirigée contre la Constitution ou ses principes fondamentaux (Bade-Wurtemberg, Bavière, Rhénanie-Palatinat). Dans d'autres Länder, le candidat, sans être obligé formellement de faire une déclaration, se rend coupable de dol s'il dissimule sa participation dans de telles tentatives (Hesse). 205. Dans la plupart des Länder, il est précisé que les directives pour l'enquête de sécurité restent inchangées. 206. Situation en ce qui concerne le service préparatoire (Vorbereitungsdienst). Une période de service préparatoire dans la fonction publique est obligatoire pour l'accès à certaines professions, en particulier en ce qui concerne les enseignants et les juristes. Leur formation n'est terminée qu'après l'accomplissement du service préparatoire. Ils sont tenus d'accomplir ce service même s'ils n'ont pas l'intention d'entrer par la suite dans le service public. 207. Dans une décision du 22 mai 1975, la Cour Constitutionnelle fédérale a relevé qu': "il est loisible à l'Etat d'instituer une période préparatoire à l'emploi - où la réussite ouvrirait aux stagiaires l'accès tant à la fonction publique qu'aux professions indépendantes - en l'organisant de telle sorte que le stagiaire puisse y servir soit aux termes d'une relation d'emploi régie par le droit civil, soit aux termes d'une relation de droit public particulière et distincte de la relation de fonctionnaire. Si l'Etat opte pour une période préparatoire dans le cadre de la relation d'emploi de fonctionnaire, il doit, à l'intention de ceux qui se destinent à faire carrière en dehors du service de l'Etat, soit prévoir une période préparatoire équivalente, non discriminatoire, qui puisse être accomplie sans conduire à une nomination comme fonctionnaire, soit prévoir, dans les réglementations régissant l'emploi des fonctionnaires, une disposition spéciale qui leur permette d'accomplir une période préparatoire en dehors d'une relation d'emploi de fonctionnaire." 208. Les directives sur la vérification de la fidélité à la Constitution de certains Länder (Hesse, Rhénanie-du-Nord-Wesphalie) disposent que des demandes de renseignements ne seront pas adressées à l'autorité responsable pour la protection de la Constitution lorsqu'il s'agit de candidats à un service préparatoire qui conditionne l'exercice d'une profession également en dehors du service public, comme la formation d'enseignant et de juriste. Une exception semblable est prévue en Basse-Saxe. 209. Certains Länder ont admis des candidats dans le servive préparatoire en qualité d'employés pour leur permettre de terminer leur formation en vue de l'exercice d'une profession en dehors du service public. 210. En Bavière, le service préparatoire pour la formation d'enseignant ne peut être accompli qu'avec le statut de fonctionnaire, conformément à l'article 5 (1) 1) de la loi bavaroise sur la formation des enseignants, tel que modifié par une loi du 25 mai 1985. Le candidat au service préparatoire doit remplir les conditions nécessaires pour être fonctionnaire et donc offrir la garantie qu'il prendra à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. Des exigences semblables existent au Bade-Wurtemberg. Le 2 octobre 1986, le Tribunal fédéral du travail a déclaré que le Bade-Wurtemberg était néanmoins tenu d'offrir à toutes les personnes désirant acquérir les qualifications d'enseignant la possibilité d'accomplir le service préparatoire nécessaire, même si des doutes existaient quant à leur fidélité à la Constitution. Des cas concernant le problème analogue en Bavière sont pendants devant le même tribunal. 211. Situation des employés et des ouvriers. En vertu des conventions collectives, le personnel contractuel du service public lié par un contrat de travail est également soumis à une obligation de fidélité à la Constitution. 212. Ainsi, l'article 8 (1) 2) de la convention collective fédérale pour les employés (qui s'applique aux employés de la Fédération aussi bien qu'à ceux des Länder et des communes) dispose que l'employé "doit par tout son comportement témoigner son adhésion à l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution". Des dispositions semblables existent dans les conventions collectives pour les ouvriers de la Fédération, des Länder et des communes ainsi que dans les conventions collectives pour les employés et les ouvriers des postes et des chemins de fer fédéraux. 213. Jurisprudence. Un certain nombre de décisions judiciaires relatives à la question du devoir de fidélité à l'ordre constitutionnel démocratique et libéral des fonctionnaires et candidats à la fonction publique, ainsi que des décisions concernant le devoir de fidélité des employés et ouvriers constituent des éléments importants dans l'appréciation de la pratique suivie dans le pays dans l'application du devoir de fidélité à la Constitution. 214. La Cour constitutionnelle fédérale, dans une décision fondamentale du 22 mai 1975, communément citée comme "Radikalenbeschluss" (Note 87), a précisé son interprétation de la notion de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral des fonctionnaires et candidats à la fonction publique. 215. La Cour a estimé que l'histoire de la fonction publique allemande depuis la fin du XVIIIe siècle connaît un attachement particulier du fonctionnaire qui repose sur un devoir de fidélité. Au cours du temps se sont développés, à partir de ce devoir, une série de devoirs concrets tels qu'énoncés dans les lois sur la fonction publique. La Constitution maintient ce devoir de fidélité comme un principe traditionnel de la fonction publique. Le noyau du devoir de fidélité est constitué par le devoir de fidélité politique, c'est-à-dire la disposition de s'identifier avec l'idée de l'Etat que le fonctionnaire doit servir, avec l'ordre fondamental démocratique et libéral de cet Etat. Le devoir de fidélité politique du fonctionnaire envers l'Etat et sa Constitution constitue donc un principe traditionnel de la fonction publique permanente au sens de l'article 33 (5) de la Constitution. Ce devoir requiert du fonctionnaire l'adhésion à l'ordre étatique et constitutionnel en vigueur, et exige en particulier que le fonctionnaire prenne clairement ses distances de groupes qui attaquent, combattent ou diffament l'Etat, ses organes constitutionnels et l'ordre constitutionnel. Un parti qui, dans ses programmes, préconise la dictature du prolétariat ou qui approuve des moyens violents pour le renouvellement de l'ordre constitutionnel, si les circonstances devaient le permettre, poursuit des objectifs hostiles à la Constitution. Le devoir traditionnel de fidélité acquiert une signification particulière du fait que la Constitution institue une "démocratie combattante". Cette notion fondamentale de la Constitution exclut que l'Etat accepte et maintienne à son service des fonctionnaires qui rejettent et combattent l'ordre fondamental démocratique et libéral. 216. La Cour a précisé que le manquement au devoir de fidélité justifie en principe le licenciement du fonctionnaire à l'essai et du fonctionnaire à titre précaire et peut entraîner la révocation, à la suite d'une procédure disciplinaire (judiciaire), du fonctionnaire à vie. 217. Concernant l'accès à la fonction publique, la Cour a estimé que l'article 33 (5) et les lois exigent, comme condition d'accès à la fonction publique, que le candidat offre la garantie qu'il prendra en toutes circonstances fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. La conviction que le candidat ne remplit pas cette garantie se basera sur une évaluation de sa personnalité émettant un pronostic et se fondera sur une multiplicité d'éléments variables, selon les cas, et sur leur appréciation. Un des éléments pouvant être d'une grande importance dans l'évaluation de l'aptitude du candidat peut être son adhésion ou son appartenance à un parti politique poursuivant des objectifs hostiles à la Constitution, indépendamment du fait que la Cour constitutionnelle fédérale aura ou non établi son anticonstitutionnalité, conformément à la procédure spéciale prévue à l'article 21 (2) de la Constitution. 218. Selon la Cour, les principes juridiques découlant de l'article 33 (5) s'appliquent à toute relation d'emploi dans la fonction publique, qu'il s'agisse de fonctionnaires à titre précaire, à l'essai ou à vie. Ces principes n'admettent pas de différenciation selon la nature des tâches incombant au fonctionnaire. 219. La Cour a également conclu que le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral, ayant valeur constitutionnelle en vertu de l'article 33 (5) de la Constitution, limite les droits fondamentaux garantis dans la Constitution, notamment la non-discrimination pour des motifs d'opinion politique (art. 3 (3)) et la liberté d'opinion (art. 5), et n'est pas contraire à l'article 12, concernant notamment la liberté du choix de la profession. 220. La Cour a indiqué qu'une obligation semblable de fidélité lie les employés du service public, même si les exigences sont moins élevées pour eux que pour les fonctionnaires. 221. Les tribunaux, en République fédérale d'Allemagne, ont considéré, en se référant au programme adopté par le DKP (Parti communiste allemand), que les objectifs de ce parti sont hostiles à la Constitution, en estimant généralement que le DKP attaque, combat et diffame l'ordre fondamental démocratique et libéral existant, et ils en ont tiré des conséquences quant à la fidélité à attendre de candidats à la fonction publique et de fonctionnaires. 222. Selon le Tribunal administratif fédéral (Note 88), le DKP combat des éléments essentiels de l'ordre fondamental démocratique et libéral et aspire à une organisation de la société structurée différemment ainsi qu'à une forme d'Etat correspondante; le DKP rejette les principes fondamentaux d'une démocratie libérale fondée sur le droit (comme cela résulte de ses propres déclarations, des objectifs du programme de Mannheim adopté du 20 au 22 octobre 1978 et de ses déclarations antérieures). Le tribunal a estimé qu'il résulte de ces prises de position que le DKP est le successeur du KPD (Parti communiste d'Allemagne) interdit en 1956 par la Cour constitutionnelle fédérale; par exemple, le DKP professe son attachement au marxisme-léninisme, une manière d'agir qui, selon la terminologie antérieure, devait conduire à la "révolution socialiste" et à la "dictature du prolétariat" et qui vise actuellement les mêmes objectifs avec une terminologie différente. Selon le tribunal, la profession en faveur des principes démocratiques de la Constitution qui figure au préambule du programme du parti est en opposition irréversible avec les objectifs de celui-ci. 223. Selon le tribunal, le DKP, non seulement attaque et combat l'ordre constitutionnel, il le diffame également. A cet égard, le tribunal a notamment mentionné le fait que le parti avait défini l'ordre économique existant comme étant un ordre "d'exploitation capitaliste"; il a estimé qu'une signification particulière s'attachait à la campagne menée contre les prétendues "Berufsverbote" (interdictions professionnelles) qui, selon lui, visait à discréditer la République fédérale à l'intérieur du pays et à l'étranger. Il a considéré que l'"indication réitérée et irritante que, dans les autres pays occidentaux, les communistes n'étaient pas exclus du service de l'Etat" était une diffamation de la République fédérale et de ses organes. Dans une décision du Tribunal administratif de Hanovre, en date du 21 décembre 1983 (cas Eckartsberg) (Note 89), ce tribunal s'est référé au fait que le DKP soulignait des aspects négatifs de la vie dans la République fédérale tels que le chômage et les inégalités de revenu, sans mentionner le relèvement considérable, ces dernières années, du niveau de vie, le libre choix de chacun en ce qui concerne la formation, la profession, le mode de vie et l'utilisation de son revenu, les possibilités qu'ont aussi les travailleurs de constituer un capital, l'influence que peuvent exercer des syndicats librement constitués, les possibilités d'exprimer des vues politiquement opposées et les élections libres des organes législatifs. Ce même tribunal a également attaché de l'importance aux buts du DKP en ce qui concerne le contrôle centralisé du crédit, moyen étendu d'exercer une influence sur les entreprises privées qui continuent à exister, et a fait observer que l'article 15 de la Constitution (qui autorise la nationalisation du sol, des ressources naturelles et des moyens de production) ne prévoit pas la socialisation du crédit. Bien que ce jugement ait été réformé en appel par le Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe, ce dernier a confirmé l'existence d'une violation objective du devoir de fidélité, estimant cependant que dans les circonstances particulières il n'existait pas de culpabilité subjective (Note 90). 224. Le Tribunal administratif fédéral a adopté deux jugements importants en matière de fidélité à la Constitution de fonctionnaires le 29 octobre 1981 (cas Peter) (Note 91) et le 10 mai 1984 (cas Meister) (Note 92). Ces cas concernaient des fonctionnaires travaillant dans le Service des télécommunications des postes depuis plus de vingt-cinq ans. Le tribunal a souligné que le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral lie le fonctionnaire dans tout son comportement tant en dehors du service que dans l'exercice de ses fonctions. Ce devoir s'impose à tout fonctionnaire sans distinction selon la nature de ses fonctions. Le tribunal a estimé qu'une conduite irréprochable dans le service n'est pas suffisante. Il s'est fondé, dans les deux cas, sur des activités politiques du fonctionnaire en dehors du service pour estimer qu'il violait son devoir de fidélité. Le tribunal a considéré que l'appartenance au DKP peut, selon les données du cas, constituer une preuve suffisante ou non (mais par ailleurs non nécessaire) d'une violation du devoir de fidélité politique. Cependant, l'engagement actif du fonctionnaire pour le DKP ou en son nom (notamment en y occupant un poste ou en étant candidat du DKP à des élections locales, régionales ou fédérales) serait une preuve d'identification à des objectifs hostiles à la Constitution et, par conséquent, une preuve de la violation du devoir de fidélité. 225. Le tribunal, ayant considéré les objectifs du DKP comme hostiles à la Constitution, a estimé que le fait que le fonctionnaire intéressé et le parti lui-même aient déclaré n'avoir aucune intention de modifier l'ordre constitutionnel par la violence, de même que la déclaration du fonctionnaire selon laquelle l'ordre fondamental démocratique et libéral constituait la base de sa compréhension de la Constitution et qu'il était prêt à prendre fait et cause pour elle, n'était pas pertinent. Celui qui témoigne son adhésion à un parti ayant des objectifs hostiles à la Constitution témoigne ainsi également son adhésion à ces objectifs et contre la Constitution. 226. Dans le cas Meister, le Tribunal fédéral administratif a ainsi réformé la décision en première instance du Tribunal disciplinaire fédéral qui, pour sa part, avait accepté la pertinence des déclarations du fonctionnaire. Le Tribunal disciplinaire fédéral avait considéré que, tant que les objectifs du fonctionnaire restaient dans la ligne de la Constitution et que le fonctionnaire prenait de manière non équivoque et expressément parti pour l'Etat et la Constitution, on ne pouvait l'obliger à se distancer d'un parti non interdit. 227. Les jugements dans les cas Peter et Meister ont établi la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral. D'une part, ils ont eu une influence directe sur la politique et la pratique administrative des autorités en matière de procédure disciplinaire contre des fonctionnaires ayant des activités pour le parti DKP et d'autres partis ou organisations considérés comme poursuivant des objectifs hostiles à la Constitution. D'autre part, ils ont fourni une base décisive pour des jugements dans de nombreux cas confirmant ou ordonnant l'exclusion de fonctionnaires de la fonction publique. 228. Il convient de mentionner à cet égard plusieurs décisions qui mettent en relief la portée de cette jurisprudence. Ainsi, dans un jugement concernant un enseignant, fonctionnaire à vie (cas Eckartsberg), du 26 juin 1985, le Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe (Note 93) a conclu que, par sa participation active et par sa candidature pour le DKP dans les élections communales de 1981, le fonctionnaire avait violé son devoir de fidélité. Le tribunal a, cependant, annulé son congédiement pour des considérations subjectives, estimant qu'il n'y avait pas eu violation coupable de ce devoir en raison des incertitudes juridiques résultant de l'attitude des autorités du Land qui l'employaient et de la déclaration du fonctionnaire selon laquelle il examinerait le jugement du tribunal et en tiendrait compte dans le cas où le DKP lui offrirait à nouveau d'être candidat. 229. A la suite de cette décision, le gouvernement de Basse-Saxe a publié une circulaire pour attirer l'attention de tous les fonctionnaires sur deux jugements du tribunal de Basse-Saxe (dont celui dans le cas Eckartsberg susmentionné) concernant le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral. La circulaire attirait spécialement l'attention sur la déclaration du tribunal selon laquelle la candidature pour le DKP aux élections violait par elle-même le devoir de fidélité politique et l'employeur avait dans ce cas l'obligation d'engager des enquêtes disciplinaires. 230. Dans un jugement du 26 février 1986 concernant un enseignant fonctionnaire à vie (cas Jung), le Tribunal administratif de Neustadt-Weinstrasse, Rhénanie-Palatinat (Note 94), a constaté que le fonctionnaire, par sa participation active au DKP avant 1984, en exerçant différentes fonctions dans le DKP, avait appuyé un parti dont les objectifs sont hostiles à la Constitution et avait, de ce fait, violé son devoir de fidélité politique et commis une faute disciplinaire. Le tribunal a cependant constaté que le comportement du fonctionnaire pendant ses vingt-cinq ans d'activité ne s'était nullement reflété dans le domaine professionnel et que ni dans son enseignement ni dans ses contacts avec les élèves, les parents, les collègues, les supérieurs hiérarchiques le fonctionnaire ne s'était comporté comme un membre actif du DKP. L'intéressé n'avait manifestement à aucun moment dans son enseignement essayé d'influencer les enfants dans le sens de la politique communiste, et il n'existait donc pas de danger qu'il le fasse à l'avenir; ses performances professionnelles étaient bonnes, il jouissait de la sympathie des élèves, parents, instituteurs, était depuis dix ans membre du conseil du personnel de l'école et, en dehors de l'école, il avait acquis des mérites dans le cadre de la formation professionnelle. Le tribunal, tout en estimant que le fonctionnaire ne s'était pas distancé expressément du DKP et n'avait donc pas respecté le devoir de fidélité politique, a considéré qu'il n'avait probablement plus commis de faute disciplinaire depuis deux ans et qu'il n'y avait donc pas de raison de le révoquer. Le tribunal a ordonné la diminution de 15 pour cent du salaire du fonctionnaire pour une durée de trois années afin que celui-ci ne retombe pas dans ses activités d'avant 1984; il a indiqué que la reprise d'activités pour le DKP, comme celles mentionnées dans le jugement, aurait sans doute pour conséquence l'éloignement du service. 231. Parmi les décisions judiciaires concernant le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral des fonctionnaires, il convient de relever l'attitude divergente adoptée par le Tribunal disciplinaire fédéral compétent pour statuer en première instance sur les affaires disciplinaires concernant les fonctionnaires fédéraux, dans les cas Peter et Meister et plus récemment dans les cas d'autres fonctionnaires des postes (cas Bastian Brück, Elsinger, Repp). 232. Le 26 juin 1985, le Tribunal disciplinaire fédéral (Note 95) a prononcé un jugement en faveur d'un postier, fonctionnaire à vie depuis 1977 (cas Repp), au motif que, par son appartenance au DKP, par ses activités pour ce parti, le fonctionnaire ne s'était pas rendu coupable d'une faute disciplinaire. Le tribunal a relevé qu'à des époques antérieures, en particulier pendant la République de Weimar, le devoir de fidélité était défini d'une manière relativement stricte, de sorte que n'étaient interdits que l'abus des fonctions par le fonctionnaire ou un comportement visant à changer l'ordre existant par des méthodes violentes ou illégales. Le tribunal a considéré que la situation sous la République de Weimar pouvait servir à clarifier la portée de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale de 1975. Il en a conclu qu'un fonctionnaire ne commet pas de faute disciplinaire en apportant son soutien à un parti non interdit et en ayant des activités pour ce parti, y compris en adhérant à un tel parti, en exerçant une fonction ou en étant candidat pour ce parti. 233. En ce qui concerne les personnes travaillant dans le service public en vertu d'un contrat de travail, il convient de relever que la Cour constitutionnelle fédérale, dans sa décision du 22 mai 1975, avait précisé que "quoique soumis à des exigences moins rigoureuses que les fonctionnaires, les employés du service public ont, eux aussi, un devoir de fidélité envers leur employeur et ont le devoir d'accomplir consciencieusement leurs tâches; eux aussi sont tenus de ne pas attaquer l'Etat, au service duquel ils sont, ni l'ordre constitutionnel; eux aussi peuvent être licenciés sans préavis en cas de violation flagrante de leurs obligations de service; ils peuvent aussi se voir refuser l'accès au service public lorsqu'il y a lieu de penser qu'ils ne pourront ou ne voudront pas s'acquitter des devoirs liés à leur engagement". 234. Le Tribunal fédéral du travail a considéré que l'exigence de fidélité doit être différenciée, selon la nature des devoirs de la charge, lorsque le candidat à un emploi dans le service public est appelé à exercer ses fonctions sous le régime d'un contrat de travail et non pas avec le statut de fonctionnaire. Les exigences requises d'un candidat-employé découlent uniquement de l'article 33 (2) de la Constitution. Si on déduisait du devoir de fidélité contenu dans les conventions collectives un devoir de fidélité politique uniforme, détaché de leurs fonctions, pour tous les membres du service public, alors on limiterait inutilement et de manière disproportionnée les droits politiques fondamentaux des employés, la liberté d'opinion et la liberté d'activité politique dans un parti (Note 96). 235. Ainsi, concernant le devoir de fidélité requis d'un candidat à un emploi d'instituteur, en service préparatoire, le tribunal a noté que celui-ci ne doit pas offrir la garantie qu'il prendra à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral; il suffit qu'il adopte vis-à-vis de l'Etat et de la Constitution une attitude en quelque sorte neutre et qu'on ne puisse s'attendre à ce qu'il mette en doute dans son enseignement les valeurs fondamentales de la Constitution (Note 97). L'appartenance active au DKP et au MSB-Spartakus ne permet pas à elle seule de fonder des doutes sérieux quant à la fidélité de ce candidat (Note 98). 236. A propos du licenciement d'un employé du service public, le tribunal a noté, dans un jugement du 6 juin 1984, que l'activité politique d'un employé du service public (en l'occurrence la candidature pour le DKP dans des élections communales) ne constitue fondamentalement un motif personnel d'un congédiement ordinaire que si l'employé, compte tenu des tâches incombant à l'autorité, ne peut être considéré comme apte aux fonctions qu'il doit remplir en relation avec son travail. Un congédiement pour des motifs tenant au comportement présuppose que les activités politiques en dehors du service portent concrètement atteinte à la relation de travail (Note 99). CHAPITRE 6 ALLEGATIONS PRESENTEES ET DOCUMENTATION CORRESPONDANTE Allégations présentées par la FSM 237. Dans sa réclamation du 13 juin 1984, la Fédération syndicale mondiale a allégué que le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a manqué au respect des engagements qu'il a pris en ratifiant la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. La FSM a estimé que l'inexécution par la République fédérale d'Allemagne de ses obligations résultait de pratiques discriminatoires, pour des motifs politiques, dont sont victimes des agents publics et des candidats au service public. 238. La FSM a rappelé qu'à sa 211e session, tenue en novembre 1979, le Conseil d'administration du BIT avait examiné une réclamation antérieure, présentée sur la même question par la FSM, et qu'il avait déclaré close la procédure en se fondant sur le rapport du 15 juin 1979 soumis par le comité qui avait été désigné pour examiner la réclamation (Note 100). La FSM a allégué que, depuis lors, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne n'avait pas déployé d'efforts sérieux pour rendre la législation et la pratique conformes à la convention. 239. A l'appui de sa réclamation, la FSM a invoqué les observations relatives à l'application de la convention no 111 en République fédérale d'Allemagne, formulées par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations dans son rapport à la Conférence en 1983 (Note 101). En dépit de ces observations, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne aurait persisté à donner une interprétation erronée de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111 (qualifications exigées pour un emploi déterminé) et de l'article 4 (activité préjudiciable à la sécurité de l'Etat) pour justifier ses pratiques discriminatoires, qui seraient en contradiction avec la convention. 240. La FSM a affirmé que, depuis 1979, il y aurait eu plusieurs centaines de cas de mesures discriminatoires prises à l'encontre de candidats à des postes dans le service public ou d'agents publics. Entre l'automne de 1983 et le mois de février 1984, de nouvelles décisions auraient été prises par des tribunaux disciplinaires dans 12 cas et de nouvelles mesures disciplinaires auraient été appliquées dans 17 cas. 241. La FSM a déclaré que les mesures discriminatoires avaient été dénoncées par les travailleurs concernés ainsi que par des congrès syndicaux tenus en République fédérale d'Allemagne. Elle a communiqué des résolutions adoptées par de récents congrès des syndicats suivants: Deutsche Postgewerkschaft (Syndicat allemand des travailleurs de la poste), IG Metall (Syndicat des travailleurs des industries métallurgiques), IG Druck und Papier (Syndicat de l'imprimerie et du papier), et Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (Syndicat des travailleurs de l'enseignement et de la recherche). Informations et documentation fournies par la FSM 242. Dans sa réclamation, ainsi que dans les documents qui y sont annexés, la FSM a cité les noms de 79 personnes qui auraient été victimes de mesures discriminatoires et elle a fourni des précisions au sujet de ces cas. Il s'agissait, pour la plupart, de fonctionnaires nommés à vie; d'autres étaient des fonctionnaires à l'essai ou en service préparatoire, des candidats à la fonction publique ou des employés. Vingt-quatre cas relevaient de l'Administration fédérale des postes, cinq relevaient d'autres services fédéraux, 41 touchaient des enseignants. Sur les neuf cas restants, deux concernaient des employés des églises. Les mesures qui, selon les allégations, avaient été prises à l'encontre d'un certain nombre de ces personnes allaient du refus de promotion, de la menace de transfert ou du transfert au refus de nomination, à la menace de révocation et à la révocation. Dans un certain nombre d'autres cas, il était simplement fait mention de procédures disciplinaires, de menaces d'enquêtes disciplinaires ou d'entretiens de sécurité. 243. Selon les informations communiquées, les motifs invoqués pour justifier les mesures prises étaient, dans la plupart des cas, l'appartenance au Parti communiste allemand (DKP) et des activités menées en faveur de ce parti, comme la candidature à des élections parlementaires ou locales; dans quelques cas, le motif invoqué était la participation à des activités d'autres organisations ou à des manifestations publiques, ou la signature d'appels publics. 244. La FSM a joint à sa réclamation une documentation relative à plusieurs cas cités par elle, y compris des communications officielles, des décisions judiciaires et des documents comportant une description et une analyse de certaines procédures disciplinaires. Elle a notamment communiqué une analyse détaillée de la décision du Tribunal administratif fédéral du 29 octobre 1981, ordonnant le renvoi d'un technicien des télécommunications, Hans Peter, de l'Administration fédérale des postes (Note 102). En réponse à l'invitation de la commission de lui présenter de nouvelles informations et observations, la FSM a communiqué une analyse de la jurisprudence actuelle (Note 103) et elle s'est référée à un débat à la Chambre fédérale (Bundestag) en janvier 1986 (Note 104) ainsi qu'aux rapports de la Commission de l'application des conventions et recommandations de la Conférence internationale du Travail en 1981, 1982 et 1983 (Note 105). 245. Comme indiqué au chapitre 2, la FSM a présenté six témoins à la commission, à sa deuxième session, dont quatre étaient des personnes qui avaient été touchées par des mesures prises en application des dispositions relatives au devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral et les deux autres étaient des experts juridiques. Au cours de l'audition des témoins, la FSM a présenté un certain nombre de documents complémentaires, dont une publication de la Deutsche Postgewerkschaft (Note 106) et des informations sur des mesures touchant l'emploi dans le service public au Bade-Wurtemberg (Note 107). 246. A la fin juin 1986, la FSM a présenté des commentaires supplémentaires portant sur les observations soumises à la commission par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, en y joignant un document contenant des commentaires au sujet des réponses fournies par le gouvernement aux questions posées à la Chambre fédérale (Note 108) et des extraits d'une série de publications juridiques. En même temps, la FSM a également soumis une documentation supplémentaire concernant des cas individuels. Dans ses commentaires, la FSM a fait observer que, dans tous les cas soumis à la commission, les mesures prises par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne ou par les gouvernements des Länder n'avaient été déterminées que par les opinions politiques des intéressés. La communication de la FSM contenait des commentaires détaillés sur un certain nombre de points: la situation particulière de la République fédérale et les leçons à tirer de la République de Weimar; la doctrine du totalitarisme; le caractère illégal des interdictions professionnelles aux termes de la loi fondamentale de la République fédérale; l'altération du concept d'ordre fondamental démocratique et libéral; l'interprétation des dispositions de la convention no 111; l'épuisement des recours internes; les mesures propres à assurer la sécurité de l'Etat et l'allégation d'espionnage; la "générosité" avec laquelle la République fédérale fait usage des interdictions professionnelles par rapport aux pratiques d'autres pays. 247. La FSM s'est déclarée d'accord avec l'assertion du gouvernement contenue dans sa communication de mars 1986, selon laquelle l'existence d'un corps de fonctionnaires animés de convictions authentiquement démocratiques constitue une garantie de démocratie libérale. Toutefois, la FSM considère que l'affirmation d'une telle conviction démocratique ne saurait avoir pour effet de priver les agents publics de leurs droits politiques et de leur refuser le droit de partager l'opinion d'un parti d'opposition radical mais légal, ou de s'engager dans des organisations et des mouvements que le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne considère comme "hostiles à la Constitution". 248. La FSM a fait remarquer que la République de Weimar ne s'était pas effondrée parce qu'elle ne disposait pas de moyens suffisants pour protéger la Constitution ou parce qu'elle n'avait pas imposé des interdictions professionnelles. Le pouvoir d'interdire des organisations politiques a été fréquemment utilisé. Vers la fin de la République de Weimar, cependant, ce pouvoir et, en particulier, le droit pénal politique ont été presque exclusivement utilisés contre des organisations de gauche. La République de Weimar a également connu des interdictions professionnelles. Les décrets promulgués par les gouvernements sociaux-démocrates de Prusse et de Hambourg, en vertu desquels l'appartenance au NSDAP ou au KPD était considérée comme une violation du devoir de fidélité du fonctionnaire, n'ont pas affaibli l'influence du NSDAP dans la fonction publique. Les fonctionnaires appartenant à ce parti ont été rarement révoqués; d'un autre côté, en particulier après la levée, en 1932, de l'interdiction d'appartenir au NSDAP, nombre de hauts fonctionnaires qui étaient membres du SPD ont été remplacés par des personnes montrant une attitude plus "nationale". Les quelques rares membres du KPD avaient déjà été révoqués. Les interdictions professionnelles appliquées vers la fin de la République de Weimar ont préparé la voie à la purge qui a suivi la prise du pouvoir par les fascistes en 1933. Les "leçons de l'histoire" condamnent précisément la pratique des interdictions professionnelles. 249. La FSM a déclaré que l'identification, conforme à la théorie du totalitarisme, du fascisme au communisme, était pratiquée avec une persistance particulière en République fédérale afin d'établir une discrimination à l'égard des communistes. Cette théorie n'a aucun fondement dans la Constitution de la République fédérale. En fait, les communistes ont participé au conseil parlementaire institué par les puissances occupantes pour élaborer le projet de Constitution de la République fédérale. Au contraire, rares sont les principes de la Constitution qui ont été affirmés avec autant de force que celui du rejet d'un ordre politique fasciste. Par conséquent, il n'existe pas de base constitutionnelle pour une identification des fascistes aux socialistes ou aux communistes. 