RCCIT: Examen individuel du cas concernant la convention no. 81, Inspection du travail, 1947 Sri Lanka (ratification: 1956) Publication: 2007 Description:(RCCIT Observation individuelle) Convention:C081 Pays:(Sri Lanka) Session de la Conference:96 Document:22 Sujet: Administration et inspection du travail Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 132007LKA081 Un représentant gouvernemental a fait référence à l'observation formulée par la commission d'experts sur les actions à mettre en œuvre en vue de l'amélioration de l'organisation et du fonctionnement du système d'inspection. A cet égard, il a déclaré que des actions étaient mises en œuvre dans le cadre du programme d'assistance technique du BIT en vue de revitaliser et de restructurer l'administration du travail pour relever les défis actuels et futurs liés au développement. Les changements mis en œuvre dans le système d'inspection du travail n'étaient pas destinés à le remettre en cause mais plutôt à le renforcer. Comme cela a été proposé dans le document du BIT concernant les orientations futures pour le ministère des Relations professionnelles et de l'Emploi à l'étranger, un système d'inspection du travail intégré a été mis en place avec l'assistance de l'OIT. Dans le cadre de ce système, un inspecteur du travail généraliste est responsable des salaires et des conditions de travail, de la sécurité sociale, de la sécurité sur le lieu de travail et de la santé au travail. L'introduction du nouveau système n'a entraîné une diminution ni des inspections ni des poursuites. Toutefois, dans ce nouveau contexte, les employeurs peuvent être poursuivis pour violations continues ainsi que pour non-respect des instructions données par les inspecteurs. Les inspections sont contrôlées au niveau des districts, et des réunions se tiennent à intervalles réguliers au niveau des provinces avec le commissaire général au travail. La mise en place du système a fait l'objet de contrôles par des spécialistes de l'OIT, le dernier ayant eu lieu en mai 2007. Des instructions ont été fournies sur la façon de surmonter les diverses difficultés qui pourraient survenir. En ce qui concerne les observations relatives au personnel de l'inspection du travail, le gouvernement en a augmenté l'effectif. Il y a actuellement 674 inspecteurs affectés aux bureaux régionaux, répartis en fonction du nombre d'établissements dans chaque région. Le système a été décentralisé et 12 bureaux ont été créés au niveau des provinces à des fins administratives et en vue d'un meilleur contrôle de l'inspection du travail. En outre, des inspections spéciales conjointes ont été entreprises, souvent suite à des plaintes, ou des inspections multidisciplinaires ont passé en revue l'ensemble des activités relatives au travail, y compris la sécurité et la santé au travail. Selon le rapport annuel de la Banque centrale de Sri Lanka, 63 pour cent des emplois sont dans l'économie informelle. Comme tous les pays, Sri Lanka a eu des difficultés à faire face aux problèmes de ce secteur. Néanmoins, dans le cadre du nouveau système et avec les conseils de l'OIT, des inspections conjointes ont été réalisées dans tout le pays en vue d'identifier les lieux de travail non conformes à la législation du travail et pour lesquels les employeurs ne versent pas les cotisations au Fonds de prévoyance des employés. Trente pour cent de nouveaux établissements ont été identifiés, et des actions sont entreprises pour les enregistrer et veiller à ce qu'ils versent les cotisations audit fonds. Toutefois, il est encore trop tôt pour démontrer au moyen de statistiques des progrès réalisés. Pour ce qui est des observations sur la mixité du personnel d'inspection du travail, Sri Lanka a réalisé des progrès en recrutant aussi bien des hommes que des femmes. Un nombre croissant de femmes a été recruté aux postes d'inspecteurs sur le terrain et à la direction de l'inspection. Près de 35 pour cent des 674 inspecteurs sont des femmes. Elles travaillent avec autant d'efficacité et de qualification que leurs homologues masculins. Les cadres dirigeants des deux sexes ont été formés avec l'assistance du BIT en inspection du travail et à la sensibilisation à l'égalité des sexes, et aucune différence notable n'a été observée entre les agents dans l'exercice de leurs fonctions. Pour ce qui concerne le droit de libre entrée des inspecteurs du travail dans les établissements assujettis à leur contrôle, les établissements situés dans les zones franches d'exportation ne sont pas exempts de contrôle par les inspecteurs du travail et il n'y a aucune restriction pour pénétrer dans ces zones. Tous les agents se sont vu remettre des cartes professionnelles d'identité