2006, Inspection du travail: Chapitre II - Compétence de l'inspection du
travail
Description:(Etude d'ensemble)
Convention:C081
Convention:P081
Convention:C129
Recommandation:R081
Recommandation:R082
Recommandation:R133
Sujet: Administration et inspection du travail
Document:(Rapport III Partie 1B)
Session de la Conference:95
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Espagnol
Document No. (ilolex): 252006G04
Chapitre II
Compétence de l'inspection du travail
44. Les conditions de travail et la protection des travailleurs
dans l'exercice de leur profession doivent constituer, aux termes de l'article
3, paragraphe 1 a), de la convention no 81 et de l'article 6, paragraphe 1 a),
de la convention no 129, l'essentiel des domaines de compétence de
l'inspection du travail dans les établissements industriels et commerciaux. La
convention no 129 prévoit en outre à l'article 6, paragraphe 2, que les
inspecteurs du travail peuvent connaître des conditions de vie des
travailleurs agricoles et de leur famille.
45. Les questions couvertes par l'expression «conditions de
travail» sont nombreuses et variées. Elles concernent les conditions et le
milieu dans lesquels le travail est exercé. A titre d'exemple, la convention
no 81 cite, à l'article 3, paragraphe 1 a), la durée du travail, les salaires,
la sécurité, l'hygiène et le bien-être, l'emploi des enfants et des
adolescents, auxquels la convention no 129 ajoute à son article 6, paragraphe
1 a), le repos hebdomadaire, le congé et l'emploi des femmes.
46. L'expression «protection des travailleurs dans l'exercice de
leur profession» utilisée dans la convention no 81 doit se comprendre
largement dans le contexte des conventions et recommandations ultérieures.
Ainsi, elle se rapporte plus particulièrement à la protection sociale et aux
droits fondamentaux accordés aux travailleurs tout au long de leur emploi. Il
ressort des travaux préparatoires de la convention no 129 que l'expression
devait couvrir des matières telles que, notamment, le droit d'organisation et
de négociation collective, les conditions de la cessation de la relation de
travail ou encore la sécurité sociale.
47. Le contrôle de l'application des dispositions légales sur des
sujets similaires ou connexes aux conditions de travail et à la protection des
travailleurs peut également relever, comme prévu par les articles 3,
paragraphe 1 a), de la convention no 81, et 6, paragraphe 1 a), de la
convention no 129, de la compétence de l'inspection du travail. Le paragraphe
2 de la recommandation no 133, qui complète la convention no 129, mentionne à
cet égard, à titre indicatif, les dispositions relatives à: a) la formation
professionnelle des travailleurs; b) les services sociaux dans l'agriculture;
c) les coopératives; et d) l'obligation scolaire.
48. Aux termes des articles 3, paragraphe 1 a), et 27 de la
convention no 81, et des articles 2 et 6, paragraphe 1 a), de la convention no
129, les domaines de compétence de l'inspection du travail comprennent, au
niveau national, les dispositions légales dont les inspecteurs sont chargés
d'assurer l'application. Ces dispositions incluent, outre la législation, les
sentences arbitrales et les contrats collectifs ayant force de loi.
49. La compétence de l'inspection du travail découle le plus
souvent de dispositions législatives de portée générale telles que les codes
du travail, les lois générales du travail, les lois portant sur les relations
professionnelles et, plus récemment, l'égalité et la lutte contre la
discrimination, complétées par des dispositions à caractère réglementaire
portant sur l'organisation, le fonctionnement ou les attributions des organes
du système d'administration du travail. Un statut de l'inspection peut
préciser les domaines de compétence des inspecteurs du travail (Note_1). La
délimitation de l'étendue exacte de la compétence de l'inspection du travail
nécessite souvent l'examen d'un ensemble de textes de nature et de portée
différentes dont résulte une série d'exclusions.
I. Conditions de travail et protection des travailleurs
A. Les conditions de travail visées par les instruments
50. Dans un grand nombre de pays (Afrique du Sud, Belgique,
Bulgarie, Chili, Danemark (Note_2), Espagne, France, Ghana (Note_3), Grèce,
Lesotho (Note_4), Mongolie, Liban, Nigéria (Note_5), l'ensemble des pays
d'Afrique francophone et la plupart des pays d'Amérique latine), l'inspection
du travail couvre tous les domaines de la législation du travail. Au Liban,
par exemple, le département de l'inspection du travail est chargé de la
supervision de l'application de toutes les lois et de la réglementation
relatives aux termes et conditions d'emploi et à la protection des
travailleurs sur le lieu de travail, y compris les dispositions des
conventions internationales du travail ratifiées. Les matières entrant dans le
champ de compétence de l'inspection du travail sont notamment, mais pas
exclusivement: la durée du travail, les périodes de repos, les salaires, la
sécurité, la santé au travail, les soins de santé, les maladies
professionnelles et les accidents du travail, les risques au travail et
l'emploi des jeunes (Note_6).
| Inspection du travail et travail des enfants
Un solide fondement juridique
Les conventions nos 81 et 129 établissent expressément le lien entre
l'inspection du travail et le travail des enfants en faisant figurer parmi les
fonctions principales de l'inspection du travail celle d'assurer l'application
des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la
protection des travailleurs, telles que celles relatives à l'emploi des
enfants et des adolescents. Des recommandations ont été adoptées sur cette
base par la Réunion d'experts sur l'inspection du travail et le travail des
enfants à Genève en 1999 et par la Réunion tripartite d'experts de la région
africaine sur le rôle de l'inspection du travail dans la lutte contre le
travail des enfants, qui s'est tenue à Harare en 2001, et a appelé l'OIT à
poursuivre son effort de renforcement des capacités de l'inspection du travail
à lutter de manière significative contre le travail des enfants.