250. La FSM a fait observer qu'au cours des audiences il n'avait pas été fourni de preuves à l'appui de l'allégation du gouvernement selon laquelle les personnes touchées par les interdictions professionnelles avaient l'intention d'éliminer les droits de l'homme et l'ordre fondamental démocratique et libéral. Les témoins du gouvernement eux-mêmes ont déclaré que les prétendues violations des droits de l'homme consistaient seulement dans le fait que les intéressés n'étaient pas disposés à renoncer à leurs convictions philosophiques et politiques. Le gouvernement a fondé son allégation non pas sur les actes des personnes concernées, mais sur sa thèse selon laquelle le parti auquel elles appartiennent ou pour lequel elles ont des sympathies avait l'intention d'éliminer l'ordre fondamental démocratique et libéral. Toutefois, la Cour constitutionnelle fédérale (seul organe compétent en la matière conformément à la Constitution de la République fédérale) n'a pris aucune décision déclarant que les objectifs du DKP sont incompatibles avec l'ordre fondamental démocratique et libéral. A l'égard du service public, le gouvernement agit comme si la Cour constitutionnelle fédérale avait interdit le DKP en vertu des dispositions de l'article 21, paragraphe 2, de la loi fondamentale. Avant 1972, l'opinion généralement exprimée dans des publications juridiques faisant autorité était qu'une telle pratique était contraire à la Constitution. Le Tribunal administratif fédéral avait exprimé cette opinion dans une décision du 14 mars 1973 concernant un militaire. Le tribunal a estimé que les mesures prises, fondées sur son appartenance et de ses activités pour un parti qui n'avait pas été interdit par la Cour constitutionnelle fédérale, violaient les articles 3, paragraphe 3 (non-discrimination), et 5, paragraphe 1 (liberté d'expression) de la Constitution, de même que le "privilège des partis politiques" prévu à l'article 21, paragraphe 2, de la Constitution. Le tribunal avait déclaré que, jusqu'à ce qu'un parti soit interdit, nul ne pouvait prétendre, au préjudice d'un agent public, que le parti était contraire à la Constitution, qu'il n'agissait pas pour le maintien de la Constitution démocratique de l'Etat, ou que l'appartenance ou les activités pour un tel parti étaient incompatibles avec un engagement envers l'ordre fondamental démocratique et libéral. Cette décision avait été prise en faveur d'un officier, membre du NPD. Deux ans plus tard, le 6 février 1975, une autre chambre du même Tribunal administratif fédéral a pris une position diamétralement opposée: le refus de recruter un candidat enseignant, en raison de son appartenance au DKP, a été considéré comme conforme au droit. Peu de temps après, la Cour constitutionnelle, dans sa décision fondamentale du 22 mai 1975, a déclaré que l'appartenance à un parti non interdit mais hostile à la Constitution était une partie du comportement à prendre en considération par l'autorité employeur, en vérifiant la fidélité à la Constitution d'un candidat. La FSM a fait remarquer que, bien que la loi fondamentale ne prévoie pas de statut entre l'interdiction d'un parti en vertu de l'article 21, paragraphe 2, de la Constitution et la protection de sa liberté d'action, la Cour constitutionnelle fédérale avait créé une "zone grise" par son concept "d'hostilité à la Constitution", avec le résultat que le parti en cause, ses membres et ses sympathisants étaient largement soustraits aux libertés garanties par la Constitution. 251. La FSM a déclaré que même le postulat selon lequel les agents publics sont tenus d'être plus fidèles à la Constitution que d'autres citoyens ne saurait transformer des activités conformes à la Constitution en activités illégales hostiles à la Constitution, ni donner aux administrations qui les emploient une compétence qui n'est pas la leur aux termes de la Constitution, à savoir celle de juger de la constitutionnalité des partis politiques. Au surplus, il semble contradictoire de considérer comme une violation de la fidélité à la Constitution l'exercice par des fonctionnaires de droits fondamentaux protégés par la Constitution elle-même. Qui plus est, le gouvernement n'a pas produit une seule déclaration tirée d'un programme du DKP afin d'étayer son allégation selon laquelle ce parti avait l'intention d'abolir l'ordre fondamental démocratique et libéral. 252. La FSM a fait observer que, conformément aux règles relatives à l'interprétation des traités internationaux fixées dans la Convention de Vienne sur le droit des traités (art. 31 et 32), la convention no 111 devrait être interprétée d'abord en accord avec les termes de la convention même. L'article 1, paragraphe 1, de la convention contient une définition juridique précise de la discrimination. Présentent de l'importance pour la détermination précise du contenu de la convention les organes qui, sur la base de la Constitution de l'OIT, examinent l'interprétation des conventions, c'est-à-dire, en l'occurrence, notamment la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, conformément aux dispositions de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, et les commissions instituées pour examiner les réclamations présentées en vertu des dispositions de l'article 24 de la Constitution. Ces organes n'empiètent pas sur la souveraineté de l'Etat. Une interprétation de la convention no 111 sur la base de concepts non définis figurant dans d'autres traités internationaux qui aurait pour conséquence d'exclure dans le secteur étatique une différenciation selon les postes spécifiques serait, en outre, inadmissible à la lumière de l'objet et du but de la convention (Convention de Vienne, art. 31, paragr. 1). De plus, lorsque la République fédérale a ratifié la convention en 1961, ni l'opinion juridique prédominante ni la pratique administrative ou judiciaire n'ont contesté que l'appartenance à un parti politique ne pouvait constituer un motif d'exclusion du service public, à moins que le parti en question n'ait été déclaré inconstitutionnel en vertu de l'article 21, paragraphe 2, de la loi fondamentale ou que la personne concernée n'ait été déchue de son droit conformément aux dispositions de l'article 18 de la loi fondamentale. Au cours de l'année où la convention a été ratifiée, la Cour constitutionnelle fédérale avait pris la décision qui confirmait cette situation en droit interne (BVerfGE 12, pp. 296 et suiv.). La distinction entre les termes "hostile à la Constitution" et "contraire à la Constitution", qui avait été établie avant l'interdiction du KPD en 1956, était expressément invalidée. Cette distinction n'a fait sa réapparition dans la doctrine juridique et la jurisprudence des tribunaux qu'après l'adoption du décret sur les extrémistes en 1972. C'est la raison pour laquelle il faut présumer que la République fédérale a fondé sa ratification de la convention no 111 sur une interprétation de ses termes qui était en accord avec l'interprétation actuelle de la convention par les organes de contrôle de l'OIT. 253. La FSM a fait remarquer que le gouvernement avait considéré l'appartenance au DKP et les activités déployées en faveur de ce parti, notamment le fait de se porter candidat aux élections à un mandat public, comme une attaque contre la sécurité de l'Etat. Toutefois, dans aucun cas concret, il n'a été en mesure d'expliquer en quoi les activités de personnes exclues du service public constituaient une menace pour la sécurité de l'Etat. En outre, le gouvernement a interprété la théorie d'une menace pour la sécurité en temps de crise, attribuant indistinctement la responsabilité de ce risque à toute personne occupée en qualité d'enseignant ou de fonctionnaire des douanes, des postes ou des chemins de fer, si ses idées étaient ou pouvaient être proches de celles du DKP. Dans son avis juridique, le professeur Doehring est allé encore plus loin, accusant le DKP d'espionnage au profit d'une puissance étrangère. La FSM a énergiquement rejeté, comme diffamatoire et discriminatoire, le soupçon que les membres du DKP qui gagnent leur vie dans le service public seraient des espions et constitueraient une menace pour la sécurité de l'Etat. 254. Se référant à deux études comparatives publiées en République fédérale d'Allemagne (Doehring et autres: Verfassungstreue im öffentlichen Dienst europäischer Staaten, Berlin, 1980; Böckenförde, Tomuschat Umbach: Extremisten und öffentlicher Dienst, Baden-Baden, 1981), la FSM a déclaré que, contrairement à leur interprétation par le professeur Doehring, les études par pays montraient clairement que les mesures administratives et judiciaires développées en République fédérale d'Allemagne, discriminatoires contre les candidats fonctionnaires sur base de leurs opinions politiques, ne trouvaient guère de contrepartie dans les pays examinés. Dans son analyse comparative, le professeur Tomuschat avait conclu que dans les pays examinés, pour autant que le devoir de fidélité à l'ordre constitutionnel existât, il était conçu fonctionnellement et en relation avec le poste; la République fédérale d'Allemagne, avec son devoir général de fidélité, se départit de manière significative de ce dénominateur commun des pays de l'Europe de l'Ouest. La FSM a ajouté que la protection judiciaire accordée en République fédérale d'Allemagne n'avait que peu de valeur pour les personnes concernées, étant donné que les tribunaux administratifs supérieurs approuvaient la pratique des interdictions professionnelles. 255. Concernant l'affirmation du gouvernement selon laquelle les recours internes n'avaient pas été épuisés, la FSM a fait observer que les procédures prévues dans la Constitution de l'OIT - contrairement à la Convention européenne des droits de l'homme et au Protocole facultatif du Pacte international sur les droits civils et politiques - n'exigeaient pas l'épuisement des recours internes. En conséquence, cette règle ne devait pas s'appliquer dans la présente procédure. Même si cette règle s'appliquait, elle devrait être considérée comme remplie. D'un côté, il y a la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 22 mai 1975; de l'autre, cette Cour avait donné une approbation fondamentale à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral sur les interdictions professionnelles (Cour constitutionnelle fédérale, NJW, 1981, p. 2683). Informations et documentation reçues d'autres sources 256. Des précisions ont été données au chapitre 2 sur les décisions prises par la commission en vue d'obtenir des informations de diverses sources, autres que de la FSM et du gouvernement concerné, ainsi que de prendre en considération des communications reçues de personnes et d'organisations en République fédérale d'Allemagne. Il s'ensuit que la commission a disposé d'un large éventail d'informations donnant, pour la plupart, des renseignements sur des cas individuels en relation avec l'application des dispositions relatives au devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral. Ces informations ont été soumises directement par les personnes touchées ou leurs conseils juridiques, par des organisations syndicales représentant diverses catégories d'agents publics (surtout des travailleurs des postes et des enseignants) et par un certain nombre d'organisations non gouvernementales oeuvrant contre les "interdictions professionnelles" ("Berufsverbote"). 257. La commission a reçu une communication du Dr Siemantel, un avocat agissant au nom du DKP. Cette lettre fait remarquer que le gouvernement fédéral lui-même ne prétend pas que le DKP préconise l'usage de la violence, et elle souligne que le programme du parti expose clairement que son but ultime, qui est d'édifier une société socialiste en République fédérale d'Allemagne, ne doit pas être atteint au moyen d'un putsch ou d'un complot, mais qu'au contraire le parti rejette expressément un tel procédé. Il est ajouté dans la communication que, tant par ses objectifs que par ses actions, le DKP respecte également ceux des éléments de l'ordre fondamental qui, en vertu de l'article 79 (3) de la Constitution fédérale, ne peuvent être modifiés. 258. Les informations reçues au sujet de cas individuels comportent souvent une documentation y relative, telle que des notifications de révocation ou de suspension, des plaintes et d'autres pièces écrites versées au dossier dans des procédures judiciaires ainsi que des décisions judiciaires. On y trouve des déclarations faites par des organes officiels tels que des parlements de Länder ou des assemblées municipales, des syndicats ou des conseils de personnel, des représentants de partis politiques, de conseils de parents ou d'autres groupes de citoyens, ainsi que des articles de presse. Il s'y ajoute également des publications émanant de syndicats ou d'organisations non gouvernementales donnant des détails sur des cas individuels ou sur des groupes de cas (Note 109). L'"Initiative civique contre les interdictions professionnelles" (Fribourg-en-Brisgau) a communiqué sous forme de fiches informatisées des descriptions succinctes d'environ 600 cas de personnes touchées dans leur emploi ou leur profession par des mesures prises en raison de leurs affiliations ou activités politiques. Bon nombre de ces cas s'étaient produits dans les années soixante-dix; cependant, pour quelque 250 d'entre eux, des mesures avaient été engagées ou avaient donné lieu à une action supplémentaire par les autorités exécutives ou judiciaires depuis 1979, année de l'adoption des principes révisés de vérification de la fidélité à la Constitution des personnes occupées dans l'administration fédérale. 259. Lors de l'audition du témoin représentant les autorités bavaroises, le représentant de la FSM a demandé des informations au sujet de deux personnes qui se seraient vu refuser un emploi dans le service public bavarois. Des renseignements détaillés sur ces deux cas ont été ultérieurement communiqués par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne. Comme mentionné au chapitre 2, la commission a également décidé de tenir compte des documents publics disponibles relatifs à deux cas examinés par la Cour européenne des droits de l'homme (Note 110). Résumé analytique de cas documentés 260. Le chapitre 9 contient une analyse de données fournies à la commission de diverses sources au cours de son enquête et qui concernent le nombre de personnes touchées dans leur emploi ou leur profession par des mesures prises en raison de leurs affiliations ou activités politiques. 261. Ci-après figure un tableau donnant de brèves indications au sujet de 73 cas pour lesquels la commission a reçu des informations documentées provenant des diverses sources précitées, suivi d'un résumé des faits pour 15 cas sélectionnés (cas qui, dans le tableau, sont précédés d'un astérisque). Il a été tenu compte des informations reçues jusqu'à la troisième session de la commission, en novembre 1986. 262. Dans les trois cinquièmes environ des cas cités dans le tableau, les procédures disciplinaires ou autres mesures visées ont été mises en route à partir de 1982. 263. Tous les cas mentionnés dans le tableau concernent la question du devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral et découlent des activités pour un parti ou une organisation dont les objectifs ont été considérés comme hostiles à la Constitution ou de l'affiliation ou de l'association à un tel parti ou à une telle organisation. Dans la plupart des cas, il s'agit de l'appartenance au Parti communiste allemand (DKP) et d'activités pour ce parti. Dans quelques cas isolés, il s'agit de l'association à d'autres organisations communistes, à savoir le Kommunistischer Bund Westdeutschlands (Fédération communiste de l'Allemagne de l'Ouest) et le Bund Westdeutscher Kommunisten (Fédération des communistes ouest-allemands) (Note 111). Plusieurs cas concernent des personnes actives dans des organisations d'étudiants de tendance politique sociale démocrate (Note 112). Un cas a été soulevé par suite d'activités menées au sein de l'Association des juristes démocrates considérée comme une organisation influencée par les communistes (Note 113). D'autres cas ont découlé d'activités dans l'Union allemande pour la paix (Note 114) ou d'organisations d'objecteurs de conscience au service militaire (Note 115). Deux des cas figurant dans le tableau concernent des personnes ayant eu des activités au sein du Parti national démocrate d'Allemagne (NPD) (Note 116). 264. Dans certains cas, les personnes visées ont nié avoir eu les activités invoquées pour prouver leur lien avec le parti ou l'organisation en question. Dans d'autres cas, les mesures prises se sont fondées sur le refus des personnes de répondre à des questions au sujet de leur affiliation au DKP. 265. Les motifs des mesures prises. L'allégation principale à l'encontre des personnes auxquelles a été refusé l'accès au service public ou que l'on a cherché à révoquer au motif de leur manque de fidélité à l'ordre fondamental, a porté sur leur identification, directe ou indirecte, à un parti dont les objectifs sont considérés comme hostiles à la Constitution. Dans ce cadre, toute une gamme d'actions ou d'omissions ont été considérées comme apportant la preuve d'une violation du devoir de fidélité ou, dans le cas de candidats, qu'ils ne donnaient pas une garantie suffisante qu'ils prendraient à tout moment fait et cause pour l'ordre démocratique et libéral. Par exemple, en ce qui concerne l'association avec le DKP - dont il est question dans la plupart des cas documentés dont la commission est saisie - les allégations portent sur les éléments suivants: activités présumées au sein ou en faveur du DKP et refus de répondre aux questions relatives à ces activités et de se dissocier du parti; activités en faveur d'une organisation censée être liée au DKP ou sous son influence; activités antérieures, en tant qu'étudiant, en faveur d'une organisation influencée par le DKP; appartenance au DKP; association aux activités du parti telles que la participation aux réunions du DKP, le fait de prendre la parole à ces réunions, d'écrire des articles pour les publications du parti, de distribuer des publications du parti, de recueillir des fonds pour le parti, ou de demander une autorisation pour l'installation d'un stand d'information du parti dans un lieu public; l'exercice de fonctions au sein du DKP; le fait d'être candidat du DKP aux élections et d'être membre du DKP au sein d'un conseil municipal. Dans les différents cas, on trouve habituellement une combinaison de ces allégations. 266. Dans sa décision de mai 1975, la Cour constitutionnelle fédérale a déclaré que les fonctionnaires doivent se distancer sans équivoque de groupes et de tentatives qui combattent, attaquent et diffament l'Etat, ses organes constitutionnels et l'ordre constitutionnel existant. La Cour a également décidé que le fait d'adhérer ou d'appartenir à un parti qui a des objectifs hostiles à la Constitution pouvait constituer l'un des éléments pris en compte pour juger si un candidat au service public prendrait à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. L'avis juridique du professeur Doehring, soumis à la commission par le gouvernement fédéral, précise que, si un candidat à un poste dans le service public déclare que, dûment informé des principes fondamentaux du DKP, il a l'intention de maintenir son affiliation politique, le rejet de sa candidature paraîtra justifié. Invité à commenter cette déclaration au cours de son audition devant la commission, le Procureur disciplinaire fédéral a fait observer que l'appartenance à un parti tel que le DKP, qui compte sur une activité spéciale de ses membres, même lorsqu'ils sont fonctionnaires publics, pouvait avoir une importance décisive en ce qui concerne l'opportunité de recruter un candidat (Note 117). Il a également indiqué que le Tribunal administratif fédéral ne s'était pas prononcé sur la question de savoir si la simple appartenance d'un fonctionnaire à un parti ayant des objectifs hostiles à la Constitution pouvait constituer une violation du devoir de fidélité (Note 118). Le témoin représentant les autorités de Bade-Wurtemberg a déclaré que dans tous les cas qui s'étaient présentés dans le Land, qu'il s'agisse du rejet de candidats ou de révocation, les activités étaient allées au-delà de la simple appartenance, de sorte que l'occasion ne s'était pas présentée de décider si la simple appartenance à un parti ayant des objectifs hostiles à la Constitution était incompatible avec le devoir de fidélité (Note 119). Le témoin représentant les autorités bavaroises a déclaré que la simple appartenance au DKP ou au NPD ne constituait pas un motif suffisant de rejeter un candidat ou de révoquer un fonctionnaire, mais que, dans chaque cas, il doit exister des faits attestant que la personne en cause a soutenu activement les efforts dirigés contre l'ordre constitutionnel; cette condition a été établie par la jurisprudence des tribunaux (Note 120). Le témoin représentant les autorités de Basse-Saxe a déclaré que l'appartenance à un parti hostile à la Constitution était considérée comme un indice révélant la nécessité de poursuivre l'enquête. Si un candidat reconnaît cette appartenance, il est invité à dire s'il désire soutenir les objectifs du parti et les faire siens (Note 121). Les autorités de Basse-Saxe ont indiqué à la commission, pendant sa visite en République fédérale, qu'un candidat qui se détache d'une telle organisation peut être accepté; par contre, s'il maintient ses liens avec elle, il doit être refusé. Le rapport du Bureau pour la protection de la Constitution du Land de Rhénanie-Palatinat, pour 1985, indique les facteurs retenus pour déterminer si l'appartenance à un parti ayant des objectifs hostiles à la Constitution justifie la conclusion qu'un candidat à un emploi dans le service public n'offre pas une garantie suffisante de fidélité à la Constitution; ces facteurs incluent l'adhésion volontaire au parti, le refus de se distancer des objectifs du parti hostiles à la Constitution et le maintien de l'affiliation (Note 122). 267. Des indications concernant l'importance qui s'attache à l'appartenance au parti figurent dans certains des cas documentés dont est saisie la commission. Par exemple, Reinhilde Engel, enseignante employée dans le Bade-Wurtemberg en qualité de fonctionnaire à l'essai, depuis 1972, a été révoquée en 1981 au motif qu'elle aurait été membre du DKP, au moins de 1973 à 1975, et parce qu'elle a refusé de répondre aux questions relatives à ses relations actuelles avec le parti, et de se dissocier de ses objectifs. Le Tribunal administratif de Karlsruhe a annulé la révocation, en décembre 1984, estimant que l'appartenance passive d'un fonctionnaire à un parti légal ne violait pas le devoir de fidélité. Le gouvernement du Land a interjeté appel de cette décision. Dans le cas de Gesa Groeneveld, assistante sociale occupée en qualité d'employée à Esslingen, Bade-Wurtemberg, l'autorité qui l'emploie a indiqué, dans une déclaration à la presse en mars 1986, qu'elle aurait été disposée à abandonner la procédure de révocation si Mme Groeneveld s'était déclarée prête à renoncer à son appartenance au DKP et à ses activités en faveur de ce parti. Dans une série de lettres adressées au Syndicat des enseignants (GEW), entre mars 1983 et mai 1985, et se référant à des procédures disciplinaires engagées contre des fonctionnaires à vie travaillant comme enseignants en Rhénanie-Palatinat, le président de l'administration du district de Rheinhessen-Pfalz a déclaré que l'appartenance au DKP ou au NDP était contraire au devoir des fonctionnaires de prendre fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. Astrid Weber s'est vu refuser un emploi d'enseignante en Rhénanie-Palatinat, en 1983, au motif qu'elle n'avait pas répondu sans équivoque à la question concernant son actuelle appartenance au DKP; la lettre de refus déclarait que, conformément à plusieurs jugements du Tribunal administratif fédéral de 1982, on ne pouvait, dans ces circonstances, être convaincu de la fidélité à la Constitution, de la candidate à l'avenir. Dans les cas de Thomas Bürger et de Rainald Könings, fonctionnaires à l'essai travaillant comme enseignants dans le Schleswig-Holstein, les mesures visant à leur révocation ont été fondées sur l'appartenance présumée au DKP et le refus de répondre aux questions concernant cette appartenance ou de se dissocier de ce parti. 268. Dans certains des cas dont la commission est saisie il a été exigé des personnes en cause de déclarer leur attitude envers un parti dont elles n'étaient pas membres. Par exemple, le jugement du Tribunal administratif de Bavière dans le cas de Gerhard Bitterwolf (novembre 1985) indique qu'une série de questions posées à l'intéressé, pour déterminer son aptitude à être nommé au service public, lui demandaient de commenter certains aspects des objectifs et du programme du DKP, parti dont il n'était pas membre. 269. Le genre de mesures prises. Dans la plupart des cas documentés dont la commission est saisie, la mesure que l'administration a appliquée ou cherche à appliquer est l'exclusion de l'intéressé du service public. Cette mesure a pris les formes suivantes: procédure disciplinaire contre les fonctionnaires à vie; révocation de fonctionnaires à titre précaire, de fonctionnaires à l'essai et d'employés; refus d'admettre dans le service public des candidats qualifiés; refus d'admettre des candidats au service de formation préparatoire. D'autres cas ont comporté une réduction de traitement, une réduction de pension, des transferts pour cause de sécurité, et le refus de permettre à des employés d'être nommés fonctionnaires. L'application générale de cette politique a conduit à de très nombreuses enquêtes, investigations et interrogations. 270. En se fondant, dans une large mesure, sur ce qui était considéré comme une jurisprudence établie à la suite des jugements du Tribunal administratif fédéral dans les cas Peter et Meister, certaines administrations ont suspendu des fonctionnaires à vie avec réduction de traitement ou révoqué d'autres catégories de fonctionnaires ou d'employés, en attendant l'issue de la procédure judiciaire. 271. Les informations disponibles montrent que, en 1984, l'Administration fédérale des postes a donné à Herbert Bastian, Wolfgang Repp et Gustav Steffen le choix de se distancer immédiatement du DKP ou d'être suspendus de leurs fonctions en attendant la conclusion de la procédure judiciaire engagée contre eux. Ils ont refusé de mettre fin à leurs activités en faveur du DKP et ont été, en conséquence, suspendus avec réduction de traitement. De même, les fonctionnaires de l'Administration des postes Axel Brück, Berthold Goergens et Egon Momberger, ainsi que le fonctionnaire des douanes Uwe Scheer, ont été suspendus; le fonctionnaire des chemins de fer Ulrich Eigenfeld a été suspendu avant d'être définitivement révoqué du service. L'Administration fédérale des postes n'a pas levé les suspensions de Bastian, Brück, Goergens et Repp après que le Tribunal disciplinaire fédéral se fut prononcé en leur faveur sur le fond de l'affaire, parce que, le Procureur disciplinaire fédéral ayant interjeté appel devant le Tribunal administratif fédéral, ces jugements n'ont pas pris effet (Note 123). 272. Des suspensions de fonctionnaires faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ont également eu lieu au niveau des Länder. En juillet 1986, par exemple, les autorités de Basse-Saxe ont suspendu Irmelin Schachtschneider et Dorothea Vogt avec réduction de leur traitement de 50 pour cent; en août 1986, elles ont suspendu Karl-Otto Eckartsberg. 273. Effets incidents de l'exclusion du service public. Les communications reçues d'un certain nombre de personnes concernées mentionnent les effets indirects que l'exclusion du service public a eus ou risquait d'avoir sur leur emploi et leur occupation. Ces personnes ont déclaré qu'elles n'ont pas été ou ne seraient probablement pas en mesure de trouver un autre emploi dans la profession pour laquelle elles ont reçu une formation; si elles réussissaient à trouver un emploi, celui-ci se situait ou se situerait dans une autre profession que celle exercée antérieurement. 274. Des témoins comparaissant devant la commission ont déclaré que le motif pour lequel des personnes avaient été exclues du service public constituerait un obstacle pour trouver un emploi dans le secteur privé. Des employeurs privés seraient réticents d'employer une personne congédiée ou non admise au service public au motif qu'elle était considérée comme hostile à la Constitution (Note 124). Des employeurs dans des secteurs sensibles du point de vue de la sécurité pourraient même avoir des exigences politiques plus strictes que le service public (Note 125). En ce qui concerne les possibilités des enseignants exclus de retrouver un emploi, des témoins ont noté qu'il n'existait, en tout état de cause, que peu d'écoles privées. Le niveau actuel de chômage (Note 126) limite également les perspectives de trouver un autre emploi (Note 127). ---------------------------------------------------------------- Nom du service Statut Nature et résultat des et de la personne professionnel décisions et procédures visée ---------------------------------------------------------------- I. SERVICES FEDERAUX Administration fédérale des postes * Herbert Bastian Fonctionnaire à vie Procédure disciplinaire; (employé de bureau jugement en faveur du des postes) fonctionnaire par le Tribunal disciplinaire fédéral. Appel interjeté par le Procureur devant le Tribunal administratif fédéral. Heinz-Jurgen Employé Refus de nomination à un Brammer poste de fonctionnaire. Axel Brük Fonctionnaire à vie Procédure disciplinaire; (technicien des jugement en faveur du télécommunications) fonctionnaire rendu par le Tribunal disciplinaire fédéral. Appel interjeté par le Procureur devant le Tribunal administratif fédéral. Karl Elsinger Fonctionnaire à vie Procédure disciplinaires, (inspecteur des jugement en faveur du postes) fonctionnaire rendu par le Tribunal disciplinaire fédéral. Appel interjeté par le Procureur devant le Tribunal administratif fédéral. Hans-Joachim Employé Refus de nomination à un Gerhus poste de fonctionnaire. Berthold Fonctionnaire à vie Procédure disciplinaire; Goergens (technicien des jugement en faveur du télécommunications) fonctionnaire rendu par le Tribunal disciplinaire fédéral. Appel interjeté par le Procureur devant le Tribunal administratif fédéral. Günter Hütter Fonctionnaire à vie Procédure disciplinaire (technicien des engagée. télécommunications) * Hans Meister Fonctionnaire à vie Procédure disciplinaire; (technicien des révocation prononcée par télécommunications) le Tribunal administratif fédéral. Volker Metzroth Ouvrier Transfert, pour des (ouvrier qualifié raisons de sécurité, à des un autre poste moins télécommunications) qualifié; appel contre l'application immédiate de la décision maintenue par le tribunal du travail. Egon Momberger Fonctionnaire à Enquête engagée. l'essai (technicien des télécommunications) * Hans Peter Fonctionnaire Procédure disciplinaire; à vie (technicien révocation prononcée des par le Tribunal télécommunications) administratif fédéral. Peter Pipiorke Ouvrier A transférer pour des (ouvrier qualifié raisons de sécurité. des télécommunications) * Wolfgang Repp Fonctionnaire à vie Procédure disciplinaire; (postier) jugement en faveur du fonctionnaire rendu par le Tribunal disciplinaire fédéral. Appel interjeté par le Procureur devant le Tribunal administratif fédéral. Werner Siebler Fonctionnaire à Plainte au sujet de la l'essai (postier) décision de révocation déposée devant le tribunal administratif. Gustav Steffen Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie (postier engagée devant le Tribunal disciplinaire fédéral. Helmut Wörz Ouvrier Transfert, pour des (ouvrier qualifié raisons de sécurité, à des un autre poste moins télécommunications) qualifié. Administration financière fédérale * Uwe Scheer Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie (douanier) engagée devant le Tribunal disciplinaire fédéral. Chemins de fer fédéraux * Ulrich Fonctionnaire Procédure disciplinaire; Eigenfeld à vie (services révocation prononcée administratifs) par le Tribunal disciplinaire fédéral et maintenue par le Tribunal administratif fédéral; plainte constitutionnelle rejetée par la Cour constitutionnelle fédérale. Joachim Mende Fonctionnaire Enquête terminée. à vie (services Procédure disciplinaire administratifs) envisagée. Institut fédéral de sécurité sociale pour les employés Edith Wiese Fonctionnaire à Révocation maintenue par Liebert l'essai (inspecteur le Tribunal administratif) administratif du Land. Refus de permission d'interjeter appel confirmé par le Tribunal administratif fédéral. II. SERVICES AU NIVEAU DES LANDER BADE-WURTEMBERG Enseignants Sigrid - Demande d'emploi en Altherr-Köning qualité d'employée rejetée par le Tribunal du travail du Land. Christa Asprion Fonctionnaire à Refus de nomination titre précaire (en maintenu par le service préparatoire) tribunal administratif. Procédure d'appel en cours. Reinhilde Engel Fonctionnaire Plainte au sujet de la à l'essai décision de révocation maintenue par le tribunal administratif. Appel interjeté par le gouvernement devant le Tribunal administratif du Land. * Gerlinde Fonctionnaire Plainte au sujet de la Fronemann à l'essai décision de révocation maintenue par le Tribunal administratif fédéral. Nouvelle procédure envisagée. Julika Haibt - Plainte contre le refus d'admission au service préparatoire en qualité d'employée maintenue par le Tribunal fédéral du travail. Rolf Kosiek Fonctionnaire Révocation maintenue à l'essai par le Tribunal administratif du Land. Appel rejeté par le Tribunal administratif fédéral. Plainte constitutionnelle non admise par la Cour constitutionnelle fédérale. La Cour européenne des droits de l'homme a estimé qu'il n'y avait pas eu atteinte à un droit protégé par la Convention européenne des droits de l'homme. * Klaus Lipps Fonctionnaire Plaintes au sujet de la à l'essai décision de révocation, maintenues par le Tribunal administratif du Land. Plainte du gouvernement au sujet du refus de permission d'interjeter appel rejetée par le Tribunal administratif fédéral. Hans Schaefer Fonctionnaire Révocation maintenue à l'essai par le Tribunal administratif du Land. Refus de permission d'interjeter appel confirmé par le Tribunal administratif fédéral. Martin Zeiss Fonctionnaire Plainte au sujet de la à l'essai révocation déposée devant le tribunal administratif. Service judiciaire Gerd Wernthaler Fonctionnaire Nomination comme à l'essai fonctionnaire titulaire après un délai dû à une enquête. Travailleur social Gesa Groeneveld Employée Jugement du Tribunal du travail du Land maintenant la plainte au sujet de la décision de licenciement cassé par le Tribunal fédéral du travail et affaire renvoyée devant le Tribunal du travail du Land. BAVIERE Enseignants * Gerhard - Refus de nomination Bitterwolf comme fonctionnaire à l'essai à l'expiration du service préparatoire maintenu par le Tribunal administratif du Land. Refus de permission d'interjeter appel confirmé par le Tribunal administratif fédéral. Hans Heinrich - Plainte au sujet du Häberlein refus d'admission au service prératoire maintenue par le Tribunal administratif du Land. Le requérant a été ultérieurement nommé fonctionnaire à l'essai puis fonctionnaire à vie. Alfred Karl - Jugement du Tribunal du travail du Land confirmant le refus de nomination au poste d'assistant à l'université annulé par le Tribunal fédéral du travail. Nouvel arrêt du Tribunal du travail du Land attendu. Manfred Lehner - Plainte au sujet du refus d'admission au service prératoire maintenue par le Tribunal administratif du Land. Le requérant a été ultérieurement admis, puis nommé fonctionnaire à l'essai. Friedrich - Refus d'admission au Sendelbeck service préparatoire en qualité d'employé maintenu par le Tribunal du travail du Land. Appel pendant devant le Tribunal fédéral du travail. Service judiciaire Beate Büttner Employée Refus d'admission au (en service service préparatoire de préparatoire) formation juridique en qualité de fonctionnaire à titre précaire maintenu par le tribunal administratif. Cornelia Lindner Employée Refus d'admission au (en service service préparatoire de préparatoire) formation juridique en qualité de fonctionnaire à titre précaire maintenu par le tribunal administratif. * Charlotte - Refus de nomination aux Niess-Mache fonctions de juge à l'essai à l'expiration du