et ont le droit d'entrer librement dans les établissements sans autorisation préalable. En outre, certains fonctionnaires du ministère du Travail ont été affectés dans les principales zones franches d'exportation afin de faciliter la résolution des conflits par le biais de la médiation. Le Conseil d'investissement, organisme public chargé de la gestion des zones franches d'exportation, est membre du Conseil national du travail présidé par le ministère du Travail. Le Syndicat des travailleurs des plantations Lanka Jathika, qui a formulé une observation, y représente les syndicats en qualité de membre. L'orateur a supposé que la commission d'experts faisait référence à une observation formulée en 2003 par le syndicat. En mars 2004, le Conseil d'investissement a élaboré le Manuel sur les normes du travail et les relations professionnelles, qui a été approuvé par le Conseil national du travail, afin d'informer les investisseurs potentiels intéressés dans les zones franches d'exportation. Selon ce manuel, les lois nationales du travail s'appliquent à toutes les entreprises, et que le ministère et l'administration du travail sont conjointement responsables des fonctions d'administration du travail, y compris de la mise en œuvre de la législation du travail et des relations professionnelles. Le fait que le Conseil d'investissement reconnaisse ce rôle conjoint du ministère du Travail et du Département du travail dans la mise en œuvre de la législation montre clairement sa position en ce qui concerne le libre accès des inspecteurs auxdites zones. Pour ce qui est des pouvoirs d'injonction des inspecteurs du travail, la commission d'experts a fait observer que ces derniers ne sont pas investis de pouvoirs suffisants pour édicter des instructions destinées à éliminer les manquements constatés dans une installation ou dans les méthodes de travail qu'ils pourraient avoir un motif raisonnable de considérer comme une menace à la santé et à la sécurité des travailleurs. Cette question doit être traitée non par un inspecteur du travail mais par un professionnel ou un fonctionnaire techniquement qualifié, celui-ci devant faire un rapport sur lesdites menaces aux agents d'inspection ou aux médecins de l'entreprise afin que ces derniers en informent l'employeur et lui donnent les conseils techniques ou médicaux pertinents. Toutefois, le gouvernement prendra les mesures appropriées pour que la question soit traitée dans la nouvelle loi sur la sécurité et la santé au travail. Le ministère des Relations professionnelles et de la Main-d'œuvre, et le ministère de la Santé et de la Nutrition ont collaboré, avec l'assistance de l'Organisation mondiale de la santé, en vue de renforcer encore la sécurité et la santé au travail. Leur principal objectif est d'étudier la possibilité de charger le personnel médical de la recherche en matière de sécurité et santé au travail. L'orateur a exprimé l'espoir que cette mesure permettra de surmonter le manque d'agents qualifiés en sécurité et santé au travail. En ce qui concerne les indemnités de transport, les inspecteurs ont le droit d'utiliser un véhicule dans le cadre de leur travail. Ils bénéficient d'un prêt pour acheter un véhicule et perçoivent une indemnité kilométrique à un taux applicable à tous les fonctionnaires. Ces indemnités sont payées, d'une part, par le biais des allocations budgétaires de l'Etat, ainsi que, d'autre part, pour tout travail effectué en relation avec le Fonds de prévoyance des employés. Le Syndicat des travailleurs des plantations Lanka Jathika a formulé ses observations en utilisant l'année 2003 comme année de référence, mais entre 2003 et 2007 la limite supérieure des indemnités de transport versées aux agents a pratiquement doublé. Dans ce contexte, l'orateur a souligné le fait qu'une bonne organisation des visites des inspecteurs est tout aussi importante que les sommes versées. Cette question a été soulevée lors de l'introduction du nouveau système. Pour ce qui est du caractère dissuasif des sanctions, Sri Lanka a révisé les sanctions existantes (aussi bien les amendes que les peines de prison) dans le cadre de la loi sur l'emploi des femmes, des adolescents et des enfants. Des mesures ont été prises par la commission chargée de mettre à jour la législation du travail en vue de revoir les sanctions prévues par toutes les autres lois relatives au travail. L'orateur a exprimé l'espoir que cette tâche soit achevée vers la fin 2007. En ce qui concerne les statistiques et la publication du rapport annuel des activités d'inspection, des mesures sont prises pour recueillir les données et les analyser à bon escient. Ces informations pourraient être incluses dans le prochain rapport dû au