RCCIT: Examen individuel du cas concernant la convention no. 144, Consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 Etats-Unis (ratification: 1988) Publication: 2007 Description:(RCCIT Observation individuelle) Convention:C144 Pays:(Etats-Unis) Session de la Conference:96 Document:22 Sujet: Consultations tripartites Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 132007USA144 Une représentante gouvernementale s'est référée à la communication écrite fournie à la Commission de la Conférence et a rappelé que, durant la discussion de ce cas lors de la Commission de la Conférence de 2005, son gouvernement a noté que la convention no 144 était un instrument promotionnel très souple qui laisse la liberté de mener des consultations en accord avec la pratique et les conditions nationales. Selon le gouvernement, les mécanismes de consultation tripartite sur des questions relatives à l'OIT, qui ont été établis avant l'adoption de la convention et sa ratification par les Etats-Unis, continuent d'être efficaces et en accord avec la situation nationale. Il est important pour la Commission de la Conférence de comprendre que le Comité du Président pour les questions touchant à l'OIT est plus qu'un organe purement formel. Il représente en fait un vaste mécanisme de consultation tripartite. Le comité ne se réunit que lorsque des questions nécessitent une décision au plus haut niveau. Cependant, les consultations n'ont été interrompues à aucun moment pour la simple raison que le Comité du Président ne se réunit pas de façon formelle. L'essentiel des consultations relatives à l'OIT se fait de manière moins formelle, principalement au niveau des secrétariats, et elles couvrent un large éventail de matières qui va considérablement au-delà de ce que prescrit l'article 5 (1) de la convention no 144. Les consultations tripartites qui ont été tenues à l'occasion de l'élaboration de la convention sur le travail maritime constituent un bon exemple à cet égard. En ce qui concerne les consultations sur la ratification des conventions de l'OIT, l'oratrice a observé que bien des préoccupations qui se sont exprimées à propos de l'application par les Etats-Unis de la convention no 144 tiennent en fait, pour la plupart, à la ratification des conventions de l'OIT. L'oratrice a reconnu que son gouvernement ne ratifierait aucune convention tant que la loi et la pratique américaines ne seraient pas en concordance avec ses dispositions. Il est vrai que le processus de révision législative implique un rythme de ratification très lent, mais ceci est préférable à la pratique de ratifier d'abord pour étudier ensuite les possibilités d'application. Concernant l'engagement de son gouvernement pour le tripartisme, le mécanisme du Comité du Président permet maintenant à d'autres organisations d'employeurs et de travailleurs ayant un intérêt et un motif légitime à cet effet de participer et d'être informées sur les questions relatives aux normes de l'OIT. On reconnaît ainsi aux travailleurs et aux employeurs américains la possibilité de décider eux-mêmes qui les représentera au sein du Comité du Président. L'oratrice a rappelé le point de vue des experts selon lequel des consultations tripartites efficaces sont celles qui permettent aux organisations d'employeurs et de travailleurs de se faire entendre utilement au sujet des questions de l'OIT. A cet égard, son gouvernement persiste à croire qu'aux Etats-Unis les consultations tripartites sont efficaces. En conclusion, elle a rappelé la demande de la commission au gouvernement des Etats-Unis et aux partenaires sociaux de réexaminer la manière dont la convention no 144 est appliquée en vue d'assurer que toutes les parties intéressées prennent les mesures appropriées pour parvenir à une solution satisfaisante. Elle s'est engagée personnellement à répondre à cette demande et a exprimé l'espoir d'y travailler avec les partenaires sociaux concernés. Les membres employeurs ont rappelé que la convention a pour objectif d'établir des mécanismes tripartites visant à promouvoir l'application des normes internationales du travail. A cette fin, il est fondamental de mettre en pratique des procédures garantissant des consultations tripartites efficaces sur des questions déterminées en rapport avec l'OIT, et notamment celles ayant trait aux points de l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail, la soumission de conventions et de recommandations, l'examen de conventions non ratifiées et les plaintes relatives aux conventions ratifiées. Il convient par conséquent de déterminer s'il existe ou non des consultations et si ces consultations sont efficaces. Les membres employeurs considèrent qu'avant toute chose il est important de préciser deux points. Tout d'abord, la finalité de la convention est de promouvoir l'application des normes internationales du travail par le biais d'un système de concertation ou de consultation, de favoriser un