stage maintenu par le Tribunal administratif du Land. Thomas Rosenland Employée Refus d'admission au (en service service préparatoire de préparatoire) formation juridique en qualité de fonctionnaire à titre précaire maintenu par le tribunal administratif. Maria Wittgen Employée Refus d'admission au (en service service préparatoire de préparatoire) formation juridique en qualité de fonctionnaire à titre précaire maintenu par le tribunal administratif. HESSE Enseignants Mario Berger - Refus de nomination comme fonctionnaire à l'essai à l'expiration du stage maintenu par le Tribunal administratif du Land. Engagé en qualité d'employé après le changement survenu dans la politique de l'administration du Land en 1984. Angelika Wahl - Refus de nomination comme fonctionnaire à l'essai en 1975. Refus de recrutement en qualité d'employée après le changement survenu dans la politique de l'administration du Land en 1984 (basé sur le niveau de qualification) maintenu par le Tribunal du travail. Appel devant le Tribunal du travail du Land. BASSE-SAXE Enseignants * Karl-Otto Fonctionnaire Procédure disciplinaire; Eckartsberg à vie jugement en faveur du fonctionnaire rendu par le Tribunal administratif du Land. Nouvelle procédure disciplinaire engagée. Heike Flessner Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée devant le tribunal administratif. Alies Klüver Fonctionnaire Révocation prononcée par à vie le tribunal administratif. Appel interjeté devant le Tribunal administratif du Land. Avis d'engagement d'une nouvelle procédure disciplinaire. Heinze-Udo Employé Licenciement sans Lammers préavis et, à une date ultérieure, licenciement avec préavis, annulés par les tribunaux du travail. Appel du gouvernement interjeté devant le Tribunal fédéral du travail. Nouvelle notification de révocation. Helga Lange Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée. Ulrich Lepa Fonctionnaire à Révocation. l'essai Ulrike Marks Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée devant le tribunal administratif. Hans-Joachim Fonctionnaire Procédure disciplinaire; Müller à l'essai jugement rendu en faveur du fonctionnaire par le Tribunal administratif fédéral. Nouvelle notification de révocation. Heiko Pannemann Fonctionnaire Procédure disciplinaire; à vie jugement en faveur du fonctionnaire rendu par le tribunal administratif. Udo Paulus Fonctionnaire Révocation prononcée par à vie le tribunal administratif. Procédure devant le Tribunal administratif fédéral close par accord entre les parties. Irmelin Fonctionnaire Procédure disciplinaire Schachtschneider à vie engagée devant le tribunal administratif. * Matthias Fonctionnaire Procédure disciplinaire Schachtschneider à vie engagée devant le tribunal administratif. Rolf Schön Employé Licenciement sans préavis et licenciement ultérieur avec préavis annulés par le tribunal du travail. Appel interjeté par le gouvernement devant le Tribunal du travail du Land. Nouvelle notification de licenciement. Thomas Fonctionnaire Procédure disciplinaire; Schultze-Kranert à vie jugement en faveur du fonctionnaire rendu par le tribunal administratif. Dorothea Vogt Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée devant le tribunal administratif. Thomas Weber - Engagement à la Faculté de chimie de l'Université en qualité d'employé ajourné en attendant le résultat d'une enquête. Elisabeth Welvers - Refus d'engagement. Matthias Wietzer - Refus de nomination comme fonctionnaire à l'essai maintenu par le tribunal administratif; appel pendant. Refus de nomination comme employé maintenu par le Tribunal du travail du Land. Administration universitaire Helga Wilhelmer Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée devant le tribunal administratif. RHENANIE-WESTPHALIE Enseignant Julia Glasenapp Fonctionnaire Révocation de la à l'essai nomination (en 1975) maintenue par le Tribunal administratif du Land. Plainte constitutionnelle non admise par la Cour constitutionnelle fédérale. La Cour européenne des droits de l'homme a estimé qu'il n'y avait pas eu atteinte à un droit protégé par la Convention européenne des droits de l'homme. RHENANIE-PALATINAT Enseignants Evelyn Barthel Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée. Elke Burkart Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée. Ulrich Foltz Fonctionnaire Révocation maintenue par à l'essai le tribunal administratif. * Wolfgang Jung Fonctionnaire Procédure disciplinaire; à vie réduction de 15 pour cent du traitement pendant trois ans prononcée par le tribunal administratif. * Maria Lachmann Fonctionnaire Procédure disciplinaire à vie engagée. Rüdiger Quaer Fonctionnaire Révocation maintenue par à l'essai le Tribunal administratif fédéral. Plainte constitutionnelle non admise par la Cour constitutionnelle fédérale. Plainte déposée devant la Cour européenne des droits de l'homme. Walter Fonctionnaire Enquête en cours. Schmitt-Mix à vie Astrid Weber - Refus de nomination comme fonctionnaire à l'essai. SCHLESWIG-HOLSTEIN Enseignants * Thomas Bürger Fonctionnaire Procédure disciplinaire à l'essai engagée devant le tribunal administratif. Rainald Könings Fonctionnaire Notification de à l'essai révocation. ---------------------------------------------------------------- Description des cas Gouvernement fédéral 275. Herbert Bastian. Bastian a été recruté par l'Administration fédérale des postes en 1960, à l'âge de 14 ans. En 1971, il a été nommé fonctionnaire à vie et promu par la suite à trois reprises. Il travaillait à la section de tri du bureau de poste de Marburg. Bastian a adhéré au DKP en 1973. Depuis 1974, il est membre du conseil municipal de Marburg, où il représente le DKP. Bastian est également membre du Syndicat des postiers (Deutsche Postgewerkschaft - DPG) et était le représentant du DPG à la section de tri de Marburg. 276. Selon une notation datant d'août 1979, les services de Bastian sont considérés comme "entièrement satisfaisants"; sa conduite dans le service a été exempte de tout reproche, et aucun élément défavorable n'a été relevé hors du service. Bastian a déclaré que son activité au sein du conseil municipal de Marburg a toujours été marquée par un engagement actif en faveur des principes démocratiques et sociaux de la loi fondamentale de la Constitution de Hesse et de l'ordre constitutionnel en général. Il a vu, dans sa fonction élective, un mandat destiné à améliorer les conditions de vie de la population. Conformément aux dispositions légales pertinentes, l'Administration fédérale des postes lui a toujours accordé du temps libre pour assister aux séances du conseil (Note 128). 277. En 1979, l'Administration des postes a commencé à enquêter sur son appartenance au DKP et ses activités en faveur de ce parti, notamment sur son appartenance au conseil municipal de Marburg en qualité de représentant du DKP. Pour mettre fin à la procédure disciplinaire, le ministère fédéral des Postes et Télécommunications a offert à Bastian, en 1981, de le garder comme ouvrier s'il renonçait au statut de fonctionnaire. Comparaissant comme témoin devant la commission, Bastian a déclaré que cette offre lui avait été faite par le gouvernement SPD-FDP en réponse à des critiques croissantes en République fédérale d'Allemagne et à l'étranger; il avait refusé parce qu'il ne voulait pas, en renonçant au statut de fonctionnaire, accepter une pratique de persécution politique et de discrimination ou se rendre complice de ceux qui aboliraient les droits et les libertés garantis par la Constitution (Note 129). 278. Interrogé en août 1982, Bastian a été invité à faire connaître son opinion sur le jugement du Tribunal administratif fédéral de 1981 dans le cas Peter. Il a déclaré qu'il ne se sentait pas lié par ce jugement, en particulier du fait que celui-ci avait été critiqué par un certain nombre de juristes (Note 130). En 1983, le ministre fédéral des Postes et Télécommunications a engagé une procédure disciplinaire contre lui devant le Tribunal disciplinaire fédéral. 279. Au motif qu'il s'attendait à ce que les tribunaux ordonnent la révocation de Bastian, le ministre fédéral des Postes et Télécommunications l'a suspendu à la fin de septembre 1984, avec une réduction de traitement de 20 pour cent. Informé en août 1984 de l'intention du ministère de le suspendre, il a été de nouveau invité à dire si, compte tenu de la jurisprudence établie du Tribunal administratif fédéral - jugement Peter (1981) et jugement Meister (1984) -, il était disposé à se distancer du DKP et à renoncer à toutes ses activités en faveur de ce parti, y compris à son mandat de conseiller municipal représentant du DKP. 280. En novembre 1984, le Tribunal disciplinaire fédéral a ordonné l'arrêt de la procédure en raison de vices de forme dans la consultation du conseil du personnel. En décembre 1984, le Tribunal disciplinaire fédéral a également annulé la mesure de suspension qui frappait Bastian. Cette décision est toutefois restée sans effet en raison de l'appel interjeté contre elle par le Procureur disciplinaire fédéral. Les deux décisions du Tribunal disciplinaire fédéral ont été infirmées, en février 1985, par le Tribunal administratif fédéral; ce dernier a requis le Tribunal disciplinaire fédéral de juger l'affaire sur le fond. 281. Dans un jugement du 20 octobre 1986, le Tribunal disciplinaire fédéral a déclaré que Bastian n'avait pas violé le devoir de fidélité par son affiliation et ses activités pour le DKP (Note 131). Il a cependant conclu que Bastian avait violé son obligation de réserve et de respect par un article de journal contestant l'objectivité et l'indépendance du Tribunal administratif fédéral et il a imposé une réduction de salaire de 5 pour cent pendant six mois. Le Procureur disciplinaire fédéral a interjeté appel contre la première de ces décisions devant le Tribunal administratif fédéral. 282. Lors de son témoignage devant la commission, Bastian a fait remarquer que la formation qu'il avait reçue était particulière à l'Administration des postes et qu'elle ne lui permettait pas d'exercer ailleurs un travail qualifié. S'il était révoqué du service - et c'était le but de la procédure engagée contre lui -, il devrait effectuer un travail occasionnel ou non qualifié. En fait, il serait victime d'une interdiction professionnelle (Note 132). 283. Dans sa décision de suspendre Bastian, le ministre fédéral des Postes et Télécommunications a déclaré que ni l'immense majorité des fonctionnaires de l'Administration fédérale des postes, ni l'opinion publique ne comprendraient pourquoi un fonctionnaire accusé de graves manquements à ses devoirs de nature à entraîner vraisemblablement sa révocation devrait rester en fonctions. Bastian a indiqué à la commission que la réaction de ses collègues et l'inquiétude manifestée par le public avaient prouvé le contraire. En vue de lui apporter leur soutien dans la procédure devant le Tribunal disciplinaire fédéral, quelque 1.240 personnes avaient signé une déclaration tenant une pleine page du journal local, et la section Marburg-Biedenkopf du DGB avait organisé une manifestation de solidarité en sa faveur, à laquelle environ 500 syndicalistes avaient participé (Note 133). Le maire de Marburg a écrit au ministre des Postes et Télécommunications en mars 1983, puis de nouveau en août 1984. Dans la première de ces lettres, il demandait au ministre d'abandonner la procédure engagée contre Bastian, et ce pour des raisons juridiques, personnelles et politiques. Tout en soulignant qu'il était lui-même opposé au DKP, il ajoutait qu'il estimait injustifiable que la qualité de membre du conseil municipal soit retenue contre Bastian, dont l'attitude au sein du conseil n'avait été en aucune façon hostile à la Constitution. Il y avait également lieu de considérer que Bastian avait, depuis vingt-quatre ans, des états de service irréprochables et que, en tant que commis des postes, il ne serait pas en mesure de menacer sérieusement l'ordre fondamental démocratique et libéral de la République fédérale. Dans la seconde lettre, le maire demandait au ministre de ne pas suspendre Bastian. Il relevait que le seul fait que Bastian exerce ses droits à la liberté d'association et d'expression, sans se livrer à des activités hostiles à la Constitution, ne devrait pas donner lieu à une procédure disciplinaire. Le maire évoquait également les règlements du pouvoir local de Hesse, selon lesquels nul ne devrait subir un préjudice à son lieu de travail, en raison de l'exercice d'un mandat électif. Dans les deux cas, le ministre a répondu qu'il ne pouvait accéder à la requête du maire, étant donné que Bastian s'était rendu coupable d'un grave manquement à ses devoirs. 284. En octobre 1984, la Chambre de Hesse a adopté une motion critiquant la décision du ministre fédéral de suspendre Bastian (ainsi qu'Axel Brück et Wolfgang Repp) et exigeant que la décision soit rapportée. En octobre 1985, le conseil municipal de Marburg a adopté une motion protestant contre la suspension de Bastian et la procédure disciplinaire engagée contre lui. 285. Ulrich Eigenfeld. Eigenfeld a été nommé employé des chemins de fer fédéraux en mai 1971 et fonctionnaire à vie en août 1974. En 1978, il s'est vu refuser une promotion parce qu'il était suspecté de manquer en permanence à ses devoirs en se portant candidat pour le NPD et en exerçant des fonctions au sein de ce parti. 286. Selon les appréciations citées dans le jugement du Tribunal administratif fédéral, les états de service d'Eigenfeld ont toujours été favorablement notés, comportant parfois la mention "très bien". 287. Par son jugement du 26 avril 1984, le Tribunal disciplinaire fédéral a ordonné la révocation d'Eigenfeld au motif qu'il avait violé son devoir de fidélité politique: il était membre du NPD depuis 1969, il avait exercé diverses fonctions au sein du parti, notamment celle de vice-président du NPD de Basse-Saxe, et avait été membre du comité fédéral du NPD. Il s'était présenté comme candidat du NPD à des élections aux niveaux local, du Land et fédéral; en qualité de directeur du département du NPD pour les relations et la planification, il était actuellement chargé de la refonte du programme du parti. Le tribunal a déclaré que le NPD, auquel Eigenfeld apportait un soutien objectif du fait de ses activités, était un parti qui poursuivait des objectifs incompatibles avec la Constitution. Les intentions réelles du parti ne pouvaient être induites de son programme ou de ses statuts, mais bien plutôt des déclarations des militants, des fonctionnaires et des membres des organisations proches du parti ou liées avec lui, ainsi que de documents et d'articles publiés dans la feuille officielle du parti, la "Deutsche Stimme". 288. Eigenfeld a interjeté appel du jugement du Tribunal disciplinaire fédéral; pendant la procédure qui en a découlé, il a été suspendu de ses fonctions. Dans son appel, Eigenfeld soutenait que, en qualité de membre du comité fédéral du parti, il était en mesure de s'opposer aux déclarations et aux publications qui allaient à l'encontre des intentions et du travail du Parti et qui étaient dirigées contre l'ordre fondamental démocratique et libéral. C'était grâce à lui et à ses partisans que certains dirigeants du NPD avaient été exclus pour avoir soutenu des thèses qui avaient accrédité les idées fausses que l'on avait au sujet des intentions du parti. Par suite, l'image du parti avait changé au cours des dernières années; le Tribunal disciplinaire fédéral n'avait pas tenu compte de cet état de choses. 289. Dans son jugement du 12 mars 1986, le Tribunal administratif fédéral a rejeté l'appel d'Eigenfeld. Le tribunal a déclaré que le devoir de fidélité politique s'applique à la conduite d'un fonctionnaire hors du service aussi bien que dans l'exercice de ses fonctions. Le fait que les opinions politiques d'Eigenfeld n'aient pas eu d'influence sur la manière dont il a exercé ses fonctions ou sur ses rapports avec ses collègues, et le fait qu'il ait déclaré qu'il était attaché à la Constitution n'étaient pas considérés comme pertinents. Le tribunal a également déclaré que, étant donné l'identification publique d'Eigenfeld au parti, il importait peu qu'il soutienne les objectifs du NPD en totalité ou seulement en partie. Les récentes déclarations de dirigeants du parti montraient clairement que l'attitude fondamentale du NPD ne s'était pas modifiée, en dépit des changements intervenus à plusieurs reprises dans la direction du parti et de la prétendue exclusion de certains membres. Bien qu'il ait admis que les déclarations du NPD soient devenues plus modérées et que, en particulier, il se soit récemment abstenu de faire des déclarations inspirées du national-socialisme, le tribunal a fait observer que le parti ne s'était pas explicitement dissocié des opinions qu'il professait antérieurement. Par ses activités à l'intérieur du parti et en faveur du parti, Eigenfeld s'est identifié à son idéologie. L'obligation d'un fonctionnaire de se distancer d'un tel parti n'est pas remplie si, alors qu'il s'emploie au sein du parti à le détourner d'objectifs hostiles à la Constitution, il soutient néanmoins son programme et sa politique en acceptant de poser sa candidature en son nom, d'exercer des fonctions en son sein et d'agir comme son représentant. A aucun moment, Eigenfeld ne s'est publiquement dissocié des déclarations de fonctionnaires du parti qu'il désapprouvait. Le fait qu'il ait refusé de mettre fin à ses activités au sein du NPD devait nécessairement entraîner sa révocation. Cette conclusion ne pouvait être affectée par le fait que, au cours de l'enquête préliminaire, les chemins de fer fédéraux ont offert de continuer à l'occuper comme employé dans le secteur où il avait travaillé jusqu'ici s'il renonçait à son statut de fonctionnaire. Les tribunaux ne peuvent pas être liés par l'opinion de l'employeur, qui est souvent guidée par des considérations d'opportunité. 290. Tenant compte de la longue période de services, par ailleurs irréprochables, d'Eigenfeld, le tribunal a décidé de lui accorder pendant six mois une indemnité égale à 75 pour cent de sa pension acquise, avec possibilité de prolongation par le Tribunal disciplinaire fédéral au cas où il serait dans l'incapacité de trouver un autre emploi. 291. En juin 1986, la Cour constitutionnelle fédérale a refusé de recevoir la plainte constitutionnelle d'Eigenfeld au motif que ses chances de succès étaient insuffisantes. 292. Hans Meister. Meister a été recruté par l'Administration fédérale des postes en 1959, alors qu'il commençait son apprentissage. En juillet 1964, il devint ingénieur qualifié. De 1968 jusqu'à sa révocation, il a travaillé dans un central téléphonique à Stuttgart. En juillet 1970, il a été nommé fonctionnaire à vie et promu, en 1974, au poste de fonctionnaire technique supérieur des télécommunications. Meister a déclaré à la commission qu'il faisait partie du groupe de personnes chargées d'organiser le travail dans son secteur (Note 134). 293. Une notation officielle citée dans le jugement du Tribunal disciplinaire fédéral décrit les services de Meister comme très bons et bien au-dessus de la moyenne. Il n'y a pas de raison de croire qu'il ait cherché, pendant qu'il était en activité, à s'assurer des concours en faveur d'un parti politique extrémiste. Dans les appréciations portées sur sa manière de servir, il était décrit comme l'un des fonctionnaires les plus estimés du central téléphonique sur le plan tant professionnel que personnel. 294. A partir de 1970, il a fait partie de la commission d'examen pour les travailleurs des télécommunications pendant deux périodes de quatre ans. Il avait été désigné par le DPG et exerçait parfois les fonctions de président de cette commission. 295. Meister a adhéré au DKP en 1970 et a eu des activités en faveur de ce parti. Il a été membre du conseil du DKP pour le Land de Bade-Wurtemberg et, à partir de 1975, a été candidat du DKP à diverses élections locales et nationales, ainsi qu'aux fonctions de maire de Stuttgart. 296. En tant que membre actif du DPG, Meister était représentant du syndicat et président du groupe au central téléphonique. 297. En juillet 1979, le ministre fédéral des Postes et Télécommunications a engagé une procédure disciplinaire contre Meister. Lors de sa comparution devant la commission, Meister a déclaré que, déjà en 1973, sa candidature à un poste avait été rejetée pour des raisons politiques; en 1978, il avait été transféré pour des raisons de sécurité (Note 135). 298. En novembre 1979, le fonctionnaire chargé de l'enquête a conclu que les témoignages recueillis ne confirmaient pas le bien-fondé de la plainte. Lors de sa comparution devant la commission, Meister a déclaré que, à la suite de cette conclusion, le ministre fédéral des Postes et Télécommunications avait informé le Procureur disciplinaire fédéral qu'il avait l'intention d'abandonner la procédure. Toutefois, le Procureur s'est opposé à cette décision et a engagé une procédure disciplinaire contre Meister devant le Tribunal disciplinaire fédéral (Note 136). Aux termes de la plainte du Procureur, Meister était accusé d'avoir, depuis 1971, constamment manqué à son devoir de fidélité du fait de son appartenance à une organisation hostile à la Constitution, à savoir le DKP, et de ses activités pour ce parti. 299. Meister a déclaré à la commission qu'en 1981 le ministère des Postes et Télécommunications lui avait offert de le garder en qualité d'employé s'il consentait à renoncer à son statut de fonctionnaire; en même temps, il aurait été transféré à un poste non sensible du point de vue de la sécurité. Il avait refusé cette offre parce qu'il n'aurait pas pu conserver un emploi d'ingénieur électricien et parce qu'il ne voulait pas admettre les allégations selon lesquelles il représentait une menace pour la Constitution et un risque pour la sécurité. Meister a déclaré à la commission que l'administration n'avait produit aucune preuve concrète qu'il constituait un risque pour la sécurité; on lui avait seulement dit qu'en cas de crise il devrait être considéré comme tel. Meister a souligné qu'il n'avait jamais eu accès à des documents confidentiels dans son travail, qui était fondé sur des informations auxquelles n'importe qui pouvait accéder (Note 137). 300. En novembre 1982, le Tribunal disciplinaire fédéral s'est prononcé en faveur de Meister. Le tribunal a fait observer que Meister ne pouvait pas voir de conflit entre l'ordre fondamental démocratique et libéral établi dans la Constitution et les objectifs du DKP. Toutefois, il ne voulait pas être jugé sur le programme du DKP, mais sur ses propres intentions et convictions. Ses objectifs sociaux et politiques étaient également contenus dans le programme de son syndicat, le DPG. Le tribunal disciplinaire a déclaré, conformément au jugement du Tribunal administratif fédéral rendu dans le cas Peter (29 octobre 1981), que les objectifs du DKP étaient incompatibles avec l'ordre fondamental démocratique et libéral. Néanmoins, il a tranché en faveur de Meister parce qu'il n'avait pas été établi que, par son appartenance au DKP et l'exercice d'une fonction dans ce parti, ainsi que par sa candidature aux élections pour ce parti, il avait violé son devoir de fidélité. L'appartenance de Meister à un parti ayant des objectifs hostiles à la Constitution ne signifiait pas nécessairement qu'il désapprouvait et combattait lui-même l'ordre fondamental démocratique et libéral et qu'il avait l'intention, à partir de son poste de fonctionnaire, de le détruire. Le tribunal a admis la crédibilité de sa déclaration, selon laquelle il n'envisageait pas de changer les structures étatiques de la République fédérale par la force. Il a également noté que les buts de Meister étaient compatibles avec ceux de son syndicat, le DPG. Le règlement du conflit entre les décisions judiciaires non équivoques concernant les objectifs anticonstitutionnels de son parti et la déclaration également sans ambiguïté de soutien de Meister à la Constitution n'étaient pas du ressort du tribunal mais un problème de conscience pour l'intéressé. Le tribunal a considéré qu'aucun reproche ne pouvait être adressé à Meister du fait de ses activités politiques allant au-delà de la simple appartenance au parti. En ce qui concerne les candidatures aux élections, le tribunal a considéré que, tant que le parti en question n'était pas interdit, il n'y avait pas lieu de les empêcher, d'autant plus qu'il s'agissait de protéger la démocratie et la libre expression de la volonté des citoyens. 301. Le 10 mai 1984, sur appel du Procureur disciplinaire fédéral, le Tribunal administratif fédéral a infirmé la décision et ordonné la révocation de Meister. On trouvera des détails sur ce jugement au chapitre 5, paragraphe 224. 302. Lors de sa comparution devant la commission, Meister a fait observer que, dans sa décision de mai 1975, la Cour constitutionnelle fédérale avait déclaré que, pour juger si le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral était ou non respecté, seul le cas individuel en question devrait être pris en considération, avec l'évaluation d'une série de facteurs variant d'un cas à l'autre. Meister a relevé que le Tribunal disciplinaire fédéral, après avoir apprécié les circonstances spécifiques du cas, avait tranché en sa faveur. Il avait pu s'expliquer en détail et répondre aux nombreuses questions du tribunal sur ses convictions politiques, ses activités et ses objectifs politiques. Contrairement au Tribunal disciplinaire fédéral, le Tribunal administratif fédéral n'avait manifesté aucun intérêt pour sa personnalité, ses activités et ses objectifs. Le tribunal ne lui avait pas posé une seule question sur ses activités politiques. Il n'avait pas été tenu compte d'une déclaration qu'il avait faite devant le tribunal, des copies des discours publics qu'il avait prononcé, non plus que du programme qu'il avait proposé lors des élections aux fonctions de maire de Stuttgart. Ce n'est pas lui qui s'était trouvé assis au banc des prévenus, mais bien son parti, le DKP (Note 138). 303. Meister a également indiqué à la commission que, lors de son interrogatoire en octobre 1979, il avait clairement déclaré qu'il était attaché aux principes de base qui sous-tendent l'ordre fondamental démocratique et libéral, à savoir le respect des droits de l'homme, la souveraineté du peuple, la séparation des pouvoirs, la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, l'indépendance des tribunaux, le pluralisme des partis et le droit de constituer une opposition (Note 139). 304. Témoignant devant la commission, le professeur Däubler, qui avait défendu Meister devant le Tribunal administratif fédéral, a déclaré que le tribunal n'avait pas tenu compte des assurances de Meister selon lesquelles il soutenait la Constitution et agirait conformément à ses principes (Note 140). 305. Notant sa longue période de services, par ailleurs irréprochables et constamment appréciés, le Tribunal administratif fédéral a accordé à Meister 75 pour cent de sa pension acquise, et ce pendant les six mois suivant sa révocation, avec possibilité de prolongation par le Tribunal disciplinaire fédéral en cas d'incapacité prouvée de trouver un autre emploi. 306. Meister a informé la commission que, depuis sa révocation en mai 1984, il n'avait pas pu trouver un emploi dans la profession pour laquelle il avait reçu une formation, en dépit de la pénurie d'ingénieurs électriciens sur le marché du travail. Sa révocation pour des motifs politiques avait dissuadé ceux qui auraient pu l'employer. Après une longue période de chômage, il s'efforçait de faire vivre sa famille en travaillant comme journaliste indépendant, ce qui était très difficile et soulevait de nombreux problèmes. 307. Au cours de la procédure engagée contre lui, Meister a reçu le soutien de représentants des travailleurs et de syndicats. En mai 1979, le conseil central du personnel du ministère fédéral des Postes et Télécommunications s'est opposé à l'engagement de la procédure disciplinaire. Dans une résolution adoptée en 1983, le 14e Congrès DPG a déclaré que la procédure engagée contre Meister devant le Tribunal administratif fédéral symbolisait la pratique des interdictions professionnelles (Berufsverbote), et a invité le Procureur disciplinaire fédéral à retirer l'appel qu'il avait interjeté contre le jugement du Tribunal disciplinaire fédéral. 308. Hans Peter. Peter a été recruté par l'Administration fédérale des postes en 1951 et a travaillé dans un central téléphonique de Stuttgart. Il a été nommé fonctionnaire à vie en 1959 et promu secrétaire technique en chef des télécommunications en 1971. Dans une appréciation officielle citée dans le jugement du Tribunal disciplinaire fédéral, ses services sont qualifiés "de bons à très bons"; ses efforts et sa conduite ont été excellents et il était l'un des fonctionnaires du central téléphonique les plus estimés. 309. Peter était un militant syndicaliste: il a exercé plusieurs fonctions syndicales et a été notamment membre du conseil du DPG sur son lieu de travail. 310. Peter a adhéré au DKP en 1969 et s'est engagé publiquement pour le parti. Il était candidat aux élections au nom du DKP, a été chargé de journaux locaux et a été pendant quelques années membre du comité du DKP à Stuttgart. Ses activités n'ont donné lieu à aucun commentaire jusqu'en 1972, lorsqu'il a été entendu par deux fonctionnaires de l'administration des postes. Après l'audition, il a été informé qu'il avait donné l'impression d'agir dans le cadre de la Constitution. 311. Cinq ans après cette audition, l'Administration fédérale des postes a ouvert une enquête. Peter a été accusé d'avoir violé son devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral pour un certain nombre de raisons telles que son appartenance au DKP, la rédaction d'articles et leur publication dans les journaux du DKP, le fait d'être candidat du DKP lors de diverses élections locales et le fait de visiter la République démocratique allemande avec d'autres membres du DKP à des fins politiques. En avril 1978, Peter a été interrogé par l'enquêteur, un directeur de l'administration des postes, qui a conclu qu'il n'existait pas de preuve d'activités concrètes hostiles à la Constitution. De même, le conseil central du personnel du ministère fédéral des Postes et Télécommunications a estimé que Peter n'avait pas manqué à ses devoirs. Néanmoins, à la fin de 1978, Peter a été transféré pour des raisons de sécurité à un emploi dans la section des mandats postaux et, en janvier 1979, le Procureur disciplinaire fédéral a engagé une procédure disciplinaire auprès du Tribunal disciplinaire fédéral. 312. En mars 1980, le Tribunal disciplinaire fédéral s'est prononcé en faveur de Peter. Le tribunal a estimé que les objectifs du DKP étaient incompatibles avec l'ordre fondamental démocratique et libéral. D'un autre côté, il a déclaré que l'appartenance au DKP relevait du domaine "de la conviction et de l'expression de cette conviction", qui était protégé par la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 22 mai 1975. Le tribunal a considéré que le fait de rédiger un journal du DKP, d'exercer des fonctions dans ce parti et d'être candidat du DKP aux élections était la preuve d'une violation objective du devoir de fidélité, mais que les activités de Peter en faveur du DKP ne constituaient pas une violation coupable des obligations visées à l'article 77 (1)(1) de la loi fédérale sur le service civil, essentiellement parce que ses supérieurs n'avaient pas pu le renseigner sans équivoque sur le fait que ces activités auraient ou non des conséquences disciplinaires. Dans l'Administration fédérale des postes, la situation juridique était considérée comme incertaine. La responsabilité de cette incertitude juridique ne devrait pas rejaillir sur Peter. 313. Le 29 octobre 1981, le Tribunal administratif fédéral a infirmé la décision, estimant que Peter avait constamment violé son devoir de fidélité envers l'Etat et la Constitution, et a ordonné sa révocation. Le tribunal a fait observer que l'application d'une sanction moins sévère n'aurait pas d'effet sur Peter, attendu qu'il avait l'intention de poursuivre ses activités. Sa conduite, par ailleurs irréprochable, ne pourrait influer sur le jugement du tribunal. 314. Le Tribunal administratif fédéral n'a accordé aucune indemnité financière temporaire à Peter, étant donné que sa femme possédait un revenu plus élevé que l'indemnité maximum qui aurait pu lui être allouée. On trouvera de plus amples détails sur ce jugement au chapitre 5, paragraphe 224. 315. Dans les commentaires qu'il a présentés à la commission, le DPG a fait observer que la seule raison de la révocation de Peter résidait dans le fait qu'il était un militant du DKP; ni dans l'exercice de ses fonctions, ni hors du service il ne s'était livré à des activités hostiles à la Constitution. 316. Wolfgang Repp. Repp est fonctionnaire des postes à Francfort-sur-le-Main, Hesse. Il est au service de l'Administration fédérale des postes depuis 1965. Il a été promu au grade de commis supérieur des postes en 1972 et nommé fonctionnaire à vie en 1977. 317. Dans une décision du Tribunal disciplinaire fédéral de 1984, les services de Repp étaient qualifiés de "bons", et il était également indiqué qu'il ne s'était pas livré à des activités politiques dans le service. En mars 1982, l'Administration des postes de Francfort-sur-le-Main l'a nommé membre d'une commission d'examen. Repp est un militant du DPG et membre du conseil du personnel du bureau de poste 1, Francfort-sur-le-Main. 318. Repp a été interrogé pour la première fois en avril 1975 au sujet de son appartenance au DKP et de ses candidatures pour le DKP lors d'élections locales en 1972 et 1974. En juin 1976, il a été informé que le ministère fédéral des Postes et Télécommunications avait conclu que, en raison de ses activités en faveur du DKP et des organisations qui lui servent de couverture, il ne pouvait pas s'attendre à être nommé fonctionnaire à vie en 1977 et qu'il serait révoqué si, d'ici là, il était incapable de dissiper les doutes au sujet de sa fidélité à la Constitution. Néanmoins, après des protestations de ses collègues et de membres de la population, il a été nommé fonctionnaire à vie en juin 1977. 