titre de la convention. Les membres employeurs ont remercié le gouvernement pour les informations présentées, qui leur sont apparues détaillées et utiles. La commission d'experts a abordé la question de l'application de cette convention par Sri Lanka presque tous les ans depuis 1992, et la Commission de la Conférence l'a abordée en 1997 et en 1999. La commission d'experts a relevé des progrès dans plusieurs domaines: grâce à l'assistance technique du BIT, la restructuration de l'inspection du travail s'est poursuivie et plus d'attention a été portée à la prévention que sur le contrôle et la répression des infractions. Quatre femmes ont intégré cette administration. Une nouvelle législation sur la sécurité et l'hygiène du travail est en préparation, et un institut de sécurité et d'hygiène du travail vient d'être créé. Les sanctions prévues en cas d'infraction à la loi sur l'emploi des femmes, des adolescents et des enfants ont été alourdies. A l'heure actuelle, 30 pour cent des nouveaux lieux de travail sont couverts par l'inspection du travail. Les membres employeurs considèrent que des progrès importants ont été enregistrés par rapport à l'application de la convention. Ils ont souligné cependant qu'un certain nombre de questions n'ont pas été résolues et que de plus amples informations sont nécessaires, notamment sur le nombre des inspecteurs du travail par rapport au nombre de lieux de travail à inspecter. Les membres employeurs ont estimé que les problèmes concernant la caisse de prévoyance des salariés n'avaient pas de lien direct avec la convention. Le financement de l'inspection du travail est de la responsabilité de l'Etat. Comme l'a relevé la commission d'experts, il conviendra de veiller à l'application effective de la législation concernant l'accès aux établissements, y compris dans les zones franches d'exportation. De plus amples informations seraient également nécessaires en ce qui concerne l'octroi d'indemnités de transport aux agents de l'inspection du travail et la publication de rapports annuels par l'inspection du travail. Evoquant le document concernant les orientations futures pour Sri Lanka, ils ont pris acte des mesures prises à ce jour par le gouvernement, y voyant l'expression de sa volonté de mettre en application la convention. Les membres travailleurs ont fait observer que la question de l'application de la convention par Sri Lanka a déjà été abordée en 1997 et 1999. Un certain nombre de divergences entre la pratique nationale et les dispositions de la convention avaient alors été signalées, notamment en ce qui concerne: les effectifs de l'inspection du travail, la fréquence des inspections et la publication de rapports annuels des services de l'inspection du travail. La commission avait alors souligné la nécessité plus spécifique d'un contrôle du respect des dispositions de la législation du travail protégeant les enfants et les adolescents contre une exploitation dans les zones franches d'exportation. Dans les pays exposés aux effets les plus radicaux de la libéralisation des échanges commerciaux, un contrôle efficace du respect des normes sociales est crucial pour la protection des travailleurs. Aujourd'hui, le bilan est plutôt mitigé: certes, des rapports sont publiés annuellement par l'inspection du travail; une certaine action de prévention commence à se distinguer; une nouvelle législation en matière de santé de sécurité au travail est en préparation; une certaine mixité apparaît dans les services de l'inspection du travail; un institut vient d'être créé pour la sécurité et la santé au travail; le montant des sanctions pécuniaires a enfin été réactualisé. Mais sur certains aspects fondamentaux, les résultats restent insuffisants, ou tout au moins difficiles à vérifier, faute de statistiques: les effectifs de l'inspection du travail sont-ils suffisants? Les employeurs s'acquittent-ils de leurs cotisations sociales? Le principe du libre accès à tout établissement soumis à contrôle va-t-il enfin être respecté dans la législation? La prérogative de l'inspection du travail de suspendre toute activité en cas de danger imminent va-t-elle enfin trouver son expression dans la législation? Une réponse concrète sur chacun de ces points doit être adressée à la commission d'experts. Le travail décent repose aussi sur une inspection du travail effective et efficace. Le respect des normes internationales du travail dépend aussi d'une inspection du travail puissante. Ce principe revêt encore plus d'importance dans les zones franches d'exportation. Ces zones ne doivent pas être des zones de non-droit, ne connaissant que la règle de la flexibilité totale. L'inspection du travail doit être dotée des moyens