examen tripartite sur l'adéquation ou non de la ratification des conventions, et non de chercher de manière expresse à mettre en avant un nombre supérieur ou inférieur de ratifications. Par conséquent, il n'est pas nécessaire d'analyser le nombre de conventions ratifiées pour un pays déterminé. Deuxièmement, les membres employeurs estiment qu'il n'est pas approprié d'examiner le degré d'influence qu'ont les partenaires sociaux dans les décisions ou les engagements du gouvernement pris à la suite de consultations tripartites. En revanche, ils estiment qu'il est important de déterminer ce que l'on entend par "consultations efficaces". Il n'existe pas de définition dans la convention sur cette question mais, selon les critères définis par différentes législations, on peut considérer que des consultations efficaces consistent à transmettre des informations pertinentes aux partenaires sociaux pour qu'ils aient connaissance des questions et qu'ils puissent les examiner et, par ailleurs, à échanger des points de vue et à apporter des contributions utiles sur des sujets liés aux activités de l'OIT. En ce qui concerne la forme, les employeurs ont signalé que la convention s'en remet aux procédures nationales. La question est de savoir s'il est nécessaire que les consultations soient réalisées à l'occasion d'une réunion ou de plusieurs réunions, et s'il est nécessaire qu'elles soient réalisées au plus haut niveau ou à un niveau plus technique, s'il est nécessaire qu'une procédure formelle de consultations soit établie par écrit ou si ces consultations peuvent être faites de manière plus informelle. Les membres employeurs estiment que la nature et la forme des consultations sont importantes, mais qu'elles peuvent aussi être différentes d'un pays à l'autre. En effet, dans bien des cas, des consultations formelles se font à l'occasion de réunions et passent par des documents, mais on considère que ce processus a une efficacité limitée. L'essentiel est que les informations soient transmises à temps, qu'elles soient pertinentes et que les partenaires sociaux puissent apporter leur contribution de sorte que leurs avis et arguments pèsent sur la décision finale. Les employeurs ont toutefois souligné qu'il ne s'agit en aucun cas de négociation ni d'accord. Les membres employeurs estiment qu'aux Etats-Unis cette obligation passe par un système de consultation établi depuis longtemps, lequel est structuré sous forme d'organes politiques et de deux organes à caractère technique. Le premier, le Comité du Président, ne se réunit que lorsqu'il est nécessaire de prendre des décisions au plus haut niveau. Depuis 1988, ce comité s'est réuni à six reprises et ne s'est pas réuni depuis 2000. Par ailleurs, outre le Comité du Président, il existe un groupe consultatif chargé des questions liées à l'OIT par lequel passent les consultations ayant trait aux points de l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail, et qui aborde les thèmes traités par le Conseil d'administration et les questions sur l'application ou la ratification des conventions de l'OIT; un autre Conseil consultatif tripartite sur les normes internationales du travail (TAPILS) a été créé spécialement pour examiner la viabilité juridique de la ratification de conventions spécifiques de l'OIT. Ces organes consultatifs à caractère technique se sont réunis régulièrement. Le premier s'est réuni à six reprises et le deuxième au moins une fois. Lors de ces réunions, on a traité apparemment de questions auxquelles la convention fait référence, eu égard aux réunions antérieures et postérieures à la Conférence de l'OIT et du Conseil d'administration, ainsi que de questions relatives à la ratification d'au moins deux conventions. Les membres employeurs ont déclaré que rien n'indique qu'il n'y a pas de réunions régulières organisées dans le cadre de la convention ou que les informations transmises ne sont pas pertinentes ou encore que ces dernières ne sont pas transmises à temps, ou que les partenaires sociaux ne peuvent pas faire parvenir leurs avis avant que les décisions ne soient prises. Ils estiment que la représentante gouvernementale a fourni des informations sur l'application de la convention depuis 2005 et indiquent qu'ils sont prêts à prendre connaissance des détails et des informations qui leur permettraient d'avoir une vision plus complète de l'application de la convention dans la pratique. Les membres travailleurs ont tout d'abord rappelé que la question de l'application de la convention aux Etats-Unis avait déjà été abordée en 2005. Ils ont déclaré apprécier que le gouvernement ait communiqué d'avance un complément d'information sous la forme d'une communication écrite. Sur la question de fond, ils ont fait observer que l'esprit de la convention no 144 est d'institutionnaliser un processus efficace et pragmatique de consultations tripartites ayant pour objectif ultime la ratification des conventions de