319. En juin 1978, l'Administration fédérale des postes a suggéré que, pour éviter une procédure disciplinaire, Repp résigne ses fonctions au service du DKP et renonce à ses activités en faveur de ce parti. L'intéressé a refusé de se distancer du DKP. Repp a fait l'objet d'une enquête préliminaire en juin 1979 pour violation présumée du devoir de fidélité pour les raisons suivantes: appartenance au DKP, activités au sein de ce parti depuis 1972, refus de renoncer à ces activités en dépit des avertissements, candidature pour le DKP aux élections de 1978 à la Chambre du Land, et appartenance au comité de la section Hesse du DKP. 320. En 1981, Repp a été informé que, s'il consentait à renoncer à son statut de fonctionnaire, le ministère fédéral des Postes et Télécommunications serait disposé à l'employer comme travailleur. Il a refusé cette offre, disant que l'accepter reviendrait à faire fi de ses propres droits constitutionnels. En mai 1982, il a été invité à dire si, après avoir appris la décision du Tribunal administratif fédéral du 29 octobre 1981 (jugement Peter), il était prêt à mettre fin à ses activités en faveur du DKP. 321. En 1983, le ministre fédéral des Postes et Télécommunications a engagé une procédure contre Repp devant le Tribunal disciplinaire fédéral. En mars 1984, ce tribunal a rejeté la plainte, au motif que la nomination de Repp en qualité de fonctionnaire à vie malgré ses activités au sein du DKP avait été une décision "délibérée, définitive et inconditionnelle" du ministère fédéral des Postes et Télécommunications et, en tant que telle, une décision de s'abstenir de le révoquer. En juillet 1984, le Tribunal administratif fédéral cassait cette décision, jugeant que la plainte contre Repp était recevable et que le Tribunal disciplinaire fédéral devait l'examiner quant au fond. 322. En septembre 1984, le ministre fédéral des Postes et Télécommunications a décidé de suspendre Repp avec une réduction de 25 pour cent de son traitement. En novembre 1984, le Tribunal disciplinaire fédéral annulait cette décision pour vice de procédure. L'Administration des postes ne l'a pas autorisé à reprendre le travail parce que le Procureur disciplinaire fédéral avait interjeté appel de la décision du tribunal. En décembre 1984, le Tribunal disciplinaire fédéral a ordonné à l'Administration des postes de l'autoriser à reprendre le travail en attendant la décision du Tribunal administratif fédéral sur l'appel. En janvier 1985, le Tribunal administratif fédéral a infirmé la décision du tribunal, confirmant ainsi la suspension de Repp et la réduction de traitement. 323. Sur le fond de l'affaire, le Tribunal disciplinaire fédéral a tranché en faveur de Repp en juin 1985, au motif que son appartenance au DKP et ses activités en faveur de ce parti ne constituaient pas une faute disciplinaire. On trouvera des détails sur ce jugement au chapitre 5, paragraphe 232. Le Procureur disciplinaire fédéral a interjeté appel de ce jugement. 324. Les protestations au sujet du cas Repp ont commencé en 1976. Elles étaient dirigées contre l'intention du ministère de ne pas titulariser ce fonctionnaire et comportaient le recueil de 10.000 signatures, parmi lesquelles celles du président du DGB, H.O. Vetter, et du président du DPG de Hesse. En août 1978, le comité de la section de Francfort du DPG a écrit au président du groupe SPD à la Chambre fédérale. Il disait désapprouver l'action entreprise par le ministre fédéral des Postes et Télécommunications et espérer que le groupe SPD, qui soutenait le gouvernement, contribuerait au maintien de Repp dans son emploi. En octobre 1984, la conférence de la section Hesse du DPG a protesté contre la suspension de plusieurs fonctionnaires des postes, dont Repp; elle demandait l'annulation de ces suspensions et l'abandon de la procédure disciplinaire. En octobre 1984, la Chambre de Hesse a adopté une motion critiquant la décision du ministère fédéral de suspendre Repp (ainsi que Herbert Bastian et Axel Brück) et exigeant l'annulation de la décision. 325. Uwe Scheer. Depuis 1963, Scheer est occupé dans les services administratifs de l'Administration fédérale des finances. En novembre 1967, il a été nommé fonctionnaire à vie et promu en juillet 1971 au grade de secrétaire supérieur des douanes. Il a travaillé à Hambourg, d'abord au contrôle des frontières, puis comme fonctionnaire chargé du dédouanement dans un service des douanes intérieur, et finalement au département de la comptabilité. Dans les notations officielles les plus récentes (1983), les services de Scheer étaient qualifiés d'excellents et il était déclaré digne d'une nouvelle promotion. 326. En 1965, Scheer est devenu représentant local du Syndicat des services publics, des transports et des communications (Gewerkschaft Offentliche Dienste, Transport und Verkehr - OTV) et a été jusqu'en 1978 membre du comité du département de l'OTV pour l'Administration fédérale des finances. Il a été élu membre des conseils du personnel dans ses lieux de travail et du conseil du personnel de district à l'Administration fédérale des finances, Hambourg. 327. En mai 1983, l'Administration fédérale des finances a informé Scheer de l'ouverture d'une enquête au sujet de ses diverses candidatures, sur la liste du DKP, aux élections au conseil municipal de Hambourg-Wandsbek de 1978 et 1982. Il a été invité à se distancer du DKP. La procédure disciplinaire a été engagée en août 1983. Le conseil du personnel de district, où la Fédération allemande des fonctionnaires (Deutscher Beamtenbund - DBB) est majoritaire, a approuvé l'ouverture de cette procédure, à condition que Scheer ne soit pas suspendu et ne subisse pas de réduction de traitement. En février 1985, le Procureur disciplinaire fédéral a engagé une procédure devant le Tribunal disciplinaire fédéral, accusant Scheer d'avoir constamment violé son devoir de fidélité politique du fait de son appartenance à un parti hostile à la Constitution, à savoir le DKP, et de ses activités en faveur de ce parti; les allégations portaient sur ses candidatures pour le DKP et son appartenance présumée à ce parti. Scheer a refusé de dire s'il était ou non membre du DKP, soutenant que ces questions n'étaient pas pertinentes. En avril 1986, une date pour l'audience devant le tribunal n'avait pas encore été fixée. 328. En mai 1985, l'Administration fédérale des finances a suspendu Scheer, réduit son traitement de 20 pour cent et supprimé son salaire de congé, son "treizième mois" et ses possibilités d'avancement dans la hiérarchie. Selon Scheer, ces mesures ont eu pour effet de réduire son revenu annuel de 7.000 DM en 1985. Le conseil du personnel a protesté contre la suspension de Scheer, laquelle a cependant été maintenue par le Tribunal disciplinaire fédéral. 329. Dans une communication soumise à la commission, Scheer a fait observer que ses candidatures sur la liste du DKP avaient été annoncées dans le Journal officiel. A l'époque, aucune autorité ni aucun supérieur ne lui avait dit qu'une telle conduite était inadmissible. Les mesures n'ont été prises que cinq ans après la première candidature et un an après la deuxième et la troisième. Il considère que l'exercice du droit à l'éligibilité ne saurait être une violation d'une obligation de service. 330. L'OTV fournit à Scheer une assistance juridique. Parmi les personnes et les organisations qui le soutiennent figurent les sections de Hambourg de la Gewerkschaft Erziehung und Wiessenschaft, la Gewerkschaft Druck und Papier, et la Gewerkschaft Handel, Banken und Versicherungen; le groupe SPD au conseil municipal de Hambourg-Wandsbek; la section Hamburg-Steilshoop du SPD; ainsi que le représentant de Hambourg-Wandsbek à la Chambre fédérale et un ancien maire de Hambourg, Hans-Ulrich Klose. Dans une déclaration de soutien à Scheer, un groupe de citoyens de Hambourg, qui avaient été touchés lorsque la pratique des "interdictions professionnelles" était appliquée dans cette ville, ont déclaré que, à la suite de la solidarité dont ils avaient bénéficié, le gouvernement de Hambourg avait mis fin à cette pratique en 1979 et réhabilité ceux qui en avaient été victimes. Bade-Wurtemberg 331. Gerlinde Fronemann. En septembre 1971, Fronemann a été nommée fonctionnaire à l'essai dans le service de l'éducation de Bade-Wurtemberg. Elle enseigne dans des écoles pour enfants handicapés, à l'heure actuelle dans une école spéciale d'orthophonie. 332. En septembre 1977, Fronemann a été entendue par l'autorité scolaire (Oberschulamt Karlsruhe) qui, en raison de son appartenance présumée au DKP et de ses activités présumées en faveur de ce parti, a ordonné sa révocation sans préavis au mois de novembre. Les allégations expresses concernant Fronemann étaient qu'elle avait été membre du DKP au moins pendant la période 1975-1977; qu'elle s'était rendue en République démocratique allemande avec une délégation du DKP; qu'elle avait participé à diverses réunions du DKP et qu'elle avait été élue au comité et avait été chargée du journal du groupe DKP d'un district de la ville de Karlsruhe. Fronemann a refusé de répondre à ces allégations. 333. Dans une communication soumise à la commission, Fronemann a déclaré qu'à la suite de nombreuses protestations de parents d'élèves, de collègues, de directeurs d'école, de syndicats et de membres des chambres fédérale et du Bade-Wurtemberg sa révocation n'avait pas été mise à exécution. 334. En rejetant son appel interne, l'autorité scolaire a ajouté une allégation supplémentaire selon laquelle Fronemann était cosignataire d'une brochure intitulée "A bas les interdictions professionnelles!" En janvier 1980, le Tribunal administratif de Karlsruhe a rejeté sa plainte. Le tribunal a indiqué que les nombreuses déclarations de Fronemann, selon lesquelles elle était attachée à la Constitution, et qu'elle avait réitérées au cours de l'audience, n'avaient pas fourni la preuve de sa fidélité à la Constitution. En novembre 1981, le Tribunal administratif de Bade-Wurtemberg a rejeté l'appel de Fronemann. Le tribunal a déclaré qu'en acceptant des fonctions dans le parti, et en publiant un journal du DKP, Fronemann s'était identifiée au programme du parti. Ses autres activités - visite en RDA et participation à des réunions du DKP - pourraient, prises individuellement, ne pas devoir être considérées comme une violation de son devoir de fidélité; globalement, cependant, elles aidaient à cerner, d'un point de vue juridique, la conduite de Fronemann. Le tribunal n'a pas jugé nécessaire d'approfondir l'allégation selon laquelle Fronemann avait signé la brochure contre les interdictions professionnelles. Il a conclu que, puisque Fronemann avait violé son devoir de fidélité à la Constitution - une obligation fondamentale d'un fonctionnaire -, il n'y avait pas lieu de considérer si elle devait néanmoins être maintenue dans le service, même si l'on tenait compte de ses aptitudes techniques et de ses performances exceptionnelles et du fait que son enseignement n'avait donné lieu à aucune réserve. 335. En mai 1985, le Tribunal administratif fédéral a infirmé les jugements des tribunaux inférieurs et annulé la révocation de Fronemann. Il a fondé sa décision sur le fait que les autorités scolaires compétentes avaient négligé de satisfaire à la condition de la loi sur la représentation du personnel relative à l'obligation de consulter le conseil du personnel avant de prononcer une révocation sans préavis. 336. En mai 1985, après la décision du Tribunal administratif fédéral, les FDP, les Verts et les membres SPD à la Chambre de Bade-Wurtemberg ont déposé une motion invitant le gouvernement du Land à nommer Fronemann comme fonctionnaire à vie et à renoncer à engager une nouvelle procédure contre elle. Il était indiqué en faveur de cette motion que la décision du Tribunal administratif fédéral avait annulé la révocation sans préavis et que, au cours de ses quatorze années d'enseignement, Fronemann n'avait reçu que des louanges des parents d'élèves, de ses collègues, des professeurs et de l'autorité scolaire. Le ministère de l'Education et des Sports a répondu en juin 1985 qu'il ne pouvait pas décider de l'opportunité de poursuivre l'affaire avant d'avoir pris connaissance des raisons qui avaient motivé la décision du Tribunal administratif fédéral. Le ministère a ajouté que, dans les questions concernant le devoir de fidélité à la Constitution d'un enseignant, la durée des services ne pourrait être une considération décisive. De plus, plusieurs décisions des tribunaux rendues au cours des dernières années avaient établi qu'une violation du devoir de fidélité avait, en règle générale, des conséquences juridiques si graves que l'estime des parents, des collègues, des professeurs et de l'autorité scolaire envers un enseignant ne pouvait, en fin de compte, être prise en considération. 337. Dans la communication qu'elle a soumise à la commission, Fronemann a déclaré que la motion susvisée avait été étudiée par la commission permanente de la Chambre; une décision définitive n'était toutefois pas intervenue parce que le représentant du gouvernement du Land avait exprimé le désir d'avoir auparavant un entretien avec l'intéressée. La commission de la Chambre avait reçu l'assurance que cet entretien ne constituerait pas le prélude à une nouvelle procédure contre elle. Néanmoins, en novembre 1985, Fronemann était convoquée par le ministère de l'Education et des Sports non pas à un entretien mais pour être interrogée sur des informations reçues du ministère de l'Intérieur selon lesquelles elle avait participé à deux réunions du DKP en 1984 et 1985. Dans une lettre du 20 mars 1986, l'avocat de Fronemann a déclaré que l'administration semblait toujours avoir l'intention de la révoquer en dépit de ses quinze années de travail dans le service de l'éducation de Bade-Wurtemberg. Il semblait que la nouvelle révocation fût fondée sur le seul motif que Fronemann n'était pas disposée à faire une déclaration pour se distancer sans ambiguïté du DKP. Le chef du département juridique du ministère de l'Education et des Sports de Bade-Wurtemberg a déclaré qu'il avait lui-même interrogé Fronemann mais qu'elle avait refusé de répondre, invoquant ses bons états de service. Une décision interviendrait après réception du supplément d'information demandé au ministère de l'Intérieur (Note 141). 338. Klaus Lipps. Lipps, professeur de français, de mathématiques et de sport dans une école secondaire, travaille dans le service de l'éducation de Bade-Wurtemberg depuis 1969. Il a été nommé professeur auxiliaire (Studienassessor) en qualité de fonctionnaire à l'essai en avril 1971. L'autorité scolaire (Oberschulamt Karlsruhe) a considéré la conduite professionnelle de Lipps comme irréprochable et son comportement comme correct. Lipps est membre du DKP depuis 1971. 339. Après avoir été interrogé en décembre 1974 et en mars 1975, Lipps a été révoqué sans préavis en mai 1975. Son appel interne a été rejeté en août 1975. En octobre 1975, le Tribunal administratif de Karlsruhe a ordonné sa réintégration temporaire. En novembre 1976, le même tribunal annulait la révocation. En mai 1977, l'appel du gouvernement du Land était rejeté par le Tribunal administratif de Bade-Wurtemberg, qui a refusé la permission d'interjeter appel. Le tribunal a considéré que, même si la condition objective d'une violation du devoir de fidélité était remplie, la condition subjective - conscience de commettre une violation du devoir de fidélité - ne l'était pas, étant donné qu'avant la décision de la Cour constitutionnelle fédérale de mai 1975 Lipps pouvait avoir supposé que le fait d'appartenir à un parti qui n'avait pas été déclaré anticonstitutionnel ne constituait pas une violation du devoir de fidélité. 340. A la demande du ministre de l'Education et des Sports du Land, l'autorité scolaire a de nouveau révoqué Lipps, avec préavis, en novembre 1977. En avril 1979, elle rejetait son appel interne. En septembre 1982, le Tribunal administratif de Karlsruhe a annulé la révocation. Le tribunal a relevé que l'autorité scolaire avait estimé que le simple fait de devenir et de rester membre du DKP constituait une violation du devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral; il n'existait pas de preuve que Lipps ait été fonctionnaire du DKP ou candidat à une fonction quelconque à l'intérieur ou à l'extérieur du parti. Dans les cas tranchés jusqu'ici par les tribunaux contre des fonctionnaires, ceux-ci avaient été incomparablement plus actifs dans le parti. Le gouvernement du Land a interjeté appel contre cette décision devant le Tribunal administratif de Bade-Wurtemberg. En septembre 1985, le tribunal a rejeté cet appel et refusé la permission d'interjeter un nouvel appel. La plainte du gouvernement du Land contre le refus de permission d'interjeter appel a été rejetée par le Tribunal administratif fédéral en mai 1986. 341. Par suite de la procédure engagée, la carrière de Lipps est au point mort depuis 1974 et l'enseignant n'a pas dépassé le stade de "Studienassessor" et de fonctionnaire à l'essai. Dans une communication du 4 juillet 1985, il a déclaré qu'il vivait et travaillait depuis plus de dix ans sous la menace constante d'être révoqué. Dans une lettre du 12 janvier 1986, il ajoutait qu'en dépit de cinq jugements des tribunaux rendus en sa faveur le gouvernement du Land n'était pas disposé à le laisser vivre en paix, lui et sa famille, mais voulait à tout prix l'empêcher d'exercer sa profession. 342. Lors d'une réunion de la section Bade-Wurtemberg du GEW tenue en juin 1983, les participants ont demandé au ministre de l'Education de renoncer à interjeter appel contre le jugement rendu en 1982 par le Tribunal administratif de Karlsruhe. En novembre 1985, l'assemblée du groupe technique des écoles secondaires de la section Bade-Wurtemberg du GEW réunie au niveau du Land a invité le gouvernement du Land à mettre fin à la "persécution de Lipps" depuis près de douze ans et à retirer l'appel interjeté devant le Tribunal administratif fédéral; elle a également exigé sa nomination en qualité de fonctionnaire à vie. Une déclaration de soutien en faveur de Lipps a recueilli plus de 450 signatures et a été publiée sous forme d'annonce dans le Badisches Tagblatt de septembre 1985. 343. Lors de sa comparution devant la commission en avril 1986, le chef du département juridique du ministère de l'Education et des Sports de Bade-Wurtemberg a déclaré que le gouvernement du Land n'avait pas l'intention de "persécuter" Lipps mais souhaitait obtenir de la plus haute juridiction administrative de la République fédérale une décision sur la question, non encore tranchée jusqu'ici, de savoir quel degré d'activité en faveur d'une organisation hostile à la Constitution, en dehors de la simple appartenance à une telle organisation, devait être atteint pour constituer une violation du devoir de fidélité à la Constitution justifiant la révocation (Note 142). En août 1986, la commission a été informée que le ministère de l'Education et des Sports prendrait une nouvelle décision sur ce cas après avoir reçu les informations requises du ministère de l'Intérieur et avoir entendu Lipps. Bavière 344. Gerhard Bitterwolf. Bitterwolf, qui a été élu en 1977 membre du comité fédéral de l'Union allemande pour la paix (Deutsche Friedensunion - DFU) et président de la section bavaroise de la DFU, a achevé sa formation d'enseignant en 1978. Pendant son service préparatoire, il a enseigné différentes matières dans des écoles primaires et secondaires. Lors de son audition devant la commission, Bitterwolf a déclaré que les autorités bavaroises avaient antérieurement décidé de lui interdire l'accès au service préparatoire en raison de son appartenance au "Sozialistischer Hochschulbund" (SHB). Toutefois, cette décision avait été annulée par un tribunal administratif (Note 143). 345. Ayant demandé à être admis au service et à être nommé en qualité de fonctionnaire à l'essai, Bitterwolf a été interrogé par l'Administration du district de Mittelfranken en novembre 1978. L'administration a rejeté sa demande ainsi que son appel interne contre cette décision, déclarant que la DFU était une organisation sous l'influence du DKP, que quiconque occupait une position aussi importante dans une organisation influencée par le DKP et qui coopérait et avait des objectifs communs avec le DKP, justifiait les doutes quant à la question de savoir s'il était prêt en toutes circonstances à prendre fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral de la Constitution de la République fédérale et de celle de la Bavière. L'administration a également fait observer que Bitterwolf avait participé activement aux campagnes de la DFU contre l'anticommunisme et les "interdictions professionnelles" (Berufsverbote). Que Bitterwolf ait montré sa valeur professionnelle pendant le service préparatoire et se soit abstenu de déclarations politiques dans son enseignement n'était pas pertinent. 346. En 1983, le Tribunal administratif d'Ansbach a maintenu la plainte de Bitterwolf contre le refus opposé par l'administration à sa requête. Le gouvernement bavarois a interjeté appel de ce jugement devant le Tribunal administratif de Bavière. Lors de sa comparution devant la commission, Bitterwolf a déclaré qu'il y avait eu une modification dans les allégations dirigées contre lui. Celles-ci ne visaient plus essentiellement ses activités au sein de la DFU mais bien son attitude à l'égard du jugement rendu par le Tribunal administratif fédéral dans le "cas Peter" (29 octobre 1981). Il avait critiqué ce jugement lorsque l'administration lui avait demandé ce qu'il en pensait. Il a ajouté que le gouvernement bavarois avait utilisé cette méthode dans d'autres cas (Note 144). 347. En novembre 1985, le Tribunal administratif de Bavière a infirmé le jugement du Tribunal administratif d'Ansbach et a refusé à Bitterwolf la permission d'interjeter appel. Le tribunal a fait observer que, après avoir entendu de nouveau Bitterwolf, l'Administration du district de Mittelfranken avait, en mars 1985, rejeté de nouveau sa demande de nomination comme fonctionnaire à l'essai en qualité d'enseignant dans les écoles élémentaires. L'administration avait fondé sa décision sur son manque de fidélité à la Constitution, qui ressortait de ses réponses aux questions de l'administration relatives à son attitude à l'égard des principes de base de l'ordre fondamental démocratique et libéral, et de son refus de se distancer des objectifs du DKP, ainsi que sur son caractère peu convenable, attendu qu'il avait été condamné pour avoir insulté le ministre-président de Bavière. Le tribunal a déclaré qu'un candidat à un poste de fonctionnaire à l'essai ne pouvait faire valoir un droit à un tel poste, mais que les nominations sont à la discrétion de l'administration et que les tribunaux administratifs n'ont que des pouvoirs de révision limités. Le tribunal a jugé que, bien que la condamnation de Bitterwolf ne soit pas suffisante pour l'écarter, les doutes au sujet de sa fidélité à la Constitution étaient justifiés. Dès 1978, l'administration de district avait déjà eu de bonnes raisons d'interroger Bitterwolf au sujet de son attitude vis-à-vis de l'ordre fondamental démocratique et libéral, du fait qu'il était depuis de nombreuses années membre de la DFU et exerçait des fonctions importantes dans cette organisation. Des gouvernements fédéraux successifs avaient considéré que la DFU était influencée par le DKP. Toutefois, le tribunal a également noté une remarque dans le rapport de 1978 du Bureau pour la protection de la Constitution mettant en garde contre la tentation d'associer tous les militants d'organisations telles que la DFU au communisme. Eu égard à ces considérations, l'administration de district avait dû accorder à Bitterwolf la possibilité d'exprimer son opinion sur l'ordre fondamental démocratique et libéral. L'administration lui avait alors posé une série de questions et son opinion, qui était que les réponses de Bitterwolf ne satisfaisaient pas aux exigences requises d'une personne attachée à l'ordre fondamental démocratique et libéral, n'a pu être prise en défaut. 348. Le tribunal a fait observer que, étant donné que les exigences requises d'une personne attachée à l'ordre fondamental démocratique et libéral incluent la nécessité de se distancer des tentatives hostiles et des organisations qui s'y livrent, les questions de l'administration fondées sur les motifs figurant dans le jugement du Tribunal administratif fédéral dans le cas Peter ne pouvaient être critiquées. Bitterwolf aurait pu répondre aux questions sur le fond même si, pour d'autres raisons, il avait souhaité critiquer le jugement rendu dans le cas Peter. Selon le tribunal, la requête de Bitterwolf n'a pas été rejetée en raison de l'activité déployée par le requérant au sein de la DFU, qui en soi ne démontrait pas une affinité personnelle avec le communisme. 349. En juillet 1986, la plainte de Bitterwolf contre le refus de permission d'interjeter appel a été rejetée par le Tribunal administratif fédéral, qui a rappelé sa jurisprudence selon laquelle les tribunaux ne sont pas autorisés à décider eux-mêmes si les requérants sont fidèles à la Constitution, ni à remplacer l'appréciation d'une administration par leur propre appréciation. 350. Dans une déclaration faite en réponse au rejet par l'Administration de district de Mittelfranken de son appel interne, Bitterwolf a dit que la direction de l'école et le conseil des parents d'élèves de l'école où il avait fait son service préparatoire avaient exprimé leur satisfaction au sujet de son travail en lui demandant de continuer à s'occuper de sa classe jusqu'à l'examen final. Tous les élèves de cette classe et leurs parents avaient signé une pétition pour demander à l'administration de district de le maintenir; ses collègues lui avaient manifesté leur confiance en l'élisant à l'unanimité comme leur porte-parole. Après le rejet de son appel interne en 1979, Bitterwolf a reçu des déclarations de soutien de nombreuses personnes, principalement d'universitaires. Le vice-président du groupe SPD à la Chambre fédérale, Horst Ehmke, a déclaré que la procédure était incompatible avec l'attitude du SPD vis-à-vis du devoir de fidélité à la Constitution dans le service public. Lors de sa comparution devant la commission, Bitterwolf a déclaré qu'il avait continué à recevoir un large soutien sur les plans national et international, notamment des partis sociaux-démocrates des Pays-Bas et du Danemark, ainsi que de 150 membres du Parlement européen (Note 145). 351. Dans une communication du 11 juillet 1985, Bitterwolf a invoqué l'incidence de la procédure sur son emploi. Bien que le tribunal de première instance ait décidé en sa faveur, il était resté sept ans sans pouvoir travailler dans la profession correspondant à sa formation. Comparaissant devant la commission, il a déclaré qu'on lui avait assuré que les charges retenues contre lui ne l'auraient pas empêché de trouver un emploi en Hesse et dans la Sarre (Note 146). En août 1986, Bitterwolf a informé la commission qu'il avait été nommé en qualité d'enseignant dans le Land de Hesse. 352. Charlotte Niess-Mache. Après presque quatre ans de service préparatoire en qualité de fonctionnaire à titre précaire dans la fonction publique bavaroise, Charlotte Niess-Mache a déposé en avril 1975 une requête auprès du ministère bavarois de la Justice en vue d'être nommée juge à l'essai. 353. Pendant son service préparatoire, elle avait adhéré à l'Association des juristes démocrates (VDJ). Elle était également membre du SPD et de la Gewerkschaft Offentliche Dienste, Transport und Verkehr (OTV), et a participé aux travaux de l'Association des juristes sociaux-démocrates (ASJ). 354. En mai 1975, Niess-Mache a été informée qu'elle recevrait sa lettre de nomination. Puis on lui a dit que l'on attendait toujours l'information requise du Bureau pour la protection de la Constitution. 355. En septembre 1975, le ministère de la Justice a rejeté sa candidature, considérant que, du fait de son identification à la VDJ, elle n'offrait pas la garantie qu'elle prendrait en toutes circonstances fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. Le ministère a indiqué que, selon une appréciation du ministre fédéral de l'Intérieur, la VDJ était une organisation communiste subsidiaire qui avait été créée par des groupes extrémistes de gauche et était manifestement sous l'influence de ces groupes, en particulier du DKP; la VDJ n'agissait pas conformément à l'ordre fondamental démocratique et libéral. C'est ce qu'il fallait conclure de la composition du comité fédéral de la VDJ, des dispositions de ses statuts et d'autres preuves, notamment d'un rapport de l'Association internationale des juristes démocrates sur les interdictions professionnelles à l'égard des communistes, des sociaux-démocrates et d'autres démocrates en République fédérale, ainsi que d'une contribution à ce rapport émanant de la VDJ. Etant donné que Niess-Mache était membre du comité fédéral de la VDJ, il y avait lieu de supposer qu'elle s'identifiait à un degré exceptionnel aux objectifs et aux déclarations de la VDJ. Elle avait été cosignataire de l'invitation à la séance inaugurale, tenue à Munich, du groupe régional de la VDJ. Au cours des interrogatoires, elle ne s'était pas dissociée de la VDJ mais l'avait au contraire défendue. 356. Après le rejet de son appel interne, Niess-Mache a déposé une plainte devant le Tribunal administratif de Münich. Au cours de l'audience, Niess-Mache a déclaré que la VDJ n'était sous l'influence d'aucun parti politique et qu'elle se dissocierait résolument d'une telle influence, quelle qu'elle soit. Elle n'avait décidé d'adhérer à la VDJ qu'après qu'elle eut été certaine que la séance inaugurale régionale tenue à Munich avait clairement accepté la loi fondamentale comme base de l'action du groupe régional. Les objectifs définis dans la déclaration adoptée par la réunion régionale étaient similaires à ceux des programmes du SPD et du DGB. Elle a souligné l'autonomie des groupes régionaux de la VDJ. Elle participait à la VDJ en qualité de social-démocrate; les opinions politiques des autres membres de la VDJ ne sauraient lui être opposées. Les activités de la VDJ étaient limitées à l'expression écrite et orale d'opinions. Dans leur déclaration devant le Tribunal administratif de Munich, les avocats de Niess-Mache ont souligné qu'on n'avait pas fait état de sa personnalité; pas une seule déclaration de l'intéressée de nature à faire naître des doutes au sujet de sa fidélité à la Constitution n'avait été produite. Les avocats de Niess-Mache se sont également référés à une déclaration du ministre fédéral de l'Intérieur devant le Conseil des Etats selon laquelle on ne peut pas inférer du fait qu'une association telle que la VDJ ou le SHB (Sozialistischer Hochschulbund) compte des communistes parmi ses membres, que l'organisation dans son ensemble poursuit des objectifs hostiles à la Constitution, ou que tous les membres de l'association n'offrent pas une garantie de fidélité à la Constitution. 357. En octobre 1976, Niess-Mache a informé le Tribunal administratif de Munich que le ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Sylviculture de Rhénanie du Nord-Westphalie l'avait nommée fonctionnaire à l'essai, mais qu'elle désirait néanmoins poursuivre la procédure. 358. En octobre 1976, le Tribunal administratif de Munich a annulé la décision du ministère de la Justice et lui a ordonné de nommer Niess-Mache juge à l'essai. Il a estimé que les doutes émis au sujet de sa fidélité à la Constitution n'étaient pas fondés. Le tribunal a déclaré que, sur la base des informations disponibles, il ne pouvait pas conclure avec la certitude nécessaire que la VDJ poursuivait des objectifs hostiles à la Constitution. Le ministère de la Justice aurait dû examiner les propres objectifs de la VDJ. Au lieu de cela, il a estimé à tort que les objectifs de la VDJ étaient hostiles à la Constitution parce que le DKP, qui, quant à lui, a de tels objectifs, contrôlait la VDJ. Même si la VDJ poursuivait des objectifs hostiles à la Constitution, les doutes du ministère au sujet de Niess seraient non fondés en droit. Si, comme il est exigé, les circonstances du cas particulier étaient soigneusement prises en considération, l'appartenance de l'intéressée à la VDJ ne devrait pas soulever de sérieuses inquiétudes. Le ministère avait axé son appréciation non pas sur l'intégralité de personnalité de l'intéressée mais sur un seul aspect, à savoir sa participation active à la VDJ. Rien dans sa conduite n'apportait la preuve concrète qu'elle avait fait siens des objectifs de la VDJ qui seraient, le cas échéant, hostiles à la Constitution. Elle avait dit, par exemple, qu'elle n'approuvait pas certaines remarques formulées dans un discours du président de la VDJ, et que ce discours, qui avait joué un rôle important dans les accusations du ministère portées contre elle, avait fait l'objet d'un ample débat et d'une vive controverse au sein de la VDJ. 359. En novembre 1977, le Tribunal administratif de Bavière, infirmant le jugement du Tribunal administratif de Munich, a maintenu le refus du ministère de la Justice de nommer Niess-Mache juge à l'essai, ainsi que les motifs avancés par le ministère à l'appui de son refus. Le tribunal a déclaré que la révision judiciaire du rejet d'un candidat par l'administration était limitée à la question de savoir si l'administration avait fondé sa décision sur des faits erronés, n'avait pas appliqué la norme pertinente ou avait mal apprécié les limites de son pouvoir discrétionnaire tel qu'il est déterminé par la loi sur la fonction publique et par la Constitution, ou avait fait intervenir des considérations arbitraires. Un tribunal ne saurait remplacer une appréciation de l'administration par la sienne propre; en règle générale, il ne peut obliger une administration à recruter un plaignant dans la fonction publique. Dans le cas de Niess-Mache, il n'y avait pas de raison d'ordonner à l'administration de reconsidérer sa décision. L'action de la VDJ ne se fondait pas sur l'ordre fondamental démocratique et libéral. Cette organisation, qui avait été fondée sur l'initiative du DKP, se trouvait, depuis sa fondation, sous une forte influence du DKP et ne pouvait prendre de décisions importantes contre la volonté du DKP. Etant donné les remarques critiques de Niess-Mache à l'égard de certaines des initiatives de la VDJ et son assurance qu'elle était assez sûre d'elle pour assumer la responsabilité de ses opinions et ne pas devenir le jouet des communistes, le tribunal a fait observer qu'elle aurait dû être d'autant plus désireuse de se demander si, en tant que membre d'un parti qui formait le gouvernement de la République fédérale, elle devait continuer à aider la VDJ à conserver son image non partisane. Le tribunal a refusé à Niess-Mache la permission d'interjeter appel. 360. Lors de sa comparution devant la commission, Niess-Mache a déclaré qu'elle avait été sans emploi pendant assez longtemps; étant donné qu'elle était considérée comme une "extrémiste", les bureaux d'avocats ne voulaient pas l'employer. Elle a confirmé que le gouvernement de Rhénanie du Nord-Westphalie l'avait recrutée en 1976 et l'avait nommée fonctionnaire à vie quelques années plus tard (Note 147). 361. Après que le Tribunal administratif de Bavière eut maintenu la décision du gouvernement bavarois de rejeter sa candidature, le groupe CDU de la Chambre de Rhénanie du Nord-Westphalie a interrogé le ministre employant Niess-Mache au sujet de son emploi futur dans le service public de Rhénanie du Nord-Westphalie. Le ministre a noté que le jugement du Tribunal administratif de Bavière contenait 13 longues citations tirées de déclarations de membres de la VDJ; toutefois, il n'y avait pas de citation tirée d'une déclaration de Niess-Mache elle-même. 362. En réponse à une question de la commission, le chef du département du personnel du ministère bavarois des Finances a déclaré qu'à l'époque où Niess-Mache a déposé sa requête en Bavière elle n'aurait pas été considérée comme apte à occuper un poste équivalant à celui qu'elle occupe actuellement en Rhénanie du Nord-Westphalie (Note 148). 