Rapport général de la Commission de la Conférence de l'application des Conventions et Recommandations, 1991 Description:(RCCIT Rapport général) Publication:1991 Session de la Conference:78 Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 111991 Document:24 A. Introduction 1. Conformément à l'article 7 de son Règlement, la Conférence a institué une commission pour étudier et soumettre un rapport sur la troisième question à l'ordre du jour: "Informations et rapports sur l'application des conventions et recommandations". La commission était composée de 192 membres, dont 109 membres gouvernementaux, 27 membres employeurs et 56 membres travailleurs. Elle comprenait également 13 membres gouvernementaux adjoints, 31 membres employeurs adjoints et 103 membres travailleurs adjoints (Note 1). De plus, 31 organisations non gouvernementales internationales étaient représentées par des observateurs (Note 2). 2. La commission a élu son bureau comme suit: Président: M. J.-J. Elmiger, membre gouvernemental (Suisse). Vice-présidents: M. A. Wisskirchen, membre employeur (Allemagne) et M. W. Peirens, membre travailleur (Belgique). Rapporteur: M. A. Callorda, membre gouvernemental (Uruguay). 3. La commission a tenu 21 séances. 4. La commission a appris avec un profond regret le décès, le 14 mars 1991, de Jef Houthuys qui a été vice-président travailleur de la commission de 1969 à 1989. Les membres de la commission ont rendu hommage à sa contribution éminente au combat pour la justice sociale, tant dans son pays qu'au sein de diverses organisations internationales, et en particulier dans les activités de l'OIT. Il n'a cessé de faire preuve de sincérité, d'intégrité et de sagesse et d'être, en toutes circonstances, un homme de dialogue dans l'exercice de ses responsabilités de vice-président travailleur de la commission. 5. Conformément à son mandat, la commission a procédé à l'examen des questions suivantes: i) informations sur la soumission aux autorités compétentes des conventions et recommandations adoptées par la Conférence fournies en application de l'article 19 de la Constitution; ii) rapports sur l'application des conventions ratifiées fournis conformément aux articles 22 et 35 de la Constitution; iii) rapports demandés par le Conseil d'administration au titre de l'article 19 de la Constitution concernant la convention (no 140) et la recommandation (no 148) sur le congé-éducation payé, 1974, la convention (no 142) et la recommandation (no 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975 (Note 3). 6. Suivant sa pratique habituelle, la commission a ouvert ses travaux par une discussion sur les questions générales se rapportant à l'application des conventions et recommandations et à la manière dont les Etats Membres s'acquittent de leurs obligations en vertu de la Constitution de l'OIT et des conventions qu'ils ont ratifiées. Elle a, ensuite, procédé à un échange de vues sur l'étude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, consacrée à la mise en valeur des ressources humaines (orientation et formation professionnelles, congé-éducation payé). Elle a, enfin, débattu un certain nombre de cas individuels concernant l'application des conventions ratifiées, l'obligation de présenter des rapports et celle de soumettre les conventions et recommandations aux autorités nationales compétentes. L'examen de ces cas, qui a constitué l'essentiel des travaux de la commission, s'est fondé principalement sur les observations contenues dans le rapport de la commission d'experts ainsi que sur les explications, écrites ou orales, fournies par les gouvernements intéressés. La commission s'est également appuyée sur ses discussions des années précédentes, sur les commentaires reçus des organisations d'employeurs et de travailleurs, ou encore, le cas échéant, sur les rapports des autres organes de contrôle de l'OIT. Les contraintes de temps ont amené la commission à opérer, comme à l'accoutumée, un choix parmi l'ensemble des observations de la commission d'experts et à se limiter, en conséquence, à discuter d'un nombre relativement restreint de cas. Ce choix obligé ne doit en rien altérer la portée des conclusions de la commission d'experts dans les autres cas pour lesquels il lui est apparu approprié, étant donné la nature des problèmes rencontrés, de prier les gouvernements de fournir des informations à la présente session de la Conférence. La commission veut croire, en conséquence, que les gouvernements concernés attacheront une même considération aux demandes de la commission d'experts et ne manqueront pas de prendre les mesures requises pour assurer le respect de leurs obligations. La deuxième partie du présent rapport contient un résumé des informations fournies par les gouvernements et des discussions tenues à la commission, ainsi que les conclusions de celle-ci. 7. Se référant à sa déclaration faite devant la commission en 1990, dans laquelle il déplorait que les cas importants et sérieux ne soient pas systématiquement examinés, le membre travailleur des Pays-Bas s'est interrogé sur les critères qui président à l'inscription des notes de bas de page par la commission d'experts. Prenant pour exemple les conventions sur la liberté syndicale, il a noté que, cette année, les observations de la commission d'experts portant sur des cas relatifs à l'application des conventions qui ont fait, par le passé, l'objet de paragraphes spéciaux ou qui sont graves et sérieux, n'ont pas été accompagnées d'une note de bas de page. Il a souligné que l'absence de note de bas de page ne doit cependant pas empêcher la commission de procéder à l'examen de ces cas et a rappelé la nécessité de respecter une continuité et une plus grande cohérence dans le suivi de l'examen des cas. Le représentant du Secrétaire général a rappelé que la Commission de la Conférence a été amenée, du fait de l'accroissement des Etats Membres, du nombre de conventions et de ratifications et partant du nombre de commentaires de la commission d'experts, à ne retenir qu'un nombre limité de cas qu'elle entend examiner parmi ceux qui figurent dans le rapport de la commission d'experts. Celle-ci a estimé qu'il était de son devoir d'attirer l'attention de la Commission de la Conférence sur certains cas qu'elle considère comme importants par une note de bas de page. Par ces notes de bas de page, la commission d'experts peut signaler les cas de progrès remarquables ou, plus fréquemment, ceux qui soulèvent de graves problèmes d'application. Elle peut également signaler les cas où elle estime que la Conférence constitue une occasion privilégiée pour que les informations nécessaires soient soumises par les gouvernements concernés ou que des développements intéressants pourraient intervenir entre la session de la commission d'experts et la Conférence. Le choix ainsi effectué n'a jamais présenté un caractère contraignant pour la Commission de la Conférence qui peut, à son gré, ajouter d'autres cas ou écarter des cas sur lesquels l'attention de la Conférence a été attirée par la commission d'experts. B. Questions générales relatives aux normes internationales du travail Système de contrôle 8. D'une manière générale, la commission a reconnu la remarquable qualité du rapport de la commission d'experts et a rendu un hommage appuyé aux principes d'indépendance, d'objectivité et d'impartialité qui continuent de guider les travaux de la commission d'experts. Les membres employeurs et les membres travailleurs se sont accordés sur la nécessité de renforcer le système de contrôle et sur l'importance de l'application correcte des normes. Plusieurs membres gouvernementaux (Australie, Bénin, Bulgarie, Cuba, Danemark, s'exprimant également au nom des gouvernements nordiques, Espagne, Etats-Unis, France, Kenya, Royaume-Uni, Tchécoslovaquie, RSS d'Ukraine, URSS, Uruguay) ont également fait des déclarations dans ce sens. 9. Se référant aux réserves qu'ils ont été amenés à faire sur certains éléments du rapport, les membres employeurs ont déclaré que le dialogue critique, dans un esprit de coopération, constitue l'essence du travail de la Commission de la Conférence et la base sur laquelle ils sont disposés à coopérer avec tous les membres de la commission. Le membre employeur des Etats-Unis a souligné que le groupe employeur soutient fermement le système de contrôle, et que les commentaires des employeurs doivent être considérés comme une tentative positive de renforcer ce système et d'accroître l'autorité des conclusions auxquelles il parvient. Les membres gouvernementaux du Royaume-Uni et de l'URSS ont estimé que les critiques et les divergences ponctuelles étaient le signe d'un dialogue fructueux. 10. Le membre employeur de la Suède a déclaré qu'il appuyait les déclarations des membres de la commission quant à la nécessité de donner au système de contrôle toutes les ressources nécessaires pour lui permettre de fonctionner de manière parfaite. Il s'est estimé convaincu que ce système de contrôle est le meilleur qui existe dans une organisation internationale universelle et désire qu'il soit respecté et aussi efficace que possible. 11. Le membre gouvernemental de la Chine a indiqué que son gouvernement attachait une importance considérable au rôle des normes internationales du travail dont l'application dans la loi et la pratique renforce la protection des travailleurs, améliore leurs conditions de travail et élimine les inégalités. Il s'est félicité que les membres gouvernementaux de la présente commission partagent cette appréciation de l'importance du rôle de la Commission de la Conférence comme instrument de dialogue positif. 12. Le membre gouvernemental de l'Allemagne, se référant au système de contrôle de la Charte sociale européenne, a comparé les deux systèmes de contrôle. Vu le volume de travail auquel a à faire face la commission d'experts de l'OIT, elle a besoin d'un grand soutien pour accomplir cette tâche et, par conséquent, le personnel ne devrait pas être réduit. Le membre travailleur de l'Allemagne a rappelé à cet égard les différences entre le système de contrôle de la Charte sociale européenne et celui de l'OIT, et a relevé en particulier que le comité gouvernemental de la Charte n'a pas une structure tripartite, comme c'est le cas de la Commission de la Conférence. A son avis, les deux systèmes ne peuvent pas être comparés. Rôles respectifs et mandats des organes de contrôle 13. Les membres employeurs ont rappelé que, depuis plusieurs années, ils insistent sur le fait que les deux organes, commission d'experts et Commission de la Conférence, font partie du système de contrôle à plusieurs volets de l'OIT. Le mandat spécifique de la commission d'experts a été défini clairement par la Conférence en 1927 et n'a pas changé en substance, tandis que la compétence propre de la Commission de la Conférence provient de l'article 7 du Règlement de la Conférence. L'indication négative selon laquelle ni la commission d'experts ni la commission de la Conférence ne sont des tribunaux ne suffit pas à faire comprendre les fonctions positives de ces organes de contrôle. Le rapport de la commission d'experts est une base importante pour le travail de la Commission de la Conférence qui, de l'avis des membres employeurs, n'est toutefois pas liée de façon contraignante par l'opinion des experts. A cet égard, ils se sont référés à la déclaration de la commission d'experts au paragraphe 7 du rapport présenté à la Conférence en 1990, selon laquelle ses vues sont réputées valables et communément admises tant qu'elles ne sont pas contredites par la Cour internationale de Justice. Les membres employeurs ont estimé que, de la sorte, les experts avaient déclaré que leur interprétation avait une force contraignante tant que la Cour internationale de Justice n'en décide autrement, affirmation qui était et continue d'être inacceptable car elle n'est pas fondée juridiquement. Les membres employeurs ont souligné que les commentaires formulés par les experts aux paragraphes 10 à 13 de leur rapport montrent une évolution très nette de leur position par rapport à celle rappelée ci-dessus. En particulier, ils ont observé que les experts ont eux-mêmes déclaré, aux paragraphes 11 et 12 de leur rapport, que la commission d'experts n'est pas le seul organe à connaître du contrôle, que leurs évaluations ne s'imposent pas à l'égard de tous, et que les membres employeurs de la Commission de la Conférence peuvent se réserver le droit de s'en écarter. Ils ont estimé que, logiquement et à plus forte raison, la Commission de la Conférence a ce droit. Pour les membres employeurs, le fait que la Commission de la Conférence puisse avoir une opinion différente de celle exprimée par la commission d'experts ne préjuge pas la question de savoir dans quelle mesure les Etats Membres sont liés par les évaluations des experts ou de la Commission de la Conférence. 14. Le membre employeur des Etats-Unis, s'associant aux remarques formulées par le porte-parole des employeurs en ce qui concerne les paragraphes 9 à 13 du rapport général de la commission d'experts, a rappelé le mandat et l'évolution du rôle de la commission d'experts depuis 1927; l'autorité de la commission s'est accrue, ce qui a été généralement bien accepté du fait de son indépendance, de son impartialité et de son objectivité, et il en est résulté des conclusions et des interprétations crédibles quant à la signification et à la portée des conventions qui, dans l'optique des employeurs, sont, pour la plupart, acceptées. A ses yeux, même si la commission est composée d'éminents juristes, elle n'est pas infaillible. Il a suggéré que, pour améliorer les relations de travail entre la Commission de la Conférence et la commission d'experts, cette dernière examine pleinement les questions de méthode et de substance soulevées par les membres de la Commission de la Conférence et y réponde. Une partie du dialogue entre les deux commissions implique que soient examinées les différences d'opinion et qu'elles soient réexaminées en vue d'une décision sur la question de savoir si ces opinions sont correctes ou devraient être modifiées. Il a rappelé que le dialogue n'est pas à sens unique et que les experts ne peuvent s'attendre à ce que leurs vues soient adoptées automatiquement dans tous les cas par la Commission de la Conférence. Il a suggéré que la commission d'experts attire l'attention quand elle adopte une nouvelle opinion ou qu'elle développe un point de vue antérieur et fasse référence au fondement de la conclusion adoptée, comme cela s'est parfois fait dans les études d'ensemble, afin que ses interprétations soient évidentes pour tous. Ceci est particulièrement important, car la Commission de la Conférence ne peut examiner qu'une partie des commentaires de la commission d'experts. Le membre employeur des Etats-Unis a conclu en rappelant que, dans une institution démocratique, critiques et louanges font partie du dialogue. 15. Le membre employeur de la Turquie a rappelé que si le rapport de la commission d'experts constitue la base des travaux de la Commission de la Conférence, cette dernière peut exprimer et soutenir des avis différents de ceux des experts. Il a estimé que si un membre de cette commission peut convaincre la majorité d'accepter une solution autre que celle avancée par les experts, il est inutile d'aller devant la Cour internationale de Justice. Le membre employeur a rappelé que la commission d'experts a précisé que la position des membres employeurs n'est pas incompatible avec les principes énoncés au paragraphe 7 de son rapport de 1990. Le membre employeur s'est également référé au paragraphe 13 du rapport de la commission d'experts dans lequel elle précise qu'elle a pris en considération, dans l'examen de l'application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, les indications et les recommandations du Comité de la liberté syndicale. Il a souligné que les membres de ce comité ne sont pas des juristes et qu'en suivant l'interprétation de personnes qui ne sont pas des juristes la commission d'experts a accepté la légitimité de grèves de protestation politique ou de solidarité, ce qui a entraîné des conséquences inéquitables. A cet égard, le représentant du Secrétaire général a donné des indications sur la composition du Comité de la liberté syndicale dont les membres siègent à titre personnel et qui est actuellement présidée par une personnalité indépendante membre de la Cour internationale de Justice. 16. Les membres travailleurs ont affirmé leur total soutien aux commentaires de la commission d'experts figurant aux paragraphes 10 à 13 du rapport présenté cette année. Ils ont rappelé que le rôle de la commission d'experts est de vérifier si la loi et la pratique nationales sont en accord avec les conventions ratifiées, ce qui implique qu'elle examine la portée des dispositions des conventions et qu'elle exprime ses vues à ce sujet. Le rôle de la Commission de la Conférence, composée de représentants des parties directement concernées par l'application des conventions et non d'experts indépendants, est d'effectuer de façon démocratique un examen approfondi du rapport de la commission d'experts afin d'analyser, dans les cas choisis, la mise en oeuvre des normes et de considérer les moyens d'en améliorer le respect. Pour les membres travailleurs, les évaluations de cette commission ainsi que les vues exprimées par les experts n'ont pas force de loi, bien que les vues de la commission d'experts, du fait de sa composition et de ses méthodes de travail, soient généralement admises sous réserve d'une interprétation définitive de la Cour internationale de Justice. Ils sont d'accord avec l'indication des experts selon laquelle le bon fonctionnement du système normatif nécessite qu'un Etat, responsable en vertu de la Constitution de l'OIT de l'application des conventions qu'il a ratifiées, ne puisse en même temps contester les vues exprimées par la commission d'experts au sujet de l'application d'une convention ratifiée et s'abstenir de recourir à la Cour internationale de Justice. En ce qui concerne le droit d'avoir une opinion différente de celle des experts, les membres travailleurs ont estimé que la portée réelle de ce droit n'est pas très claire. Selon eux, on ne saurait mettre en cause pendant la discussion des cas individuels une jurisprudence unanime du Comité de la liberté syndicale ou le point de vue des experts sur une interprétation établie d'une convention. En tout état de cause, les membres travailleurs sont d'avis que ce droit d'avoir une opinion différente ne peut pas être reconnu aux Etats liés par les conventions. 