l'OIT. Or à ce jour les Etats-Unis n'ont ratifié que 12 conventions, dont seulement deux conventions fondamentales: la convention no 105 et la convention no 182. Dans les conclusions de cette commission en 2005, la commission a noté les informations concernant la procédure de ratification des conventions nos 111 et 185 et exprimé l'espoir que la consultation annoncée à ce sujet aboutira dans un bref délai. En outre, l'esprit de la convention no 144 est aussi de proposer un cadre propice à la concrétisation des conventions nos 87 et 98. On comprend donc qu'une interprétation limitative de cette convention no 144 compromettrait, d'une part, le rôle des organisations syndicales et, d'autre part, la portée des normes de l'OIT dans chaque pays. La convention admet parfaitement que la procédure prévue se répartisse entre deux instances, comme aux Etats-Unis, avec d'une part le Comité du Président pour les questions touchant à l'OIT et d'autre part le Groupe consultatif tripartite sur les normes internationales du travail (TAPILS). Certes, la convention no 144 n'indique pas la périodicité des consultations, et l'efficacité des consultations tripartites ne se mesure pas seulement au nombre de réunions tripartites qui sont organisées. Mais quand un pays ratifie une convention, il faut quand même la réaliser conformément à la lettre et aussi à l'esprit. Les membres travailleurs estiment cependant que les particularités du mécanisme, quel qu'il soit, ne doivent pas être utilisées pour freiner le processus. En outre, ils rejettent vivement l'optique consistant à envisager seulement la ratification des conventions auxquelles la législation nationale est déjà conforme, car une telle optique interdirait à tout pays qui s'y rangerait tout espoir d'évolution positive de sa législation sociale. Comme le monde entier a toujours les yeux tournés vers les Etats-Unis, il est impératif que ce pays s'engage vers une nouvelle dynamisation de ses instances tripartites et dans une démarche résolue de ratification des conventions fondamentales de l'OIT. La membre travailleuse des Etats-Unis a noté que la question à prendre en considération ne porte pas sur le mécanisme de consultation tripartite mais sur le fait que l'administration actuelle a laissé dépérir le processus tripartite. Comme l'a remarqué la commission d'experts dans son observation, le gouvernement n'a pas répondu aux commentaires formulés par la Fédération américaine du travail et le Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO). Ce n'est qu'aujourd'hui, après avoir présenté une réponse écrite à la Commission de la Conférence, que le gouvernement a fait connaître sa position. L'orateur a remis en question l'engagement du gouvernement, soulignant que même si le Comité du Président représente le plus haut niveau du mécanisme de consultation tripartite, le ministre du Travail n'a pas convoqué la moindre réunion au cours des sept dernières années. Il s'agit de la plus longue période d'inactivité du Comité du Président depuis 1989. Faisant référence au cadre des Nations Unies pour la mise en œuvre du processus de consultation tripartite, elle a indiqué que, outre le Comité du Président, il existe deux autres mécanismes, à savoir TAPILS et le groupe consultatif. Selon le gouvernement américain, l'objectif premier du TAPILS est d'examiner la législation et la pratique nationales pour ce qui concerne un certain nombre de conventions de l'OIT en vue d'évaluer les implications juridiques de la ratification ou d'autres actions pertinentes. Toutefois, le fait que le TAPILS ne dispose pas de programme précis indique clairement que le gouvernement ne fait pas de véritables efforts pour ratifier les conventions nos 111 et 185, bien qu'il ait été, à un certain moment, envisagé de les ratifier. L'oratrice a fait remarquer qu'un groupe de travail s'est réuni à une occasion pour discuter du rapport sur la législation et la pratique en ce qui concerne la convention no 111, mais le rapport final doit encore être achevé. Un problème similaire a été rencontré pour la convention no 185. La membre travailleuse des Etats-Unis a été surprise d'entendre le gouvernement déclarer que le processus TAPILS serait réexaminé dès que la convention aurait été elle-même réexaminée par le gouvernement. Aucune explication n'a été fournie quant aux délais de réalisation d'un tel réexamen. La seule explication donnée est que le réexamen porte sur des questions de sécurité nationale, excuse habituelle avancée pour toute action entreprise par l'actuelle administration quand elle veut éviter la vindicte publique. Faisant référence aux réunions du groupe consultatif, elle a contesté la position du gouvernement selon laquelle il était engagé dans le tripartisme simplement parce que ledit groupe s'était réuni avant le Conseil d'administration de l'OIT et la Conférence internationale du Travail. A ses yeux, ces réunions ne représentent pas une consultation