363. Alors que le cas était pendant en Bavière, Niess-Mache a reçu le soutien du SPD. Le groupe SPD de la Chambre fédérale a qualifié le refus de la nommer de "juridiquement et politiquement intolérable". Dans une lettre adressée au ministre-président de Bavière en novembre 1975, le président du SPD en Bavière du Sud a exprimé l'opinion qu'un membre du parti social-démocrate avait subi un préjudice pour avoir défendu et soutenu la politique social-démocrate au sein d'une organisation non liée à un parti particulier. Il a exprimé la crainte que ce cas ne puisse constituer un précédent pour justifier une pratique selon laquelle des membres du parti social-démocrate, sans que leur cas spécifique soit examiné, feraient l'objet d'une discrimination dans l'emploi dans le service public du fait qu'ils étaient actifs et maintenaient l'ordre fondamental démocratique et libéral dans des groupes non liés à un parti particulier dans lesquels militaient également des membres du DKP. Des points similaires ont été soulevés dans une lettre adressée au ministre bavarois de la Justice par le comité de Bavière du Sud de l'Association des juristes sociaux-démocrates. 364. Dans une déclaration adressée au Conseil des Etats en novembre 1975, le ministre fédéral de l'Intérieur de l'époque faisait connaître sa préoccupation au sujet de cas dans lesquels des demandes d'emploi émanant de membres du SPD avaient été rejetées en raison de leur candidature au nom du SHB ou de leur appartenance à la VDJ; les moyens utilisés pour défendre un Etat de droit risquaient d'enfreindre eux-mêmes les principes de l'Etat de droit. Basse-Saxe 365. Karl-Otto Eckartsberg. Eckartsberg, professeur d'anglais et chargé des sports, enseigne depuis 1975 dans une école intégrée de Garbsen, Basse-Saxe. En 1978, il a été nommé fonctionnaire à vie. Selon une déclaration citée dans le jugement du Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe, les services d'Eckartsberg dans l'établissement scolaire étaient favorablement appréciés et il n'existait pas de preuve qu'il ait cherché à endoctriner ses élèves. En 1980, l'Administration de district de Hanovre lui a confié le poste de directeur des études sociales de l'établissement. 366. De 1969 à 1979, Eckartsberg a été membre du SPD et a assumé quelque temps la présidence des jeunesses socialistes de la section Hanovre-Campagne du SPD. En 1979, Eckartsberg a quitté le SPD pour adhérer au DKP. Il a déclaré que la pratique des "interdictions professionnelles" l'avait renforcé dans sa résolution d'opérer ce changement. 367. En février 1982, le ministre de l'Intérieur de Basse-Saxe a informé le ministre de l'Education qu'Eckartsberg avait été candidat du DKP aux élections municipales de septembre 1981. L'Administration de district de Hanovre a entamé une enquête et, en juin 1982, a engagé une procédure disciplinaire. En septembre 1983, la Chambre disciplinaire du Tribunal administratif de Hanovre l'a reconnu coupable d'une violation du devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral et a ordonné sa révocation. 368. En janvier 1984, Eckartsberg a interjeté appel devant le Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe. Après le jugement rendu par le Tribunal administratif de Hanovre, il avait été suspendu en attendant une décision judiciaire définitive; son traitement fut réduit de 40 pour cent et il n'était pas autorisé à exercer une autre activité rémunérée quelconque. Ses plaintes contre la suspension ont été rejetées par le Tribunal administratif de Hanovre (décembre 1983) et par le Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe (décembre 1984). 369. Dans son jugement (26 juin 1985) sur l'appel principal, le Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe a infirmé le jugement du Tribunal administratif de Hanovre. Le tribunal a estimé que, bien que la conduite d'Eckartsberg constituât une violation objective de son devoir de fidélité, elle n'était pas une violation coupable. Il s'était identifié publiquement au programme du DKP en étant candidat pour ce parti. La question de savoir s'il approuvait ou non personnellement le programme et les objectifs du DKP dans leur ensemble ou seulement dans la mesure où il les considérait comme constitutionnels n'était pas pertinente. Cependant, il n'avait pas été possible de prouver qu'il avait eu conscience que sa conduite constituait une violation de son devoir de fidélité. Le tribunal a attaché une importance considérable à l'argument d'Eckartsberg selon lequel, compte tenu de l'attitude antérieure de son employeur, il ne pouvait pas supposer que le fait d'être candidat du DKP entraînerait une accusation de violation grave de son devoir de fidélité; le gouvernement du Land avait déclaré en 1976 que sa politique consistait à ne pas engager de procédure disciplinaire contre des fonctionnaires qui étaient candidats du DKP aux élections. Le gouvernement avait manifestement modifié sa pratique à la suite du jugement rendu par le Tribunal administratif fédéral dans le cas Peter. 370. Le ministère de l'Education de Basse-Saxe n'a pas interjeté appel de la décision du Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe, et Eckartsberg a été réintégré. 371. En novembre 1985, le gouvernement du Land a publié une circulaire relative à la violation par les fonctionnaires du devoir de fidélité à la Constitution du fait de leur participation à des tentatives hostiles à la Constitution et de leur candidature sur la liste d'un parti hostile à la Constitution. La circulaire appelait l'attention de tous les fonctionnaires sur deux jugements rendus par le Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe, et notamment le jugement rendu dans le cas Eckartsberg, pour montrer que le fait d'être candidat du DKP à des élections constituait une violation du devoir de fidélité politique d'un fonctionnaire et que, en pareil cas, l'employeur se trouvait dans l'obligation d'ouvrir une enquête disciplinaire. 372. En juillet 1986, l'Administration de district de Hanovre a engagé une nouvelle procédure disciplinaire contre Eckartsberg. Elle a déclaré que, selon les résultats de l'enquête préliminaire, il avait été élu en janvier 1986 à la présidence de la section Hanovre-Campagne du DKP et, en mars 1986, au conseil du DKP de Basse-Saxe, et que la médaille Ernst Thälmann du DKP lui avait été décernée pour les services rendus au parti et pour les efforts qu'il avait déployés dans la lutte contre les "interdictions professionnelles". Son appartenance au DKP et le fait d'accepter une haute fonction dans le parti et une décoration du parti le rendaient suspect de s'identifier totalement aux objectifs et au programme d'un parti qui était unanimement considéré comme poursuivant des objectifs hostiles à la Constitution, en mettant son prestige de fonctionnaire de Basse-Saxe au service de ce parti. En août, Eckartsberg a été suspendu au motif que la gravité de l'infraction disciplinaire alléguée entraînerait probablement sa révocation. Selon une information parue dans la presse, Eckartsberg a déclaré que, ni pendant la procédure qui s'était achevée par sa réintégration, ni après, il n'avait été question qu'il doive renoncer à accepter des fonctions au sein de son parti. 373. Eckartsberg est membre du GEW. Lors de son congrès fédéral de 1983, le GEW a adopté une résolution protestant contre les "interdictions professionnelles" en Basse-Saxe en général et contre le jugement rendu par le Tribunal administratif de Hanovre dans le cas Eckartsberg et la suspension consécutive de ce fonctionnaire en particulier. Cette résolution invitait le gouvernement du Land à mettre fin à toutes les procédures disciplinaires engagées pour des raisons politiques, à respecter le principe selon lequel nul ne peut être révoqué du service public du fait de l'exercice d'un droit fondamental, à réhabiliter et réintégrer toutes les personnes touchées, et à cesser immédiatement la surveillance des personnes exerçant leurs droits démocratiques. En mai 1986, la section de Basse-Saxe du GEW a protesté contre l'intention de l'administration d'engager une nouvelle procédure contre Eckartsberg; il était intolérable qu'une personne puisse être menacée de voir détruire son existence professionnelle en raison de ses activités légales en faveur d'un parti légal. Au cours de discussions menées en août avec la commission, des représentants du GEW ont déclaré que la nouvelle procédure engagée contre Eckartsberg et un certain nombre d'autres enseignants représentait une intensification de la pratique en Basse-Saxe; pour la première fois, des activités purement internes au parti étaient utilisées comme preuves d'une violation du devoir de fidélité. 374. Matthias Schachtschneider. Schachtschneider, un enseignant, est au service de la Basse-Saxe depuis 1960. Il a été nommé fonctionnaire à vie en 1964. En 1974, il a été désigné comme principal d'un collège de formation des enseignants à Oldenbourg et directeur des études d'allemand pour les collèges de formation des enseignants de l'Etat. 375. En 1980, il a reçu du ministre de l'Education du Land de Basse-Saxe un certificat de reconnaissance pour "vingt-cinq années de bons et loyaux services". Dans une appréciation officielle sur sa conduite datant de 1982, Schachtschneider était qualifié de maître dévoué et compétent, irréprochable dans son comportement professionnel et ne laissant jamais transparaître ses opinions politiques ni dans le cadre des travaux de séminaire ni dans son enseignement. 376. Schachtschneider a été membre du SPD de 1966 à 1980. Il a été élu membre du conseil municipal d'Oldenbourg sur la liste SPD en 1969, 1972 et 1976, et, de 1972 à 1976, il a été président du groupe SPD au sein du conseil. En 1972, il a reçu une distinction spéciale du maire d'Oldenbourg pour les services rendus à la ville en tant que conseiller municipal. En 1981, il a été élu au conseil municipal comme candidat indépendant sur la liste du DKP, puis est devenu vice-président du groupe DKP au sein du conseil. Il a adhéré au DKP en juin 1982. Schachtschneider est membre du GEW. 377. L'Administration de district de Weser-Ems a ouvert une enquête en avril 1982. Après l'interrogatoire auquel Schachtschneider a été soumis en avril, mai et juin 1983, l'administration de district a engagé une procédure contre lui devant le Tribunal administratif d'Oldenbourg en décembre 1983. Il était accusé d'avoir violé le devoir de fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral par sa candidature en tant qu'indépendant sur la liste du DKP, par son activité au sein du groupe DKP au conseil municipal et en demandant à adhérer au DKP. En décembre 1985, l'administration de district a formulé de nouvelles charges. Elle a déclaré que, bien qu'il ait été pleinement informé au cours de la procédure disciplinaire des vues juridiques de son employeur et du Tribunal disciplinaire de Basse-Saxe (jugement Eckartsberg), Schachtschneider n'avait vu aucune raison de quitter le DKP ou de renoncer à son rôle dans le groupe DKP au sein du conseil municipal. Interrogé de nouveau en septembre 1985, Schachtschneider a accusé l'administration de district d'entraver constamment, du fait de la procédure disciplinaire engagée contre lui, son travail en faveur de l'électorat et l'exercice de son mandat électif protégé par la loi. 378. En juin 1982, le comité de la section Weser-Ems du GEW a protesté auprès de l'administration de district contre l'ouverture d'une enquête contre Schachtschneider et d'autres membres du GEW qui avaient été candidats aux élections sur des listes du DKP. Au fil des ans, le GEW a continué à protester contre les procédures disciplinaires et les mesures prises en Basse-Saxe contre quelque 20 enseignants. Le comité de la section d'Oldenbourg du DGB a également protesté contre les procédures disciplinaires. En juin 1985, le conseil du personnel des enseignants du district de Weser-Ems a informé l'administration de district de la vive inquiétude que lui inspirait l'ouverture de la procédure contre Schachtschneider et 10 autres enseignants du district qui avaient été candidats sur les listes du DKP; il a demandé à l'administration d'abandonner la procédure et de réintégrer les enseignants qui avaient été suspendus. En 1984, le congrès SPD du Land de Basse-Saxe a adopté une résolution protestant contre l'intention du gouvernement du Land de révoquer des enseignants parce qu'ils avaient été candidats au nom d'un parti qui est légal. Rhénanie-Palatinat 379. Wolfgang Jung. Jung, qui appartient au service de l'enseignement de Rhénanie-Palatinat depuis 1960, enseigne les mathématiques, l'allemand, l'art, l'artisanat et les questions sociales. Il a été nommé fonctionnaire à vie en 1965. Depuis 1966, il enseigne dans une école secondaire à Kaiserslautern. Jung est un militant du GEW depuis de longues années. De 1974 à 1975, il a été membre du conseil du personnel dans l'administration scolaire de la ville de Kaiserslautern. Depuis 1975, il est membre du conseil du personnel de son école. 380. Une enquête a été ouverte après que Jung eut fait l'objet d'une dénonciation anonyme auprès de l'Administration du district de Rheinhessen-Pfalz sur la base d'une annonce de presse controuvée. En janvier 1982, l'administration de district a ouvert une enquête préliminaire alléguant que Jung était membre du DKP et occupait un poste de responsabilité dans ce parti. En avril 1985, l'administration de district a engagé une procédure devant le Tribunal administratif de Neustadt/Weinstrasse, en vue de procéder à la révocation de Jung. Celui-ci a été accusé d'avoir violé son devoir de fidélité à la Constitution en se livrant à des activités à l'intérieur du DKP et en sa faveur. La plainte indiquait que Jung avait refusé de répondre aux différents chefs d'accusation et à l'ensemble de la plainte. 381. Lorsque la procédure a été engagée, le président de l'administration de district a demandé à Jung de lui renvoyer un certificat qui lui avait été délivré quelques jours plus tôt, et dans lequel l'administration de district lui exprimait ses remerciements à l'occasion de vingt-cinq années de bons et loyaux services envers la communauté. Le président a déclaré que, comme Jung était un membre actif du DKP, il ne pouvait recevoir des remerciements pour de bons et loyaux services dans le sens plus large du terme résultant de son devoir de fidélité à la Constitution, et que le certificat avait été délivré par erreur. 382. Dans son jugement du 21 février 1986, le Tribunal administratif de Neustadt/Weinstrasse a estimé qu'en exerçant des fonctions au sein du DKP Jung avait commis une violation de son devoir de fidélité. Toutefois, il a noté que l'intéressé avait renoncé à ces fonctions deux ans auparavant et que, depuis, il ne s'était probablement rendu coupable d'aucune violation de son devoir de fidélité. Le tribunal a constaté que, pendant ses vingt-cinq années de service, Jung n'avait à aucun moment abusé de sa position d'enseignant ni cherché à influencer ses élèves sur le plan politique, et que, ni dans son enseignement ni dans ses contacts avec ses élèves, les parents d'élèves, ses collègues ou ses supérieurs, son activité au DKP n'avait transparu. Il a conclu qu'il n'y avait aucun risque que la conduite de l'intéressé change dans l'avenir et qu'il restait par conséquent apte à servir. Néanmoins, du fait qu'il avait exercé dans le passé des fonctions au sein du DKP et pour assurer qu'il ne reprendrait pas de telles activités à un niveau comparable au service de ce parti, le tribunal a ordonné une réduction de 15 pour cent de son traitement pendant trois ans. Selon Jung et son syndicat, le GEW, cette mesure devrait entraîner une perte de 20.000 DM. La commission a été informée que Jung avait décidé de ne pas interjeter appel de ce jugement afin de ne pas risquer une sanction plus sévère (révocation) au cas où l'administration ferait appel de son côté. 383. En octobre et novembre 1982, les sections Rhénanie-Palatinat et Kaiserslautern-Kusel du DGB ont invité les autorités à abandonner la procédure engagée contre Jung. En juin 1985, la conférence des fonctionnaires de la section Rhénanie-Palatinat du DGB a demandé au ministère de l'Education du Land et aux administrations de district d'abandonner la procédure disciplinaire et d'annuler les sanctions infligées à sept enseignants, notamment à Jung. Parmi diverses manifestations de protestation et de soutien de la part du GEW figure une lettre adressée au BIT en décembre 1985 par le président de la section Rhénanie-Palatinat du GEW qui décrit Jung comme un démocrate irréprochable, militant syndical et enseignant compétent et estimé. Dans une lettre adressée à l'administration de district en mars 1983, le personnel enseignant de l'école où exerce Jung a déclaré que son dévouement, ses connaissances et son esprit de coopération lui avaient gagné la sympathie et l'estime de tous ses collègues de travail. 384. Maria Lachmann. Enseignante spécialisée dans la rééducation des enfants handicapés, Lachmann travaille dans le service de l'enseignement du Land de Rhénanie-Palatinat depuis 1964. Elle a été nommée fonctionnaire à vie en 1970. En 1981, l'Administration du district de Coblence l'a nommée directeur d'études des maîtres stagiaires. Depuis 1984, Lachmann est membre de la section Bad-Kreuznach du GEW. 385. En novembre 1983, le ministère de l'Education du Land a informé l'Administration du district de Coblence qu'il avait reçu des informations du ministère de l'Intérieur du Land au sujet de Lachmann, et lui a demandé d'ouvrir une enquête; si ces informations étaient confirmées, l'administration de district devrait, sur la base du jugement rendu par le Tribunal administratif fédéral dans le cas Peter, envisager de révoquer Lachmann. 386. En février 1984, l'Administration du district de Coblence a informé Lachmann que son enquête avait révélé que, depuis 1983, elle avait constamment participé aux réunions internes et publiques du DKP, et qu'elle avait également été élue à un poste de responsabilité dans la section Birkenfeld/Nahe du DKP. Une procédure disciplinaire a été engagée en avril 1984. Interrogée en mai 1984, Lachmann a déclaré que, comme son mari était membre du DKP, elle avait participé, en tant qu'épouse, à certaines des réunions en question, au demeurant toutes publiques. Elle n'exerçait aucune fonction au sein d'un parti politique quelconque et n'avait jamais été candidate aux élections sur la liste d'un parti. 387. Le président du conseil du personnel de l'école de Lachmann a attesté lors de la procédure disciplinaire que, à sa connaissance, l'intéressée n'était pas membre du DKP. Il a déclaré qu'elle était très aimée de ses collègues, qui la tenaient en haute estime, et qu'elle était parfaitement intégrée au personnel enseignant de l'établissement. Il n'avait jamais eu aucun motif de douter de la fidélité de Lachmann à la Constitution. En 1984, Lachmann a été élue au conseil du personnel. 388. Dans son témoignage, le directeur de l'école a souligné l'enthousiasme et la compétence de Lachmann. Au cours de ses inspections, il n'avait jamais eu de raisons de croire qu'elle véhiculait les idées du DKP à travers ses leçons. Le personnel enseignant a protesté auprès du ministère de l'Education du Land et de l'administration de district contre la procédure disciplinaire. En mai 1984, le comité de la section Rhénanie-Palatinat du GEW a invité l'administration de district à abandonner la procédure disciplinaire. Des appels analogues ont été lancés par les sections locales du DGB et du SPD. La procédure est toujours pendante. Schleswig-Holstein 389. Thomas Bürger. Bürger, enseignant dans une école intégrée de Kiel-Friedrichsort, Schleswig-Holstein, est fonctionnaire à l'essai depuis 1979. Il est membre du conseil du personnel de son école. 390. Dans une communication datant de juillet 1985, Bürger, qui aurait dû être nommé fonctionnaire à vie en 1982, a déclaré que, depuis trois ans, le gouvernement du Schleswig-Holstein essaie de le révoquer. Sur la base d'informations non prouvées émanant du bureau du Schleswig-Holstein pour la protection de la Constitution, il a été soupçonné d'être membre du DKP. Ayant été invité à déclarer s'il avait ou non été membre du DKP et à se distancer de ce parti, il a refusé en se fondant sur ses droits constitutionnels. 391. En août 1982, le ministère de l'Education a avisé Bürger qu'il serait révoqué à partir du mois de juin 1983. La révocation a été confirmée en mai 1983, alors que le ministère déclarait que, à part les informations du ministère de l'Intérieur, il ne disposait pas d'autres renseignements sur ses activités au sein du DKP. Selon le ministère de l'Education, le fait d'être soupçonné de ne pas être assez fidèle à la Constitution n'est pas une raison suffisante en soi pour être révoqué; néanmoins, lorsque ce soupçon est lié au refus de Bürger de se distancer du DKP et de fournir des explications sur sa relation avec ce parti, on peut en conclure qu'il ne donne pas de garantie de fidélité à la Constitution. Le fait que l'information dirigée contre lui n'ait pas été suffisamment concluante n'avait aucune pertinence du point de vue juridique. Le ministère a confirmé que la conduite et le travail de Bürger dans le service étaient bons. 392. A la suite de sa plainte interne, la révocation de Bürger a été annulée en juillet 1983 parce que le conseil du personnel n'avait pas été consulté. Lors d'une tentative renouvelée du ministère d'engager une procédure de révocation, le conseil du personnel a refusé de donner son approbation. Aux termes de la loi du Schleswig-Holstein sur la représentation du personnel, les fonctionnaires membres du conseil du personnel ne peuvent être révoqués sans l'assentiment dudit conseil. En octobre 1983, le ministère a demandé au Tribunal administratif du Schleswig de remplacer le refus d'assentiment du conseil du personnel par une décision du tribunal. En septembre 1984, le tribunal a rejeté cette requête en déclarant qu'une telle substitution n'était pas possible. Le gouvernement du Land a alors fait une tentative, à laquelle il a renoncé par la suite, pour obtenir une modification rétroactive de la loi sur la représentation du personnel. Il a également fait appel au Tribunal administratif supérieur de Lünebourg qui, en juin 1985, a infirmé le jugement du Tribunal administratif du Schleswig au motif qu'un tribunal peut substituer son approbation à une autre décision, et a renvoyé le cas au Tribunal administratif du Schleswig pour décision. 393. Dans une lettre adressée au ministre de l'Education et des Arts (22 octobre 1982), le comité du conseil des parents d'élèves de l'école de Bürger a exprimé son entière confiance à Bürger et a déclaré que, tant dans son enseignement que dans sa vie privée, il avait constamment soutenu l'ordre fondamental démocratique et libéral. Le comité a demandé l'annulation de la révocation. Les élèves, les enseignants et les parents d'élèves de l'école de Bürger ont organisé une journée de solidarité en sa faveur. En juin 1983, le président de la section Schleswig-Holstein du GEW a protesté contre la révocation envisagée et déclaré que le GEW aiderait l'intéressé à user de tous les recours judiciaires utilisables. Bürger est membre du GEW et vice-président du groupe technique pour les écoles intégrées du GEW, Schleswig-Holstein. Le président du groupe SPD à la Chambre du Schleswig-Hostein a fait observer en mai 1983 que la procédure représentait une nouvelle évolution dans l'application du décret sur les extrémistes, car il existait maintenant un danger que le simple soupçon d'être membre du DKP suffise à justifier une révocation du service public. CHAPITRE 7 LA POSITION DU GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 394. Ainsi qu'il a déjà été indiqué au chapitre 2, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, par lettre du 27 mars 1986, a communiqué sa prise de position concernant la violation alléguée de la convention no 111, déclaration à laquelle était annexé un avis juridique du professeur Karl Doehring, professeur de droit public et de droit international à l'Université de Heidelberg et directeur de l'Institut Max-Planck de droit public étranger et de droit international. 395. Le texte communiqué par le gouvernement était le suivant: (Traduction) Dans sa lettre du 31 janvier 1986, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a déjà présenté certaines observations sur le déroulement de la procédure d'enquête. Le président de la commission d'enquête a répondu, par lettre du 28 février 1986, et a dissipé certains des doutes qu'avait le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne. Sans entrer dans les détails, il convient de souligner à nouveau que, selon l'opinion du gouvernement fédéral, le fait de donner à la Fédération syndicale mondiale un rôle similaire à celui d'un plaignant serait incompatible avec la Constitution de l'OIT et ne peut être fondé non plus sur aucune pratique constante. Sur ce point, et sur d'autres questions de procédure qui ont déjà été soulevées, le gouvernement fédéral se réserve le droit de formuler d'autres observations. Pour l'instant, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne voudrait présenter quelques commentaires sur les points de droit qui ont été soulevés et, si nécessaire, sur les déclarations et présentations faites par l'autre côté, et répondre ainsi à la demande figurant dans la lettre du 27 novembre 1985 du président de la commission d'enquête. En même temps, il souhaite, une fois de plus, exprimer sa ferme conviction que l'obligation de préserver la fidélité à la Constitution dans le service public est pleinement compatible avec la lettre et l'esprit de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. Le gouvernement fédéral ne peut manquer de faire remarquer le caractère politique de la réclamation présentée par la Fédération syndicale mondiale, le 13 juin 1984, et d'autres documents soumis dans l'enquête, en particulier parce qu'il ne semble pas que tous ceux qui sont intéressés à l'enquête se préoccupent de questions de droit. Il convient de souligner d'abord que la République fédérale d'Allemagne se trouve, tant historiquement que géographiquement, dans une position spéciale. D'un côté, elle a appris par une expérience douloureuse qu'un régime totalitaire qui méprise les êtres humains et fait fi de leurs droits fondamentaux arrive à s'installer d'autant plus rapidement et plus facilement qu'il peut compter sur une partie des fonctionnaires. Ce ne furent nullement les seuls dirigeants de l'administration et du système judiciaire qui ont joué un rôle décisif, mais précisément aussi des enseignants et des "petits fonctionnaires" dans tous les domaines. La République fédérale d'Allemagne en a tiré la leçon qu'un corps de fonctionnaires animé de convictions démocratiques profondes constitue l'une des garanties les plus efficaces pour une démocratie libérale qui respecte et prône les droits de l'homme dans tous les domaines et contribue ainsi à la paix et à la liberté dans le monde. En outre, après la fin de la seconde guerre mondiale, l'instauration d'un Etat démocratique et libéral ne s'est révélée possible que dans une partie de l'Allemagne. C'est la raison pour laquelle, dès sa création, la République fédérale d'Allemagne a été contrainte de défendre l'ordre étatique démocratique et libéral contre des forces désireuses d'établir une dictature totalitaire du même type également dans la partie libre de l'Allemagne. Comme ces forces se sont rendu compte que l'Etat démocratique sait se défendre, elles cherchent de l'aide à l'extérieur pour briser cette défense et atteindre néanmoins leur objectif. L'aspect politique de l'attaque ressort à l'évidence du seul fait que, ni dans les cas sur lesquels le comité du Conseil d'administration a fondé son rapport, ni dans les autres cas que la commission d'enquête a pris en considération dans son enquête, les voies de recours internes n'ont été épuisées. Le gouvernement fédéral a déjà relevé cela à plusieurs reprises. Bien que l'on prétende toujours à nouveau que le comportement du pouvoir exécutif et les décisions des tribunaux soient contraires à la Constitution, on évite de saisir la Cour constitutionnelle fédérale. Cette Cour, qui est l'instance judiciaire suprême en République fédérale d'Allemagne, a pour tâche de procéder à un examen exhaustif de toute allégation de violation des droits à la liberté et de se prononcer en dernier ressort sur la question. Un tel comportement n'est pas le fruit du hasard. C'est ainsi qu'Angenfort, membre du présidium et du secrétariat du Comité central du Parti communiste allemand (DKP) - tous les cas individuels englobés jusqu'ici dans l'enquête peuvent être inclus dans l'obédience politique de ce parti -, a été invité à expliquer, au cours d'une interview, pourquoi les membres du DKP n'ont pas saisi la Cour constitutionnelle fédérale dans les cas en question (interview publiée dans le numéro d'Unsere Zeit du 25 janvier 1986 et diffusée en partie sur la troisième chaîne de radiodiffusion d'Allemagne du Nord le 22 janvier). Sa réponse a été la suivante: "Tout d'abord, je dois dire que la décision des ministres-présidents des Länder, de 1972, sur les interdictions professionnelles (Berufsverbote) est une décision politique. Et nous pensons qu'à une décision politique doit être opposé un mouvement politique. Et c'est une excellente chose ...". Et Angenfort a déclaré par la suite: "Si le jugement - le jugement éventuel de la Cour constitutionnelle fédérale - comportait ne fût-ce qu'une seule formulation qui, d'une manière ou d'une autre, justifierait les interdictions professionnelles, ce serait en soi au détriment de tous les démocrates. Et comme nous voyons une chance de nous débarrasser entièrement des interdictions professionnelles - et elles doivent être balayées parce qu'elles sont inconstitutionnelles -, nous ne prenons pas la voie de la Cour constitutionnelle fédérale, dont l'attitude ambiguë à l'égard de la loi fondamentale a déjà été mise en évidence en relation avec les Verts; notre propos est, par le biais du mouvement contre les interdictions professionnelles, d'en appeler encore davantage qu'auparavant au public et d'avoir confiance en son soutien. Nous sommes persuadés d'être dans la bonne voie." En présentant sa réclamation, la Fédération syndicale mondiale souhaitait appuyer la lutte politique ainsi définie et venir en aide à ceux dont l'objectif est de détruire l'ordre fondamental démocratique et libéral dans la République fédérale. Le but visé est de contraindre la République fédérale à abroger précisément les dispositions et les mesures propres à protéger le plus efficacement la liberté et la démocratie également dans l'avenir. Il s'agit d'assurer ainsi aux membres du Parti communiste allemand en tant que représentants idéologiques d'un Etat et d'un ordre social entièrement différents une place sûre dans l'appareil d'Etat de la République fédérale d'Allemagne. Cet objectif doit être réalisé même au prix de donner à nouveau accès aux postes dans la fonction publique en République fédérale d'Allemagne, également aux extrémistes de droite. L'Organisation internationale du Travail et ses organes jouent un rôle trop important dans la diffusion des droits de l'homme dans le monde du travail pour pouvoir tolérer qu'on se serve abusivement d'eux comme une arme pour lutter contre la liberté, la démocratie et les droits de l'homme et, du même coup, contre les objectifs propres de l'Organisation. Les conventions de l'OIT n'ont pas été conclues pour que par leur entremise la liberté dans le monde du travail et le fonctionnement des syndicats libres soient restreints ou supprimés. La République fédérale d'Allemagne ne comprend pas pourquoi on voudrait l'empêcher de tirer les conclusions nécessaires de son histoire et de sauvegarder, en conséquence, son ordre fondamental démocratique et libéral. Le gouvernement fédéral a déjà exposé sa position juridique à plusieurs reprises lors de l'examen antérieur de la réclamation, en particulier dans sa lettre du 18 décembre 1984 et dans la déclaration de son représentant devant le Conseil d'administration du Bureau international du Travail, le 3 juin 1985. En se référant expressément à ces déclarations et à l'ensemble des déclarations antérieures exposant la position du gouvernement devant les organes de l'Organisation internationale du Travail sur les questions en cause, la République fédérale d'Allemagne récapitule encore une fois sa position. Les points suivants retiendront essentiellement l'attention: - La convention no 111 est-elle effectivement applicable à la relation de fonctionnaire caractérisé par des droits et devoirs spéciaux? (section I) - La pratique d'un Etat peut-elle faire l'objet d'une évaluation complète par des organes internationaux avant l'épuisement des recours internes? (section II) - Les mesures adoptées en République fédérale d'Allemagne pour maintenir un service public fidèle à la Constitution servent la défense de la liberté et des droits de l'homme. Le domaine de protection de la convention no 111 ne s'en trouve pas touché (section III). - La République fédérale d'Allemagne ne connaît pas de discrimination dans le service public fondée sur l'opinion politique. La liberté d'opinion est garantie par la Constitution nationale (section IV). - Les devoirs spéciaux des fonctionnaires sont des exigences liées à un emploi déterminé. L'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111 exclut toute violation de la convention (section V). - Une violation de la convention no 111 par la République fédérale d'Allemagne est également exclue par l'article 4 (section VI). En examinant ces questions, le gouvernement fédéral évoquera également, directement ou indirectement, sur des points particuliers, le rapport du comité institué pour examiner la réclamation présentée par la Fédération syndicale mondiale le 13 juin 1984 (dénommé ci-après "comité du Conseil d'administration"), bien que ses conclusions et recommandations ne soient pas directement pertinentes pour la procédure en cours. I. Application de la convention no 111 aux fonctionnaires En examinant si les mesures prises en République fédérale d'Allemagne en vue de maintenir une fonction publique fidèle à la Constitution sont compatibles avec la convention no 111, la première question qui se pose est de savoir si cette convention s'applique également aux fonctionnaires dont la relation d'emploi est caractérisée par des droits et devoirs particuliers. En répondant à cette question, le gouvernement fédéral s'est laissé guider jusqu'ici par la conviction que les exigences spéciales requises des personnes employées dans le service public, et notamment des fonctionnaires, doivent être considérées comme les qualifications exigées pour un emploi déterminé au sens de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111. Etant donné toutefois que cette interprétation, qui correspond à l'intérêt de l'Organisation internationale du Travail à voir ses conventions appliquées largement, n'a pas été retenue par le comité du Conseil d'administration, et que, lors de la séance du Conseil d'administration du 3 juin 1985, le groupe des travailleurs a soulevé la question de savoir si la convention no 111, telle qu'elle est actuellement libellée, permet de réglementer d'une façon appropriée la situation des membres du service public en tenant compte des exigences particulières liées à la qualité de fonctionnaire, il convient de répondre à cette question de principe. La question a un intérêt général pour l'Organisation internationale du Travail et tous ses Etats Membres. En effet, il existe des formes spéciales de relations d'emploi pour les fonctionnaires ou agents de l'Etat dans la plupart des Etats du monde. Dans ce contexte, il convient de se demander si les relations d'emploi peuvent rentrer dans le champ de protection de la convention lorsque, comme c'est le cas pour les fonctionnaires en République fédérale d'Allemagne, elles ne sont pas caractérisées par les liens typiques d'employeur et de travailleur. Ainsi, il est caractéristique en République fédérale d'Allemagne que la relation d'emploi d'un fonctionnaire se rapporte à une fonction de souveraineté de l'Etat. Il se peut que la distinction, établie par le comité du Conseil d'administration (voir document GB.229/5/11, paragr. 