17. Le membre travailleur du Pakistan a rappelé que, dans le cas de nombreux pays, les conclusions des organes de contrôle ont finalement prévalu lorsqu'il y a eu des divergences d'opinions entre ceux-ci et les gouvernements. Les membres travailleurs de la Finlande (parlant également au nom du membre travailleur de la Norvège), du Japon, du Pakistan, du Pérou, des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de Sri Lanka ont souligné les risques que ferait courir au système de contrôle l'attitude de gouvernements qui, en désaccord avec les commentaires de la commission d'experts, se refuseraient à modifier en conséquence leur législation et leur pratique et s'abstiendraient de faire appel à la Cour internationale de Justice pour obtenir une interprétation définitive de la convention en cause. Le membre travailleur de Sri Lanka a estimé que si les membres de la Commission de la Conférence peuvent faire des remarques au sujet des vues exprimées par la commission d'experts, ils ne peuvent substituer leur jugement aux vues de la commission d'experts, car l'objectif doit être de renforcer le mécanisme de contrôle de l'OIT et d'assurer que les vues exprimées par la commission seront suivies par les gouvernements. Le membre travailleur des Etats-Unis a rappelé la déclaration qu'il avait faite devant la commission en 1990 sur la nécessité d'une coopération et d'harmonie avec les membres employeurs en ce qui concerne les vues de la commission d'experts et du respect général à l'égard de ces vues. 18. Le membre travailleur du Royaume-Uni a estimé que le droit des membres employeurs d'avoir une opinion différente de celle de la commission d'experts, admis par celle-ci dans le paragraphe 12 de son rapport, ne signifie pas que la Commission de la Conférence en tant qu'organe a le droit de ne pas être d'accord. A son avis, le droit d'objection des employeurs et des travailleurs ne saurait être applicable aux gouvernements: les travailleurs et les employeurs n'ont pas la responsabilité juridique internationale de faire respecter une convention ratifiée par leur gouvernement. En revanche, le gouvernement qui est juridiquement responsable de l'application d'une convention doit répondre devant la présente commission et la commission d'experts. Le membre travailleur a déclaré, en conséquence, que le gouvernement doit soit accepter le point de vue de la commission, soit recourir à la Cour internationale de Justice pour avis définitif. A son avis, aucune position intermédiaire n'est possible, et il ne doit pas y avoir d'équivoque en la matière. 19. Se référant aux paragraphes 10 à 13 du rapport de la commission d'experts, le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite, s'exprimant également au nom du Bahreïn, des Emirats arabes unis, du Koweït et du Qatar, a souligné le droit pour tout pays de contester les vues de la commission d'experts concernant la mise en oeuvre des dispositions des conventions ratifiées, l'avis de la commission n'étant ni contraignant ni définitif. Le membre gouvernemental du Royaume-Uni a exprimé le souhait que l'acceptation par la commission d'experts du droit des employeurs de s'écarter de ses vues concernant l'interprétation des conventions soit également étendue aux gouvernements. A son avis, il appartient à la Commission de la Conférence de débattre en détail des différentes opinions concernant l'interprétation des conventions, ce dialogue étant la raison d'être profonde de la présente commission. 20. Le membre gouvernemental de l'Uruguay a indiqué qu'il souscrivait pleinement aux indications contenues dans les paragraphes 10 à 13 du rapport de la commission d'experts. Le membre gouvernemental de l'Australie a noté favorablement les indications supplémentaires fournies par la commission d'experts dans les paragraphes 10 à 13 de son rapport relatives notamment aux relations entre les deux commissions. Il a déclaré que son gouvernement était d'accord avec le contenu de ces paragraphes. Le membre gouvernemental de la Belgique a indiqué qu'il était essentiel, pour le système de contrôle de l'OIT, que les opinions exprimées par la commission d'experts, telles que décrites aux paragraphes 10 à 13 de son rapport, soient réputées valables et communément admises. 21. Le membre gouvernemental de la France a relevé que le rapport de la commission d'experts et le débat de la Commission de la Conférence ont permis de clarifier la place des organes du système de contrôle qui ont des rôles différents et complémentaires. La commission d'experts s'est longuement expliquée sur la portée et la conception de son rôle dans son rapport en confirmant son rôle d'organe d'instruction technique et juridique; la Commission de la Conférence est faite pour le dialogue tripartite; la Conférence en séance plénière donne une sanction politique au rapport et, comme clé de voûte du système, la Cour internationale de Justice est, en cas de besoin, le recours suprême pour l'interprétation de la Constitution et des conventions. 22. Le membre gouvernemental de l'URSS a rappelé qu'aucun autre organe de l'OIT n'a été soumis à différentes périodes de son histoire à autant de critiques que la commission d'experts quant à ses méthodes de travail ou sa procédure, ce qui montre la difficulté de sa tâche. D'après son mandat, la commission d'experts doit procéder à une évaluation formelle et juridique de l'application des conventions ratifiées par les Etats, sans accorder trop d'importance aux particularités économiques et sociales de chaque Etat à peine de ne pas accomplir correctement son mandat. A son avis, le développement futur du système de contrôle de l'OIT passe par la mise sur un pied d'égalité des rôles de la commission d'experts et de la Commission de la Conférence, afin d'augmenter et de développer la coopération entre ces organes. 23. Le membre gouvernemental des Etats-Unis a indiqué que son gouvernement a apprécié la teneur des remarques contenues aux paragraphes 10 à 13 de la commission d'experts. De son point de vue, l'efficacité du sytème de contrôle de l'OIT peut s'accroître sensiblement par la participation responsable de tous les membres de la commission, y compris des gouvernements, au plus large éventail des questions dont elle est saisie. Rappelant que la commission a été établie en 1927 en vue du dialogue tripartite sur l'application des conventions et recommandations, elle a souligné que la participation plus active de tous les membres permettrait de donner un meilleur écho des vues de la Commission de la Conférence à la commission d'experts. 24. Le membre gouvernemental du Danemark, s'exprimant également au nom des gouvernements nordiques, a rappelé l'accord de ces gouvernements sur la mission de la commission d'experts de donner un avis juridique indépendant, ce qui lui vaut un grand respect de la part de la Communauté internationale pour son indépendance, son objectivité et son impartialité. De même que les membres gouvernementaux des Etats-Unis, du Royaume-Uni et du Portugal, elle a, en outre, souligné que l'acceptation générale des vues de la commission d'experts repose également sur le dialogue formel entre la commission et les gouvernements, et a estimé que le dialogue avec les gouvernements continuera d'être l'instrument le plus important pour l'application des normes. 25. Le membre gouvernemental de Cuba a considéré que la commission d'experts a décrit, aux paragraphes 10 à 13 de son rapport, la manière dont elle doit s'acquitter de son mandat d'une façon équilibrée et acceptable. Rappelant les principes d'objectivité, d'indépendance et d'impartialité qui inspirent les travaux de la commission d'experts, elle a attiré l'attention sur la nécessité de conjuguer, au moment de l'évaluation de l'application des normes de l'OIT, l'expérience et la connaissance des systèmes juridiques de ses membres avec la connaissance des réalités sociales et économiques des différents pays. Elle a souligné qu'en procédant à ce rappel elle ne mettait pas en cause le principe de l'universalité des normes, mais a rappelé que les conditions particulières à chaque pays et les niveaux de développement économique et social ne doivent pas être ignorés de la commission d'experts. 26. S'agissant plus spécifiquement de la question de l'interprétation des conventions de l'OIT, les membres employeurs ont déclaré que la possibilité d'avoir une opinion différente par rapport aux évaluations juridiques des experts n'est pas exclue, et en particulier sur les points où il apparaît assez clairement qu'il est très important pour l'interprétation des obligations découlant d'une convention d'appliquer le critère juridique approprié. Tout en reconnaissant que les principes d'indépendance, d'objectivité et d'impartialité soient des préalables indispensables à l'activité des experts, ils ont estimé que les critères d'interprétation qui s'imposent aux experts sont contenus dans la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités. Les critères d'interprétation contenus dans cet instrument ne peuvent être écartés par la simple reconnaissance de l'existence d'une convergence d'opinions entre plusieurs organes de l'OIT, comme cela se fait, notamment avec le Comité de la liberté syndicale qui examine si les Etats Membres respectent les principes de la liberté syndicale, indépendamment du fait qu'ils aient ou non ratifié les conventions traitant de ces sujets et non en se fondant sur les rapports qu'ils présentent aux termes de l'article 22 de la Constitution. L'application de la Convention de Vienne est incontestée en droit international. Les experts y ont eux-mêmes spécifiquement fait référence aux paragraphes 54 et 244 de l'Etude d'ensemble de 1980 sur la convention no 147. Un autre principe non contesté en droit international est in dubio mitius (si les termes d'une disposition d'un traité ne sont pas clairs, le choix entre différentes interprétations admissibles doit s'opérer en faveur de celle qui implique le moins d'obligations pour les Parties). Les membres employeurs n'ont pas insisté sur le principe de façon théorique mais du fait de ses implications pratiques sur la manière dans laquelle des questions importantes ont été interprétées et appliquées en pratique, tel que le droit de grève, lequel n'est même pas inscrit dans la convention applicable, mais est devenu l'objet de principes minutieusement ciselés, extraits par voie d'interprétation. 27. Les membres employeurs rejettent, par ailleurs, les affirmations selon lesquelles ils se seraient comportés comme les anciens pays socialistes en attaquant les fondements du mécanisme de contrôle, ou en critiquant le comportement des pays communistes mais non les attitudes semblables des pays occidentaux: rien ne pourrait être plus faux. Les membres employeurs se réjouissent d'avoir alors réussi, ensemble avec beaucoup d'autres membres, à défendre le système de contrôle contre ces attaques. Les anciens pays communistes avaient mis en question les commentaires relatifs aux systèmes juridiques qui, dans la Constitution nationale, excluaient l'existence d'organisations libres de travailleurs et d'employeurs en dehors du Parti reconnu. La présente opinion divergente des membres employeurs concerne des questions de détail au sujet du droit de grève, lequel n'est même pas inscrit dans la convention applicable mais est devenu l'objet de principes minutieusement ciselés, extrait par voie d'interprétation. Cela dit, les membres employeurs appuient massivement le système de contrôle de l'OIT, dont cette commission fait partie intégrante. 28. Pour appuyer la déclaration des membres employeurs, le membre employeur des Etats-Unis a rappelé que, durant les quelques dernières années, les membres employeurs ont soulevé certains problèmes qu'ils ont attribués à une mauvaise interprétation de quelques conventions, par exemple celles sur l'inspection du travail, les bureaux de placement payants, les questions maritimes et la liberté syndicale. Les conventions de l'OIT sont fréquemment rédigées en termes généraux et assorties de clauses laissant une certaine latitude dans leur interprétation. Quelque souhaitable que soit l'expansion de la politique sociale que la commission d'experts peut estimer conforme à l'esprit d'une convention donnée, il ne lui appartient pas de fonctionner comme un législateur supranational, si l'interprétation donnée ne peut se fonder sur les travaux du comité tripartite ayant rédigé la convention. C'est en agissant sans retenue que la commission d'experts introduirait cette incertitude juridique qu'elle considère comme sapant "le bon fonctionnement du système normatif de l'OIT". Il a déclaré que les interprétations de la commission d'experts devaient se conformer aux principes énoncés dans la Convention de Vienne, comme la commission d'experts l'a reconnu, à son avis, dans l'Etude d'ensemble sur la convention (no 147) sur la marine marchande (normes minima), 1976. A son avis, il ne convient pas que la commission d'experts entérine dans leur intégralité les décisions du Comité de la liberté syndicale qui se fondent sur des principes généraux et ne sont pas limitées aux termes de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, étendant la portée de ces textes au-delà de l'intention des auteurs de ces conventions, telle que reflétée par les travaux préparatoires et par les textes. 29. Sur ce point, le représentant du Secrétaire général a rappelé qu'il est indispensable que le Comité de la liberté syndicale et la commission d'experts se tiennent informés de leurs traitements respectifs des situations soumises à leur examen. C'est ainsi que le Comité de la liberté syndicale tient compte dans ses conclusions des commentaires formulés par la commission d'experts et que la commission se réfère parfois aux cas traités par le comité lorsque ceux-ci présentent un aspect juridique et soulèvent des questions de principe affectant l'application des conventions. 30. Le membre employeur de la Suède, s'agissant de la possibilité de demander à la Cour internationale de Justice une interprétation définitive des conventions, a souhaité fournir des informations à la commission. En premier lieu, le paragraphe 3 de l'article IX de l'accord entre les Nations Unies et l'OIT prévoit que la demande d'avis consultatif soit adressée à la Cour par la Conférence ou par le Conseil d'administration autorisé par la Conférence. En vertu d'une résolution adoptée par la Conférence en 1949, le conseil dispose d'une autorisation permanente. C'est dans ce cadre que peut être mis en application l'article 37, paragraphe 1, de la Constitution de l'OIT, en vertu duquel toute question ou difficulté relative à l'interprétation de la Constitution ou des conventions sera soumise à l'appréciation de la Cour. En second lieu, dans la procédure de plainte régie aux articles 26 à 34 de la Constitution, le gouvernement qui n'accepte pas les recommandations d'une commission d'enquête peut, dans un délai de trois mois, saisir la Cour. Le membre employeur a observé que ces procédures n'ont guère été utilisées par le passé, ce qui montre que l'accès à la Cour internationale de Justice n'est pas très facile. Aussi a-t-il rappelé l'intervention du membre gouvernemental de la France à la Commission de la Conférence en 1990, qui avait attiré l'attention sur les possibilités qu'offrait l'article 37, paragraphe 2, de la Constitution, prévoyant l'institution d'un tribunal spécial pour se prononcer sur les différends relatifs à l'application d'une convention. 31. Les membres travailleurs se sont interrogés sur les arguments avancés par les membres employeurs quant à l'utilisation par la commission d'experts des critères d'interprétation prévus à l'article 31 de la Convention de Vienne. A leur avis, une convention de l'OIT n'est pas exactement comparable à un traité classique entre Etats, les parties concernées étant non seulement des Etats, mais également des organisations d'employeurs et de travailleurs qui participent à son élaboration. En outre, en vertu de l'article 31, paragraphe 3b), de la Convention de Vienne, la pratique peut servir à identifier l'accord des parties quant à une interprétation donnée. Or, selon les membres travailleurs, du fait que les parties ne sont pas seulement les Etats, la pratique non conforme d'un ou plusieurs Etats ne saurait donc refléter l'accord des parties. Par ailleurs, les travaux préparatoires tripartites de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, fournissent la preuve que cette convention doit être interprétée au sens le plus large, notamment en ce qui concerne le droit de s'affilier aux organisations de leur choix, reconnu à tous les travailleurs sans distinction d'aucune sorte. Ils ont rappelé la proposition faite par un de leurs membres en 1990 que le Bureau élabore un manuel de procédure relatif à l'article 37 de la Constitution. En ce qui concerne la création d'un tribunal spécifique prévu à l'article 37, paragraphe 2, de la Constitution, à laquelle ils ne sont pas opposés, les membres travailleurs ont posé la question de savoir dans quelle mesure un tel tribunal se distinguerait de la commission d'experts, notamment du fait de la composition de celle-ci. 32. Le membre travailleur de la Norvège, s'exprimant également au nom des membres travailleurs du Danemark et de la Finlande, a suggéré que la constitution d'un tribunal indépendant, qu'il a appelé Tribunal international de justice sociale, qui serait compétent pour connaître des différends quant à l'interprétation des conventions, permettrait d'améliorer le fonctionnement du système de contrôle. Ce tribunal serait composé d'une manière tripartite. Le membre travailleur a précisé que le tribunal pourrait réviser les interprétations données par la commission d'experts, ainsi que les conclusions et les recommandations des comités et commissions prévues aux articles 24 et 26 de la Constitution de l'OIT. A son avis, la compétence de ce tribunal pourrait être limitée dans un premier temps aux conventions les plus fondamentales (convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, et convention (no111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958). Il a suggéré que ces propositions, qui impliquent certainement des changements importants (y compris des amendements de la Constitution de l'OIT), fassent l'objet d'un débat plus approfondi. Le membre gouvernemental de la Roumanie a exprimé son soutien à cette proposition susceptible de coûter moins cher à l'OIT que l'envoi de commissions d'enquête. 