efficace et contrastent fortement avec le type de discussions engagées par le groupe consultatif avant l'arrivée de l'actuelle administration. En outre, elle a exprimé sa préoccupation concernant un autre point inquiétant apparu depuis 2005, à savoir le changement de composition du Comité du Président. L'objectif est de faire disparaître toute référence à l'AFL-CIO en tant que représentant des travailleurs et au Conseil américain pour le commerce international en tant que représentant des employeurs. Au contraire, le ministre du Travail décide qui sera représenté au sein du comité. Tout cela n'a pas été notifié ni fait l'objet de consultations préalables. Dans ce contexte, le ministère du Travail a convoqué à deux reprises une réunion de l'ensemble des présidents internationaux pour discuter de la composition de la délégation participant à la Conférence en 2006 et 2007, bien qu'aucun syndicat ni même l'AFL-CIO n'ait évoqué la nécessité d'une telle réunion. Dans l'ensemble, elle a considéré que l'ingérence du gouvernement dans les affaires des travailleurs est loin de constituer un engagement pour le tripartisme, bien au contraire. Un membre travailleur de la Grèce a posé, à l'adresse de la représentante gouvernementale, la question de savoir pourquoi il reste à la traîne par rapport à l'immense majorité des Membres de l'OIT du point de vue de la ratification des conventions, y compris de celles qui sont à la base de la Déclaration de 1998. La membre gouvernementale de Cuba a estimé que le dialogue tripartite sur les normes internationales du travail constitue un mécanisme efficace pour obtenir la ratification des conventions de l'OIT ainsi que leur application effective dans la loi et la pratique. Les organes de contrôle de l'OIT doivent porter une attention particulière au respect de ce principe dans leurs activités et à l'application de ces normes au niveau national. Dans le cadre des activités de promotion de la ratification des conventions fondamentales, la priorité devrait être donnée à la promotion dans les pays qui appliquent une politique restrictive en matière de ratification. Bien que la ratification ne constitue pas en soi une preuve de l'application des normes, elle reflète la volonté d'évaluer et de modifier les aspects législatifs et pratiques en vue de l'application effective des normes. Dans le cas examiné, on devrait promouvoir la ratification et l'application effective de la convention no 87 sur la liberté syndicale qui constitue la base de la consultation tripartite aux termes de la convention no 144. Le membre travailleur de l'Inde a indiqué qu'en juin 2005 la Commission de la Conférence avait exprimé l'espoir que les consultations relatives à la ratification de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et de la convention (no 185) sur les pièces d'identité des gens de mer (révisée), 2003, seraient achevées dans un avenir proche. Toutefois, les espoirs et aspirations des travailleurs des Etats-Unis n'ont pas pris forme uniquement en raison de la négligence de l'Administration américaine. En dépit de la Déclaration de 1998, le gouvernement américain n'a pas ratifié les conventions fondamentales de l'OIT telles que la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930, la convention (nº 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 100) sur l'égalité de rémunération, 1951, la convention (nº 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 et la convention (nº 138) sur l'âge minimum, 1973, ou a omis de le faire. Il a préféré se mettre à l'écart des autres pays tout en les sermonnant sur leurs obligations en matière d'application des normes du travail. Le fait que les Etats-Unis n'ont à ce jour ratifié que 12 conventions de l'OIT présage de l'avenir réservé à la convention no 144. L'orateur a demandé instamment à la commission d'experts de veiller à ce que les questions soulevées par l'AFL-CIO à propos des consultations tripartites fructueuses soient résolues de manière appropriée et que les travailleurs américains puissent exercer les droits conférés par la Constitution de l'OIT. Une observatrice représentant la Fédération syndicale mondiale a indiqué que le présent cas faisait non seulement référence à la violation de la convention no 144 mais aussi au refus du gouvernement de ratifier des conventions importantes comme les conventions nos 87 et 98. Elle a exprimé sa solidarité avec les travailleurs des Etats-Unis et a dénoncé la claire intention du gouvernement de désigner les représentants des syndicats qui participeront aux comités consultatifs. Elle a souligné qu'une telle désignation relève de la compétence exclusive des syndicats américains. La représentante gouvernementale a indiqué que son gouvernement répondrait à chacun des points soulevés au cours des débats et qu'il fournirait des informations sur l'évolution de la situation dans un rapport détaillé à la commission d'experts pour sa