nécessaires pour accomplir, également dans ces zones, la mission prévue par la convention no 81, notamment si l'on veut parvenir à l'éradication du travail des enfants. Les membres travailleurs ont donc estimé que des efforts sont encore attendus de la part du gouvernement, dans le sens de l'amélioration de la législation et de son application, en concertation avec les partenaires sociaux du pays et, au besoin, avec l'assistance technique du BIT. Le membre travailleur de Sri Lanka a déclaré que la question de l'inspection du travail est étroitement liée à celle de l'application de la législation du travail, car cette application, l'inspection et l'exécution sont à considérer conjointement. A son avis, l'écart entre le droit et la pratique se creuse, ce qui résulte principalement d'une absence de volonté politique de la part des autorités du pays. L'inspection du travail dans le secteur public est inexistante. De plus, dans le secteur public, les relations socioprofessionnelles sont complètement asservies au parrainage politique et il n'existe pas à proprement parler de mécanisme indépendant de règlement des conflits. L'absence de toute inspection en matière de salaires et l'absence d'un mécanisme de fixation des salaires au niveau national entraînent des disparités et une discrimination aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé. L'état de dégradation qui caractérise aujourd'hui l'inspection du travail ainsi que la législation du travail montre que les mesures prises par le gouvernement sont bien tardives. Les heures supplémentaires ne font l'objet d'aucun contrôle. Le phénomène s'amplifie considérablement, affectant la santé des travailleurs, surtout dans les zones franches d'exportation. Ces heures supplémentaires ne sont pas librement consenties, si bien que le pays entre peu à peu dans la catégorie de ceux qui connaissent des pratiques relevant du travail forcé. L'orateur a ensuite évoqué les problèmes dans le domaine de la liberté syndicale, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires, regrettant que les autorités n'aient toujours pas pris de mesures concrètes pour donner suite aux propositions de réforme législative formulées à l'issue du séminaire tripartite organisé en 2002 en vue de faire porter effets aux conventions sur la liberté syndicale. Il a indiqué en outre que l'état d'urgence avait eu des répercussions sur le plan de l'inspection du travail et que le conflit avec les Tigres Tamouls avait engendré une situation de marginalisation d'une grande partie de la classe ouvrière de Sri Lanka, coupée du mouvement syndical. Il a enfin fait observer que cette situation chronique de non-respect de la convention avait une histoire ancienne, laquelle faisait ressortir bien peu de progrès, en droit comme en pratique. La représentante gouvernementale de la Finlande, s'exprimant au nom des membres gouvernementaux du Danemark, de la Finlande, de l'Islande, de la Norvège et de la Suède, a déclaré que le rôle de la convention no 81 était primordial. Il s'agit d'une convention prioritaire dont le but est d'assurer des conditions de travail sécuritaires. L'inspection du travail contribue non seulement à la santé et à la sécurité, mais aussi à assurer de justes conditions d'emploi. En plus de prévenir la discrimination en matière d'emploi et le travail des enfants, elle contribue également au travail décent. L'oratrice a exhorté le gouvernement à fournir les ressources et les pouvoirs appropriés aux inspecteurs du travail et à leur assurer l'accès aux lieux de travail sans autorisation préalable. Ceci est particulièrement important dans les zones franches d'exportation où les travailleurs appartiennent souvent aux groupes les plus vulnérables, tels que les femmes et les enfants. Le gouvernement devrait veiller à ce que la législation prévoie des sanctions adéquates et suffisamment dissuasives et qu'elle soit mise en œuvre efficacement. La membre travailleuse de l'Australie a souligné le lien essentiel entre l'inspection du travail et la capacité d'assurer l'application de la législation du travail. La mise en œuvre de la législation du travail à Sri Lanka laisse à désirer. Il est cependant reconnu que l'inspection du travail a été efficace contre le travail des enfants et en matière de sécurité et de santé au travail, deux aspects fondamentaux de la situation concernant le travail à Sri Lanka. Les futurs plans du gouvernement sur l'inspection du travail sont plus axés sur la prévention et l'amélioration que sur le contrôle et les sanctions. Le gouvernement devrait, comme l'a demandé la commission d'experts, indiquer les conséquences pratiques de ces plans car, même lorsque des inspections ont lieu, le suivi