33. Se référant à l'opinion exprimée par la commission d'experts suivant laquelle, pour pouvoir réaliser son mandat, celle-ci a le droit d'exprimer ses propres vues sur le contenu des dispositions des conventions internationales du travail, le membre gouvernemental de l'URSS a estimé que cette question devrait faire l'objet d'une discussion distincte afin d'essayer de trouver une solution adéquate au problème. Le membre gouvernemental du Danemark, s'exprimant au nom des gouvernements nordiques, a estimé que la commission d'experts va peut-être un peu trop loin lorsqu'elle suggère qu'un gouvernement qui n'accepte pas son interprétation devrait demander une décision juridiquement contraignante à la Cour internationale de Justice. A son avis, cette obligation n'est pas dans l'esprit de l'article 37 de la Constitution de l'OIT. Elle a rappelé qu'aucune demande d'avis consultatif sur l'interprétation d'une convention internationale du travail n'a été demandée à la Cour depuis la seconde guerre mondiale. 34. Le membre gouvernemental de Cuba, sans cesser d'envisager la possibilité d'une amélioration continue du mécanisme de contrôle qui a fait montre de sa capacité d'adaptation, a recommandé la prudence à l'égard de la proposition de créer de nouvelles instances et des procédures différentes de celles qui existent déjà, étant donné que ceci ajouterait de nouvelles difficultés à certains pays en développement dans l'accomplissement de leurs obligations envers l'OIT. 35. Le membre travailleur de l'Espagne a estimé qu'en aucun cas le droit de recourir à la Cour internationale de Justice ne devrait être mis en doute, le droit de s'adresser à une entité juridique distincte de celle qui a produit la norme étant une exigence démocratique qui ne peut être mise en question. 36. Le membre gouvernemental de la France a rappelé que les conventions sont des textes composites issus d'un compromis tripartite auxquels les gouvernements qui veulent ratifier lesdites conventions doivent adhérer sans réserve. Il y aurait donc intérêt à disposer d'une autorité compétente pour l'interprétation des conventions internationales du travail qui ne sont pas des traités classiques négociés par des diplomates. Se référant aux déclarations du membre employeur de la Suède sur l'absence de recours à la procédure prévue à l'article 37 de la Constitution de l'OIT, il a suggéré que soit envisagée la mise en place d'un niveau supplémentaire au système de contrôle de l'application des normes, qui est par ailleurs prévu par le paragraphe 2 de l'article précité de la Constitution. A son avis, rien dans la rédaction de cet article n'interdirait d'introduire une dose de tripartisme qui répondrait aux préoccupations exprimées par le membre travailleur de la Norvège. Le membre gouvernemental du Royaume-Uni a exprimé son soutien à cette proposition en suggérant que le Bureau examine de quelle manière l'article 37, paragraphe 2, de la Constitution pourrait être mis en oeuvre. 37. Le représentant du Secrétaire général a pris note des propositions qui ont été faites et qui seront dûment étudiées. Composition de la commission d'experts 38. Le membre gouvernemental de l'Allemagne, dressant un parallèle entre le Comité des experts indépendants de la Charte sociale européenne et la commission d'experts de l'OIT, a souligné le fait que sur vingt membres de la commission d'experts il n'y a qu'une seule femme, alors que le Comité d'experts indépendants compte deux femmes sur sept membres. Il a ajouté que ce fait devrait être pris en considération par l'OIT qui soutient le principe de l'égalité entre hommes et femmes. 39. Les membres travailleurs ont rendu hommage à MM. K. Ikawa et A.L. Sussekind qui ont cessé d'être membres de la commission d'experts pour la contribution remarquable qu'ils ont apportée aux travaux des organes de contrôle. Le membre gouvernemental des Etats-Unis s'est associé à cet hommage. Le membre travailleur du Luxembourg a relevé, sans mettre en doute les qualités et les mérites des membres de la commission, ni méconnaître la valeur de l'expérience acquise, qu'un nombre croissant de membres de la commission approchait de l'âge de la retraite et s'est demandé si une plus grande mobilité des membres de la commission ne devrait pas être favorisée, sans pour autant mettre en cause la continuité nécessaire à son activité. Une telle façon de procéder devrait être considérée comme un moyen de rajeunissement constant de la commission afin d'éviter de verser dans la routine. Se référant à cette déclaration, le membre gouvernemental des Etats-Unis a voulu que soit consigné le ferme espoir de son gouvernement que les idées bienvenues de revitalisation et de rajeunissement du BIT ne se traduisent pas par le non- renouvellement automatique des membres de la commission d'experts qui ont atteint un âge déterminé, mais plutôt que le Directeur général et le Conseil d'administration considèrent très soigneusement les questions de nomination et de renouvellement de la commission d'experts sur une base strictement individuelle. Fixer un âge de retraite arbitraire conduirait dans certains cas à priver l'OIT des talents et de l'expérience de nombreux membres de la commission d'experts qui ont servi et continuent de servir non seulement avec distinction, mais avec vigueur. De même, il serait regrettable de restreindre la liste des candidats pour de nouveaux postes à la commission d'experts sur le seul fondement de l'âge. Une partie du prestige bien établi de la commission provient du fait que ses membres lui ont apporté une vaste expérience et une sagesse accumulées tout au long de leur éminente carrière juridique. Dans l'intérêt de la continuité et de la stabilité du système de contrôle des normes, il conviendra d'être tous vigilants à l'égard d'une politique qui aurait pour résultat un changement profond de la composition de la commission d'experts dans un très court laps de temps. Procédures constitutionnelles de plainte et de réclamation et autres procédures 40. Les membres employeurs ont déclaré que les différentes procédures constitutionnelles mentionnées dans le rapport semblent prendre de plus en plus d'importance. Elles sont chacune d'un poids et d'une portée différents, mais elles ne peuvent objectivement être classées par ordre d'importance. Constatant les très nombreux cas portés devant le Comité de la liberté syndicale en 1990, les membres employeurs ont estimé que certains de ces cas auraient pu se régler au plan national et que le comité devrait se consacrer seulement aux cas les plus urgents, mais le recours aux procédures de l'OIT reste évidemment ouvert. 41. Les membres travailleurs et le membre gouvernemental du Portugal ont estimé que le recours aux procédures spéciales de plaintes et de réclamations ainsi que le recours au Comité de la liberté syndicale attestent de la vitalité des normes et de la confiance dont jouit très largement le système de contrôle de l'OIT. Les membres travailleurs et le membre gouvernemental du Danemark, s'exprimant également au nom des gouvernements nordiques, ont noté avec satisfaction que le gouvernement de l'Afrique du Sud a donné son accord pour que la plainte présentée par le Congrès des syndicats sud-africains (COSATU) soit renvoyée devant la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale. 42. Le membre gouvernemental de la Roumanie, se référant au paragraphe 25 du rapport relatif à la plainte contre la Roumanie, a indiqué que le rapport de la commission d'enquête, reçu par le gouvernement le 20 mai 1991, a été présenté au Conseil d'administration du BIT le 30 mai dernier et que le gouvernement aura, dans un proche avenir, l'occasion de répondre aux recommandations de la commission d'enquête. Portée des changements intervenus, notamment en Europe centrale et orientale, au regard des normes internationales du travail 43. Les membres employeurs ont déclaré que la restructuration politique et sociale qu'ont connu certains pays représente beaucoup plus qu'un simple changement dans l'ordre économique. Réalisée pour l'essentiel par les victimes de l'ancien système, qui se sont opposées aux dictatures en invoquant les droits fondamentaux de l'homme, elle atteint le coeur même des institutions et de l'ordre social et annonce la fin de la division du monde en blocs irréconciliables. Ce processus se poursuit mais l'achèvement des principes de démocratie, de liberté et de justice sera une tâche longue et difficile. En outre, ils ont estimé que cette évolution positive ne signifie pas que tous les problèmes soient résolus. Ils ont exprimé l'espoir que la justice et la liberté continueront de progresser et de se renforcer. Les membres employeurs ont également exprimé l'espoir que toute l'aide possible serait offerte aux Etats concernés afin de les intégrer dans la communauté des nations libres. Se limiter à une critique des difficultés de la situation de transit économique serait méconnaître la dimension de l'événement historique. 44. Le membre employeur de l'Algérie a rappelé le puissant mouvement de libération à l'égard de toutes les formes de totalitarisme qui se développe à l'échelle mondiale, qui est encore fragile du fait de l'aggravation de la crise économique internationale et de ses retombées sociales négatives, accompagnées d'atteintes aux droits de l'homme. Ce mouvement doit être consolidé par la Communauté internationale pour devenir irréversible. 45. Les membres travailleurs se sont référés aux acquis et aux aspects, à la fois prometteurs et inquiétants, de la situation en Europe centrale et orientale. Ils ont rappelé que la promotion de la dimension sociale et du tripartisme dans la profonde réforme des structures économiques que connaissent ces pays et dans la mise en oeuvre des programmes d'ajustement structurel appelle une attention particulière. Toute autre approche conduirait, à leur avis, à l'échec économique et à nombre de tragédies humaines. Le membre travailleur d'Israël a souligné que l'évolution de plusieurs pays vers la démocratie et l'économie de marché constitue un tournant historique et décisif pour l'humanité tout entière, la majorité des Etats Membres de l'OIT s'étant engagée dans la voie d'un développement économique et social fondé sur les principes de démocratie, de justice et de liberté, garants d'une paix durable. 46. Les membres gouvernementaux de la Bulgarie, de la Pologne, de la Roumanie et de la Tchécoslovaquie ont informé la commission des changements introduits dans la législation de leur pays pour l'adapter aux transformations structurelles et aux nouveaux mécanismes socio-économiques qui se mettent en place. Le membre gouvernemental de la Roumanie a fait état des profonds changements ayant eu lieu dans son pays depuis 1989 qui se sont traduits par l'établissement et la consolidation d'institutions démocratiques. Le membre gouvernemental de l'URSS, se référant aux nouvelles conditions économiques qui prévalent dans son pays, a souligné que les normes internationales du travail fournissent une base utile pour les modifications de la législation rendue nécessaire. 47. Le membre travailleur de la France a rappelé l'évolution positive que connaissent les pays d'Europe centrale et orientale qui ne peut laisser indifférent. Ces pays demandent qu'il soit fait preuve de compréhension quant au temps nécessaire pour mener à bien les évolutions en cours, ce qui doit être accepté en prenant garde à ce que soient respectés les principes de l'OIT et notamment le tripartisme. Activités normatives 48. Les membres employeurs et travailleurs ont rappelé leur attachement au principe de l'universalité des normes internationales du travail. 49. Plusieurs membres de la commission ont également exprimé leur attachement à ce principe. Le membre gouvernemental du Japon a déclaré que les normes internationales du travail jouent un rôle fondamental pour la promotion de la justice sociale et, par conséquent, dans le maintien de la paix mondiale. Le membre gouvernemental de l'Australie a indiqué que son gouvernement était, en outre, fermement attaché à une conception de l'élaboration et de la mise en oeuvre sur une base tripartite des normes internationales du travail et à soutenir toutes les mesures visant à prendre en considération les besoins spécifiques des différents pays lors de la préparation des conventions et recommandations. De l'avis de son gouvernement, l'activité normative future devrait avoir, chaque fois que cela est possible, un caractère promotionnel. 50. Le membre gouvernemental de la Chine a souhaité que les futures normes soient plus souples, car la plupart des Etats Membres de l'OIT sont des pays en développement dont il faut prendre en compte les réalités afin qu'ils puissent satisfaire aux exigences des normes internationales du travail et les appliquer de façon plus effective, ce qui en retour contribuera au renforcement de la législation nationale et à la promotion du progrès économique et social. Le membre gouvernemental de l'Australie a souligné qu'il existait des limites à la souplesse: le besoin de souplesse doit être pris en compte lors de l'élaboration des normes, et il ne peut pas y avoir de souplesse en ce qui concerne les droits fondamentaux de l'homme. Les membres travailleurs ont indiqué que les conventions fondamentales en matière de liberté syndicale ainsi que celles sur la sécurité et l'hygiène devraient être appliquées sans distinction à tout le monde car les clauses de souplesse n'ont pas leur raison d'être dans ces cas. 51. S'agissant des activités normatives futures, plusieurs orateurs ont estimé que l'on devrait continuer à poursuivre la révision des conventions trop anciennes plutôt que d'élaborer de nouvelles normes. Le membre gouvernemental de l'URSS s'est interrogé sur le fait de savoir s'il est opportun d'envisager l'élaboration de nouvelles normes ou s'il ne serait pas préférable de se concentrer sur le perfectionnement des normes existantes tout en renforçant les activités d'assistance de l'OIT aux pays membres dans l'application pratique de ces normes. Soumission aux autorités compétentes 52. S'agissant de l'obligation de soumettre aux autorités compétentes les instruments adoptés par la Conférence internationale du Travail, de nombreux intervenants ont fait état des difficultés rencontrées par les Etats pour s'acquitter de cette obligation, conformément à l'article 19 de la Constitution. Ces difficultés sont en substance de même nature que celles rencontrées dans l'accomplissement d'autres obligations constitutionnelles qui sont examinées plus loin. En outre, le membre gouvernemental du Portugal, soutenu par le membre gouvernemental de l'Angola, a indiqué que les services responsables pour la soumission rencontrent dans certains pays des difficultés supplémentaires car les instruments doivent être traduits dans la langue du pays considéré, ce qui est le cas pour le portugais qui n'est pas une langue officielle de l'OIT bien qu'il soit largement parlé dans le monde. 53. Cependant, malgré les difficultés administratives, économiques et sociales, le membre gouvernemental du Kenya a déclaré qu'il avait été possible de soumettre un grand nombre d'instruments et de rattraper le retard qui avait été précédemment accumulé; le membre gouvernemental de l'Inde a indiqué que son gouvernement examine actuellement un certain nombre de conventions en vue de les soumettre au Parlement; le membre gouvernemental de la République dominicaine a déclaré que le gouvernement a pu soumettre tous les instruments pendants aux organes législatifs. 54. Les membres travailleurs ont regretté que certains pays industrialisés ne respectent pas leur obligation constitutionnelle de soumettre les instruments de l'OIT aux autorités compétentes et de formuler des propositions sur la suite qui doit y être donnée. Ils se sont également référés à la procédure de soumission des instruments de l'OIT relative à des questions qui sont de la compétence exclusive ou partielle des Communautés européennes et qui a été examinée les années précédentes par la commission d'experts et la présente commission. Ils sont d'avis que les Communautés européennes doivent respecter le tripartisme à tous les niveaux, y compris dans le cadre de la procédure de soumission. A cet égard, le représentant du Secrétaire général a rappelé la pratique constitutionnelle en la matière, l'objectif second de la soumission qui est d'informer et de mobiliser l'opinion publique ainsi que l'exigence de la consultation des organisations nationales les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs en vertu de la convention no 144. Le représentant de la Belgique a signalé que le Comité des représentants permanents des pays de la Communauté a pris récemment une décision prévoyant expressément le respect des dispositions de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, en ce qui concerne la soumission. Se référant à l'état de la soumission dans son pays, le membre gouvernemental a fait état de certaines difficultés rencontrées dans la préparation des documents pour la soumission de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, quant à son application aux populations nomades séjournant temporairement sur le territoire national. Ratifications de conventions 55. Les membres employeurs et les membres travailleurs ont relevé le nombre appréciable de nouvelles ratifications enregistrées depuis la 77e session de la Conférence. Pour les membres employeurs, l'augmentation du nombre des ratifications est un phénomène prometteur, même si l'expérience prouve que les promesses ne sont pas toujours tenues quant à l'application des conventions. Les membres travailleurs ont vu, dans le fait que plusieurs membres gouvernementaux et le membre employeur de l'Algérie aient plaidé en faveur de la ratification d'un plus grand nombre de conventions et notamment des conventions relatives aux droits fondamentaux de l'homme, un motif d'encouragement. Ils ont cependant rappelé que, par le passé, des gouvernements avaient annoncé devant cette commission des ratifications dont les instruments n'ont toujours pas été déposés et que la plupart des ratifications enregistrées cette année ne concernent pas, en général, les conventions les plus importantes. Cet avis est partagé par les membres travailleurs de Cuba, de la Finlande (parlant également au nom du membre travailleur de la Norvège) et de Sri Lanka qui ont proposé que l'on procède à une analyse approfondie de la situation des Etats n'ayant pas ratifié les conventions relatives aux droits fondamentaux de l'homme, et que des propositions soient faites aux organes compétents en vue d'assurer des progrès en la matière. 