prochaine session. Elle a rappelé que le mécanisme de consultation tripartite est un moyen efficace pour la mise en œuvre des dispositions de la convention. Toutefois, dialogue tripartite ne signifie pas nécessairement accord. La Constitution de l'OIT, les rapports de la Commission de vérification des pouvoirs de la Conférence et l'étude d'ensemble de 2000 sur la consultation tripartite ont fait apparaître qu'il pouvait y avoir plus d'une organisation représentative des employeurs et des travailleurs dans un pays donné. Elle a rappelé que le gouvernement avait rendu possible pour les travailleurs et les employeurs américains de décider eux-mêmes qui les représenterait au Comité du Président. Le gouvernement se réjouit d'étudier en collaboration avec les représentants des travailleurs et des employeurs la meilleure façon de répondre à l'observation formulée par la commission d'experts au sujet de la convention et adressée à toutes les parties. Les membres employeurs ont indiqué que l'importance de la convention réside dans la mise en œuvre de mécanismes de dialogue servant à améliorer le climat de concertation ainsi que l'application et la ratification des normes internationales du travail. Il ressort des discussions qui ont eu lieu qu'il n'existe pas, dans ce cas, de problème majeur d'application de la convention. Cependant, il est possible d'améliorer tous les systèmes et, en ce sens, on devrait donner suite aux demandes faites afin que les procédures de consultation puissent en bénéficier. Les membres travailleurs ont réitéré que, en ratifiant la convention no 144, le gouvernement américain s'oblige à en respecter non seulement la lettre mais aussi l'esprit. Il incombe donc à ce gouvernement de redynamiser les instances compétentes en matière de consultations tripartites. Il lui incombe aussi de modifier son optique et de ne pas envisager la ratification d'une norme de l'OIT seulement lorsque cela n'implique pas de modification de la législation nationale. Les membres travailleurs attendent avec impatience la ratification des conventions nos 111 et 185 par ce pays. En outre, compte tenu du rôle phare que joue ce pays à l'échelle mondiale, ils ont exprimé le ferme espoir que les Etats-Unis ratifieront bientôt d'autres conventions, notamment les conventions fondamentales qu'ils n'ont pas encore ratifiées. Pour les membres travailleurs, le recours, éventuellement, à des groupes de travail technique, comme le suggèrent les membres employeurs, pourrait sans doute apporter un gain sur le plan de l'efficacité, mais en matière de consultations tripartites, l'essentiel réside dans une volonté politique réelle et sincère. Enfin, ils ont fait valoir que ce n'est pas au ministère du Travail mais aux organisations de travailleurs elles-mêmes qu'il appartient de désigner l'organisation syndicale appelée à siéger dans les organes consultatifs. Conclusions La commission a pris note des informations écrites et de la déclaration orale faite par la représentante gouvernementale ainsi que la discussion qui a suivi au sujet de l'efficacité des consultations tripartites prescrites par cette convention prioritaire. La commission a noté que, selon les informations fournies par le gouvernement, le Comité du Président n'a rien d'un organe de pure forme; qu'il s'agit en réalité d'un vaste mécanisme de consultation tripartite. La commission a noté que le mécanisme consultatif instauré en application de la convention inclut des réunions régulières du Groupe consultatif sur l'OIT et du Comité consultatif tripartite sur les normes internationales du travail (TAPILS). A cet égard, la commission a noté avec intérêt qu'un document mis à jour incluant les résultats des consultations tripartites a été soumis en janvier 2007 à la Commission sénatoriale des relations étrangères en vue d'obtenir l'accord de cette instance pour la ratification de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. Elle a noté que les consultations dans le cadre du TAPILS doivent reprendre dès que le gouvernement sera parvenu au terme de son examen interne de la convention (no 185) sur les pièces d'identité des gens de mer (révisée), 2003. Tenant dûment compte des préoccupations exprimées au cours de la discussion, et du fait que la commission d'experts a demandé au gouvernement une réponse détaillée à son observation avant le 1er septembre 2007, la commission veut croire que le gouvernement et les partenaires sociaux noueront un dialogue plus approfondi sur toutes les questions couvertes par la convention et réexamineront à ce titre la manière dont la convention est appliquée dans la pratique. La commission espère que le rapport que la commission d'experts examinera contiendra des informations sur les initiatives qui auront finalement été prises afin de donner satisfaction à toutes les parties concernées par les consultations prévues par la convention.

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