32 (d)), entre les fonctionnaires exerçant des fonctions de souveraineté de l'Etat et les fonctionnaires occupant des postes techniques corresponde à la situation juridique existant dans certains autres Etats Membres de l'OIT. Elle ne correspond cependant pas à la situation en République fédérale d'Allemagne. Une autre question qui peut avoir son importance est de savoir si l'on peut laisser à la discrétion d'un Etat l'attribution ou non de fonctions de souveraineté à des relations d'emploi. En l'occurrence, cependant, cette question peut être laissée de côté car la convention no 111 ne réglemente pas les pouvoirs des Etats Membres de l'OIT à déterminer, dans le détail, leurs relations juridiques avec leurs agents. Peu importe à cet égard si des activités comparables exercées en République fédérale par des fonctionnaires sont, ou peuvent être, dans le même Etat Membre ou dans d'autres Etats Membres, réglées également dans le cadre d'une relation d'emploi ordinaire au sein du service public. Le choix, dans un cas particulier, d'une relation d'emploi (avec ou sans fonction de souveraineté) ou de la relation de fonctionnaire (avec une fonction de souveraineté) sera fait par chaque autorité dans le cadre des lois de l'Etat intéressé, dont la conformité avec les dispositions de la convention no 111 n'est pas en question. Ces considérations semblent indiquer que les relations de fonctionnaire, au sens indiqué ci-avant, ne doivent pas être jugées selon les dispositions de la convention no 111. Toutefois, si la commission d'enquête devait considérer que la convention no 111 s'applique également aux relations de fonctionnaire, il serait nécessaire, conformément au point de vue initial du gouvernement fédéral, de prendre en considération la nature spéciale du statut des fonctionnaires, au moins dans l'interprétation de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111 (voir également sur ce point la section V). II. Non-épuisement des voies de recours Etant donné l'indépendance et la haute autorité d'organes internationaux, la question se pose de savoir si ces organes sont en mesure de procéder à une évaluation complète de la pratique d'un Etat avant que les voies de recours internes n'aient été épuisées. Cette question s'impose en particulier lorsque le sujet de l'enquête ne porte pas sur les dispositions légales en tant que telles, mais sur leur application pratique. Ainsi, dans l'un des trois cas sur lesquels le comité du Conseil d'administration a fondé son rapport, le fonctionnaire intéressé a été, dans l'intervalle, disculpé en seconde et dernière instance. Dans les deux autres cas également - tout comme dans les autres cas individuels que la commission d'enquête a communiqués en détail au gouvernement fédéral -, les personnes concernées n'ont pas épuisé tous les moyens de recours internes et n'ont pas saisi la Cour constitutionnelle fédérale, qui aurait été, elle, compétente avant tout à décider au sujet de l'inconstitutionnalité alléguée des mesures et décisions judiciaires prises. Des cas individuels ne peuvent être considérés comme preuve d'une situation déterminée que si la procédure est close par une décision en dernière instance. C'est seulement dans ce cas qu'ils constituent un élément marquant dans l'image d'ensemble que la commission doit se faire. Une exception ne pourrait être admise que dans le cas où on ne pourrait exiger l'épuisement des voies de recours, par exemple du fait que la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale - déterminante en l'occurrence - aurait déjà réglé la question. Etant donné qu'il n'existe à cet égard qu'une seule décision pertinente, prise en 1975 (voir Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 39, pp. 334 et suiv.), et que celle-ci laisse en suspens une série de questions particulières dont peut dépendre la décision dans des cas individuels, il n'existe sans doute pas de cas dans lequel, exceptionnellement, on n'aurait pu exiger l'épuisement des voies de recours internes. Il en serait de même si, en ce qui concerne des militants du DKP, il existait d'autres décisions prises par des comités en vertu de l'article 93 de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale. Bien que ces comités ne soient pas "la Cour constitutionnelle fédérale", leurs décisions épuisent les voies de recours internes parce que les intéressés ne peuvent plus faire appel, par exemple, devant la Chambre compétente de la Cour constitutionnelle fédérale. Toutefois, ces décisions sont limitées, la plupart du temps, à quelques brèves indications et n'apportent en particulier pas de considérations nouvelles sur le plan juridique; s'il en était autrement, il ne serait pas possible de prendre une décision en vertu des dispositions de l'article 93a de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale, et c'est la Chambre compétente qui devrait trancher. Etant donné que les militants du DKP dont les cas sont présentés par la FSM se sont délibérément abstenus d'épuiser les voies de recours internes et, en particulier, n'ont pas saisi la Cour constitutionnelle fédérale, leurs cas ne peuvent pas être pris en considération. Cette conception vaut également pour le cas où il n'est plus possible d'épuiser les recours parce que l'intéressé a laissé expirer le délai (voir l'opinion juridique constante du Comité de la liberté syndicale de l'OIT, Bulletin officiel, vol. LX, 1977, cas no 866, paragr. 78, et autres références). Le DKP a manifestement donné pour instructions à ses militants, qui les ont suivies, de ne pas faire appel devant la Cour constitutionnelle fédérale de décisions qui leur sont défavorables. Jupp Angenfort, membre du présidium et du secrétariat du Comité central du Parti - qui, soit dit en passant, était déjà membre du secrétariat du Comité central du Parti communiste d'Allemagne (KPD), interdit par la suite par la Cour constitutionnelle fédérale (voir Pfeiffer-Strickert, KPD-Prozess, Dokumentarwerk, vol. 3, p. 261) -, a justifié cette attitude dans l'interview télévisée du 22 janvier 1986, mentionnée plus haut. Sans doute le DKP craint-il que, si l'un de ses adhérents faisait appel devant la Cour constitutionnelle fédérale, celle-ci pourrait décider que le DKP est le successeur du KPD interdit et est, de ce fait, interdit ipso jure. En tout cas, le non-épuisement d'une voie de recours interne consistant en la non-utilisation d'une procédure de recours disponible devrait également être pris en considération, lors de l'examen des faits, dans une procédure où il est allégué qu'une convention de l'OIT et, partant, le droit international ont été violés (voir Comité de la liberté syndicale, 168e rapport, cas no 866, paragr. 78 (BO, vol. LX, 1977, série B, no 3, p. 15, et autres références)). Au surplus, le gouvernement fédéral estime que c'est faire un usage abusif des organes internationaux de contrôle des normes que de recourir délibérément, pour des raisons politiques, directement à ces organes en passant outre aux plus hautes juridictions nationales. Telle est la procédure suivie par d'autres organes internationaux. C'est ainsi que, dans une affaire comparable, la Commission européenne des droits de l'homme a rejeté une plainte en la jugeant irrecevable au motif que les recours internes n'avaient pas été épuisés (décision du 16 décembre 1982, plainte no 9251/81, Neue Juristische Wochenschrift (NJW), 1984, 549/550-551; Europäische Grundrechte-Zeitschrift (EuGRZ), 1983, 411). De même, la Commission des droits de l'homme de l'UNESCO, lors de sa réunion du 17 mai 1983, a sursis à l'examen de deux plaintes en attendant l'épuisement des recours internes. Même dans l'hypothèse de l'épuisement des voies de recours internes, il y aurait encore lieu de rechercher si la pratique de la République fédérale d'Allemagne est compatible avec les dispositions de la convention no 111. Sur ce point, il suffit de se référer à des procédures pendantes devant la Cour européenne des droits de l'homme, dans lesquelles cette condition a été remplie. Le représentant du Dr Kosiek a déclaré, devant la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg, lors de la procédure orale du 22 octobre 1985, qu'il s'était également adressé à l'Organisation internationale du Travail dans cette affaire et qu'il avait invoqué une violation des dispositions de la convention no 111. Si cette assertion est exacte, ce cas n'a manifestement pas été inclus dans l'enquête. En outre, par lettre du 31 juillet 1984, le Dr Huber, avocat, représentant légal permanent du Comité exécutif du Parti national démocratique d'Allemagne (NPD), a informé le ministre fédéral de la Défense que tout cas de "discrimination" serait dorénavant immédiatement soumis à l'Organisation internationale du Travail et que tous les cas antérieurs seraient également portés à sa connaissance. L'inclusion appropriée de ce genre de cas serait certainement utile à l'examen du contexte général de l'application de la convention no 111 au plan national. III. Domaine de protection de la convention no 111 Selon le gouvernement fédéral, les mesures prises en République fédérale d'Allemagne pour maintenir un service public fidèle à la Constitution n'affectent pas le domaine de protection de la convention no 111. En effet, la République fédérale d'Allemagne, tout comme l'Organisation internationale du Travail, est soucieuse de défendre et d'étendre les droits de l'homme dans le monde du travail, et non pas de les restreindre ou de les éliminer. C'est pourquoi la Constitution de la République fédérale d'Allemagne vise à garantir la pérennité d'une Allemagne démocratique et libérale. La Constitution est fondée sur le principe d'une "démocratie combattante", c'est-à-dire sur l'idée que personne ne peut se servir abusivement des droits à la liberté garantis par la Constitution en vue de détruire cet ordre étatique démocratique et libéral (voir Cour constitutionnelle fédérale, décision du 22 mai 1975 (2 BvL), 13/73, BVerfGE 39, 334/368 et suiv.). Les mesures incluses dans la loi fondamentale pour garantir la liberté comprennent également le devoir - ayant valeur constitutionnelle en vertu de l'article 33, paragraphe 5 - des fonctionnaires de témoigner par tout leur comportement leur adhésion à l'ordre fondamental démocratique et libéral défini par la Constitution, et de prendre fait et cause pour celui-ci (art. 52 (2) de la loi sur les fonctionnaires fédéraux et art. 35 (1), 3), de la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder). La législation, l'administration et la jurisprudence en République fédérale d'Allemagne sont liées par ce principe constitutionnel. Il est en conséquence exclu de s'écarter des mesures de protection visant au maintien d'un service public fidèle à la Constitution. De plus, aucun des groupes qui jouent un rôle social en République fédérale d'Allemagne ne s'écarte de cette position fondamentale. Le groupe parlementaire du Parti social-démocrate d'Allemagne (SPD) à la Chambre fédérale (Bundestag) a souligné récemment encore, dans une motion en date du 29 janvier 1986, qu'une personne employée dans le service public ne devrait pas, par ses activités, combattre les principes fondamentaux de la Constitution. De même, la Confédération allemande des syndicats (DGB), dans sa lettre du 27 janvier 1986, ne met pas en cause ce principe. Les résolutions de 1972, 1976 et 1980, communiquées par le Syndicat allemand des travailleurs des chemins de fer par lettre du 30 janvier 1986, contiennent des déclarations analogues. Le gouvernement fédéral n'est pas d'avis que l'interprétation des conventions devrait être soumise exclusivement à l'appréciation nationale des Etats Membres, les privant ainsi de leur valeur. Néanmoins, entretenir un dialogue intense et bien préparé, qui conduit à une interprétation d'une convention acceptable par tous, ne peut que servir les objectifs de l'Organisation internationale du Travail. La commission d'enquête voudra considérer, à ce propos, que la République fédérale d'Allemagne, notamment du fait de son passé historique particulier, doit se prémunir contre une situation dans laquelle certains serviteurs de l'Etat, qui ont juré fidélité à la Constitution, peuvent appeler à une dictature en se référant de manière inadmissible à la convention no 111. Quelqu'un qui prend fait et cause pour des systèmes totalitaires n'a pas sa place dans le service de l'Etat. La protection de la liberté ne doit pas être confiée à ses adversaires. En fait, ces considérations correspondent au Pacte international des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques. Le Pacte prévoit, en son article 5: Aucune disposition du présent Pacte ne peut être interprétée comme impliquant, pour un Etat, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des droits et des libertés reconnus dans le présent Pacte, ou à des limitations plus amples que celles prévues audit Pacte. En conséquence, la République fédérale d'Allemagne considère qu'elle agit en plein accord avec les notions de protection contenues dans la convention no 111, en n'employant pas dans le service de l'Etat des fonctionnaires qui préconisent un système totalitaire. Seule une personne qui est désireuse de combattre et détruire: - le respect des droits de l'homme concrétisés dans la loi fondamentale; - la souveraineté du peuple; - la séparation des pouvoirs; - la responsabilité du gouvernement et la légalité de l'administration; - l'indépendance des tribunaux; - le pluralisme des partis politiques et l'égalité des chances pour tous les partis politiques, assortie du droit de constituer, conformément à la Constitution, une opposition et d'exercer celle-ci, (pour ces composantes de l'ordre fondamental démocratique et libéral, voir BVerfGE 2, 12; 5, 140) peut être touchée par des mesures visant à maintenir un service public fidèle à la Constitution. Selon le gouvernement fédéral, il ne peut être interdit à un Etat démocratique d'exiger de ses fonctionnaires qu'ils prennent fait et cause pour ces principes, les plus élémentaires de tout système d'Etat démocratique. Cette garantie fondamentale et globale de la liberté et des droits fondamentaux de tous les citoyens ne saurait constituer une attaque contre ces mêmes droits. Une telle position ne peut être contraire aux principes de l'Organisation internationale du Travail. Une convention de l'Organisation internationale du Travail qui est un garant des droits de l'homme dans le monde du travail ne peut servir à favoriser des personnes qui ne respectent pas les droits de l'homme. S'il en était ainsi, les efforts de l'Organisation internationale du Travail iraient à l'encontre de leur but. Ce sont précisément les éléments susmentionnés, indispensables à l'ordre démocratique et libéral propre à un Etat fondé sur le droit et le bien-être social, que la République fédérale d'Allemagne, de concert avec l'Organisation internationale du Travail, s'efforce de protéger. Dans ce contexte, elle se réfère également à la prise de position de la Confédération allemande des associations d'employeurs, en date du 31 janvier 1986, fondée sur des considérations similaires. Il s'ensuit que la position juridique et constitutionnelle de la République fédérale d'Allemagne est pleinement conforme aux dispositions de la convention no 111 concernant la discrimination en matière d'emploi et de profession, de sorte qu'il n'y a pas lieu de changer la pratique nationale, même si cela était possible. La République fédérale d'Allemagne a déjà souligné ce point à plusieurs occasions. IV. Pas de discrimination au sens de l'article 1, paragraphe 1, de la convention no 111 La République fédérale d'Allemagne ne pratique pas de discrimination qui conduise à une inégalité de traitement en matière d'emploi ou de profession sur la base des opinions politiques, et encore moins de mesures dites d'interdictions professionnelles (Berufsverbote). La République fédérale est une démocratie libérale où nul ne fait l'objet d'une discrimination sur la base de ses opinions politiques ou de son appartenance à un parti politique particulier, ceci également dans le service public. 1. Le droit d'exprimer librement son opinion est garanti par notre Constitution; la Constitution, à savoir l'article 3, paragraphe 3, interdit, tout comme la convention no 111, tout préjudice ou préférence fondé sur l'opinion politique de la personne intéressée. Ces dispositions constitutionnelles nationales ne sont pas violées par les mesures de protection adoptées par la République fédérale d'Allemagne en vue de maintenir un service public fidèle à la Constitution, ainsi que la Cour constitutionnelle fédérale l'a expressément constaté dans sa décision fondamentale du 22 mai 1975 (BVerfGE 39, 334/360 et suiv., 367 et suiv.). Il est en effet exigé des candidats à un emploi dans le service public et des fonctionnaires qu'ils reconnaissent les valeurs fondamentales de l'ordre constitutionnel en vigueur qui garantissent la liberté. Il est en effet du devoir de toute autorité de l'Etat et, partant, des membres du service public de protéger la sphère de liberté de l'individu et son espace vital. La protection de la liberté et des droits de l'homme ne peut être confiée à leurs adversaires. C'est cet accord de principe avec l'ordre fondamental, dont le fonctionnaire est le serviteur, qui établit le lien avec le devoir de fidélité à la Constitution, et non l'expression de l'opinion politique ou l'appartenance à un parti. A cet égard, on ne saurait trop insister sur le fait que la République fédérale d'Allemagne sait, de par sa propre et douloureuse expérience, de quoi elle parle. Rien n'est plus dangereux pour une démocratie libérale qu'un service public qui se distancie intimement de cette démocratie et cherche à la détruire. Ne serait-ce que pour cette raison, il est incompréhensible que le comité du Conseil d'administration ait pu arriver à une conclusion différente en ce qui concerne les dispositions de l'article 1, paragraphe 1, de la convention no 111, qui correspondent aux dispositions de l'article 3, paragraphe 3, de la loi fondamentale. 2. Les mesures prises pour maintenir un service public fidèle à la Constitution de la République fédérale d'Allemagne ne sont pas liées aux opinions politiques de la personne intéressée. En évaluant cette déclaration, il convient de ne pas confondre liberté d'expression des opinions politiques et fidélité à la Constitution au sens des dispositions de la loi fondamentale. En République fédérale d'Allemagne, chaque fonctionnaire peut avoir et professer des opinions politiques contraires à la politique du gouvernement et chercher à les réaliser. Tout fonctionnaire peut travailler activement à un changement des conditions politiques et sociales existantes, voire préconiser un changement de la Constitution elle-même. Les limites de la tolérance ne sont atteintes que si l'on poursuit des objectifs visant à détruire les droits de la personne humaine et les droits fondamentaux, ainsi que la structure fondamentale de l'Etat qui en est le garant. Sur ce point, la Constitution elle-même a interdit tout changement en son article 79, paragraphe 3, afin d'assurer une protection efficace du fondement essentiel de la démocratie. Si, en dépit de la stricte injonction constitutionnelle, des efforts sont déployés pour amener des changements dans ce domaine, alors il ne s'agit plus d'une question d'opinion politique, mais bien d'une question de garantie d'une Constitution libérale. Les efforts déployés pour amener ces changements n'ont plus rien à voir avec "l'expression ou la manifestation d'une opposition aux principes politiques établis", mais ont pour but de détruire l'ordre libéral et les droits de l'homme eux-mêmes et, en conséquence, également la liberté d'opinion. 3. A ce propos, le gouvernement fédéral se réfère à la limite que la commission d'experts a elle-même fixée au champ d'application de la convention no 111. La commission a fait observer "que, si certaines doctrines visent à apporter des changements fondamentaux aux institutions de l'Etat, cela ne constitue pas une raison pour considérer que leur propagation échappe à la protection de la convention en l'absence du recours ou de l'appel à des méthodes violentes ou inconstitutionnelles, en vue de parvenir aux résultats recherchés" (voir rapport III (partie 4 A), Conférence internationale du Travail, 69e session, 1983, pp. 217 et 219). C'est cependant le cas ici. Etant donné que tout changement apporté aux valeurs et principes fondamentaux considérés comme inaltérables par la Constitution (art. 79, paragr. 3, de la loi fondamentale) est absolument exclu, quiconque veut abolir ces garanties de liberté utilise ou préconise des méthodes inconstitutionnelles, attendu qu'il n'existe pas de méthodes légales à cette fin. 4. On soutient souvent dans ce contexte - c'est par exemple le cas de la Confédération allemande des syndicats dans sa communication du 27 janvier 1986 - que le comportement d'un parti politique hostile à la Constitution et celui de ses membres pris individuellement ne sont pas nécessairement identiques. Le gouvernement fédéral ne peut accepter ce point de vue: cette façon de voir les choses laisse entendre que le membre d'un parti peut se distancier, en son for intérieur, des buts de son parti. Même dans le cas d'une simple appartenance passive au parti, cette présomption semble quelque peu irréaliste. Dans le présent contexte, cependant, on peut faire abstraction de cet aspect de la question, étant donné que, de toute façon, le seul fait d'être membre d'un parti hostile à la Constitution ne peut suffire à justifier la révocation d'une relation de fonctionnaire. Le gouvernement du Land de Bavière a même pris une décision en ce sens en date du 19 juin 1979. Néanmoins, quiconque participe activement à la vie d'un parti, exerce des fonctions au sein de ce parti et prend part aux élections en qualité de candidat de son parti démontre par là qu'il est animé de la volonté de lutter pour promouvoir la réalisation de ses objectifs et de son programme. Toute autre interprétation serait contraire au bon sens car elle supposerait que les dirigeants et les candidats d'un parti ont des aspirations et des idées autres que celles du parti au nom duquel ils se présentent. Voilà pourquoi celui qui s'engage en faveur d'un parti hostile à la Constitution poursuit également lui-même les objectifs de ce parti hostile à la Constitution. A cet égard, il est un autre argument qui revient constamment, selon lequel le DKP est un "parti légal", et les mesures prises contre ses membres dans la fonction publique doivent, par conséquent, être considérées comme "illégales". A ce sujet, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne tient à clarifier ce qui suit: Aux termes de l'article 21, paragraphe 2, de la loi fondamentale, sont inconstitutionnels les partis qui, d'après leurs objectifs ou d'après le comportement de leurs adhérents, cherchent à porter atteinte à l'ordre fondamental démocratique et libéral, à le renverser ou à compromettre l'existence de la République fédérale d'Allemagne. La Cour constitutionnelle fédérale statue sur la question de l'inconstitutionnalité. Toutefois, la Cour ne peut pas agir de sa propre initiative. En vertu des dispositions de l'article 43 (1), lu avec l'article 13 (2), de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale, une demande d'interdiction émanant de la Chambre fédérale (Bundestag), du Conseil des Etats (Bundesrat) ou du gouvernement fédéral est nécessaire dans le cas de partis exerçant leurs activités sur l'ensemble du territoire fédéral. Aucune demande de ce genre n'ayant été déposée jusqu'ici, le DKP, comme les autres partis comparables hostiles à la Constitution, peut participer sans entraves à la vie politique de la République fédérale d'Allemagne. D'après l'ordre juridique de la République fédérale d'Allemagne, il appartient au pouvoir d'appréciation politique des autorités ayant compétence pour entamer la procédure prévue à l'article 21 de la loi fondamentale de juger s'il y a lieu de formuler une telle demande ou de s'opposer à l'action d'un parti hostile à la Constitution par des moyens politiques. Aucun reproche ne peut être adressé au gouvernement fédéral du fait que, précisément dans l'intérêt d'un débat politique démocratique, il n'a pas saisi la Cour constitutionnelle fédérale d'une demande tendant à interdire des partis extrémistes en tant qu'inconstitutionnels: une interdiction du Parti communiste allemand n'amènerait aucun changement dans la situation actuelle en ce qui concerne les personnes employées dans le service public, attendu que, s'agissant de juger la conduite de ces personnes, le fait que le DKP soit ou non interdit ne présente aucune importance déterminante. Comme l'a déclaré la Cour constitutionnelle fédérale, dans sa décision fondamentale du 22 mai 1975 (BVerfGE 39, 334/358 et suiv.), l'article 33, paragraphe 5, de la loi fondamentale exige des fonctionnaires de prendre fait et cause pour l'ordre constitutionnel, alors que l'article 21, paragraphe 2, de ladite loi laisse le citoyen libre de rejeter cet ordre constitutionnel et de le combattre sur le plan politique, tant qu'il le fait au sein d'un parti qui n'est pas interdit et avec des moyens généralement autorisés. En effet, les obligations spéciales des fonctionnaires ne sont pas établies en considération de l'intérêt des partis politiques, ni, en particulier, pour les empêcher d'exercer leurs activités politiques, mais en vue de protéger l'Etat constitutionnel contre les dangers susceptibles d'émaner de ses fonctionnaires (Cour constitutionnelle fédérale, loc. cit.). Au vu de cette décision claire de la Cour constitutionnelle fédérale, il ne peut y avoir d'ambiguïté: un fonctionnaire n'agit pas constitutionnellement du seul fait que son parti - dont il soutient activement les objectifs - n'a pas été formellement déclaré inconstitutionnel et, partant, interdit. A l'inverse, le comportement du fonctionnaire peut être considéré comme inconstitutionnel même si son parti n'a pas été déclaré inconstitutionnel au cours d'une procédure visant à son interdiction. A la lumière des considérations qui précèdent, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne ne voit, dans les mesures qu'il a prises pour maintenir une fonction publique fidèle à la Constitution, aucune discrimination fondée sur l'opinion politique au sens de la convention no 111. En conséquence, une violation de cette convention est déjà exclue pour cette raison. V. Application de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111 Si l'opinion du gouvernement fédéral selon laquelle la convention no 111 n'est pas applicable à l'objet de l'enquête ne devait pas être acceptée une violation serait en tout cas exclue sur la base de l'article 1, paragraphe 2. Ce paragraphe prévoit que les distinctions, exclusions ou préférences fondées sur les qualifications exigées pour un emploi déterminé ne sont pas considérées comme des discriminations. 1. Le devoir de fidélité à la Constitution des fonctionnaires est une condition préalable inhérente aux qualifications exigées pour exercer un emploi dans la fonction publique de la République fédérale d'Allemagne. Ainsi qu'il a déjà été souligné à plusieurs reprises, compte tenu de la situation historique et géographique de la République fédérale d'Allemagne, il est nécessaire, pour la défense de l'ordre fondamental démocratique et libéral et des droits démocratiques de tous les citoyens, de veiller à ce que chaque agent de l'Etat défende ces droits à tout moment et oeuvre activement au maintien de la démocratie, faute de quoi il n'est pas apte au service de l'Etat en qualité de fonctionnaire. C'est le seul moyen de protéger la liberté de tous contre les ennemis d'extrême-droite ou d'extrême-gauche. C'est la raison pour laquelle, en tant que condition subjective de sa nomination, le candidat doit également offrir la garantie de fidélité à la Constitution, et chaque fonctionnaire est tenu d'agir pour le maintien de la démocratie. De son côté, l'Etat, en qualité d'employeur, doit pouvoir compter sur la loyauté de ses agents. Il doit pouvoir se fier à eux pour s'identifier à l'ordre démocratique et libéral propre à un Etat fondé sur le droit et le bien-être social (voir Cour constitutionnelle fédérale, loc. cit., pp. 347/348) et lui rester fidèle. Faute de quoi l'Etat devrait placer sa confiance en un fonctionnaire qui déclarerait de lui-même qu'il n'a pas foi dans l'Etat (voir déclaration de Mme Dorothea Vogt, enseignante), lui donner un emploi et un traitement, et lui confier l'éducation de jeunes gens. Ce principe de la relation de confiance particulière, principe fondamental de l'obligation légale de loyauté des fonctionnaires à l'égard de l'employeur, se retrouve sans doute dans tous les Etats du monde, voire dans la relation entre les organisations internationales et leurs fonctionnaires. En même temps, il y a bien entendu une différence entre le devoir de fidélité envers un monarque absolu, un Führer totalitaire, ou envers un Etat démocratique, libéral et pluraliste. Le professeur Karl Doehring, dans un avis juridique sur la question de savoir si la situation juridique et la pratique en République fédérale d'Allemagne consistant à exclure les extrémistes de la fonction publique sont ou non conformes aux dispositions de la convention no 111, a évoqué ce point de vue et entrepris des recherches approfondies sur le sujet. Cet avis est joint à la présente communication. Le gouvernement fédéral souligne que le Statut du personnel du Bureau international du Travail lui-même demande la loyauté du personnel (art. 1.4) et exige qu'il ne s'engage pas activement dans des partis politiques, dans la mesure où cela est incompatible avec l'exercice de ses fonctions (art. 1.2). Dans ces conditions, est-il concevable qu'un membre du personnel du Bureau international du Travail puisse s'engager activement dans un mouvement qui se bat pour l'abolition de la liberté syndicale et du droit de grève et pour imposer d'autres restrictions aux droits de l'homme dans le monde du travail, voire pour introduire l'apartheid, sans craindre des sanctions de la part de son employeur? La question de savoir si la loyauté des fonctionnaires et les obligations de service spéciales concomitantes sont compatibles avec les dispositions de la convention no 111 ne se pose pas seulement à la République fédérale d'Allemagne. Elle revêt également une importance considérable pour tous les autres Etats Membres de l'Organisation internationale du Travail. Selon les résultats de l'enquête, il sera peut-être également nécessaire d'examiner si la législation et la pratique dans d'autres Etats sont compatibles avec les dispositions de la convention no 111. A cet égard, le gouvernement fédéral souhaiterait se référer, à nouveau, aux considérations exposées au début de sa déclaration: si, en dépit de l'existence de liens particulièrement étroits entre l'employeur et les fonctionnaires qui caractérise chaque relation de fonctionnaire, en dépit des obligations spéciales de loyauté et en dépit de la responsabilité spéciale du corps des fonctionnaires envers la collectivité dans son ensemble, la convention no 111 est applicable sans réserve également aux fonctionnaires, ces caractéristiques spéciales irréfutables doivent alors être prises en considération au moins dans l'interprétation de l'article 1, paragraphe 2, de la convention. L'activité de fonctionnaire serait alors, en tant que telle, "un emploi déterminé" au sens de cette disposition, de sorte que les limitations qui en résultent nécessairement pour toutes les personnes ayant le statut de fonctionnaire seraient couvertes par la disposition en question. De l'avis du gouvernement fédéral, ce serait là une interprétation appropriée dans l'intérêt de toutes les parties, la seule alternative étant d'exclure totalement l'applicabilité de la convention aux fonctionnaires. 2. Eu égard aux nombreuses tentatives de la Fédération syndicale mondiale d'accuser la République fédérale d'Allemagne de violer le droit fondamental de la liberté d'opinion, il convient de souligner une fois de plus, en se référant à l'application de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111, que les mesures de protection prises par la République fédérale d'Allemagne en vue de conserver un service public fidèle à la Constitution n'ont pas pour objet l'opinion politique des personnes intéressées, mais visent à la défense de la démocratie libérale. Les remarques, fréquemment citées, de la commission d'experts à ce sujet (CIT, 47e session, 1963, rapport III (partie IV), partie 3, Discrimination en matière d'emploi et de profession, p. 201, paragr. 42), veulent garantir également aux représentants de l'opposition politique l'égalité d'accès au service public et leur maintien dans cet emploi. Des dérogations à cette règle ne seraient possibles que dans le cas de postes supérieurs impliquant une responsabilité pour la mise en oeuvre de la politique gouvernementale. Ceci est pleinement pris en considération en République fédérale d'Allemagne. Des partisans déclarés de partis d'opposition ont de tout temps trouvé en grand nombre un emploi dans le service public et occupé également des postes au plus haut niveau dans l'administration. Il en ressort que le devoir de fidélité à la Constitution n'exige pas la loyauté à l'égard des gouvernements respectifs et de leur politique mais, dans un sens entièrement différent, la loyauté envers l'Etat et son ordre fondamental libéral, tout à fait indépendamment des convictions politiques de ceux qui le gouvernent. Cette attitude positive envers l'ordre fondamental démocratique et libéral qui est exigée par-delà de toutes les opinions politiques doit - ainsi qu'il sera démontré plus loin - être exigée de chaque fonctionnaire, quelle que soit sa fonction. Il s'agit donc d'une exigence inhérente à l'emploi de fonctionnaire, qui doit être satisfaite concrètement par chaque fonctionnaire en raison de sa fonction de garant de l'ordre constitutionnel et libéral qui caractérise un Etat de droit et qui est, par conséquent, couverte par les dispositions de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111. 