56. Le membre travailleur de la Tunisie a considéré que les pays qui ne ratifient pas les conventions relatives aux droits fondamentaux de l'homme manquent à leurs obligations envers l'OIT. Le membre employeur de l'Algérie a estimé qu'un appel devait être lancé pour inviter les Etats qui ne l'ont pas encore fait à ratifier sans plus tarder ces conventions. Si l'effort de persuasion ne donne pas les résultats escomptés, des sanctions d'ordre moral devraient être envisagées: large information sur la situation dans les moyens de communication de masse, non-admission dans les réunions, inéligibilité des représentants des gouvernements qui n'auront pas ratifié les instruments fondamentaux dans un délai de trois ans à tous les organes de l'OIT, mise en place de procédures visant à examiner les cas graves sans avoir à tenir compte de la seule volonté de la partie incriminée. Le membre gouvernemental de l'Uruguay a indiqué qu'il ne partage pas l'idée selon laquelle il faudrait limiter la participation des gouvernements aux activités de l'OIT en fonction de l'absence de ratifications de certaines conventions. A son avis, de telles mesures ne seraient conformes ni à la Constitution de l'OIT ni à l'esprit de concertation qui anime ses travaux. 57. Le membre travailleur de la Finlande a rappelé la résolution adoptée en 1990 par la Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités des Nations Unies invitant les Etats Membres à ratifier la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949. Le membre gouvernemental du Portugal a estimé souhaitable que tous les Etats Membres ratifient les conventions sur les droits fondamentaux, ainsi que la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, et la convention (no 150) sur l'administration du travail, 1978. L'engagement qui résulte de la ratification de ces deux dernières conventions crée les conditions du respect de toutes les obligations relatives aux normes internationales du travail. Le membre gouvernemental de la Belgique a rappelé que son pays vient de ratifier la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978. 58. Plusieurs membres de la commission sont intervenus pour faire part des raisons qui peuvent expliquer la lenteur du rythme des ratifications et des moyens d'y remédier. Il est généralement admis, selon le membre gouvernemental de l'Australie, que le système fédéral freine le rythme des ratifications du fait de l'obligation de consulter préalablement tous les Etats et territoires fédérés. Il a annoncé que son gouvernement, qui a ratifié 48 conventions, en consultation avec les partenaires sociaux, les Etats et les territoires, va envisager les mesures susceptibles d'améliorer cette situation afin que le processus de ratification soit abordé de manière plus positive. 59. Une rédaction plus souple des textes des instruments pourrait permettre à des pays ayant des niveaux de développement différents de ratifier plus facilement les conventions selon le membre gouvernemental du Kenya, dont le pays a ratifié quatre instruments importants (la convention (no 134) sur la prévention des accidents (gens de mer), 1970; la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976; la convention (no 146) sur les congés payés annuels (gens de mer), 1976, et la convention (no 149) sur le personnel infirmier, 1977) à la fin de l'année 1990. Le membre gouvernemental du Danemark (s'exprimant au nom des gouvernements de Finlande, de l'Islande, de la Norvège et de la Suède) et le membre travailleur de Sri Lanka ont partagé cette opinion. Ce dernier a précisé qu'il ne peut en revanche y avoir de souplesse dans l'application des conventions ratifiées, car on ne peut pas appliquer des critères différents d'un pays à l'autre, même si les niveaux de développement sont différents. Cette précision rejoint la préoccupation du membre travailleur de la Tunisie d'éviter qu'il y ait deux poids et deux mesures dans l'application des normes. 60. Dans certains cas, les gouvernements estiment qu'il convient de créer les moyens juridiques et pratiques permettant d'appliquer les instruments avant de les ratifier. Le membre gouvernemental de la Namibie a indiqué que depuis son accession à l'indépendance, le 21 mars 1990, son pays n'a ratifié aucune convention et ne compte pas en ratifier dans un proche avenir tant que le projet de Code du travail qui est en cours d'élaboration n'aura pas été promulgué. La ratification de plusieurs conventions pourra être envisagée par la suite. 61. Le membre gouvernemental de la Pologne a souligné l'attachement que son gouvernement porte à la conformité de la législation nationale, notamment avec les conventions de l'OIT qui seront soumises à la ratification. Un programme de ratification et de mise en vigueur des conventions et des recommandations de l'OIT a été soumis au Parlement en vue d'identifier les possibilités de mettre la législation en conformité avec ces instruments. Les nouvelles lois adoptées dans le domaine de l'emploi à bord des navires, des syndicats, des conflits collectifs de travail et des organisations d'employeurs vont permettre d'envisager la ratification de plusieurs conventions de l'OIT et d'améliorer l'application de celles qui ont déjà été ratifiées. 62. Le membre gouvernemental de l'Allemagne s'est posé la question de l'existence d'un lien entre les commentaires des experts sur l'application d'une convention et la décision de ratifier ou non cette convention. A titre d'exemple, il a cité la jurisprudence de la commission d'experts en matière de droit de grève, qui a développé d'une manière détaillée des critères inspirés de la législation et de la pratique de certains pays. Il a estimé que, s'il y avait peu de ratifications récentes de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, cela pouvait être dû en partie au fait que la convention a déjà été largement ratifiée; mais cette absence de ratifications récentes pourrait être également due à l'interprétation donnée par la commission d'experts, d'autant plus que, contrairement aux autres instruments internationaux, les conventions de l'OIT ne peuvent pas être ratifiées avec réserve. 63. Le membre gouvernemental des Etats-Unis s'est félicitée de l'imminente ratification par son pays de la convention no 105 sur l'abolition du travail forcé, qui est ainsi la première convention sur les droits fondamentaux de l'homme ratifiée par les Etats-Unis. Elle a indiqué qu'un certain temps avait été nécessaire pour parvenir à la ratification car, avant que le président n'en demande l'approbation au Sénat, il fallait être absolument certain que la législation et la pratique étaient en pleine conformité avec la convention. Elle a également indiqué que la ratification a été possible grâce à l'action des partenaires sociaux. Le membre travailleur des Etats-Unis, soulignant le caractère exceptionnel de cet événement, compte tenu du faible nombre de conventions ratifiées par les Etats-Unis a expliqué que la politique de son pays avait radicalement changé grâce aux travaux du comité consultatif tripartite sur les normes internationales du travail. Depuis la création de ce comité au début des années quatre-vingt, quatre conventions ont été ratifiées ou sont en voie de l'être. 64. Plusieurs membres gouvernementaux ont annoncé que leurs gouvernements ont l'intention de ratifier ou envisageraient de ratifier, dans un avenir proche, des conventions: Angola: convention (no144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 " Etats-Unis: convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957 " Inde: convention (no 160) sur les statistiques du travail, 1985; convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 " Liban: convention (no 8) sur les indemnités de chômage (naufrage), 1920; convention (no 9) sur le placement des marins, 1920; convention (no 58) (révisée) sur l'âge minimum (travail maritime), 1936; convention (no 70) sur la sécurité sociale des gens de mer, 1946; convention (no 71) sur les pensions des gens de mer, 1946; convention (no 72) des congés payés des marins, 1946; convention (no 73) sur l'examen médical des gens de mer, 1946; convention (no 74) sur les certificats de capacité de matelot qualifié, 1946; convention (no109) sur les salaires, la durée du travail à bord et les effectifs (révisée), 1958; convention (no 133) sur le logement des équipages (dispositions complémentaires), 1970; convention (no 147) sur la marine marchande (normes minima), 1976 " Pologne: convention (no 108) sur les pièces d'identité des gens de mer, 1958; convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976; convention (no 141) sur les organisations des travailleurs ruraux, 1975 " Portugal: convention (no115) sur la protection contre les radiations, 1960; convention (no 154) sur la négociation collective, 1981; convention (no 158) sur le licenciement, 1982; convention (no 160) sur les statistiques du travail, 1985 " Roumanie: convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976; convention (no 154) sur la négociation collective, 1981; convention (no 168) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage, 1988 " URSS: Convention (no 13) sur la céruse (peinture), 1921; convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976; convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981. Dénonciations de conventions 65. Les membres employeurs ont considéré que le nombre important de dénonciations au cours de l'année écoulée est une situation particulière qu'il faut examiner cas par cas. L'absence de détails sur les raisons de ces dénonciations empêche tout commentaire approfondi. En ce qui concerne les deux dénonciations de la convention (no 89) sur le travail de nuit (femmes) (révisée), 1948, elles s'ajoutent à une série d'autres dénonciations dont les raisons sont, de l'avis des membres employeurs, compréhensibles: les dispositions très strictes de l'ancienne convention ont effectivement défavorisé les femmes sur le marché du travail et reposaient sur l'idée dénuée de fondement que le travail de nuit était plus nuisible aux femmes qu'aux hommes. 66. Les membres travailleurs se sont déclarés préoccupés par la dénonciation de la convention (no 89) sur le travail de nuit (femmes) (révisée), 1948, par Malte, qui est d'autant plus regrettable que l'an dernier, la Conférence a adopté un Protocole à cette convention qui lui confère une grande souplesse fondée sur des accords négociés par les parties. Ils ont demandé au gouvernement de Malte de reconsidérer sa décision. Obligation de communiquer des rapports 67. La plupart des intervenants devant la commission ont exprimé leur préoccupation quant au respect par les Etats Membres de l'obligation de fournir des rapports en vertu des articles 19, 22 et 35 de la Constitution de l'OIT. S'il est vrai que la plupart des gouvernements ont envoyé tout ou majeure partie des rapports demandés et répondu dans ces rapports aux observations et aux demandes directes de la commission d'experts, certains n'ont pas envoyé les rapports dus, ont envoyé des rapports incomplets, ou les ont envoyés si tardivement que les experts n'ont pas pu les examiner. Les membres employeurs et travailleurs ont fait remarquer que le pourcentage de rapports reçus en 1990 comparé aux rapports demandés est le plus bas jamais enregistré depuis 1950. De même que les membres gouvernementaux de l'Angola, de l'Australie, du Bénin, des Etats-Unis, de la France, du Kenya, du Portugal, du Royaume-Uni, de la RSS d'Ukraine et de l'Uruguay, le membre travailleur de la République arabe syrienne et le membre employeur de l'Algérie ont souligné les risques que le non-respect de ces obligations de faire rapport faisait peser sur le bon fonctionnement du système de contrôle, la carence des gouvernements concernés ayant pour effet d'entraver la tâche de la commission d'experts aussi bien que celle de la Commission de la Conférence. Cette situation, si elle se prolonge, aura, de l'avis du représentant gouvernemental des Etats-Unis, des conséquences dommageables sur la mise en oeuvre des conventions ratifiées. En outre, comme l'a souligné le membre travailleur du Japon, la communication tardive des rapports par les gouvernements prive souvent les organisations d'employeurs et de travailleurs de la possibilité de formuler des commentaires dans des délais suffisants pour permettre aux organes de contrôle de les prendre en considération. 68. Plusieurs représentants gouvernementaux ont expliqué ces manquements par l'état de développement des pays, par des difficultés administratives (manque de personnel qualifié pour faire face à la complexité des obligations), financières et techniques ou encore par le fait que d'importants changements politiques et sociaux, tels que ceux mentionnés par le membre gouvernemental de l'Angola, soit intervenus. Le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite, s'exprimant également au nom du Bahreïn, des Emirats arabes unis, du Koweït et du Qatar, a souligné que certains pays en développement ne sont pas en mesure de s'acquitter de leurs obligations, car la plupart d'entre eux ne sont pas conscients de la portée des obligations découlant de la ratification. Le membre employeur de l'Algérie a estimé que les pays en développement éprouvent certaines difficultés pour recueillir notamment les données statistiques demandées, difficultés qui ne peuvent être invoquées par les pays industrialisés. Les membres gouvernementaux de l'Australie, de la France et du Royaume-Uni ont rappelé les difficultés que rencontraient les pays industrialisés eux-mêmes pour s'acquitter de leurs obligations en la matière, du fait de l'augmentation du nombre de rapports à communiquer et du calendrier à respecter pour l'envoi des rapports. Les membres gouvernementaux de l'Australie et du Royaume-Uni, dans la même perspective que le membre gouvernemental de la Chine qui a invité à une réflexion approfondie sur les moyens à mettre en oeuvre pour aider les pays à surmonter leurs difficultés par des mesures pratiques, ont suggéré que le Bureau puisse entreprendre une étude sur les difficultés rencontrées par les Etats pour s'acquitter de leurs obligations d'envoi des rapports. A ce propos, le membre gouvernemental du Bénin a suggéré que les mesures prises pour assurer le respect de ces obligations constitutionnelles ne constituent pas une fin en soi, mais qu'elles soient comprises comme une solution générale au problème. 69. En outre, certaines solutions ont d'ores et déjà été suggérées par des membres de la commission. Les membres employeurs, considérant l'augmentation du nombre des rapports corrélative à l'augmentation du nombre des conventions et des ratifications, ont suggéré que la périodicité de présentation des rapports soit modifiée, ce qui diminuerait le nombre des rapports communiqués chaque année. Cette solution présenterait, de l'avis des membres employeurs, l'avantage d'alléger la tâche et aussi de faciliter le travail des organes de contrôle. De surcroît, les efforts pour rendre plus concis le rapport de la commission d'experts ont une limite: en effet, celui-ci doit contenir suffisamment d'éléments pour permettre à la Commission de la Conférence d'apprécier les avis des experts. Par ailleurs, le choix des cas à examiner par la Commission de la Conférence devient plus difficile et risque de devenir plus arbitraire lorsque leur nombre augmente. Le membre gouvernemental de l'Uruguay a également évoqué l'éventualité d'une modification de la périodicité des rapports qui permettrait de respecter les échéances et d'améliorer la qualité des informations. Le membre gouvernemental de la France, après avoir analysé les difficultés pratiques occasionnées par l'échéance de l'envoi des rapports, fixée au 15 octobre, a indiqué que, même en cas d'échelonnement différent des rapports, la fixation de cette échéance à ce moment de l'année continuerait à présenter des inconvénients pour l'envoi des rapports à temps. 70. Le membre gouvernemental de Cuba a souligné l'importance de la coopération technique apportée par le Bureau, notamment par l'entremise des conseillers régionaux, pour aider les gouvernements à remplir leurs obligations. Un appel a été lancé par les membres travailleurs ainsi que par les membres gouvernementaux du Bénin, des Etats-Unis, du Kenya, du Portugal, de l'Uruguay pour la poursuite et le renforcement du programme destiné à aider les gouvernements à s'acquitter de leurs obligations. Le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite, s'exprimant également au nom du Bahreïn, des Emirats arabes unis, du Koweït et du Qatar, a soulevé la question de la fourniture par le BIT d'une assistance technique aux Etats désirant procéder à la ratification de conventions. Il a relevé le fait qu'une telle assistance est moins utile après la ratification. Cette assistance devrait se faire par le biais d'experts qui pourraient se rendre sur place pour clarifier le contenu des obligations découlant de la ratification et pour aider les Etats à adopter ou à modifier leur législation, de manière à prévenir les difficultés. 71. Le membre gouvernemental de la France a proposé que les efforts déjà réalisés en la matière soient poursuivis et accentués dans deux directions: l'aide aux administrations des Etats qui disposent de ministères du Travail fragiles et peu équipés et une aide, sans discrimination, aux Etats qui ont ratifié de très nombreuses conventions, même lorsqu'il s'agit de pays développés. Il a suggéré que l'aide apportée dans ce dernier cas consiste à sensibiliser et à persuader régulièrement les administrations de ces pays quant à l'intérêt et l'importance de ces rapports. Le membre gouvernemental des Etats-Unis a rappelé que son pays avait la plus haute opinion des activités du BIT en la matière et a exprimé l'espoir qu'elles pourront être intensifiées, conformément aux propositions de programme et budget pour 1992- 93. 72. En ce qui concerne le contenu des rapports communiqués aux organes de contrôle, les membres travailleurs ont fait remarquer que le nombre de rapports contenant des informations concernant l'application pratique des conventions a continué de décroître ces dernières années. Le membre gouvernemental de la RSS d'Ukraine a suggéré que la Commission de la Conférence invite les gouvernements à communiquer plus de renseignements statistiques et factuels illustrant l'application pratique des conventions ratifiées. 73. Les membres travailleurs ainsi que le membre gouvernemental de l'Australie ont estimé que les organisations d'employeurs et de travailleurs peuvent, par leur observation, jouer un rôle dans ce domaine. Sans reprendre à leur compte les obligations constitutionnelles qui incombent aux seuls Etats membres, les organisations d'employeurs et de travailleurs pourraient attirer l'attention des Etats et des organes de contrôle sur le non-respect des obligations en la matière. 