fait souvent défaut et les poursuites engagées connaissent des retards excessifs. Des informations et des statistiques complémentaires devraient également être fournies afin de vérifier les activités de promotion de la sécurité et de la santé au travail, notamment celles menées par le nouvel institut consacré à la sécurité et à la santé au travail dans le domaine de l'inspection du travail. Le contrôle et le suivi des inspections est déficient et la législation relative à l'accès aux lieux de travail dans les zones franches d'exportation (ZFE) n'est pas conforme à la convention. L'efficacité du système d'inspection du travail doit être traitée sérieusement de manière à empêcher la dissimulation de violations des dispositions législatives et à autoriser expressément les inspecteurs à accéder librement aux lieux de travail. Le Département du travail doit être davantage encouragé à promouvoir les normes du travail, particulièrement dans les zones franches d'exportation, par le biais de ses programmes d'éducation au travail et à impliquer les partenaires sociaux dans ces derniers. Plus fondamentalement, il est nécessaire d'admettre qu'il y a des violations fréquentes des droits syndicaux dans les zones franches d'exportation de Sri Lanka. Le ministre du Travail n'a presque pas été impliqué dans ces zones puisque celles-ci sont administrées par le Conseil d'investissement du gouvernement (BOI). Dans le secteur de l'exportation du textile, il y a un service d'inspection des manufactures et c'est le BOI, et non le ministère du Travail, qui y fixe les salaires et les conditions de travail. La Commission du travail, sous la pression du BOI, n'a pas engagé de poursuites contre les employeurs qui refusaient de reconnaître les syndicats ou d'entamer des négociations collectives avec eux. Ceci a eu des impacts majeurs sur toute la législation du travail. Bien que la reconnaissance syndicale constitue un problème sérieux dans les ZFE, le Syndicat des salariés des zones franches d'exportation (FTZGSEU) du Congrès national des travailleurs, représentant les travailleurs du textile, a réussi à s'organiser. Les qualifications des inspecteurs et de leurs superviseurs doivent être améliorées par la formation des inspecteurs sur la collecte de données, le suivi et la supervision ainsi que sur l'utilisation des informations recueillies pour engager des poursuites judiciaires. L'oratrice a dénoncé les graves violations qui ont lieu dans les ZFE en termes d'heures de travail, d'heures supplémentaires, de rémunération, de non-paiement de salaire, et d'inégalité croissante entre les salaires des femmes et des hommes. Le coût de la vie est si élevé que plusieurs travailleurs doivent effectuer des heures excessives avec de mauvaises conditions de travail au sein des ZFE. Ceci a un impact important sur la sécurité, la productivité et sur les coûts qui doivent être supportés par la famille des travailleurs en cas de maladie ou d'accident. Le gouvernement doit se porter garant de la santé et de la sécurité des travailleurs en appliquant toutes les mesures possibles par le biais de l'inspection du travail. Les poursuites légales contre les employeurs fautifs sont souvent lentes car le Département du travail ne traite pas toutes les plaintes contre les employeurs qui sont présumés avoir eu recours à des pratiques de travail illégales. Puisqu'il n'existe pas de délai pour porter un cas devant les tribunaux, les cas sont reportés jusqu'à ce que le syndicat soit affaibli ou qu'il abandonne l'affaire. Selon le Département du travail, il y aurait des "instructions" prévoyant un délai de trente jours pour traiter une plainte, mais celles-ci ne sont pas appliquées, selon le Rapport annuel de la Confédération syndicale internationale (CSI) de 2006. Bien que Sri Lanka bénéficie du Système de préférences généralisé des Etats-Unis (SPG Plus) en raison de sa performance relative au respect des droits du travail, le gouvernement a encore beaucoup de chemin à faire pour ce qui est de l'application des lois existantes. La prévention des blessures et des accidents de travail et l'amélioration des conditions de travail dépendent de la bonne volonté et de la capacité à identifier et à régler les problèmes existants. La mise en conformité avec la convention est importante afin d'améliorer la qualité et l'étendue des informations collectées, les actions entreprises, et de permettre la mise en œuvre du travail décent. Le représentant gouvernemental a remercié les membres travailleurs et employeurs pour leurs observations, espérant qu'elles contribueraient à renforcer le système d'inspection du travail à Sri Lanka. Les statistiques sur l'inspection du travail qui ont été demandées