3. Dans ce contexte, on répète toujours que l'application des mesures de protection destinées à maintenir un service public fidèle à la Constitution devrait être différenciée selon la nature des fonctions effectivement exercées et, en outre, selon que l'activité du fonctionnaire intéressé se situe "dans l'exercice de ses fonctions" ou "en dehors du service". Les remarques essentielles à faire à ce sujet sont les suivantes: En vertu de l'article 33, paragraphe 4, de la loi fondamentale, l'exercice de compétences relevant des droits souverains doit être confié à titre permanent en règle générale à des membres du service public qui se trouvent dans une situation de service et de fidélité relevant du droit public, en d'autres termes à des fonctionnaires. Dans l'exercice de compétences relevant des droits souverains, il ne peut exister que des droits et des obligations uniformes pour tous les fonctionnaires. Aucune distinction ne peut être faite entre les fonctionnaires qui ont l'obligation de respecter les valeurs fondamentales de la Constitution libérale et d'autres qui, en dépit de leur statut de fonctionnaire, peuvent se comporter impunément de façon déloyale. En effet, les fonctionnaires pris dans leur ensemble, depuis les chefs de l'administration jusqu'aux innombrables agents de la base, constituent l'épine dorsale de l'Etat et, en même temps, le mécanisme qui permet seul à la collectivité d'exercer son autorité souveraine. Les ennemis de la Constitution qui parviennent à prendre pied dans ce domaine sont en position de saper de l'intérieur l'institution politique démocratique afin de la détruire à l'occasion d'une crise. Des exigences spéciales concernant le devoir de fidélité sont nécessaires pas uniquement pour les détenteurs de postes particuliers de direction au sein de l'administration impliquant une responsabilité spéciale dans la mise en oeuvre de la politique gouvernementale. Ces agents, eu égard à leur petit nombre et à leur position éminente, attirent toujours l'attention du public et des institutions politiques de contrôle et sont facilement interchangeables en cas de coup de force; c'est pourquoi ils présentent moins d'intérêt aux fins de la réalisation d'un plan d'infiltration à long terme de l'appareil de l'Etat. Les attaques contre l'ordre fondamental démocratique et libéral sont beaucoup plus à craindre précisément à partir des positions moyennes et subalternes dans l'administration publique parce qu'elles permettent à un régime totalitaire de se servir, sans résistance appréciable, des rouages officiels bien huilés et de mettre ainsi la main sur l'Etat. Pour empêcher cette infiltration, qui est en République fédérale d'Allemagne le but avoué des extrémistes de droite comme de gauche (ce qu'on appelle "la marche à travers les institutions"), la loyauté et la fidélité à la Constitution doivent être exigées de tous les fonctionnaires sans distinction. Pour les mêmes raisons, il n'est pas possible de faire abstraction du comportement d'un fonctionnaire en dehors de son service. En effet, il n'est pas concevable qu'une personne défende la liberté et les droits de l'homme pendant les heures de service et les combatte lorsque la journée de travail est terminée. Cette importance essentielle de la prévention n'a pas été suffisamment appréciée jusqu'ici. Le gouvernement fédéral se propose d'y revenir. Le projet d'une troisième loi visant à modifier les dispositions légales relatives aux fonctionnaires, en date du 27 août 1982, qui a été mentionné dans ce contexte par la Confédération allemande des syndicats dans ses commentaires du 27 janvier 1986 ainsi que par d'autres organisations, n'est pas en contradiction avec cette position de principe adoptée par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne. Le but de ce projet de loi n'était pas de redéfinir le contenu du devoir de fidélité qui incombe aux fonctionnaires ou de modifier la situation juridique existante. Il s'agissait en fait d'insérer des indications spécifiques dans les lois régissant les fonctionnaires sur la base de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale en date du 22 mai 1975, déjà mentionnée à plusieurs reprises. A l'article 77 (1) de la loi sur les fonctionnaires fédéraux et à l'article 45 (1) de la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder - et par conséquent, non pas en ce qui regarde les obligations des fonctionnaires, mais en ce qui concerne les conséquences d'un manquement aux obligations -, l'adjonction suivante, étroitement calquée sur le libellé de la décision fondamentale précitée, devait être faite: "Un manquement aux devoirs qui s'imposent au fonctionnaire en vertu de l'article 35 (1), troisième phrase, de la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder ou de l'article 52 (2) de la loi sur les fonctionnaires fédéraux constitue une faute disciplinaire si, dans le cas individuel, un minimum de poids et de preuves du manquement est établi. Pour déterminer si un comportement en dehors du service constitue une faute disciplinaire par rapport aux devoirs qui s'imposent au fonctionnaire en vertu de l'article 35 (1), troisième phrase, de la loi sur les fonctionnaires des Länder (ou de l'article 52 (2) de la loi sur les fonctionnaires fédéraux), il convient de tenir compte de la nature et de l'étendue du comportement, ainsi que des tâches assignées au fonctionnaire. Il y a présomption de faute disciplinaire si le comportement en dehors du service, même en tenant dûment compte des droits fondamentaux du fonctionnaire et, en particulier, du droit à la libre expression d'opinion, ne peut être accepté." Toutes les caractéristiques juridiques de ce projet, notamment le principe de proportionnalité et le principe de l'évaluation de chaque cas individuel, ont déjà été établies en tant que principes de droit par la Cour constitutionnelle fédérale dans sa décision du 22 mai 1975. En conséquence, elles ont force obligatoire pour toutes les autorités de l'Etat, y compris les tribunaux. Le principe de proportionnalité est de plus un principe fondamental du droit administratif allemand et doit donc être observé, en tout cas, dans toutes les décisions impliquant une certaine marge discrétionnaire ou d'appréciation. La définition des limites de la liberté d'opinion, que l'article 5 de la loi fondamentale garantit en principe également à chaque fonctionnaire, a déjà été établie par la Cour constitutionnelle fédérale elle-même (loc. cit., pp. 366/367). C'est pourquoi les "indications spécifiques" envisagées dans le projet de loi auraient peut-être pu être contestées, de l'avis du gouvernement fédéral, pour des raisons politiques; toutefois, du point de vue juridique, elles ne sont pas nécessaires, eu égard à la claire formulation de la Cour constitutionnelle fédérale qui - comme il est souligné une fois encore - a force obligatoire directe pour le pouvoir exécutif et les tribunaux. En conséquence, le gouvernement fédéral n'a pas insisté davantage sur ce projet de loi. Il était également guidé par le souci que le projet ne puisse être interprété dans un sens contraire à sa rédaction, à savoir que le devoir de fidélité à la Constitution ne s'appliquerait dans la pratique qu'aux personnes placées au sommet de la hiérarchie et qu'il pourrait être fait totalement abstraction du comportement en dehors du service. Une telle interprétation serait contraire au droit constitutionnel allemand, et tout malentendu de ce genre devait être évité. 4. Un grand nombre des cas inclus dans l'enquête par la commission concernent des enseignants. On rencontre souvent l'opinion selon laquelle, dans le cas particulier des enseignants, des exigences moins rigoureuses seraient suffisantes en ce qui concerne le devoir de fidélité à la Constitution. Le comité du Conseil d'administration aboutit également de toute évidence à cette conclusion dans son rapport du 18 février 1985 (voir conclusions, paragr. 40). Le gouvernement fédéral tient à réfuter cette assertion. La Commission européenne des droits de l'homme a déclaré au paragraphe 112 de son rapport du 11 mai 1984, dans la procédure de requête individuelle no 9228/80, ce qui suit: 112. La commission mesure l'importance qu'il convient d'attacher à l'opinion et à l'influence des enseignants qui, dans une société libérale, jouent un rôle clé dans l'évolution et la diffusion des idées. Ceci est particulièrement vrai dans la présente affaire, où la requérante était une enseignante dans un lycée, en contact quotidien avec des élèves d'un âge facilement impressionnable et parvenus à un stade de développement intellectuel où la vulnérabilité de certains à l'endoctrinement est un facteur qu'on ne peut ignorer; dans ces conditions, la requérante, en tant que figure d'autorité pour ses élèves, était soumise à des obligations et des responsabilités spéciales quant à ses opinions et à la façon de les exprimer, aussi bien directement à l'école qu'en dehors du service, quoique à un moindre degré. On trouve des remarques similaires au paragraphe 108 du rapport de la commission, en date du 11 mai 1984, au sujet de la procédure de requête individuelle no 9704/82. Ceci correspond à l'opinion du gouvernement fédéral selon laquelle, précisément, l'emploi d'enseignants nécessite certaines limitations afin de préserver à long terme les droits démocratiques à la liberté. Conformément aux dispositions de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111, ces limitations ne peuvent constituer une discrimination. Il ne faut pas dissimuler que la Commission européenne des droits de l'homme, à la suite du passage cité ci-dessus, évoque les responsabilités spéciales de l'employeur en vue d'assurer le libre échange et le développement des idées dans le contexte de la libre expression d'opinion à l'intérieur de l'école. Ainsi qu'il appert déjà des considérations qui précèdent, ce pluralisme des opinions est toutefois garanti dans les écoles allemandes, et personne ne le met d'ailleurs en question. En effet, il ne s'agit en l'occurrence pas d'opinions politiques qui diffèrent de celles du gouvernement mais bien des principes fondamentaux d'une démocratie libérale. Serait-il concevable qu'une personne qui met à la disposition de ses élèves des ouvrages dans lesquels sont niés les crimes épouvantables du Troisième Reich soit maintenue dans ses fonctions d'enseignant (affaire Luthardt, Basse-Saxe)? Est-ce qu'une personne qui écrit des livres s'inspirant de l'idéologie de l'extrême-droite, tels que Das Volk in seiner Wirklichkeit (affaire Kosiek, Bade-Wurtemberg), peut enseigner dans un établissement d'enseignement supérieur? Est-ce qu'une personne qui, en étant candidat ou en exerçant des fonctions pour un parti extrémiste, préconise publiquement - et par conséquent à la connaissance de ses élèves - la destruction de l'ordre fondamental démocratique et libéral de la République fédérale d'Allemagne devrait être admise dans l'enseignement ou continuer à exercer des fonctions d'enseignant? Ceux qui, à cet égard, soulignent la manière irréprochable dont les intéressés dispensent leur enseignement oublient - à supposer que cette prétention soit correcte - que l'autorité du maître et la confiance qui s'est établie entre ses élèves et lui au cours de son enseignement sont indivisibles; cette relation s'étendra automatiquement aux idées exprimées par le maître en dehors du service. Des jeunes qui, du fait de leur âge et de leur inexpérience, sont très sensibles aux influences pourront difficilement distinguer si le maître qui leur inspire confiance fait de la propagande pour les objectifs de son parti hostile à la Constitution pendant les heures de classe ou l'après-midi dans la rue. C'est précisément ce facteur qui rend le service de l'éducation particulièrement intéressant pour les extrémistes de toutes tendances. 5. Finalement, il convient également de tenir compte de l'aspect préventif des mesures de protection adoptées en République fédérale d'Allemagne. En effet, pour défendre la démocratie dans ce pays, il ne suffit pas simplement de réagir aux attaques spécifiques portées contre l'ordre fondamental démocratique et libéral. Des fonctionnaires qui sont hostiles à la Constitution peuvent commencer par se conduire d'une manière extrêmement loyale et ne révéler leur véritable nature et tenter d'instaurer une dictature totalitaire qu'en période de crise ou de conflit, alors que l'Etat et les citoyens dépendent spécialement du corps tout entier des fonctionnaires pour prendre résolument parti en faveur de l'ordre fondamental libéral et de la défense des droits de l'homme. Si l'Etat ne prévient pas ces dangers à temps, il sera peut-être trop tard pour opposer une défense efficace. En conséquence, le comportement antérieur dans le service ne saurait constituer le seul critère. Néanmoins, le but préventif du devoir de fidélité à la Constitution ne conduit pas au contrôle spécifique de tous les candidats. Comme il ressort des "Principes pour la vérification de la fidélité à la Constitution" adoptés par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne le 17 janvier 1979 et toujours en vigueur sans modifications, un candidat est, en principe, considéré comme fidèle à la Constitution. C'est seulement si l'autorité chargée du recrutement a connaissance de faits réels indiquant que l'intéressé n'offre pas la garantie qu'il prendra à tout moment fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral qu'elle demandera à l'autorité compétente, conformément au principe de la proportionnalité, de lui fournir tous documents pertinents déjà en sa possession. Cette demande n'entraîne pas non plus un contrôle ciblé du candidat. Dans le cas des fonctionnaires, une faute disciplinaire spécifique est de toute façon une condition préalable de l'introduction d'une procédure disciplinaire. A la lumière de toutes les indications qui précèdent, le gouvernement fédéral n'a aucun doute que les mesures de protection destinées à maintenir un service public fidèle à la Constitution sont justifiées par les qualifications exigées par l'emploi de fonctionnaires dans le service public de la République fédérale d'Allemagne et qu'en conséquence elles ne peuvent être considérées comme une discrimination au sens des dispositions de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111. VI. Application de l'article 4 de la convention no 111 En outre, l'article 4 exclurait une violation de la convention par la République fédérale d'Allemagne. Cet article autorise expressément toutes mesures affectant une personne qui fait individuellement l'objet d'une suspicion légitime de se livrer à une activité préjudiciable à la sécurité de l'Etat ou dont il est établi qu'elle se livre en fait à cette activité, pour autant que ladite personne ait le droit de recourir à une instance compétente établie suivant la pratique nationale. 1. La règle énoncée à l'article 4 a pour but d'établir une ligne de démarcation raisonnable entre l'intérêt de l'individu à la sauvegarde de ses droits protégés par la convention et l'intérêt de l'Etat à la sauvegarde de sa propre sécurité. Les deux points de vue sont ici sur un pied d'égalité. En ce qui concerne la sécurité de l'Etat, il ne faut pas oublier que, même s'il s'agit en l'occurrence d'un concept juridique général et non défini, il se réfère à des circonstances qui peuvent varier d'un Etat à l'autre et qui diffèrent également dans la pratique. Le degré de sécurité dont jouit à priori un Etat dépend d'un grand nombre de facteurs qui doivent être évalués dans leur ensemble. Le résultat peut être qu'un Etat devrait être considéré comme sensiblement plus menacé qu'un autre dans sa sécurité, et cela se répercute naturellement sur la façon dont les actions sont jugées du point de vue de l'article 4 de la convention. Les facteurs qui doivent être pris en considération en l'occurrence englobent des facteurs géographiques et historiques. Du point de vue géographique, la République fédérale d'Allemagne est située, pour dire les choses succinctement, sur la frontière entre l'Est et l'Ouest. Historiquement, elle a appris par expérience comment les ennemis de la liberté ont abusé de la liberté qui leur avait été accordée à l'époque de la République de Weimar pour en finir avec cette liberté même. Par la suite, le chef de la Gestapo, Heydrich, s'est exprimé en ces termes: "Nous ... avons détruit, par des moyens constitutionnels, par des voies légales, un système qui, manquant de substance interne, était prêt à tout moment à renoncer à lui-même, pourvu que ce fût par des voies légales" (voir Deutsches Recht, 1936, p. 121). L'histoire récente a montré quel a été le prix à payer pour se débarrasser de ce système. En été 1932, Goebbels écrivait dans son journal: "Une fois que nous aurons le pouvoir, nous ne l'abandonnerons jamais plus, à moins que l'on ne nous chasse en marchant sur nos cadavres" (Goebbels, Vom Kaiserhof zur Reichskanzlei, 1934, p. 139). On comprend maintenant non seulement pourquoi la République fédérale d'Allemagne a opté pour une "démocratie combattante", mais aussi qu'elle est particulièrement menacée par des individus et des organisations qui sont prêts à détruire la démocratie libérale. Dans ces conditions, les mesures prises contre des membres du service public qui soutiennent activement les objectifs du DKP ou du NPD en exerçant des fonctions dans ces partis, en les représentant au sein des organes parlementaires ou en se portant candidats aux élections doivent être considérées comme justifiées aux termes de l'article 4 de la convention, même s'il n'est pas établi que le DKP ou le NPD travaille par des moyens inconstitutionnels; dans les circonstances particulières qui prévalent en République fédérale d'Allemagne, il doit suffire que le NPD se prononce contre les principes démocratiques fondamentaux et contre les droits de l'homme, ou que le DKP veuille remplacer la démocratie libérale par la dictature du prolétariat, une démocratie populaire, ou tout autre système se réclamant du "socialisme réaliste". Il est évident que ceci vaut d'autant plus s'il est établi que le DKP cherche à atteindre ses objectifs par des moyens inconstitutionnels, par exemple en s'efforçant de modifier certaines parties de la loi fondamentale qui, aux termes de l'article 79, paragraphe 3, ne sont pas susceptibles d'être modifiées. 2. L'ordre fondamental démocratique et libéral est le coeur de l'Etat et de l'ordre constitutionnel de la République fédérale d'Allemagne. Toute attaque dirigée contre ce noyau est préjudiciable à la sécurité de l'Etat, également au sens de l'article 4 de la convention. Le concept d'ordre fondamental démocratique et libéral a été défini par la Cour constitutionnelle fédérale et est clairement circonscrit (cf. BVerfGE 2, 1/14; 85/140); il a déjà été mentionné à la section III. Seules les personnes qui, par principe, mettent en cause et combattent les valeurs fondamentales libérales - valeurs que l'Organisation internationale du Travail elle-même a été fondée à propager et à défendre dans le monde du travail - et qui s'opposent ainsi aux objectifs de cette Organisation sont considérées comme inaptes à l'emploi en qualité de fonctionnaires dans le service public de la République fédérale d'Allemagne et sont visées par l'article 4 de la convention no 111. Le gouvernement fédéral estime en l'occurrence que sa conception est parfaitement compatible avec les remarques formulées par la commission d'experts dans les conclusions générales concernant la convention no 111 en 1963 (loc. cit., p. 203, paragr. 47). Il est rappelé une fois encore que l'examen de chaque cas individuel est considéré comme impératif par la Cour constitutionnelle fédérale. En République fédérale d'Allemagne, nul ne se voit refuser l'accès à la fonction publique ou le droit d'y rester du seul fait qu'il est membre d'un parti ou d'une organisation dont les objectifs sont hostiles à la Constitution. Au contraire, chaque cas particulier est examiné. Chaque candidat à un emploi dans le service public fait l'objet d'un pronostic concernant sa fidélité ultérieure à la Constitution; ce pronostic est fondé sur ses activités individuelles et sa personnalité, et ne tient compte de son appartenance à un parti ou à une organisation hostile à la Constitution que comme un critère d'appréciation parmi d'autres. Dans ce processus, la fidélité à la Constitution de chaque candidat est en principe présumée. Ce n'est que si, dans le cas particulier, des faits probants ont ébranlé cette confiance dans l'intéressé que de nouvelles vérifications et de nouveaux entretiens ont lieu. Dans le cas d'un fonctionnaire, une faute disciplinaire spécifique doit être prouvée au cours d'une procédure disciplinaire en bonne et due forme et, cette fois encore, l'appartenance à un parti ou à une organisation hostile à la Constitution n'est pas suffisante en soi. Des activités spécifiques visant à détruire l'ordre fondamental démocratique et libéral sont, au contraire, nécessaires. Ces activités, cependant, attaquent la substance de l'Etat et l'ordre constitutionnel de la République fédérale d'Allemagne et sont préjudiciables à la sécurité de l'Etat. De telles activités sont également inconstitutionnelles parce que les dispositions de l'article 79, paragraphe 3, de la loi fondamentale prévoient une protection spéciale contre toute modification des dispositions essentielles de la Constitution assurant la liberté (voir section IV ci-dessus). Si toutefois une personne se livre à des activités préjudiciables à la sécurité de l'Etat par des méthodes inconstitutionnelles, elle est, selon l'opinion de la commission d'experts, visée par les dispositions de l'article 4 de la convention no 111. Les garanties légales étendues requises par cette disposition ont déjà été évoquées à plusieurs reprises à ce propos. 3. A cette position juridique du gouvernement fédéral il est objecté que l'on n'avait pas reproché aux fonctionnaires révoqués d'avoir utilisé ou préconisé des moyens inconstitutionnels. Cet argument passe à côté de la question: toute personne qui travaille sciemment en vue d'éliminer l'ordre fondamental démocratique et libéral, alors que la Constitution exclut l'élimination de ces principes démocratiques minima d'un Etat de droit, entre par là même en conflit avec la Constitution. Son action est hostile à la Constitution. Sur ce point, un certain nombre de remarques complémentaires peuvent être faites: Le comité institué conformément aux dispositions de l'article 24 de la Constitution de l'OIT pour examiner la réclamation présentée par la FSM en 1984 a lié étroitement l'article 4 à l'article 1, paragraphe 1, de la convention. Cette liaison pourrait conduire à une situation dans laquelle les dispositions prises en vertu de l'article 4 de la convention en vue de protéger la sécurité de l'Etat ne seraient autorisées que dans la mesure où elles sont autorisées de toute façon par l'article 1, paragraphe 1, de la convention et, partant - dans la pratique -, contre des tentatives totalitaires mettant en question tout le système de l'Etat et, dans ce cas seulement, dans la mesure où de telles tentatives seraient entreprises par la violence ou par des moyens inconstitutionnels, ou si la violence ou des moyens inconstitutionnels étaient préconisés (voir document GB.229/5/11, paragr. 44). Le fait que ce commentaire de la commission d'experts, qui avait trait à l'article 1, paragraphe 1, de la convention, est repris ici en relation avec l'article 4 amène à conclure que le comité en question désirait limiter la portée de l'article 4 de la convention, de telle manière qu'il n'offre aux Etats rien de plus que ce qui découle déjà de l'article 1, paragraphe 1, de la convention: l'article 4 serait ainsi dépourvu de toute signification pratique et vidé de son contenu. Une opinion qui amènerait à la conclusion que l'article 4 de la convention n'aurait plus de signification juridique indépendante - du fait que la seule action encore justifiée serait une action qui déjà, en vertu de l'article 1, paragraphe 1, de la convention, ne pourrait pas être considérée comme une discrimination fondée sur l'opinion politique - violerait le principe d'interprétation reconnu en droit international selon lequel les traités doivent être interprétés en tenant compte de toutes les dispositions (voir l'avis consultatif de la Cour permanente de justice internationale en date du 12 août 1922, cité par Williams/Lauterpacht, vol. 1, p. 359; Berber I, p. 478; également la codification de ce principe du droit à l'article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969). Seule une telle interprétation large de l'ensemble du texte conduit à l'interprétation "raisonnable" requise par le droit international (voir Cour permanente de justice internationale, série B, no 11). Concrètement, cela signifie qu'il n'est pas permis d'interpréter un traité de façon que certaines de ses dispositions soient vides de sens ou sans effet. L'interprétation d'un traité doit donner aux dispositions de ce traité - à toutes les dispositions - un sens utile. Le principe est fondé sur l'hypothèse: "Il est tenu pour acquis que les parties entendent que la disposition d'un traité ait un certain effet et ne soit pas dépourvue de sens" (voir Oppenheim/Lauterpacht, p. 955, et autres références). Cela doit être d'autant plus vrai dans le cas présent que les deux sessions de la Conférence au cours desquelles la convention a été examinée ont discuté longuement de l'article 4 - travaux préparatoires qui, aux termes de l'article 32 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, devraient également être pris en compte comme moyen d'interprétation complémentaire. L'article 4 a été inséré, au cours de la première lecture, sur proposition des employeurs et révisé, au cours de la seconde lecture, sur proposition des travailleurs. Dans ce contexte, il convient de mentionner que, pendant la seconde lecture, les représentants du gouvernement des Philippines et de la Pologne ont proposé la suppression du texte qui devait devenir par la suite l'article 4, au motif qu'il était superflu. Cette proposition a été rejetée à une large majorité (80 voix pour, 365 voix contre, avec 32 abstentions). Il apparaît que les délégués ont tout à fait reconnu la portée pratique de cet article, ce qui est également confirmé par le fait que, ainsi qu'il a déjà été mentionné, le texte a été encore amendé en seconde lecture (voir Conférence internationale du Travail, 42e session, 1958, Compte rendu des travaux, annexe VI, p. 756, paragr. 26). L'historique de l'adoption de l'article 4 de la convention fournit par conséquent une nouvelle confirmation que cet article doit avoir un sens par lui-même. Toutefois, cela ne peut être vrai que si des cas se présentent qui, tout en constituant une discrimination fondée sur l'opinion politique au sens des dispositions de l'article 1, paragraphe 1, de la convention, et donc "en soi" contraires à la convention n'en sont pas moins, à titre exceptionnel, autorisés par l'article 4 de la convention, parce que les mesures concernent des personnes qui se livrent à des activités préjudiciables à la sécurité de l'Etat ou qui, en tout cas, font l'objet d'une suspicion légitime de se livrer à de telles activités. En prenant pour base les remarques faites jusqu'à présent par la commission d'experts, un tel cas pourrait se présenter si l'activité préjudiciable à la sécurité n'était certes pas accompagnée de l'usage ou de la recommandation de la violence ou de moyens ou méthodes inconstitutionnels, de sorte que l'activité en question ne serait pas déjà interdite par l'article 1, paragraphe 1, de la convention et échapperait à la protection de la convention, mais si les exigences de l'article 4 de la convention, dans l'interprétation qu'en a donnée la commission d'experts, étaient néanmoins satisfaites. Ce serait précisément le cas de personnes exerçant des fonctions dans des partis extrémistes - si l'on voulait considérer que, quoiqu'ils poursuivent des objectifs gravement contraires à la Constitution (élimination de l'ordre fondamental démocratique et libéral), ils ne poursuivent pas (pour l'instant) ces buts par des moyens inconstitutionnels. En pareil cas, les mesures adoptées ici pourraient éventuellement ne pas être justifiées au sens de l'article 1, paragraphe 1, de la convention mais être néanmoins justifiées au sens de son article 4. En conséquence, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne considère que les mesures de protection qu'il a prises pour maintenir un service public fidèle à la Constitution sont également justifiées au regard de l'article 4 de la convention no 111, en particulier du fait que les personnes touchées se voient garantir une large protection juridique. 396. L'avis juridique du professeur Karl Doehring annexé à la communication du gouvernement datait du 13 mai 1985. Il examinait la question de savoir si la législation et la pratique de la République fédérale d'Allemagne concernant l'exclusion d'extrémistes du service public étaient conformes aux dispositions de la convention no 111 de l'OIT, par référence au rapport qui avait été présenté au Conseil d'administration du BIT, à sa 229e session, par le comité désigné pour examiner la réclamation présentée par la FSM au mois de juin 1984. Le résumé de l'avis du professeur Doehring, tel que figurant à la fin de l'avis juridique, est reproduit ci-dessous, avec un certain nombre d'indications supplémentaires tirées du corps de l'avis: 1. Il faut partir du fait que tous les Etats Membres sont assujettis aux mêmes obligations au regard des dispositions de la Constitution et de la convention no 111 de l'OIT. En ce qui concerne le respect de ce principe, il y a lieu d'émettre des doutes lorsque des reproches sont adressés à la République fédérale en raison des méthodes qu'elle utilise en vue de tenir les extrémistes à l'écart du service public, alors que les Etats communistes protègent leur idéologie monolithique d'Etat de manière incomparablement plus rigoureuse, et que les méthodes utilisées par les démocraties occidentales pour se protéger des extrémistes ne diffèrent pas fondamentalement de celles de la République fédérale. En conséquence, donner satisfaction à la réclamation de la FSM constituerait une discrimination à l'égard de la République fédérale. 2. Les méthodes utilisées par la République fédérale pour exclure les extrémistes du service public sont appropriées, conformes à la conception démocratique et libérale au sens de la Charte des Nations Unies et de la Constitution de l'OIT, et respectent le principe de la proportionnalité. Déjà en 1930, le gouvernement social-démocrate de Prusse avait interdit aux fonctionnaires de s'engager dans des activités au sein du NSDAP et du Parti communiste, à vrai dire sans succès. A la lumière des leçons tirées de l'histoire du Reich allemand, la Constitution de la République fédérale ne permet pas que des fonctionnaires refusent de défendre les dispositions essentielles de la Constitution, l'ordre fondamental démocratique et libéral, ou cherchent à les éliminer. Dans l'intérêt des citoyens allemands dans leur ensemble, une personne ne peut être considérée comme apte à exercer un emploi dans le service public que si elle offre la garantie de sa fidélité à la Constitution. La puissance publique doit opérer le choix des candidats au service public au regard du seul intérêt général. C'est pourquoi le refus d'engager un candidat pour manque de fidélité à la Constitution n'est pas une discrimination arbitraire mais une sélection appropriée. La puissance publique ne peut garantir la tolérance de l'Etat démocratique à l'égard de toutes les conceptions politiques - à l'exception des idéologies extrémistes hostiles à la Constitution - que si ses fonctionnaires sont disposés à défendre précisément les chances politiques d'une opposition libérale. Un membre du DKP, qui est tenu de défendre le marxisme-léninisme et, par conséquent, le système de parti unique et l'élimination de toute opposition, n'est pas apte, à priori, à être fonctionnaire. Si, en connaissance des objectifs du DKP, il prétend approuver l'ordre fondamental démocratique et libéral de la Constitution, sa crédibilité est suspecte. Malgré tout, en pareil cas, l'aptitude de l'individu fait l'objet d'un examen spécifique qui fournit l'occasion de dissiper les doutes sur sa fidélité à la Constitution. Toutefois, il existe des craintes particulières si l'intéressé a milité ou milite activement en faveur des objectifs du DKP. S'il n'abandonne pas ces activités, il doit être considéré comme inapte à devenir fonctionnaire. Le fait que le DKP n'est pas interdit à l'heure actuelle atteste la tolérance politique fondamentale du système juridique de la République fédérale. Vouloir en déduire que l'on ne pourrait pas interdire à un candidat à la fonction publique d'être membre de ce parti serait une erreur. S'il en était ainsi, les Etats qui ne connaissent pas la possibilité d'interdire un parti ne pourraient jamais exclure de la fonction publique les extrémistes et les adversaires de la Constitution. Or cela est contraire à la pratique dans l'ensemble des Etats et ne peut être considéré comme une proposition sérieuse. La révocation d'un fonctionnaire suppose le manquement aux obligations de service. Un tel manquement peut être le fait que le fonctionnaire, en dépit d'un avertissement, ne s'abstient pas d'avoir des activités pour un parti extrémiste qui rejette la Constitution. Cette révocation dépend de la décision d'un tribunal indépendant. Le fardeau de la preuve de l'existence d'un tel manquement aux obligations de service incombe aux autorités de l'Etat. Toute décision relative à des questions en matière de droit de la fonction publique peut faire l'objet d'un appel devant des tribunaux indépendants; une plainte portant sur la violation de droits fondamentaux ou de droits similaires peut être adressée également à la Cour constitutionnelle fédérale. Du reste, en République fédérale, au-delà du devoir de fidélité, la mesure dans laquelle sont autorisées des restrictions à la liberté d'opinion et à la liberté de s'engager dans des activités politiques est tout à fait définie selon des critères fonctionnels. L'ordre juridique de la République fédérale ne permet pas de poser des conditions différentes quant au degré de fidélité à l'Etat de fonctionnaires selon les différents postes qu'ils occupent. Ce serait là une discrimination à l'égard des fonctionnaires eux-mêmes, qui aurait des conséquences insupportables et contraires aux principes d'un Etat de droit, en cas de transferts, de promotions, et dans bien d'autres aspects du droit de la fonction publique. Cela ne signifie pas que des fonctionnaires particulièrement dignes de confiance ne puissent être affectés à des domaines sensibles du point de vue de la sécurité, compte tenu des fonctions exercées. Toutefois, les qualités de caractère, auxquelles il convient de donner la préférence en l'occurrence, ne consistent pas dans une fidélité à la Constitution plus marquée mais dans des qualités supplémentaires. Conformément aux dispositions de la loi fondamentale (art. 33, paragr. 