74. Les membres employeurs et les membres travailleurs ont souligné la pratique de certains Etats qui envoient systématiquement leur rapports entre la fin de la réunion de la commission d'experts et le début de la Conférence, évitant ainsi que leurs rapports soient examinés par la commission d'experts et de devoir donner des explications à la Commission de la Conférence. Ils ont proposé que les noms de ces pays soient expressément mentionnés à la Commission de la Conférence au début de ses travaux. Application des conventions 75. Sur un plan général, les membres employeurs se sont félicités du fait que la commission d'experts ne se borne pas à l'examen d'une seule convention, et ont souligné qu'elle devrait se limiter à des observations générales sans entrer dans une analyse trop détaillée. Application de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964 76. Les discussions au sein de la commission sur cette question ont, d'une manière générale, montré l'attachement des trois groupes à l'importance de la convention no 122 sur la politique de l'emploi et leur intérêt pour les commentaires de la commission d'experts sur son application. 77. Le bilan de la situation de l'emploi dans les pays industrialisés et dans les pays en développement, tel que dressé par la commission d'experts (au paragraphe 47 de son rapport) est assez négatif, ont constaté les membres employeurs en relevant qu'il s'agissait d'un commentaire très général formulé sur un nombre relativement limité d'informations. Mais, de l'avis du membre gouvernemental du Danemark, s'exprimant également au nom des gouvernements nordiques, il faut malheureusement reconnaître que les perspectives du marché de l'emploi sont plutôt mauvaises dans la plupart des pays du monde, et surtout dans les pays en développement, compte tenu des changements technologiques et économiques en cours ou prévisibles. 78. La description dans le rapport des experts de la situation des pays en développement et notamment des "pays les moins avancés", des pays qui semblent plus que jamais enfermés dans les cercles vicieux de la pauvreté et du chômage et les contraintes de l'ajustement structurel, correspond à la dure réalité de l'avis du membre gouvernemental de l'Uruguay. Plusieurs membres travailleurs de pays en développement (Chine, Cuba, Pakistan, Pérou, Sri Lanka, République arabe syrienne, Tunisie) sont intervenus dans le même sens pour marquer leur préoccupation face à la gravité d'une telle situation. Les questions des coûts sociaux des programmes d'ajustement structurel, de la compatibilité des politiques recommandées par les institutions financières internationales avec les normes de l'OIT ont été mises en avant par ces membres, ainsi que par le représentant de la FSM. L'OIT a été appelée à jouer un rôle accru, les membres travailleurs soulignant la nécessité de mettre l'accent sur la dimension sociale comme condition essentielle du succès de l'ajustement structurel, ce qui implique nécessairement que les normes de l'OIT sur l'emploi, les droits fondamentaux et le tripartisme fassent partie intégrante des programmes de restructuration. Une coopération plus étroite entre l'OIT, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale a été reconnue souhaitable, essentielle même par le membre travailleur du Royaume-Uni. A cet égard, la commission a noté avec intérêt l'allocution du Directeur général du Fonds monétaire international à la séance plénière de la Conférence, dans laquelle il déclare s'accorder avec le Directeur général du BIT pour considérer que l'OIT était "mieux que quiconque en mesure d'aider à la mise en place de structures nouvelles". 79. Les considérations sur la dimension sociale des restructurations économiques s'appuyant sur les normes de l'OIT sont applicables, toutes choses égales par ailleurs, aux pays de l'Europe centrale et orientale. C'est en substance le sens de l'intervention des membres travailleurs sur ce point. Les membres employeurs ont relevé que les commentaires de la commission d'experts avaient tenu compte, en adoptant un ton plus mesuré, des changements fondamentaux intervenus dans ces pays, c'est-à-dire le passage d'une économie planifiée à une économie de marché. Ce changement radical pose de nouveaux défis aux Etats. Une partie du chômage caché est devenue évidente dans ce processus de changement. Le chômage qui apparaît maintenant constitue un exemple supplémentaire de la faible productivité des systèmes centralisateurs, et l'on inverserait l'ordre des facteurs en affirmant que ces difficultés sont dues à l'économie de marché et non aux problèmes hérités de l'ancien système qu'il faut maintenant régler. Cette transition difficile est en fait le produit d'un système qui niait totalement les droits de l'homme, tout en proclamant le droit au travail. 80. Le membre travailleur du Royaume-Uni a attribué le moindre optimisme montré cette année dans le rapport de la Commission d'experts à la persistance des philosophies du marché libre et dérégulé. Il a exprimé sa préoccupation quant à l'effet de ces philosophies dans les pays d'Europe de l'Est. Le représentant de la FSM a également tenu un langage circonspect sur les thèses du pur libéralisme économique, la déréglementation et le jeu incontrôlé des forces du marché, appliquées à la situation de ces pays. 81. Plusieurs intervenants se sont interrogés, à la suite de la commission d'experts, sur la priorité donnée à l'objectif du plein emploi, au sens de la convention no 122, dans les programmes et politiques. Ils ont mentionné le risque de voir l'emploi considéré de plus en plus comme un objectif non plus "essentiel" mais secondaire. Les membres travailleurs se sont déclarés très préoccupés d'une telle évolution, qui voit s'accroître le décalage entre les objectifs de la convention et ceux des gouvernements, et qu'il importera de surveiller. Pour le membre travailleur de l'Espagne, la croissance très importante de l'emploi précaire et à temps partiel en Europe occidentale est liée à cette évolution. Toutefois, le membre gouvernemental du Danemark, s'exprimant au nom des gouvernements nordiques, ne voit pas nécessairement dans celle-ci une déviation par rapport à la norme, dans la mesure où les adaptations structurelles sont un préalable pour le plein emploi; les effets sociaux dépendent de la façon dont les politiques sont mises en oeuvre. A cet égard, plusieurs membres gouvernementaux (ceux des pays nordiques, de la Belgique, du Royaume-Uni) se sont référés aux politiques poursuivies dans leur pays et à l'accent mis sur les mesures actives de politiques des marchés du travail, tandis que d'autres membres (les membres gouvernementaux du Portugal et de la Roumanie, et le membre travailleur de la Roumanie) soulignaient l'importance de la consultation et du dialogue social, conformément à l'article 3 de la convention no 122. Application de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 82. Les commentaires de la commission d'experts sur l'application de cette convention ont retenu l'attention de la commission. L'importance de la convention, qui confère au tripartisme, pierre angulaire de l'OIT, une assise nationale, a été soulignée par les membres travailleurs et par plusieurs autres membres de la commission, tels les membres gouvernementaux du Danemark (s'exprimant au nom des pays nordiques) ou du Portugal, par exemple. Le membre travailleur de Sri Lanka a en particulier mis l'accent sur l'intérêt de la convention pour les travailleurs des pays en développement, car le rôle du mouvement syndical dans le développement économique et social ne peut être garanti, à son avis, sans la ratification et l'application de cette convention. Les membres travailleurs de la Chine et de la République arabe syrienne ont fait état de la promotion du dialogue tripartite comme conséquence de la ratification par leur pays. En outre, et plus généralement, les membres travailleurs ont relevé que l'entrée en vigueur de la convention no 144 avait accru l'importance du rôle de la commission d'experts en particulier pour les groupes employeurs et travailleurs; par ailleurs, ils ont rappelé que la responsabilité de la communication du rapport de la commission d'experts aux organisations de travailleurs découlait notamment de la convention no 144 dont l'objectif vise à stimuler le tripartisme. Le souhait a été exprimé au sein de la commission que le rythme des ratifications s'amplifie. Il a été noté que, dans certains cas, des organismes ont été créés qui permettent d'envisager la ratification par exemple en Roumanie, selon le membre gouvernemental de ce pays. 83. D'autres interventions ont porté sur les problèmes concernant les droits et obligations découlant de la Constitution de l'OIT et de la convention no 144 pour les pays qui l'ont ratifiée, au regard de la réglementation et de la pratique suivies par les instances concernées des Communautés européennes. Ces questions font l'objet de commentaires de la commission d'experts depuis plusieurs années, et cette année celle-ci a pris note des communications de plusieurs organisations nationales d'employeurs et d'une organisation de travailleurs des Etats membres de la Communauté faisant état de problèmes croissants à cet égard. Les membres employeurs et les membres travailleurs de la commission se sont accordés à reconnaître que les problèmes n'étaient pas résolus et ont exprimé l'espoir que ces difficultés puissent être surmontées afin que les consultations tripartites soient assurées, au niveau national, dans le plein respect de la convention. Les membres gouvernementaux de la Belgique et du Royaume-Uni ont fait des déclarations visant à rassurer la commission et la commission d'experts sur la volonté des gouvernements des pays membres de la Communauté européenne de respecter l'application de la convention no144 et la Constitution de l'OIT. La commission a notamment été informée d'une décision récente du Comité des représentants permanents des pays de la Communauté européenne qui prévoit expressément le respect de la convention no 144 en ce qui concerne la procédure de soumission. Application de la convention (no 150) sur l'administration du travail, 1978 84. Le rapport de la commission d'experts contient cette année des commentaires généraux sur l'application de cette convention qui traite du rôle, des fonctions et de l'organisation des systèmes d'administration du travail. L'importance de cette convention, en particulier pour les pays en développement, a été soulignée par les membres employeurs, ainsi que par le membre gouvernemental de la RSS d'Ukraine. 85. De leur côté, les membres travailleurs ont insisté sur l'insuffisance des moyens et équipements des administrations du travail pour réaliser les objectifs de divers instruments. Ceci est vrai pour ce qui est de la mise en valeur des ressources humaines, de la promotion du tripartisme, du développement des statistiques du travail, de la coordination de la politique du travail en général et de l'inspection du travail. Les normes prévoient une coopération appropriée et efficace avec les organisations professionnelles qui requièrent un partenaire au niveau national. 86. Comme l'indique la commission d'experts, la convention, en pratique, sert de cadre à une grande partie des recherches du Bureau et des activités de coopération technique. Dans cette optique, le membre gouvernemental du Portugal s'est déclaré d'accord avec la commission d'experts pour considérer que la ratification et l'application de la convention pourraient être le pivot d'une relation plus étroite, au niveau national, entre les normes internationales du travail et les activités de coopération technique du BIT. Les membres employeurs, constatant que la convention no 150 n'avait reçu que 34 ratifications à ce jour, se sont prononcés en faveur d'un encouragement à une plus large ratification. Quant au membre gouvernemental de la RSS d'Ukraine, il a exprimé le souhait que, vu l'importance des instruments, la commission d'experts continue à traiter de leur application dans ses prochains rapports. Application des conventions dans les entreprises ou zones d'exportation et aux installations industrielles en mer 87. Des membres de la commission se sont référés aux commentaires que la commission d'experts formule depuis 1981 sur l'application des conventions ratifiées dans ces secteurs spécifiques d'activité. 88. En République dominicaine, a déclaré le membre gouvernemental de ce pays, la question de l'application des conventions dans les zones franches d'exportation revêt une importance particulière. Son pays, en effet, connaît un développement appréciable de ces zones et compte sur elles pour favoriser la création d'emplois. Il espère que l'OIT et ses organes de contrôle fourniront toutes informations utiles permettant d'améliorer les conditions des travailleurs des entreprises installées dans ces zones ainsi que de renseigner sur les conditions de travail dans celles d'autres pays. Si l'intérêt de son pays est de rester un lieu attractif pour l'établissement de zones franches grâce à la qualité de sa main-d'oeuvre et la compétitivité des coûts, il est aussi de rechercher un développement uniforme des conditions de travail dans ces entreprises afin d'éviter les effets négatifs de la concurrence entre pays de la région sur le niveau de vie et les conditions de travail des salariés. Le membre travailleur du Pakistan a fait une déclaration dans le même esprit: selon lui, l'existence des entreprises ou zones d'exportation ne saurait justifier des différences de traitement à l'intérieur d'un même pays quant à l'application des normes, notamment s'agissant des conventions relatives aux droits de l'homme. 89. Se référant aux commentaires de la commission d'experts sur l'application des conventions aux installations industrielles en mer, le membre gouvernemental de la RSS d'Ukraine s'est interrogé sur le devenir du projet d'étude comparative de la législation et de la pratique d'un certain nombre de pays par le secrétariat et les organes de contrôle. A cette question, et à d'autres qui ont été posées au cours de la discussion, le représentant du Secrétaire général a répondu globalement que le secrétariat avait pris note de tous les commentaires et qu'il en tirerait le meilleur parti possible. Questions relatives aux registres maritimes "internationaux" 90. Les membres employeurs ont estimé que les commentaires de la commission d'experts sur les registres maritimes internationaux rendent bien compte de l'objectif de ces registres qui, dans les pays disposant d'une marine marchande, est d'éviter la disparition de la flotte et, par conséquent, la perte d'emplois. La mise en place de ces registres s'est en général révélée satisfaisante. Ils ont convenu que les problèmes qui subsistent en rapport avec ces registres devraient être soigneusement examinés dans une instance adéquate qui est, à leur avis, l'Organisation maritime internationale. Les membres gouvernementaux de l'Allemagne, du Danemark (s'exprimant au nom des gouvernements nordiques), du Portugal et du Royaume-Uni ont également estimé nécessaire et utile que les questions relatives à la mise en oeuvre des registres nationaux soient examinées par un organisme approprié. 91. En ce qui concerne la mise en oeuvre de ces registres, les membres travailleurs ont rappelé l'existence d'inégalités de traitement entre travailleurs qui effectuent le même travail sur le même bateau et d'atteintes à la liberté de négociation. Ils se sont déclarés pleinement d'accord avec les conclusions des experts selon lesquelles la question des registres maritimes internationaux et les problèmes que leur mise en oeuvre soulèvent méritent un examen approfondi. Cependant, le fait que l'examen de cette question soit renvoyée à une instance spécialisée ne justifie pas que soit laissée en suspens l'application des conventions. Le membre travailleur de l'Argentine a rejeté l'idée que cet examen puisse se faire au sein de l'Organisation maritime internationale. En effet, les questions soulevées par la mise en oeuvre de ces registres (liberté de négociation, discrimination) touchent l'application de certaines conventions internationales du travail, notamment la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 et la convention (no111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. En conséquence, les problèmes soulevés par ces registres doivent être examinés dans le cadre de l'OIT. 92. Le membre travailleur du Danemark a rappelé que le mouvement syndical danois n'est pas opposé dans son principe à l'institution d'un registre maritime international, car il n'est dans l'intérêt d'aucun marin que la flotte marchande opère sous pavillon de complaisance d'un pays à "registre ouvert". Mais cette mise en oeuvre doit se faire dans le respect des engagements internationaux, y compris ceux acceptés en vertu de la ratification des conventions de l'OIT, ce qui de son avis n'est pas le cas dans son pays. Mesures destinées à assurer l'application des conventions 93. Se référant au paragraphe 107 du rapport général de la commission d'experts où sont évoquées les sanctions administratives, civiles ou pénales, les membres employeurs ont considéré qu'il s'agissait là d'une question de fond très importante relative aux moyens qu'un Etat doit mettre en oeuvre pour assurer l'application des conventions ratifiées. Ils ont relevé que la commission d'experts n'énumérait pas d'autres mesures destinées à assurer l'application des conventions, à l'exception des sanctions. S'il n'y a pas de difficulté lorsque la convention prévoit expressément l'adoption de telles mesures, ils ont fait part de leurs doutes quant à la déclaration de la commission d'experts selon laquelle des sanctions particulières devraient être adoptées par l'Etat dans le cas où une convention ne les prévoit pas expressément. Dans ce cas, il appartient à l'Etat de décider de la manière dont il doit s'acquitter de ses obligations. La recommandation de la commission d'experts quant à l'adoption de sanctions pénales ou d'une autre nature ne saurait être considérée comme une interprétation stricte d'une convention. Les membres travailleurs ont souligné que la question des sanctions nationales et internationales comme mesures destinées à assurer l'application des conventions devait à l'avenir retenir l'attention de la commission et du Bureau. 94. Le membre gouvernemental de l'Allemagne a indiqué que toutes les violations des dispositions d'une législation civile ne sont pas susceptibles d'être sanctionnées pénalement; il a estimé que l'obligation d'imposer des sanctions pénales ne devrait pas être inscrite dans toutes les conventions de l'OIT. Les sanctions pénales devraient être limitées aux violations graves de nature criminelle telles que le travail forcé. Le membre travailleur du Pakistan a insisté sur la nécessité de prévoir des sanctions, notamment pour ce qui est de l'interdiction de la discrimination et du travail forcé. 