seront présentées dans les délais requis en vue de leur examen par la commission d'experts. De plus, le représentant gouvernemental a souligné l'appui fourni par l'OIT en vue de la restructuration et de la revitalisation du système d'administration du travail de Sri Lanka, ainsi que l'importance de l'assistance technique du BIT. Les membres employeurs ont remercié le gouvernement pour le débat constructif et l'ont encouragé à continuer à faire des progrès avec l'assistance du BIT. Il est particulièrement important que les rapports annuels sur l'inspection du travail analysent les évolutions et les résultats des inspections, et que ces rapports soient fournis au BIT. De plus, les informations sur les mesures complémentaires qui ont été prises devraient également être soumises afin d'assurer l'application de la convention. Les membres travailleurs ont déclaré que, si l'ensemble des éléments présentés à ce jour par le gouvernement témoigne d'un certain progrès, notamment sur le plan législatif, des informations sont encore attendues de sa part pour permettre d'apprécier la réalité de l'évolution. C'est à propos des zones franches d'exportation que les interrogations restent les plus fortes. Les membres travailleurs demandent que le gouvernement fournisse des informations permettant d'évaluer dans quelle mesure l'inspection du travail exerce désormais une action de contrôle et de prévention efficace, et ils espèrent que cette action s'inscrira bientôt dans un cadre législatif enfin conforme aux dispositions de la convention. Ils ont insisté sur l'importance particulière de l'action de l'inspection du travail dans les zones franches d'exportation, de même que sur le principe de la liberté d'accès de l'inspection du travail à tout établissement, comme le prévoit l'article 12 de la convention. Conclusions La commission a pris note des informations fournies par le gouvernement et de la discussion qui a suivi. Elle a noté les commentaires de la commission d'experts au sujet du manque d'information sur le personnel d'inspection du travail en nombre et en qualification; de la rareté des visites d'inspection; de la nature des sanctions; du manque d'information sur les moyens et facilités de transport; des obstacles à caractère législatif et administratif restreignant la liberté d'accès des inspecteurs dans les établissements; du manque d'information sur les pouvoirs des inspecteurs et de la nécessité de publier un rapport annuel d'inspection contenant l'ensemble des statistiques requises par la convention. La commission a noté les informations détaillées fournies par le représentant gouvernemental au sujet de la restructuration du système d'inspection du travail avec l'appui du BIT, des efforts tendant à développer les aspects préventifs de l'inspection du travail, à renforcer la qualification du personnel d'inspection et à augmenter le nombre d'inspectrices et d'inspecteurs. Tout en notant la déclaration du gouvernement selon laquelle il n'existe aucune restriction au droit d'entrée des inspecteurs dans les établissements situés dans les ZFE et son affirmation selon laquelle le système d'administration a été décentralisé pour permettre une meilleure supervision de son fonctionnement, la commission a demandé au gouvernement de communiquer au BIT des informations précises et détaillées sur les dispositions légales pertinentes ainsi que sur leur application pratique. Elle a par ailleurs prié le gouvernement de communiquer au BIT copie des instruments en vertu desquels le montant de l'allocation des frais de déplacement professionnel des inspecteurs du travail a été doublé et de décrire la procédure de remboursement de tels frais éventuellement avancés par les inspecteurs. La commission a demandé que le gouvernement veille à ce que la législation soit modifiée de manière à donner effet aux dispositions de l'article 13 relatif aux pouvoirs d'injonction et de communiquer au BIT des informations sur tout progrès réalisé à cette fin ainsi que copie de tout projet de texte ou de tout texte définitif pertinent. La commission a également demandé au gouvernement de veiller à ce qu'un rapport annuel d'inspection du travail contenant l'ensemble des informations législatives et pratiques requises par l'article 21 de la convention soit publié et communiqué au BIT dans les délais prescrits par l'article 20. Elle a exprimé l'espoir que des informations détaillées sur les activités d'inspection en matière de travail des enfants seront également incluses dans un tel rapport. Elle a demandé au gouvernent de soumettre un rapport complet à la commission d'experts pour sa prochaine session cette année.

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