4) et de la loi-cadre sur les fonctionnaires des Länder (art. 2 (2)), les pouvoirs souverains - et en règle générale ces seuls pouvoirs - devraient, en principe, être conférés exclusivement à des fonctionnaires. En cela l'ordre juridique de la République fédérale montre que, en principe, un fonctionnaire ne peut être comparé à un "employé" au service de l'Etat mais qu'il exerce ses fonctions en tant que détenteur d'un pouvoir souverain. Il serait difficile - et, dans l'ordre juridique allemand, également illégal - de diviser les fonctionnaires en deux catégories: ceux dont on peut exiger "un peu de fidélité" et ceux dont on peut exiger "beaucoup de fidélité". Les fonctionnaires eux-mêmes se sont toujours opposés à une telle classification. Même un fonctionnaire subalterne occupant peut-être un poste moins important est fier de représenter l'autorité de l'Etat en exerçant loyalement le pouvoir souverain. Il serait discriminatoire de donner à entendre au fonctionnaire subalterne que sa fidélité n'a pas d'importance, dans le seul but de pouvoir mettre sur un pied d'égalité avec lui un fonctionnaire dont la fidélité à l'Etat est douteuse. Une telle discrimination aurait également des conséquences très concrètes. Le droit public allemand part de l'hypothèse qu'en cas de nécessité chaque fonctionnaire doit et peut remplacer tout autre fonctionnaire empêché d'exercer ses fonctions. L'obligation du fonctionnaire d'accepter d'être transféré s'il est requis dans un emploi différent fait partie de la relation de fidélité particulière qui lie le fonctionnaire à l'Etat. Ce remplacement d'un fonctionnaire par un autre ne doit pas échouer du fait qu'un fonctionnaire n'est pas suffisamment "fidèle" pour le poste auquel il doit être transféré. A cet égard, l'argument avancé par le comité du Conseil d'administration selon lequel, dans un Etat moderne, le service public est à maints égards comparable au secteur privé est fallacieux et n'est pas pertinent en droit allemand. De même, la promotion des fonctionnaires serait soumise à des considérations douteuses si l'on faisait une différence entre divers niveaux de fidélité. Etre obligé de dire à un fonctionnaire techniquement qualifié qu'il ne peut pas être promu à un poste supérieur parce qu'il n'est pas assez "fidèle" et promouvoir à ce poste un fonctionnaire moins qualifié parce qu'il est "plus fidèle" équivaudrait à faire une distinction qui ne pourrait être justifiée en droit constitutionnel. De plus, compte tenu des changements de circonstances, un poste peut à tout moment subir une modification de son importance pour l'Etat et la sécurité. Le fonctionnaire "moins fidèle" devrait alors être transféré. Il serait également erroné de se référer à d'autres systèmes juridiques. Chaque Etat doit être libre de réglementer la fonction publique de manière à satisfaire aux exigences de sa Constitution. Lorsque la convention no 111 a été adoptée, on savait que le service public était organisé de différentes manières dans les Etats Membres et dans les Etats parties à la convention, et l'article 1, paragraphe 2, de la convention tient compte de cette situation. 3. Les ordres étatiques de toutes les démocraties comparables à la République fédérale exigent loyauté et fidélité de la part des détenteurs de postes officiels. Des études approfondies de ces systèmes juridiques et de leur pratique ont montré que tel est le cas. Il est vrai que les méthodes de défense varient. Le fait que l'impératif de l'égalité de traitement n'est pas respecté aussi strictement qu'en République fédérale est dû aux caractéristiques spécifiques des autres systèmes juridiques, notamment aux procédures de sélection des fonctionnaires. Le haut degré de protection juridique qui existe en République fédérale par rapport à nombre d'autres systèmes juridiques ressort également du fait que, souvent, dans des sytèmes juridiques comparables il n'est pas nécessaire de donner les raisons motivant le non-recrutement d'un candidat, voire la révocation d'un fonctionnaire. Il en va de même pour la protection judiciaire en cas de rejet de candidats et de révocation. Aucun autre Etat n'est probablement disposé à accorder dans de tels cas une protection juridique et judiciaire comparable à celle accordée par la République fédérale d'Allemagne. Dans d'autres Etats, où les motifs des décisions relatives à la non-aptitude en droit constitutionnel de candidats et de fonctionnaires n'ont pas besoin d'être révélés, l'exclusion des extrémistes, résultant en fait de mesures purement gouvernementales, n'est pas spectaculaire; en République fédérale, au contraire, les procédures publiques permettent d'obtenir une transparence totale dans ce domaine. D'où la controverse publique dont on use pour tenter de critiquer l'ordre juridique et la pratique de la République fédérale et de mettre en question leur légitimité. 4. Les fonctionnaires des organisations internationales sont soumis, eux aussi, à un devoir exprès de fidélité quant au respect des objectifs, des buts et des statuts de ces organisations. Si, contrairement à ces dispositions, un agent était recruté ou maintenu en fonctions, qui - à l'instar d'un membre du DKP en République fédérale - rejette expressément les objectifs et les buts d'une telle organisation, ce ne sont non seulement les buts de l'organisation qui seraient mis en danger, mais l'ordre juridique s'en trouverait enfreint aussi. Les exemples des Nations Unies et des Communautés européennes en apportent la preuve. Dans ces organisations également, il serait considéré comme intolérable d'employer un adversaire du système juridique en tant que titulaire d'une fonction au sein de l'organisation. 5. Le système du parti unique appliqué dans des Etats communistes, tels que l'URSS et la République démocratique allemande, qui ne tolère aucune opposition et ne définit les droits fondamentaux que comme une participation au système collectif, exige des personnes qui occupent des positions officielles un engagement inconditionnel à l'égard de l'idéologie d'Etat, le marxisme-léninisme, et le leur impose. Dans ces Etats, il n'existe aucune protection de la part de tribunaux indépendants. Abstraction faite de ce qu'un tel système n'est conforme ni aux principes des Pactes et de la Déclaration des droits de l'homme des Nations Unies ni à ceux de l'OIT, il est absurde, ainsi qu'il ressort d'une comparaison entre les dispositions juridiques respectives, que les représentants de ces systèmes marxistes-léninistes critiquent la République fédérale. Dans les Etats communistes, le système de défense vis-à-vis d'agents publics non marxistes est rigoureux et sans failles. Ceci ne veut pas dire que la République fédérale puisse pour cette raison se permettre, elle aussi, d'adopter des mesures de défense contraires aux libertés. De telles mesures ne sont pas appliquées. Il ne s'agit donc pas d'une question d'égalité dans l'injustice. Il s'agit simplement de souligner qu'il est intolérable et discriminatoire d'accuser la République fédérale d'une prétendue pratique qui est appliquée, en fait, de manière très intense dans les Etats communistes. 6. Il faut partir du fait que la notion de discrimination, telle qu'elle s'est développée dans le droit international général, dans les principes des Nations Unies et dans la pratique des démocraties libérales, sous-tend également les normes juridiques de l'OIT. Selon cette notion, une discrimination signifie le non-respect de l'interdiction de tout arbitraire. En d'autres termes, on ne peut présumer qu'il y a discrimination si les distinctions sont fondées sur des considérations objectives qui ne sont pas contraires aux libertés. A cet effet, les principes des Pactes des Nations Unies sur les droits de l'homme, en particulier, montrent qu'il apparaît objectivement nécessaire de limiter les activités de ceux qui ont l'intention d'abuser de leurs droits pour restreindre les libertés des autres. Ce danger existe avant tout chez les agents de l'Etat. Le choix des mesures de protection contre ce danger doit être laissé en premier lieu à chaque Etat lui-même. La situation historique, politique et aussi géographique particulière de la République fédérale doit être prise en considération pour évaluer l'admissibilité de ses mesures de protection; c'est ce qu'a souligné la Commission européenne des droits de l'homme dans un contexte similaire. 7. Les dispositions de la convention no 111 doivent être interprétées à la lumière de ces considérations. Une telle interprétation, fondée sur les normes du droit international et la Constitution de l'OIT, confirme entièrement la conformité du système juridique de la République fédérale avec ces principes. Il n'est pas arbitraire et, partant, il n'est pas discriminatoire de déduire du texte, au fond clair, de l'article 1, paragraphe 2, de la convention qu'en République fédérale tous les fonctionnaires de l'Etat exercent un "emploi" qui, en raison de ses "exigences", justifie un traitement différent de celui des autres travailleurs. Le degré de cette différence de traitement doit être, aux termes des dispositions de l'article 2 de la convention, déterminé conformément aux "conditions nationales", d'où il résulte que les conditions juridiques et politiques spéciales de la République fédérale doivent également être prises en compte. Le même principe est de nouveau clairement exprimé à l'article 3 de la convention. L'article 4 de la convention permet de considérer la sécurité de l'Etat en tant que critère objectif sur lequel fonder un traitement distinct si une personne fait l'objet d'une suspicion légitime de mettre cette sécurité en danger. Un membre du DKP qui, bien qu'il soit informé de l'incompatibilité entre le marxisme-léninisme et l'ordre fondamental démocratique et libéral de la République fédérale, persiste dans ses convictions politiques et les manifeste activement porte atteinte à la sécurité de l'Etat, quelle que soit la position qu'il occupe en qualité de fonctionnaire d'Etat, ainsi qu'il ressort des nombreux cas d'espionnage et d'activités subversives à porter au compte des Etats communistes. En conséquence, aucune violation par la République fédérale d'Allemagne des principes de la convention no 111 ne peut être établie. Ces principes sont également respectés pleinement dans la pratique. 397. A la suite de l'audition de témoins au cours de la seconde session de la commission, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a communiqué des commentaires supplémentaires comme suit: (Traduction) I. Ainsi que les auditions l'ont montré, une distinction est établie entre les dispositions légales en vigueur en République fédérale d'Allemagne concernant la fidélité à la Constitution dans le service public et la pratique administrative. Les dispositions légales ne sont pas contestées. Comme le gouvernement fédéral l'a déjà souligné dans sa prise de position du 27 mars 1986, aucun des groupes socialement concernés de la République fédérale d'Allemagne ne s'écarte de cette position de principe. La Confédération des syndicats allemands, l'organisation de travailleurs la plus importante, vient tout récemment de confirmer une nouvelle fois dans sa revue Der deutsche Beamte son accord fondamental avec le devoir de fidélité à la Constitution des personnes employées dans le service public de la République fédérale d'Allemagne (Soviel Freiheit wie möglich, soviel Bindung wie nötig, par Hans-Hermann Schrader, no 5, mai 1986; annexé), exprimant ainsi une opinion quelque peu différente de celle des représentants de deux de ses organisations affiliées qui ont déposé lors des auditions. Le gouvernement du Land de la Sarre, lui non plus, n'a pas modifié la loi sarroise sur les fonctionnaires, mais tient à ce que les fonctionnaires respectent le devoir de fidélité à la Constitution. De même, dans le milieu international, personne n'a jamais prétendu que le devoir de fidélité à la Constitution prescrit dans la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne et dans les lois sur les fonctionnaires de la Fédération et des Länder viole en tant que tel la convention no 111 de l'OIT. Seule la pratique administrative fait toujours l'objet d'attaques. En l'occurrence, on oublie de dire ceci: Ou bien la pratique administrative concorde avec la situation juridique, auquel cas l'application correcte des lois en vigueur ne peut violer les obligations découlant de la convention no 111 si les lois elles-mêmes ne les violent pas; ou bien - et c'est ce que l'on soutient - la pratique administrative ne coïncide pas avec les lois internes et est par conséquent contraire au droit. Dans ce cas, il appartiendrait aux tribunaux nationaux de vérifier et d'établir cette violation du droit interne. Les auditions devant la commission d'enquête ont permis d'établir sans équivoque qu'on empêche délibérément une clarification définitive de la position juridique nationale par la juridiction suprême pour des raisons politiques. De ce fait, non seulement les personnes concernées perdent-elles le droit d'importuner les organismes internationaux avec cette question, mais surtout il n'y a pas d'objet spécifique à soumettre à l'examen. En effet, si la plus haute juridiction interne estimait que la pratique administrative est légale et conforme aux lois, le seul objet possible à soumettre à l'examen d'une instance internationale serait la législation elle-même, attendu que son application correcte en est inséparable. Toutefois, la situation législative en République fédérale d'Allemagne n'a pas changé depuis des décennies, et l'Organisation internationale du Travail n'a pas considéré jusqu'ici qu'elle constituait une violation de la convention no 111. Si, d'un autre côté, la juridiction interne suprême devait considérer la pratique nationale comme inconstitutionnelle ou contraire à la loi, cette procédure d'enquête n'aurait plus de raison d'être. C'est la raison pour laquelle une décision de la Cour constitutionnelle fédérale constitue un préalable à cette procédure internationale. Une telle décision ne peut être amenée que par les personnes touchées. Ni le gouvernement fédéral ni un gouvernement de Land n'a qualité pour recourir à la Cour constitutionnelle fédérale afin de trancher la question. Il est fait expressément référence aux explications du point de vue du droit international fournies lors des auditions par le professeur Doehring, au sujet du problème du non-épuisemnent des voies de recours internes. II. Un traitement différent des extrémistes de gauche et des extrémistes de droite n'est possible ni en vertu de la convention no 111 de l'OIT ni en vertu de la Constitution de la République fédérale d'Allemagne. Néanmoins, alors que les mesures allemandes contre les extrémistes de droite candidats à un emploi dans le service public ou qui y sont déjà employés ne font l'objet d'aucune critique dans aucun milieu et sont en fait souvent qualifiées d'excessivement laxistes (le témoin Paech a déclaré qu'à son avis les garanties de la loi fondamentale et du droit international concernant les droits de l'homme ne s'appliqueraient pas aux fascistes), les mêmes mesures - en dépit du principe de l'égalité de traitement inscrit dans la convention de l'OIT -, lorsqu'elles sont appliquées à des extrémistes de gauche et, notamment, aux adhérents du Parti communiste allemand (DKP), seraient inconstitutionnelles et violeraient les obligations internationales. Il ne s'agit donc plus de savoir si une fidélité particulière à l'ordre fondamental démocratique et libéral peut être requise des fonctionnaires en République fédérale d'Allemagne et quelles sont les conséquences à en tirer en l'absence d'une telle fidélité à la Constitution; il s'agit uniquement de savoir si le gouvernement fédéral est en droit d'affirmer que le DKP vise des objectifs hostiles à la Constitution. Cette question (sur laquelle, selon les souhaits concordants des personnes touchées qui ont été entendues, la Cour constitutionnelle fédérale n'a pas à se prononcer, bien qu'elle ait compétence pour le faire) ne peut être tranchée sur la base de la convention no 111. Par ailleurs, le gouvernement fédéral ne peut non plus reconnaître en l'occurrence une référence aux fonctions et aux objectifs de l'Organisation internationale du Travail. Seul le droit constitutionnel interne peut déterminer quel parti ou quelle organisation vise des objectifs hostiles à la Constitution au niveau national. III. Lors des auditions, référence a été faite à plusieurs reprises à des divergences (alléguées ou effectives) dans la pratique administrative de la Fédération et des Länder. Ce point appelle les commentaires suivants: 1. La Fédération et l'ensemble des Länder défendent le principe de fidélité à la Constitution dans le service public et sont convaincus de sa nécessité. La Sarre elle-même n'a pas modifié les dispositions pertinentes de sa loi sur les fonctionnaires. 2. La pratique administrative est partout fondée sur l'évaluation du cas individuel, dont la Cour constitutionnelle fédérale a fait une condition impérative et dans laquelle - comme dans toute décision administrative - le principe de la proportionnalité doit être respecté. Etant donné que chaque cas individuel se présente d'une façon différente, nombre des divergences qui sont apparues sont dues à la diversité des circonstances. 3. Il n'est pas contesté, cependant, qu'il existe en outre certaines différences de caractère général parmi les divers employeurs de la Fédération et des Länder pour ce qui concerne l'application pratique des dispositions légales qui sont les mêmes partout, par exemple pour les demandes de renseignements dites "de routine". Cela est dû en partie à un changement d'opinion ultérieur de la part d'éléments du Parti social démocrate d'Allemagne (SPD) et en partie à la structure fédérale de la République fédérale d'Allemagne. Les différentes règles de procédure ont cependant dans la pratique des conséquences moins importantes qu'il ne semblerait. Le moyen le plus approprié et le plus efficace d'unifier la pratique administrative passerait par une décision de la Cour constitutionnelle fédérale sur les questions qui restent pendantes: un moyen qui est délibérément écarté. 4. De l'avis du gouvernement fédéral, seules la Constitution et les lois de la République fédérale d'Allemagne et la pratique administrative qui en découle, laquelle coïncide avec la pratique de la majorité des Länder, peuvent constituer la base de l'enquête de la commission. Si, dans des cas individuels, les divers Länder décident autrement en faveur des intéressés pour des motifs politiques avoués ou même seulement pour des raisons tactiques, leur décision ne saurait avoir d'effet sur la question de savoir si la pratique telle que suivie par le gouvernement fédéral correspond ou non à la situation juridique interne, et si cette situation est ou non conforme aux dispositions de la convention no 111. De plus, il convient de garder présent à l'esprit le fait que les décisions rendues en faveur des intéressés ne font l'objet d'aucun contrôle judiciaire concernant leur légalité, parce que les bénéficiaires n'ont pas de motif de recourir aux tribunaux. IV. On s'est efforcé à plusieurs reprises au cours des auditions de présenter les mesures adoptées en République fédérale d'Allemagne pour conserver un service public fidèle à la Constitution comme n'étant pas nécessaires et, partant, inadmissibles. Il a été indiqué qu'on n'aurait pas reproché aux intéressés d'avoir violé leurs devoirs dans l'exercice de leurs fonctions; que, dans leurs activités en dehors du service, ils ne s'étaient non plus livrés ni à des actions criminelles ni à des attaques violentes contre l'ordre constitutionnel; que leur conduite n'avait pas altéré de manière significative le respect et la confiance dus à leurs fonctions ou le prestige de la fonction publique; que, lorsque des personnes accusées d'activités hostiles à la Constitution avaient été maintenues à leur poste, il n'en était apparemment résulté aucune conséquence préjudiciable pour l'ordre fondamental démocratique et libéral; que, en conséquence, les personnes concernées ne mettaient pas en péril le fondement démocratique de la République fédérale d'Allemagne; que, partant, le devoir de fidélité à la Constitution ne pouvait être considéré comme exigence nécessaire pour un emploi dans le service public au sens des dispositions de l'article 1, paragraphe 2, de la convention no 111, et que l'application des dispositions de l'article 4 de la convention no 111 ne pouvait entrer en jeu. Un tel raisonnement - ainsi que les témoins cités par le gouvernement fédéral l'ont déjà attesté - passe à côté de la question et ne tient pas compte des vrais problèmes. En effet: 1. Il méconnaît la différence entre réaction et prévention. Le gouvernement fédéral a toujours mis l'accent sur le caractère préventif du devoir de fidélité à la Constitution et des mesures qui en découlent. La démocratie libérale en République fédérale d'Allemagne ne peut être protégée efficacement à long terme que si, lors de crises et de situations conflictuelles éventuelles, le corps des fonctionnaires est prêt, sans réticences et sans défaillances, à défendre l'ordre fondamental démocratique et libéral. Il s'ensuit que la nécessité et l'efficacité des garanties mises en place à cet effet ne sauraient être évaluées en fonction d'altérations spécifiques discernables dès à présent, en l'absence de telles situations de crise, partout où des fonctionnaires dont l'attitude est hostile à la Constitution ont travaillé pendant une période relativement longue ou sont toujours en train de travailler. Un système de garanties ne peut être jugé avant la réalisation du risque qu'il est censé empêcher. 2. Un lien avec la conduite - dans l'exercice des fonctions et hors du service - des personnes concernées est établi, non par voie de réaction mais par voie de prévention comme indiqué ci-dessus. Quiconque démontre par ses activités présentes, par exemple pour un parti ayant des objectifs hostiles à la Constitution, que les citoyens ne pourront pas compter sur lui au moment décisif pour défendre leur démocratie libérale, est inapte pour le service de l'Etat et ne peut devenir ou rester fonctionnaire. Cela n'a rien à voir avec une "punition" pour un comportement particulier, mais est une question d'"aptitude" à une activité particulière, à savoir celle de fonctionnaire au service de l'Etat. 3. Il n'est pas contestable - et il ne devrait pas être contesté - que les quelques fonctionnaires employés dans le service public de la République fédérale d'Allemagne, connus pour leurs dispositions hostiles à la Constitution, ne constituent pas à l'heure actuelle un danger spécifique pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. Mais l'interprétation de la convention no 111 ne saurait dépendre de ce nombre insignifiant de fonctionnaires et du faible danger qu'ils représentent pour l'instant. En effet, le point de savoir si la fidélité à la Constitution est un élément d'aptitude admissible et un critère d'emploi au sens de cette convention n'est pas une question de quantité. Les mesures adoptées par la République fédérale d'Allemagne ne peuvent violer la convention no 111 lorsqu'il existe 500 extrémistes dans le service public et être en concordance avec les dispositions de cette convention lorsqu'il y a 5.000 ou 50.000 extrémistes dans ce même service. C'est pourquoi, par principe, chaque défenseur d'objectifs ou partisan d'entreprises hostiles à la Constitution employé dans le service public met en péril la sécurité de l'Etat démocratique. Si l'on attendait que le total de ces extrémistes représente un danger imminent, il serait trop tard pour prendre des mesures efficaces. 4. La question cruciale est celle de savoir qui est apte à exercer une activité en qualité de fonctionnaire dans le service public de la République fédérale d'Allemagne. Les exigences relatives à l'aptitude à un emploi particulier ne peuvent être déterminées que dans le cadre de la Constitution nationale. Les exigences relatives à l'aptitude sont fondées sur l'emploi lui-même lorsqu'elles constituent un élément central du profil de l'emploi correspondant, comme c'est le cas ici, où elles sont prescrites par la Constitution. L'Organisation internationale du Travail et ses organes ne peuvent modifier ou nier le profil de l'emploi développé dans le cadre national. Ils ne peuvent l'apprécier que dans son ensemble par rapport aux principes de la convention no 111; il ne leur est pas loisible d'établir une définition indépendante du devoir national de fidélité à la Constitution et des exigences qui en découlent. Celui qui a été nommé fonctionnaire, représentant ou candidat par la majorité d'un parti ou d'une organisation ayant des objectifs hostiles à la Constitution, qui incarne le programme du parti formulé par la majorité et les différentes décisions du parti aux yeux du monde extérieur et s'efforce de les réaliser, doit accepter les conséquences d'une telle conduite et s'attendre à "être pris au mot". Toute conviction intime divergente - qui reviendrait à tromper l'électeur - devrait être corroborée en détail par les faits. Une conduite de ce genre rend l'intéressé inapte à l'emploi en tant que fonctionnaire. En pareil cas, peu importe que sa conduite dans le service soit irréprochable ou qu'il ait ou non commis des actes criminels ou usé de violence en dehors du service. 5. La question de savoir si des partis ayant des objectifs hostiles à la Constitution sont interdits en République fédérale d'Allemagne ne saurait être d'importance aux fins de l'enquête menée en vertu de la convention no 111. En effet, les points de droit dont il s'agit ne peuvent être jugés que de deux façons: soit sans tenir compte de la situation juridique et constitutionnelle nationale - auquel cas l'interdiction d'un parti prononcée en vertu des dispositions du droit interne n'a pas à être prise en compte pour l'appréciation des faits de la cause -, soit en tenant dûment compte du droit interne. Dans ce dernier cas, les dispositions de la loi fondamentale sur le devoir de fidélité à la Constitution dans le service public et la décision fondamentale sur le sujet rendue par la Cour internationale fédérale en 1975 sont déterminantes. 6. L'article 4 de la convention no 111 prévoit expressément que les mesures affectant une personne qui fait individuellement l'objet d'une suspicion légitime de se livrer à une activité préjudiciable à la sécurité de l'Etat ne seront pas considérées comme discriminatoires. Une restriction comparable figure à l'article 10, paragraphe 2, de la Convention européenne du 4 novembre 1950 pour la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui permet certaines limitations à la liberté d'opinion telles qu'elles sont prescrites par la loi et sont indispensables dans une société démocratique, notamment dans l'intérêt de la sécurité nationale. Interprétant le concept de "sécurité nationale", la Commission européenne des droits de l'homme, dans son rapport du 11 mai 1984 sur la plainte individuelle no 9704/82, a déclaré ce qui suit: Il est vrai, d'autre part, que la Cour a reconnu en la défense de la démocratie l'une des justifications principales des restrictions imposées "dans l'intérêt de la sécurité nationale", lorsque les sociétés démocratiques se trouvent menacées par des formes très complexes d'espionnage et de terrorisme ... La commission rappelle que le cas d'espèce ne concerne pas directement des considérations de sécurité, au sens habituel, mais des restrictions aux libertés d'opinion et d'expression d'une personne à la fois enseignante et fonctionnaire. L'obligation de loyauté qui impose ces restrictions vise à garantir la protection de la texture démocratique de la société et constitue l'un des remparts érigés à la lumière de l'expérience de l'Etat national-socialiste en Allemagne, afin d'institutionnaliser les structures démocratiques et de rendre impossible la résurgence du totalitarisme dans la République fédérale. En ce sens, la sécurité de l'ordre constitutionnel démocratique se trouve donc en jeu (paragr. 79 et 80). La République fédérale d'Allemagne se voit ainsi confirmée dans son opinion que les attaques contre l'ordre étatique et constitutionnel de la République fédérale d'Allemagne et les libertés des citoyens qu'il garantit mettent en cause la sécurité de l'Etat. Il n'est pas nécessaire que soient commis des actes de violence spécifiques. En conséquence, les mesures touchant cette catégorie de personnes sont justifiées par l'article 4 de la convention no 111, et ce d'autant plus que, sur la base de l'examen de chaque cas individuel prescrit par la Cour constitutionnelle fédérale, ces mesures ne peuvent intervenir que contre des personnes individuelles qui bénéficient d'une protection juridique étendue devant des tribunaux indépendants. 7. On ne saurait dans ce contexte faire référence aux "contrôles de sécurité", qui rendent inutile un examen séparé de la fidélité à la Constitution. Il s'agit en l'occurrence de deux procédures fondamentalement différentes, distinctes quant au fond et quant à leur objet: Le devoir de fidélité à la Constitution s'applique par principe à toute personne employée dans le service public, compte tenu d'une certaine gradation pour une partie de celles engagées en vertu d'un contrat de travail. Il s'agit là d'une obligation de service générale, grâce à laquelle la structure démocratique et libérale de l'Etat doit être également sauvegardée dans l'avenir. En conséquence, le défaut de fidélité à la Constitution rend l'intéressé inapte au service de l'Etat. Il ne peut être nommé et, en cas de violation de ce devoir, il est nécessairement révoqué. En outre, il existe des secteurs de l'administration classés comme particulièrement sensibles du point de vue de la sécurité, du fait que les activités qui y sont exercées exigent un secret renforcé ou touchent les intérêts actuels de la sécurité extérieure et intérieure. Ce ne sont pas la Constitution et l'avenir démocratique de l'Etat qui sont ici l'objet direct de la protection, mais des affaires d'Etat qui ont trait à la sécurité et qui doivent être tenues secrètes. L'accès à ces fonctions est réservé aux personnes qui ont subi un contrôle de sécurité spécial. L'objet de ce contrôle n'est pas tant la fidélité de l'intéressé à la Constitution, qui a déjà été vérifiée au moment de son recrutement et qui est fondamentalement attendue de toutes les personnes employées: il s'agit bien plutôt de la question de savoir s'il satisfait également aux exigences accrues en matière de sécurité, par exemple s'il ne peut pas éventuellement donner prise au chantage (pour cause de dettes, d'actes criminels, etc.) ou s'il ne représente pas un risque concret pour la sécurité (par exemple dépendance à l'égard de l'alcool ou de la drogue). Mais il ne s'agit pas en l'occurrence d'obligations de service. Si un employé ne satisfait pas à ces exigences particulières, il peut néanmoins exercer ou continuer à exercer une activité dans d'autres secteurs du service public qui ne sont pas au même point sensibles en matière de sécurité. Le but du contrôle de sécurité n'est pas d'établir l'aptitude au service de l'Etat en tant que telle, mais seulement l'aptitude à des fonctions tout à fait spécifiques. C'est la raison pour laquelle il est également erroné de qualifier les contrôles et transferts liés à ces exigences spéciales en matière de sécurité de mesures d'"interdiction professionnelle", ainsi que les opposants à l'ordre fondamental démocratique et libéral ne cessent de tenter de le faire afin de multiplier le nombre des cas. Sinon, même un fonctionnaire du ministère de la Défense qui est transféré dans un bureau de placement pour cause d'alcoolisme devrait être considéré comme victime d'une "interdiction professionnelle". Compte tenu de l'éventail de vérification beaucoup plus large que comporte le contrôle de sécurité, il serait disproportionné et injustifié d'étendre cette procédure à tous les fonctionnaires, tels que les enseignants, dans le seul but de déterminer s'ils sont aptes à l'emploi proposé du point de vue de la fidélité à la Constitution. V. Etant donné que, lors de l'audition des témoins experts, la différence entre les fonctionnaires et les personnes employées en vertu d'un contrat de travail dans le service public de la République fédérale d'Allemagne n'a cessé d'être évoquée, le gouvernement fédéral tient à faire les remarques suivantes: 1. Aux termes de l'article 33, paragraphe 4, de la loi fondamentale, en règle générale, l'exercice de compétences relevant des droits souverains doit, à titre permanent, être confié à des membres du service public qui se trouvent dans une situation de service et de fidélité relevant du droit public, c'est-à-dire à des fonctionnaires. Il est vrai que la ligne de démarcation entre le domaine de souveraineté réservé aux fonctionnaires et celui des personnes employées dans le cadre d'un contrat de travail dans le service public est difficile à tracer et n'est pas toujours respectée d'une manière cohérente. Cela s'explique par de nombreuses raisons. Par exemple, en vertu du droit budgétaire, il est permis d'employer des personnes engagées en vertu d'un contrat de travail à des postes qui, dans le budget, sont prévus pour des fonctionnaires (mais pas l'inverse). Il est souvent fait usage de cette possibilité dans le cas de contrats d'emploi à temps partiel, de relations d'emploi de durée limitée, et dans des cas où les relations d'emploi permettent une politique du personnel plus souple que le statut relativement rigide du fonctionnaire à vie. Néanmoins, les personnes employées en vertu de contrats de travail à des postes de fonctionnaires sont assujetties aux mêmes obligations que les fonctionnaires en ce qui concerne le devoir de fidélité à la Constitution (le Tribunal fédéral du travail a expressément décidé en ce sens pour les enseignants). Il peut également exister des domaines dans lesquels des fonctionnaires sont employés bien qu'il ne s'agisse pas exclusivement de l'exercice de compétences relevant des droits souverains; c'est ce qui ressort de l'article 33, paragraphe 4, de la loi fondamentale. Il existe pour cela des raisons historiques et politiques, et cette situation est également due en partie à des conceptions différentes de ce qu'il convient de considérer comme une "activité souveraine". 2. Cette coexistence de fonctionnaires et de personnes employées en vertu de contrats de travail dans le service public de la République fédérale d'Allemagne, qui n'est pas toujours clairement délimitée et qu'il n'est d'ailleurs pas toujours facile de délimiter, n'a pas d'importance pour les questions à traiter ici. En effet, le but n'est pas de rechercher quel statut doit être prévu pour tel ou tel emploi dans le service public, mais bien de savoir si les fonctionnaires allemands peuvent être requis de prendre en tout temps fait et cause pour l'ordre fondamental démocratique et libéral. Cet élément d'aptitude est une condition sine qua non de la nomination d'un fonctionnaire, indépendamment de la fonction concrète exercée. Si un fonctionnaire exerce une activité dont on pourrait admettre qu'elle puisse également être confiée à une personne employée en vertu d'un contrat de travail, on ne peut pas en tirer un argument contre son devoir de rester fidèle à la Constitution en qualité de fonctionnaire, mais tout au plus un argument en faveur de son transfert ou d'une réorganisation. Toutefois, les questions relatives à l'organisation de l'Etat ne sont pas couvertes par la convention no 111. D'autre part, l'Organisation internationale du Travail ne saurait avoir pour tâche de prescrire à ses Etats Membres le pourcentage de fonctionnaires à occuper dans le service public et les secteurs de l'administration auxquels il convient de les affecter. 3. Pour ces raisons, on ne peut attacher de valeur à l'objection selon laquelle la fidélité à la Constitution des fonctionnaires allemands ne serait pas requise, parce que la même fonction peut éventuellement être exercée également par des personnes employées en vertu d'un contrat de travail et dont la fidélité à l'ordre fondamental démocratique et libéral ne serait pas soumise à des exigences aussi rigoureuses. Cet argument méconnaît en outre le fait suivant: contrairement aux fonctionnaires, il n'existe pour les personnes employées en vertu d'un contrat de travail ni carrière comportant des promotions régulières ni possibilité de transfert à tout moment. Elles restent par principe