95. Le membre gouvernemental de la Belgique a relevé la tendance dans son pays à utiliser de plus en plus les sanctions administratives à caractère pénal pour assurer l'application de la législation du travail. Ces sanctions peuvent faire l'objet de recours devant les juridictions du travail. Le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite a déclaré que des sanctions suffisantes pour assurer le respect des normes existent dans son pays. 96. Le représentant du Secrétaire général s'est référé aux commentaires de la commission d'experts dans son paragraphe 107 qui concernent à la fois l'adoption de sanctions adéquates qui peuvent s'avérer nécessaires afin de rendre effectives les dispositions d'une convention, et l'adaptation des sanctions pécuniaires afin qu'elles puissent avoir un effet dissuasif, notamment dans les pays qui connaissent un taux d'inflation élevé. Collaboration avec d'autres organisations internationales ou régionales 97. Les membres employeurs et les membres travailleurs ont estimé que les liens entre l'OIT et les organisations s'occupant notamment de droits de l'homme devraient se renforcer encore. L'OIT a pour mandat de contribuer par ses instruments propres à l'amélioration des conditions sociales et de travail et donc à garder présente à l'esprit la protection des droits de l'homme. La collaboration entre l'OIT et d'autres organisations internationales, notamment les Nations Unies, est, de l'avis du membre travailleur de la République arabe syrienne, une source de satisfaction et d'encouragement pour la réalisation des objectifs de l'OIT qui sont conformes aux principes de la Charte des Nations Unies. Le membre travailleur du Pakistan a noté avec intérêt que l'OIT sera associée directement au contrôle de la Convention des Nations Unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et de leurs familles. Le membre gouvernemental du Danemark, s'exprimant au nom des gouvernements nordiques, a noté avec satisfaction les mesures adoptées en vue de renforcer la coopération technique dans le domaine des droits de l'homme par le partage entre organisations des connaissances et des expériences. Le membre gouvernemental de la RSS d'Ukraine a souligné les nouvelles possibilités d'action qui se présentent dans la perspective d'une coopération accrue entre l'OIT et le PNUD. Normes et coopération technique 98. Les membres travailleurs ont considéré que la priorité donnée à la complémentarité entre la coopération technique et l'application des normes, telle qu'elle ressort des propositions de programme et budget pour 1992-93, constitue un point positif, la coopération technique devrait aller de pair avec la volonté de ratifier et d'appliquer les conventions. Le membre travailleur du Pakistan a rappelé que la coopération technique doit aider les Etats Membres à développer leurs infrastructures dans le respect des normes internationales du travail. Le membre travailleur du Japon a déclaré à cet égard que le principe du tripartisme devrait être reconnu en ce qui concerne la planification, la mise en oeuvre et le suivi de ces activités de coopération. Cette opinion est partagée par le membre travailleur de Sri Lanka qui a en outre relevé que la complémentarité entre normes et coopération technique est parfois perdue de vue dans les projets du BIT financés par des ressources en provenance d'agences extérieures. Il a exprimé l'espoir que cette complémentarité sera développée et maintenue dans tous les projets du BIT quel qu'en soit le financement. 99. Le membre gouvernemental de l'Australie, se référant au paragraphe 68 du rapport de la commission d'experts, a indiqué que son gouvernement reconnaissait pleinement l'importance des liens entre l'activité normative et la coopération technique et se félicitait de la décision du Directeur général de donner une priorité particulière à cette question dans les propositions de programme et budget 1992-93. Il a informé la présente commission des activités entreprises par son gouvernement pour apporter son soutien à l'OIT dans ce domaine. Se référant à la complémentarité entre les normes et la coopération technique, le membre gouvernemental de l'Inde a déclaré que les programmes de coopération technique devraient permettre de s'attaquer aux problèmes socio- économiques fondamentaux en stimulant les capacités nationales et en créant des emplois pour répondre plus spécifiquement aux besoins des travailleurs les plus démunis et ceux du secteur non structuré. 100. A ce sujet, le représentant du Secrétaire général a précisé les grandes lignes qui sous-tendent cette priorité d'un resserrement des liens entre les normes et la coopération technique. Un des objectifs majeurs de la coopération technique vise à promouvoir les normes adoptées par la Conférence internationale du Travail, et les activités pratiques de l'OIT ne sauraient en aucune circonstance entrer en contradiction avec les principes de base qui régissent les normes. Il a rappelé que les activités pratiques doivent être menées de telle façon qu'elles contribuent au développement des normes et à leur meilleure application. C. Rapports demandés conformément à l'article 19 de la Constitution de l'OIT Convention (no 140) et recommandation (no 148) sur le congé-éducation payé, 1974 Convention (no 142) et recommandation (no 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975 101. Selon les choix faits par le Conseil d'administration à sa 238e session (novembre 1987), l'étude d'ensemble de la commission d'experts portait, cette année, sur le domaine de la "mise en valeur des ressources humaines". Etablie à partir des rapports demandés au titre de l'article 19 de la Constitution sur l'effet donné aux instruments concernés, l'étude a également tenu compte, conformément à la pratique habituelle, des informations communiquées au titre des articles 22 et 35 de la Constitution. Elle a également dûment tenu compte des commentaires reçus de 20 organisations d'employeurs et de travailleurs originaires de 12 pays d'Amérique latine, d'Asie, d'Europe, ou encore d'Océanie. 102. "La mise en valeur des ressources humaines" ne participe pas de ces thèmes conflictuels qui divisent les pays ou les groupes dont les intérêts sont parfois difficilement conciliables selon les enjeux. En effet, la première, et plus évidente, constatation qu'a pu faire la commission a été l'accord unanime sur le sujet, son intérêt pour tous les pays et toutes les catégories de la population active, sa valeur stratégique pour faire face aux défis du développement, des changements techniques et des restructurations dans un monde de plus en plus interdépendant et compétitif. 103. Les membres employeurs et les membres travailleurs, ainsi que les membres gouvernementaux qui sont intervenus dans la discussion, ont ainsi souligné l'importance et l'actualité des quatre instruments qui, comme l'a noté la commission d'experts, ont consacré l'abandon de la conception traditionnelle attribuant à la formation professionnelle la seule fonction d'équilibrer le marché de l'emploi, au profit d'une conception plus large et dynamique considérant la "mise en valeur des ressources humaines" comme un facteur majeur du développement économique et social. Les membres travailleurs, ainsi que le représentant de la Fédération syndicale mondiale (FSM), tout en relevant une certaine ambiguïté de cette expression ont rejoint la commission d'experts dans son analyse du contenu de la notion. Pour eux, la mise en valeur des ressources humaines présuppose le droit de chaque travailleur, sans aucune discrimination, à l'orientation et à la formation professionnelles dans une perspective réelle d'emploi ou d'amélioration de celui-ci. Comme la commission d'experts l'a souligné, il faut ouvrir l'accès aux professions, favoriser la mobilité des travailleurs, leur adaptation à de nouvelles tâches et préserver ainsi leurs chances sur le marché de l'emploi. Mais l'éducation et la formation visent aussi d'autres finalités que professionnelles, car elles ouvrent aussi l'accès à la culture, à la connaissance, à la vie politique et sociale et sont un facteur essentiel d'épanouissement de la personne. En termes plus généraux, les membres employeurs ont aussi constaté la vaste portée du concept et son impact dans les domaines étendus de la vie sociale et du développement économique. 104. Dans ce cadre largement consensuel, la discussion a fait néanmoins apparaître une diversité d'apports, des nuances ou des éclairages différents sur les problèmes examinés par la commission d'experts dans son étude d'ensemble. Structurée essentiellement par le rapport des experts, la discussion a ainsi traité du contenu, de la portée et de la nature des instruments, de leur mise en oeuvre et les difficultés rencontrées à cette occasion, ainsi que de l'état des ratifications; enfin, des souhaits ont été exprimés quant au suivi et à l'impact de l'étude d'ensemble. 105. La commission s'est accordée à souligner les caractéristiques fondamentales et particulières des instruments considérés. En bref, elles tiennent principalement aux objectifs fixés, au champ d'application des normes, à leur relation avec d'autres normes et principes, à la nature des obligations qu'elles impliquent. Ces points peuvent être illustrés par diverses interventions. Ainsi, par exemple, les membres employeurs, comme le membre gouvernemental de l'Allemagne, ont-ils relevé le caractère avant- gardiste et ambitieux des instruments de 1974 et 1975, qui ont fixé à un niveau très élevé les objectifs des politiques et programmes à formuler et mettre en oeuvre. Les membres travailleurs se sont, entre autres, exprimés sur l'étendue du champ d'application des instruments et la relation d'interdépendance avec d'autres normes et principes, qui a pour effet de renforcer l'action normative de l'OIT. Il en est ainsi, notamment, de l'égalité de chances et de traitement, du plein emploi productif et librement choisi, du tripartisme, mais aussi de la santé et hygiène du travail, de l'âge minimum d'admission à l'emploi, etc. Ne doit pas être perdue de vue, non plus, la relation logique entre les divers aspects couverts par les normes pertinentes: l'orientation professionnelle, la formation initiale, le perfectionnement et le recyclage, le congé-éducation payé. De l'avis des membres travailleurs, négliger un de ces aspects revient à diminuer l'efficacité des autres composantes et à augmenter le coût final, à la fois pour les Etats, les employeurs et les travailleurs. La "gestion de l'incertitude" " notion qui ne devrait pas être confondue avec celle de planification dans le sens classique du terme " liée aux prévisions aléatoires de l'emploi et de la main-d'oeuvre implique pour les pays d'adopter une approche globale et de viser la promotion de l'ensemble des objectifs fixés dans les deux groupes d'instruments. Le coût de cette politique doit être regardé comme un investissement qui portera ses fruits à l'avenir, a notamment déclaré le membre gouvernemental de l'Allemagne. 106. Les membres employeurs ont fait observer que, si les objectifs à atteindre ont été fixés à un niveau très élevé, la convention (no 140) sur le congé-éducation payé, 1974 et la convention (no 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975, étaient du type "promotionnel", c'est-à-dire souples par nature. La commission d'experts a apporté des précisions à cet égard, dont l'intérêt a été notamment relevé par le membre gouvernemental de l'Allemagne. Elle a ainsi rappelé (paragraphe 484 de son étude) que qualifier une convention de promotionnelle n'implique aucunement qu'elle ne participe pas de la nature d'un instrument juridique comportant des obligations concrètes. La souplesse d'une convention promotionnelle ne signifie pas l'absence de prescriptions normatives; elle réside dans la faculté reconnue à l'Etat partie de décider, dans le cadre d'une action menée de façon continue, de la nature et de l'étalement dans le temps des mesures à prendre en vue d'atteindre les objectifs prescrits. Les membres travailleurs se sont prononcés dans le même sens, et le membre travailleur de la Pologne a développé l'analyse du concept en se référant à la dualité des obligations des Etats (de résultats et de moyens) inclues dans les normes. 107. La mise en oeuvre des objectifs en matière de développement des ressources humaines implique, aux termes de la convention (no 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975, l'élaboration de systèmes ouverts, souples et complémentaires d'enseignement général, technique et professionnel, d'orientation scolaire et professionnelle et de formation professionnelle, que ces activités se déroulent à l'intérieur ou hors du système scolaire. De la discussion sur ces divers aspects peuvent être retenues les considérations suivantes. 108. Plusieurs intervenants (membres employeurs, notamment le membre employeur des Etats-Unis; membres travailleurs, notamment les membres travailleurs des Philippines et de Pologne) ont souligné le rôle premier et déterminant de l'éducation de base dispensée par les systèmes d'enseignement. En conséquence, la condition des personnels enseignants, des "employés de services essentiels" selon le membre employeur des Etats-Unis, devrait faire l'objet d'une réflexion. A l'évidence, pour le représentant de la FSM, la situation de l'enseignement scolaire dans un pays a des répercussions sur la formation professionnelle initiale et permanente. Or la réduction des budgets de l'éducation dans le cadre des politiques macroéconomiques recommandées par le FMI a pour effet que les pays concernés connaissent un nombre élevé d'analphabètes ou de travailleurs manquant de bases minimales pour une formation digne de ce nom. A cet égard, la commission a pris note de la déclaration prononcée à la séance plénière de la Conférence par le Directeur général du Fonds monétaire international, notamment sur l'importance nécessairement attribuée à la réduction du déficit budgétaire, mais en tenant compte, lors des choix difficiles à faire, du caractère manifestement plus productif des dépenses affectées dans les budgets à l'éducation ou à tout autre moyen de valoriser le capital humain comparées à d'autres, telles celles qui financent des projets de prestige ou les dépenses militaires excessives. 109. En ce qui concerne l'orientation professionnelle, les membres travailleurs ont rappelé les écarts importants constatés par la commission d'experts entre les pratiques et les techniques des pays industrialisés et celles des pays en développement. Certains pays en développement ont indiqué avoir des difficultés pour appliquer pleinement les dispositions des instruments relatives à l'orientation professionnelle. L'étude d'ensemble contient toutefois des exemples concrets montrant que des pays ont pu adapter des techniques et pratiques propres à leur culture, à leurs besoins et à leur développement. La coordination entre l'orientation scolaire et professionnelle pourrait également résoudre un certain nombre de problèmes. A cet égard, les membres travailleurs ont souligné que la convention permet la mise en oeuvre progressive des mesures et des pratiques nationales. L'informatisation et les tests devraient dans tous les cas respecter la sphère privée; cette problématique exige une attention particulière de la part du Bureau. Par ailleurs, les Etats manquent en général à leur obligation de fournir des informations aux travailleurs en ce qui concerne les conventions collectives et le système des relations professionnelles. En tout état de cause, ont déclaré de leur côté les membres employeurs, l'importance et l'utilité d'une orientation professionnelle couvrant un vaste champ et traitant des divers aspects abordés par les normes ne peuvent être contestées. Il est nécessaire qu'existent des systèmes d'orientation avec des contenus différenciés selon les groupes ciblés de personnes à conseiller. De tels systèmes impliquent de disposer de personnels nombreux et formés et exigent beaucoup de ressources financières. Les membres employeurs ont fait remarquer à cet égard que cette question, celle du financement et des difficultés qui y sont attachées, est présente tout au long de l'étude d'ensemble. Le présent rapport y reviendra plus loin. 110. S'agissant de la formation professionnelle proprement dite, les membres travailleurs considèrent, en premier lieu, que la formation initiale dans l'entreprise mérite une attention particulière. Non seulement parce que ce système offre des possibilités aux Etats dépourvus de moyens, mais également parce que la présence de jeunes ayant peu d'expérience dans le monde du travail pose des problèmes, une base théorique trop faible provoquant souvent l'échec. C'est pourquoi le système mixte, c'est-à-dire le travail en alternance avec une formation dans une institution, est préférable, bien que le système scolaire ne puisse pas être entièrement subordonné aux demandes de qualification prévalant à un moment donné. Une telle subordination serait en contradiction avec l'exigence de la polyvalence. Quant au perfectionnement professionnel, il devrait être garanti pour toutes les catégories de travailleurs, tout au long de leur vie, par un système de financement approprié. En particulier, un système de financement adapté devrait garantir l'accès des travailleurs des PME et des travailleurs à statut précaire au système du perfectionnement professionnel. 111. La question de la différenciation et spécialisation des systèmes de formation professionnelle, traitée par les normes et dans le rapport de la commission d'experts, a été relevée en particulier par les membres employeurs. Les efforts faits et poursuivis dans nombre de pays les conduisent à reconnaître que l'importance de la question n'est pas sous-estimée, mais est au contraire pleinement reconnue. Les phénomèmes d'interaction et de réciprocité sont évidents entre formation et économie: l'économie ne peut prospérer que s'il existe un volume suffisant de main-d'oeuvre qualifiée, mais en même temps la formation et le perfectionnement professionnels ne peuvent être assurés que dans le cadre d'une économie en croissance. Les membres employeurs constatent que des progrès considérables ont déjà été réalisés notamment dans le domaine du perfectionnement professionnel. Les conditions ou facteurs de progrès sont, outre les ressources financières, la participation active des partenaires sociaux, la motivation des individus, ainsi que, dans beaucoup de pays en développement, la coopération technique fournie par le BIT. Se référant à la situation de son pays, le membre employeur des Etats-Unis a fourni des informations sur les programmes que les entreprises privées ont mis sur pied, sous la pression du marché, pour faire face aux pénuries de main-d'oeuvre et élever les niveaux de qualification; les entreprises ont par exemple recouru à la formule du partenariat avec les universités et alloué des ressources à des programmes communautaires de formation. 112. Il va de soi, ont fait aussi observer les membres employeurs, que le contenu de la formation professionnelle (ainsi que de l'orientation professionnelle) peut être extrêmement différent suivant qu'il s'agit d'un pays industrialisé, agricole ou en développement. Dans le cas des pays industrialisés, la formation et l'orientation sont beaucoup plus fortement spécialisées et différenciées que dans les deux autres catégories de pays. Mais, la différenciation dans la formation (et l'orientation professionnelle) doit être maniée d'une façon souple, par exemple s'agissant de l'égalité des chances dans ce domaine entre populations urbaines et rurales. La formation professionnelle doit s'adapter aux changements structurels et sociaux; elle doit non seulement suivre ces évolutions mais les anticiper, en tout cas les faciliter. Ainsi, le succès de la restructuration économique et sociale dans bon nombre des pays de l'Europe centrale et orientale dépendra de la façon dont les systèmes de formation réagiront et de la mesure dans laquelle ils pourront s'adapter aux nouveaux défis. 113. Un problème particulier de l'application des conventions dans les pays en développement a trait à la spécificité du secteur dit informel ou non structuré. Contrairement aux normes sur la politique de l'emploi, celles sur la mise en valeur des ressources humaines n'y font pas de référence explicite. La commission d'experts a toutefois examiné la situation dans ce secteur au regard des principes contenus dans les normes et a noté, d'après les informations fournies notamment dans le cadre des programmes d'assistance technique du BIT, qu'une part importante des activités d'orientation et de formation professionnelle était assumée dans le secteur non structuré. Le membre employeur de l'Algérie a déclaré formuler les plus expresses réserves à l'endroit de cette appréciation qui, à son avis et tout au moins pour ce qui concerne la situation en Algérie, est exagérée et ne correspond pas à la réalité. 114. Abordée de façon simplement allusive dans les instruments sur la mise en valeur des ressources humaines, la question du financement de l'orientation et de la formation professionnelles, n'en a pas moins fait l'objet d'une attention particulière de la part de la commission d'experts. En effet, comme elle l'indique dans son étude, l'expérience montre que le choix d'un système de financement constitue une décision stratégique fondamentale qui gouverne ou influence de nombreux aspects des politiques en la matière. Des informations complétant celles contenues dans l'étude d'ensemble ont été fournies, par exemple, par le membre employeur des Etats-Unis, ou par le membre travailleur des Philippines, sur les systèmes de financement, notamment privé, adoptés dans leur pays. 115. Pour les membres employeurs, la mise en valeur des ressources humaines devrait être considérée comme un investissement en capital humain. En conséquence, un système de prélèvement fiscal sur les employeurs ne leur semble pas un moyen approprié de financer les programmes de formation. Selon eux, une taxe prélevée sur l'employeur serait un fardeau pour les entreprises prospères et un facteur de blocage pour l'ajustement structurel et la croissance économique. 116. Pour les membres travailleurs, les moyens publics alloués à la mise en valeur des ressources humaines dépendent non seulement des possibilités budgétaires des Etats mais également de l'affectation des budgets pour l'enseignement, la formation, l'emploi et l'orientation. Comme les ressources humaines sont d'une importance capitale pour le développement et le bien-être d'un pays, il s'agit de dépenses stratégiques revêtant, selon eux, une priorité absolue. Les Etats ne peuvent pas rejeter leurs responsabilités primordiales quant à l'orientation et à la formation professionnelles. De l'avis des membres travailleurs, les employeurs devraient naturellement contribuer au financement parce qu'ils ont tout intérêt à disposer d'une main-d'oeuvre qualifiée. Ceci vaut surtout dans les pays - industrialisés ou en développement - où les ressources des entreprises sont plus importantes que ne le sont les moyens de l'Etat. La méthode de financement n'est pas neutre et afin de permettre aux travailleurs avec un statut précaire et aux travailleurs d'entreprises ou des secteurs moins structurés ou en restructuration d'avoir accès aux systèmes de formation et d'orientation, il faudrait prévoir des systèmes de financement sectoriels, interentreprises ou même intersectoriels. L'étude d'ensemble montre qu'il existe de multiples possibilités de financement adaptées aux besoins et pratiques nationales. Les conventions collectives offrent, par exemple, des possibilités de financement. La collaboration entre le système et l'infrastructure scolaires et les réseaux post-scolaires, ainsi qu'une gestion efficace des moyens pourraient également contribuer à atteindre les objectifs des conventions tout en limitant les dépenses. La combinaison travail et formation en alternance, l'apprentissage dans les entreprises ou dans les centres interentreprises sont encore d'autres possibilités. De son côté, estimant que la formation est un droit pour les travailleurs et une obligation pour les gouvernements et les employeurs, le représentant de la FSM a déclaré que, si les modalités du financement entre les sources patronales et publiques dépendaient des situations nationales, il n'acceptait pas le point de vue selon lequel la formation est un investissement individuel à la charge des travailleurs. Congé-éducation payé 117. Les membres employeurs ont observé que les difficultés d'ordre économique et financier prenaient un relief particulier dans le cas de la convention et de la recommandation sur le congé-éducation payé. Elles sont attestées par le faible nombre de ratifications de la convention (no 140) sur le congé-éducation payé, 1974. Ces instruments formulent en effet un niveau très élevé d'exigences, qui reflètent le grand optimisme prévalant à l'époque de leur adoption. Or, aujourd'hui, bien des pays, qui ne sont pas seulement des pays en développement, ne sont pas en mesure de satisfaire de telles exigences. Par ailleurs, on peut s'étonner que la commission d'experts, tout en insistant sur la souplesse des instruments, critique des pratiques qui sont autant d'exemples de souplesse dans leur mise en oeuvre, comme de prévoir que ce congé doit être utilisé à des fins de perfectionnement professionnel, ou l'existence de conditions d'âge maximum ou d'ancienneté dans l'entreprise. 118. S'agissant de la souplesse des instruments et du caractère progressif de leur application, les membres travailleurs ont relevé qu'entre une situation minimale, où le congé-éducation payé n'est accordé qu'à des fins de formation liée à la fonction exercée, et une situation idéale qui consacre le droit individuel de chaque travailleur de choisir sa formation, la commission d'experts avait identifié de nombreuses méthodes d'extension progressive de l'octroi du congé-éducation payé. Mais cette extension progressive suppose une politique soutenue de promotion du congé-éducation payé, comme le prévoient les instruments. La commission d'experts a rappelé utilement que le caractère promotionnel des instruments ne signifie pas l'absence d'obligations concrètes, en l'occurrence, l'obligation de formuler et d'appliquer une politique soutenue et explicite de promotion de l'octroi du congé-éducation payé. La commission d'experts a fort justement indiqué qu'une telle politique devait nécessairement impliquer des autorités et des organismes: la simple attitude de laisser-faire de certains pays n'est pas acceptable. Le rôle prépondérant des organisations d'employeurs et de travailleurs doit en outre être reconnu dans la formulation et l'application de cette politique. L'étude d'ensemble donne à cet égard des exemples intéressants de coexistence dynamique entre les sources législatives et conventionnelles du droit du congé-éducation payé. 119. Les membres employeurs ont souligné que l'écart entre les objectifs ambitieux des instruments et les réalités nationales était particulièrement flagrant dans le cas des pays qui doivent utiliser les faibles moyens à leur disposition pour lutter contre l'analphabétisme plutôt que pour donner une formation supplémentaire aux travailleurs déjà instruits. Dans les pays hautement développés, la question se pose de manière différente: le temps de loisir y est de plus en plus important, tandis que se multiplient les offres de formation. Le problème est alors de susciter l'intérêt pour ces formations. 120. Les conditions d'octroi du congé-éducation payé doivent être exemptes de toute discrimination. Cette affirmation du principe de l'égalité de traitement par la commission d'experts a été en particulier relevée par les membres travailleurs qui voient là une disposition impérative des plus importantes: le congé ne doit pas être refusé de manière discriminatoire et discrétionnaire. Quant aux droits du travailleur, les membres travailleurs ont estimé que le contrat de travail devrait être maintenu pendant la durée du congé, et que le paiement intégral du salaire était tout à fait normal lorsque l'envoi en formation était décidé par l'employeur. De leur côté, les membres employeurs ont soutenu que, lors de l'octroi de congé-éducation payés, il devait être tenu compte des intérêts et des besoins de l'entreprise, et du lien de la formation avec l'emploi exercé. Si les qualifications acquises par le travailleur à l'occasion de ce congé n'entraînent pas une promotion automatique, il est toutefois de l'intérêt de l'employeur d'en tenir compte. Enfin, les membres employeurs ont regretté que la commission d'experts n'ait consacré qu'une brève attention aux problèmes qu'est susceptible de susciter une pratique de financement par l'Etat ou les employeurs de cours organisés par les syndicats. 121. Selon les membres travailleurs, la Conférence internationale du Travail de 1974 a clairement voulu, comme il ressort de l'article 2 de la convention, que le congé-éducation payé ne soit pas limité à la seule formation professionnelle liée à la fonction du travailleur dans l'entreprise: il doit aussi être prévu à des fins plus larges de formation générale et de formation syndicale. La formation syndicale a une importance toute particulière pour la promotion du tripartisme et de la négociation collective. Les membres travailleurs ont en outre récusé l'attitude consistant à n'envisager le congé-éducation payé que comme un coût supplémentaire, alors qu'il constitue plutôt un investissement, surtout en période de changements technologiques et de restructuration. Le représentant de la Fédération syndicale mondiale a ajouté pour sa part qu'une telle conception, c'est-à-dire celle d'un coût supplémentaire, procédait d'une vision à courte vue, en faisant observer que les pays se trouvant dans la meilleure position quant à la maîtrise des technologies les plus avancées sont ceux qui ont le plus investi dans l'éducation et la formation. Conclusion: Des normes actuelles qui préparent l'avenir 122. L'étude d'ensemble a trois grands objectifs, à savoir: donner une image générale de la situation relative aux matières couvertes par les instruments considérés, attirer l'attention sur les difficultés d'application, identifier les obstacles éventuels à la ratification des conventions. En estimant que la commission d'experts avait parfaitement rempli son mandat à cet égard, la commission n'a pas manqué de relever la conclusion principale en deux points que les experts tirent en dernière analyse. Les objectifs fixés par les normes relatives à la mise en valeur des ressources humaines sont reconnus et acceptés de façon quasi universelle. Mais, la mise en oeuvre des normes rencontre dans bien des pays des difficultés considérables, en particulier dans les pays en développement où l'obstacle majeur est constitué par des conditions économiques et financières défavorables. Ce constat n'est ni nouveau ni surprenant, mais il rappelle la responsabilité de l'OIT dans ce domaine, et le Président de la Conférence n'a pas manqué d'en faire état dans son discours d'ouverture de la 78e session. 123. Le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite, se référant à la situation des pays en développement ainsi que les membres travailleurs du Nigéria et des Philippines ont brossé de sombres tableaux de la situation. Dans ces pays, qui représentent plus des deux tiers des pays du monde, la ressource humaine, la plus abondante des ressources naturelles, s'accroît à un rythme accéléré sous l'effet de facteurs démographiques non maîtrisés, tandis que la faiblesse des richesses créées par l'économie entrave sérieusement la mise en valeur et l'utilisation productive de la main-d'oeuvre. Les besoins sont immenses et pressants, et il y a urgence pour l'action. Comme l'a fait observer le membre travailleur du Nigéria, l'éducation et la formation n'ont pas seulement un intérêt économique pour les pays, elles revêtent aussi une grande importance pour la stabilité et la paix, en particulier au moment où l'on cherche à définir un nouvel ordre mondial. Des efforts concertés sont nécessaires pour aider les pays en développement à mettre en oeuvre des politiques conséquentes de mise en valeur des ressources humaines. Les intervenants ont plaidé avec insistance pour une intensification des activités de coopération technique du BIT dans le domaine de la formation. Concrètement, le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite a exprimé l'espoir de voir accrues les allocations pour l'orientation et la formation professionelles au bénéfice des pays en développement dans le budget de l'OIT. 124. L'assistance technique du BIT peut aussi conduire à un dialogue tripartite ayant pour effet de faciliter la ratification des conventions, comme l'a montré le membre travailleur des Philippines se référant à la ratification récente par son pays de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976. Dans le cas présent, l'état des ratifications des instruments faisant l'objet de l'étude d'ensemble a préoccupé la commission. Plus catégorique, le représentant de la FSM a estimé que le nombre des ratifications des conventions (21 et 44 pour la convention (no 140) sur le congé-éducation payé, 1974 et la convention (no 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975, respectivement) était notoirement insuffisant et qu'il serait paradoxal que des textes d'une telle importance soient ignorés à un moment où on ne parle partout que de formation, de maîtrise des technologies nouvelles, d'adaptation aux changements scientifiques et techniques. 125. Les membres travailleurs ont considéré que l'étude d'ensemble démontrait, à l'appui de nombreux exemples et d'une analyse approfondie des pratiques, que la ratification immédiate des conventions nos 140 et 142 ne devrait pas poser de problèmes pour la grande majorité des Etats Membres. En effet, la plupart des Etats Membres n'ayant pas encore ratifié la convention sur la mise en valeur des ressources humaines ont déclaré dans leur rapport que leur législation, ou leur pratique, étaient déjà en conformité avec les instruments, ou que, pour le moins, ceux-ci servaient de cadre de référence ou de source d'inspiration pour leur législation et leur pratique. Les membres travailleurs ont estimé également que la commission avait répondu aux réserves émises par certains gouvernements, à la fois des pays industrialisés et des pays en développement, quant aux possibilités de ratification des instruments, notamment au motif qu'ils n'en ont pas atteint tous les objectifs, en apportant, comme déjà indiqué, des précisions utiles sur le caractère promotionnel des conventions et ses implications quant à la nature des obligations qui en découlent pour les pays. Se référant à l'accent mis au cours de la discussion sur les difficultés rencontrées dans les pays pour mettre en pratique les instruments et le décalage préoccupant entre les objectifs et les réalités, les membres travailleurs ont souligné ou réitéré, qu'en définitive beaucoup dépend d'une approche globale, d'une volonté de mettre en oeuvre une politique et d'une action menée de façon continue. La coopération technique du BIT peut contribuer à surmonter des problèmes de mise en oeuvre. La pertinence et l'actualité des deux conventions et recommandations, qui ont été classées par le Conseil d'administration parmi les instruments dont il convient de promouvoir en priorité la ratification et l'application, sont très généralement reconnues. En conclusion, les membres travailleurs ont lancé un appel aux Etats Membres pour qu'ils ratifient la convention (no 140) sur le congé-éducation payé, 1974 et la convention (no 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975. 126. Le membre gouvernemental de l'Allemagne s'est déclaré plus réservé quant à l'appel à la ratification des deux conventions (auxquelles son pays a, d'ailleurs, adhéré). La ratification de ces normes, souples et promotionnelles, est peut-être plus contraignante qu'il n'y paraît en ce sens qu'elle engage les pays dans un processus continu de progrès vers la réalisation d'objectifs difficiles à atteindre, surtout pour les pays en développement dont la limitation des ressources pose avec acuité le dilemme des priorités dans leur affectation. 127. S'il a été beaucoup question de difficultés, de lacunes, ou encore d'insuffisances, la commission a terminé son examen de l'étude d'ensemble sur une note positive et d'espoir. Elle a été unanime à louer la façon dont la commission d'experts s'est acquittée de son mandat: une contribution de haute qualité à la réflexion sur le sujet, et une référence qui vient à un moment opportun pour rappeler que c'est la formation des hommes qui constitue le moteur essentiel du développement. En conséquence, la commission a formulé le voeu que l'étude reçoive l'accueil qu'elle mérite, suscite l'attention de cercles les plus divers, contribue à aider les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs à surmonter les difficultés de mise en oeuvre et, finalement, serve de stimulant à la ratification des instruments. Le débat ne sera pas clos pour autant. Mais il aura peut-être contribué à montrer que l'action ne doit pas se relâcher, que toutes les forces et énergies doivent être mobilisées dans un effort concerté, et que la mise en valeur des ressources humaines, en réconciliant les objectifs d'équité et d'efficience, est le moyen privilégié de promouvoir une authentique dimension sociale du développement en étroite collaboration avec les partenaires sociaux. D. Exécution d'obligations spécifiques 128. Pour l'examen des cas individuels concernant l'exécution par les Etats de leurs obligations au titre des normes internationales du travail ou relatives à celles-ci, la commission a décidé de suivre les mêmes méthodes de travail et critères que l'année précédente, tels qu'amendés, ou précisés, en 1980 et en 1987. OBLIGATION_A Soumission des conventions et recommandations aux autorités compétentes 129. Conformément à son mandat, la commission a examiné la manière dont il est donné effet à l'article 19, paragraphe 5 à 7, de la Constitution de l'OIT. Ces dispositions exigent des Etats Membres qu'ils soumettent, dans un délai de douze mois, ou exceptionnellement de dix-huit mois, à partir de la clôture de chaque session de la Conférence, les conventions et recommandations adoptées à cette session, "à l'autorité ou aux autorités dans la compétence desquelles rentre la matière, en vue de la transformer en loi ou de prendre des mesures d'un autre ordre" et qu'ils informent le Directeur général du BIT des mesures prises à cet effet, en lui communiquant des renseignements sur l'autorité ou les autorités considérées comme compétentes. 130. La commission a relevé dans le rapport de la commission d'experts que des efforts appréciables ont été accomplis dans un certain nombre de pays dans l'exécution de leurs obligations au sujet de la soumission, à savoir: Guinée, Maurice, Mauritanie, Pays-Bas, Saint-Marin, Sao Tomé-et-Principe. Au cours de sa session, la commission a été informée par plusieurs autres Etats des mesures prises en vue de soumettre les conventions et recommandations aux autorités nationales compétentes. Elle s'est félicitée des progrès survenus et a exprimé l'espoir que de nouvelles améliorations interviendraient dans les pays qui rencontrent encore des difficultés à exécuter leurs obligations. OBLIGATION_B Défaut de soumission 131. La commission a noté avec regret qu'aucune information n'a été fournie indiquant que des mesures ont été prises en vue de la soumission aux autorités compétentes des conventions et recommandations adoptées de la 69e à la 76e session de la Conférence (1983 à 1989), conformément à l'article 19 de la Constitution, par les Etats suivants: Haïti, Kenya, Pakistan, Papouasie- Nouvelle-Guinée, Sierra Leone, Suriname. OBLIGATION_C Envoi des rapports sur les conventions ratifiées 132. La commission a examiné dans la partie B de son rapport (questions générales relatives aux normes internationales du travail) l'exécution par les Etats de leur obligation de faire rapport sur l'application des conventions ratifiées. Seulement 9,6 pour cent des rapports demandés ont été reçus à la date fixée par le Conseil d'administration (11,4 pour cent en 1990). La proportion s'était toutefois élevée à 71,9 pour cent à la date de la réunion de la commission d'experts, ce qui représente le chiffre le plus bas enregistré depuis 1950. Depuis lors, d'autres rapports ont été reçus, portant le chiffre à 83,7 pour cent (contre 81,9 pour cent en 1990 et 84,4 pour cent en 1989). Cette année, 49 pour cent des rapports pour lesquels des informations sur l'application pratique étaient demandées contenaient de telles informations, ce qui représente une diminution sensible par rapport au pourcentage de 1990 qui était de 56 pour cent et à celui de 1989 qui était de 63 pour cent. De nombreux membres de la commission ont insisté sur l'importance que présente l'envoi de telles informations, sans lesquelles il est impossible de savoir si une convention est appliquée. La commission s'associe à l'appel lancé par la commission d'experts aux gouvernements pour qu'ils déploient tous leurs efforts afin d'inclure à l'avenir dans leurs rapports les informations demandées. OBLIGATION_D Manquements à l'envoi de rapports et d'informations sur l'application des conventions ratifiées 133. La commission a noté avec regret qu'aucun rapport sur les conventions ratifiées n'a été fourni depuis deux ans ou plus par les Etats suivants: Mauritanie, Sierra Leone. 134. La commission a également noté avec regret que le premier rapport sur les conventions ratifiées n'a pas été fourni depuis 1988 par le Ghana (convention no 148) et les Pays-Bas (Aruba) (conventions nos121, 140, 141 et 142). Elle souligne l'importance toute particulière des premiers rapports sur la base desquels la commission d'experts établit sa première évaluation de l'application des conventions ratifiées. 135. Dans le rapport de cette année, la commission d'experts a noté que 42 gouvernements n'avaient pas communiqué de réponse à la plupart ou à l'ensemble des observations et des demandes directes sur les conventions pour lesquelles des rapports étaient demandés pour examen cette année, soit un total de 299 cas (contre 220 l'année dernière et 177 l'année précédente). Elle a toutefois été informée que, depuis la réunion de la commission d'experts, 31 des gouvernements intéressés ont envoyé des réponses, lesquelles seront examinées par la commision d'experts l'an prochain. 136. Toutefois, la commission a noté avec regret qu'aucune information n'a encore été reçue en ce qui concerne l'ensemble ou la plupart des observations et des demandes directes de la commission d'experts pour lesquelles une réponse était demandée pour la période se terminant le 30 juin 1990 de la part des pays suivants: Afghanistan, Bahamas, Cap-Vert, Colombie, Djibouti, El Salvador, Guinée-Bissau, Guyana, Iles Salomon, Liban, Libéria, Jamahiriya arabe libyenne, Madagascar, Mauritanie, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Sainte- Lucie, Seychelles, Sierra Leone, Thaïlande, Trinité-et-Tobago, République du Yémen, Yougoslavie. 137. La commission a pris note des explications données par les gouvernements des pays suivants sur les difficultés rencontrées dans l'exécution de leurs obligations: Afghanistan (difficultés techniques et administratives); Cap-Vert (difficultés administratives et institutionnelles); Colombie (difficultés administratives); Madagascar (difficultés techniques); Mauritanie (difficultés administratives et techniques); Papouasie-Nouvelle-Guinée (difficultés administratives); Sierra Leone (difficultés administratives et techniques); République du Yémen (difficultés techniques); Yougoslavie (difficultés administratives et techniques). Le détail de ces explications figure dans le compte rendu des discussions relatives à ces cas (voir ci-après la deuxième partie de ce rapport). OBLIGATION_E Application des conventions ratifiées 138. La commission a noté avec un intérêt particulier les mesures prises par un certain nombre de gouvernements pour assurer l'application des conventions ratifiées. Cette année, la commission d'experts a pu faire état, au paragraphe 98 de son rapport, de nouveaux cas dans lesquels les gouvernements ont apporté des changements à leur législation et à leur pratique, à la suite des commentaires qu'elle a formulés sur le degré de conformité des législations ou pratiques nationales avec les dispositions d'une convention ratifiée. Ces cas, au nombre de 48, concernent 35 Etats et 4 territoires non métropolitains appartenant à diverses régions du monde. Près de 1900 cas de progrès ont été enregistrés depuis 1964, date à laquelle la commission d'experts a commencé à dresser la liste de ces cas dans son rapport. Ces résultats sont une preuve tangible de l'efficacité du système de contrôle. 139. Au cours de la présente session, la Commission de la Conférence a été informée d'un certain nombre d'autres cas dans lesquels des mesures ont été prises récemment ou étaient sur le point d'être adoptées par les gouvernements en vue d'assurer la mise en oeuvre des conventions ratifiées. Bien qu'il appartienne à la commission d'experts d'examiner ces mesures, la Commission de la Conférence s'est félicitée de ces nouvelles marques d'effort faites par les gouvernements pour remplir leurs obligations internationales et pour donner suite aux commentaires formulés par les organes de contrôle. 140. La commission a estimé qu'il convenait d'attirer l'attention de la Conférence sur un certain nombre de cas importants qu'elle a eu à examiner. OBLIGATION_F Cas de progrès 141. La commission a constaté avec satisfaction que, dans plusieurs cas, les gouvernements ont introduit des changements dans leur législation et leur pratique afin d'éliminer les divergences antérieurement discutées par la commission. A cet égard, elle renvoie au rapport de la commission d'experts et à la discussion des cas particuliers qui figure à la deuxième partie de son rapport. OBLIGATION_G Cas spéciaux 142. La commission a considéré qu'il y avait lieu d'attirer l'attention de la Conférence sur les discussions qu'elle a tenues au sujet des cas mentionnés dans les paragraphes suivants et dont le compte rendu complet figure dans la deuxième partie du présent rapport. 143. En ce qui concerne l'application par le Panama de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, la commission a pris note des informations écrites et orales fournies par le représentant gouvernemental ainsi que du débat qui a eu lieu en son sein. La commission a regretté que ces informations ne contiennent aucun élément nouveau qui permettrait d'assurer une meilleure application des conventions. La commission a rappelé que la plus grande partie des commentaires formulés par la commission d'experts remonte à 1967. Compte tenu de l'importance des points soulevés dans les commentaires qui concernent tant la liberté syndicale que le droit à la libre négociation collective, la commission a exprimé sa profonde préoccupation devant la persistance d'un grand nombre de graves divergences entre la législation et la pratique, d'une part, et les conventions, d'autre part. La commission a insisté auprès du gouvernement pour qu'il prenne à brève échéance les dispositions nécessaires pour assurer une pleine application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, comme de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949. Tout en rappelant la substance de ses conclusions de 1989, la commission a souligné qu'elle attend que des mesures concrètes allant dans le sens des commentaires de la commission d'experts puissent être constatées dès l'année prochaine. 144. En ce qui concerne l'application par la Thaïlande de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, la commission a pris note du rapport de la commission d'experts et des informations fournies par la représentante gouvernementale. La commission a relevé les mesures supplémentaires prises par le gouvernement pour assurer la protection des enfants. Elle a exprimé toutefois sa profonde préoccupation devant le peu d'efficacité de leur mise en oeuvre pratique, notamment en ce qui concerne l'application de sanctions frappant les auteurs d'abus. Par conséquent, la commission a prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour remédier à la grave situation du travail des enfants dans le pays, voire l'éliminer, et fournir à l'Organisation internationale du Travail toutes les informations voulues afin de permettre aux organes de contrôle de constater, dans un très proche avenir, une nette amélioration de la situation allant dans le sens de la pleine conformité, tant en droit qu'en pratique, avec toutes les exigences de la convention. 145. La commission veut croire que les gouvernements concernés prendront toutes les mesures nécessaires afin de corriger les déficiences relevées. Elle les invite, pour ce faire, à examiner l'opportunité d'utiliser les formes appropriées d'assistance du BIT, y compris les contacts directs, pour que des progrès réels soient réalisés d'ici l'an prochain quant à l'exécution de leurs obligations au titre de la Constitution de l'OIT et des conventions précitées. OBLIGATION_H Défaut continu d'application 146. La commission rappelle que ses méthodes de travail prévoient d'énumérer les cas de défaut continu d'éliminer de sérieuses carences pendant plusieurs années, dans l'application des conventions ratifiées dont elle avait antérieurement discuté. Elle n'a pas eu à mentionner de tels cas cette année. 147. Les gouvernements cités aux paragraphes 143 et 144 sont invités à fournir les informations et les rapports appropriés qui permettront à la commission de suivre les questions mentionnées ci-dessus à la prochaine session de la Conférence. OBLIGATION_I Envoi des rapports sur les conventions non ratifiées et les recommandations 148. Comme il a déjà été indiqué, des rapports ont été demandés en 1990 au titre de l'article 19 de la Constitution sur la convention (no 140) et la recommandation (no 148) sur le congé-éducation payé, 1974, la convention (no 142) et la recommandation (no 150) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975. La commission a noté que sur les 523 rapports demandés, 312 rapports avaient été reçus (soit 59,6 pour cent). 149. La commission a noté avec regret qu'au cours des cinq dernières années, aucun des rapports sur les conventions non ratifiées et sur les recommandations demandées au titre de l'article 19 de la Constitution n'avait été fourni par les pays suivants: Cambodge, El Salvador, Fidji, Jamahiriya arabe libyenne, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Paraguay, Sainte-Lucie, Sierra Leone, République du Yémen. OBLIGATION_J Communication des copies de rapports aux organisations d'employeurs et de travailleurs 150. Cette année encore, la commission n'a pas eu à faire application du critère selon lequel "le gouvernement a manqué pendant les trois dernières années d'indiquer les organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs auxquelles, conformément à l'article 23, paragraphe 2, de la Constitution, doivent être communiquées copies des rapports et informations adressées à l'OIT au titre des articles 19 et 22". OBLIGATION_K Participation aux travaux de la commision 151. La commission tient à exprimer sa gratitude aux 51 gouvernements qui ont collaboré avec elle en lui fournissant des informations sur la situation dans leur pays et en participant aux discussions des cas individuels. 152. La commission a cependant regretté qu'en dépit d'invitations répétées de sa part, les gouvernements des Etats suivants n'aient pas pris part aux discussions concernant leur pays: Belize, Guinée-Bissau, Guyane, Libéria, Paraguay, Trinité-et-Tobago. 153. La commission a noté avec regret que certains Etats qui n'étaient pas représentés à la Conférence (Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Cambodge, Iles Salomon, Sainte-Lucie, Seychelles), ainsi qu'un autre (Djibouti) dont les représentants ont dû quitter la Conférence avant la fin de celle-ci, n'ont pas été, par conséquent, en mesure de participer à l'examen des cas les concernant. Elle a décidé de mentionner les cas relatifs à ces Etats au paragraphe approprié du présent rapport et d'en informer les Etats intéressés, conformément à la pratique habituelle. 154. La commission a eu cette année, des discussions approfondies sur une série de problèmes majeurs. Il s'agissait notamment de la question des liens unissant les différents organes du système de contrôle, de l'accomplissement des obligations constitutionnelles relatives à l'application des normes, de la situation prévalant dans les pays Membres de l'OIT en ce qui concerne la mise en valeur des ressources humaines et du congé-éducation payé, et de nombreuses situations, parfois complexes et difficiles, affectant la mise en oeuvre des normes internationales du travail. 155. La discussion a confirmé le rapprochement des points de vue, perceptible depuis quelques années, sur des questions de fond telles que la valeur universelle des normes ou l'absolue nécessité de maintenir et de renforcer l'efficacité du système de contrôle de l'OIT qui est le garant de l'effectivité des normes internationales du travail ratifiées par les Etats Membres. L'examen de la question de l'interprétation des conventions a fait l'objet de propositions visant à permettre la mise en oeuvre des dispositions pertinentes de la Constitution. Les discussions franches et sereines qui ont eu lieu au sein de la Commission de la Conférence, sont un moyen par lequel l'ensemble des constituants de l'OIT, à partir des conclusions de la commission d'experts et par un dialogue direct avec les gouvernements intéressés, peuvent examiner et exprimer leurs opinions sur la manière dont les Etats Membres donnent effet à leurs obligations envers l'Organisation. C'est une force du système de contrôle de l'OIT qui offre, par le dialogue, une possibilité aux gouvernements, employeurs et travailleurs de toutes les régions du monde, de faire connaître leurs vues en ce domaine. 156. Les changements intervenus dans le monde ces dernières années montrent l'importance que revêtent les normes internationales, tant comme facteur de changement et d'espoir que comme cadre utile au processus de réforme et de restructuration engagé dans nombre de pays de toutes les régions du monde. Face à l'immense espoir de liberté et de justice qui s'est levé, il importe plus que jamais de veiller à ce que les dimensions sociales des restructurations engagées et du développement économique soient pleinement prises en considération par tous les constituants de l'OIT afin d'atténuer les coûts sociaux d'un ajustement structurel nécessaire dans les pays en développement et pour faire face à l'accroissement des inégalités et des phénomènes d'exclusion dans les pays développés. Les changements qui se sont produits ou qui sont encore en gestation ont une dimension qui dépasse, et de loin, la seule sphère de l'économique. De la réussite de la dimension économique et sociale de ces changements dépend l'accomplissement ou l'effondrement des espoirs qu'ils suscitent. 157. L'insistance mise sur une plus grande complémentarité entre les normes et la coopération technique dans les programmes de l'OIT est un pas dans cette direction. La commission de l'application souhaite, dans le cadre de son mandat, continuer à contribuer à ces objectifs de justice sociale. Genève, le 21 juin 1991. J-J. ELMIGER, président A. CALLORDA, rapporteur Note 1 Pour les changements dans la composition de la commission, se référer aux rapports de la Commission de proposition, Compte rendu provisoire, nos 3 à 3K. Note 2 Pour la liste des organisations, voir le rapport de la Commission de proposition, Compte rendu provisoire, no 3. Note 3 Rapport III (parties 1 à 3) à la Conférence internationale du Travail: Résumé des rapports (articles 19, 22 et 35 de la Constitution); rapport III (partie 4A): Rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations; rapport III (partie 4B): Mise en valeur des ressources humaines.

Pour tout renseignement complémentaire, s'adresser au Département des normes internationales du travail (NORMES) par courriel:

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