Le partenariat entre l'IPEC et l'inspection du travail
Le Programme international pour l'élimination du travail des enfants (IPEC)
œuvre de concert avec les inspections du travail nationales (Note 1) et
l'Association internationale de l'inspection du travail depuis l'origine. En
reconnaissant que les inspecteurs du travail ont un rôle central à jouer dans
la lutte contre le travail des enfants en raison de leur droit d'accès aux
lieux de travail et de leur mandat d'application du droit, l'IPEC a concentré
ses efforts sur l'amélioration de la capacité des inspecteurs du travail à
identifier les travailleurs n'ayant pas atteint l'âge minimum et les risques
qui les mettent particulièrement en danger ainsi qu'à collaborer avec d'autres
institutions pour veiller à ce que les enfants travailleurs, une fois
identifiés, soient confiés à l'école ou aux services compétents. Des
publications ont été élaborées à l'appui de ces activités, dont notamment le
Manuel pour les inspecteurs du travail sur la lutte contre le travail des
enfants (2002), un guide de formation pour les inspecteurs du travail (2005)
et un ensemble de fiches techniques visant à aider les inspecteurs du travail
à traiter des situations particulières de travail des enfants.
Le nombre limité des inspecteurs du travail dans les pays en développement ne
leur permet pas de couvrir l'ensemble de l'économie informelle et de
l'agriculture où se trouvent la plupart des enfants au travail. Pour faire
face à cette situation, l'IPEC a élaboré le concept de systèmes de
surveillance du travail des enfants où les inspections du travail jouent le
rôle de partenaire principal. Les systèmes de surveillance relaient l'action
de l'inspection au moyen d'équipes de surveillance développées au niveau
local.
Note 1: En Albanie, au Ghana, en Indonésie, au Kenya, en Mongolie, en Ouganda,
au Pakistan, aux Philippines, en Roumanie, en République-Unie de Tanzanie, en
Turquie et en Ukraine.
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51. Dans d'autres pays, l'inspection du travail est cantonnée à des
domaines restreints tels que la santé et la sécurité au travail, incluant le
travail des femmes et des enfants, comme au Royaume-Uni. En Suisse, les
inspections cantonales du travail ont pour mission la surveillance de
l'application des dispositions de protection des travailleurs prévues par la
loi fédérale sur le travail (Note_7) et la loi sur l'assurance accidents
(Note_8).
| Turquie: une inspection du travail innovante face au travail des enfants
De 1994 à 2003, six programmes d'action sur le travail des enfants ont été mis
en œuvre dans le cadre de l'IPEC par l'inspection du travail du ministère du
Travail et de la Sécurité sociale de la Turquie. Les premiers projets se sont
concentrés sur la nécessité de comprendre les conditions de travail des
enfants dans l'industrie, de favoriser la prise de conscience des inspecteurs
du travail à l'égard du travail des enfants et surtout d'introduire un nouveau
système d'inspection au ministère. Ce nouveau système favorise la coopération
des inspecteurs avec les enfants au travail, les contremaîtres et les
employeurs, afin de s'efforcer d'obtenir un lieu de travail plus sûr. Le
succès de ce nouveau système n'a pas seulement reposé sur un changement dans
la philosophie de l'inspection de la part des inspecteurs du travail, mais
également sur le fait que les enfants travailleurs, les contremaîtres et les
employeurs ont été convaincus de voir dans l'intervention des inspecteurs du
travail la main tendue par le gouvernement non pour punir mais pour aider à
améliorer les conditions de travail dans l'établissement et dans l'industrie
en général. En somme, le nouveau système d'inspection tend à introduire une
méthode participative pour traiter la question du travail des enfants.
Le ministère a formé 108 inspecteurs du travail qui se sont consacrés à plein
temps aux questions du travail des enfants. Au cours de cette période, sept
secteurs (métallurgie, menuiserie, textile, vêtement, cuir, réparation
automobile et nettoyage de carrosserie) ont été couverts de manière aussi
exhaustive que possible dans sept régions. Les inspecteurs du travail ont
rassemblé des informations détaillées sur des questions telles que: les
secteurs dans lesquels l'incidence de l'emploi d'enfants est la plus élevée,
la situation des enfants travailleurs et de leur famille quant à l'éducation,
les risques présentés par les lieux de travail, les relations
professionnelles, les niveaux de formation professionnelle et les attentes
pour l'avenir. Un progrès important a ainsi été accompli pour combler le
déficit d'informations dans le domaine du travail des enfants puisque les
inspecteurs ont été en mesure d'atteindre plus de 10 000 enfants. Différentes
méthodes de recueil des données ont été utilisées pour obtenir une image
précise des risques et des dangers auxquels sont exposés les enfants
travaillant dans ces secteurs.
|
52. Certains domaines de la législation sont expressément exclus du
champ de l'inspection du travail de quelques pays comme, par exemple, au
Luxembourg, la santé au travail (Note_9). Dans d'autres pays, le contrôle de
la législation relative aux conditions de travail et à la protection des
travailleurs a une portée différente selon le secteur d'activité économique,
les travailleurs agricoles n'étant que partiellement (Note_10) ou pas couverts
(Note_11) ou, selon le statut public ou privé de l'établissement, les
travailleurs du secteur public ne bénéficiant pas toujours des normes minima
de protection.
53. Quelques gouvernements ont indiqué que les dispositions légales
concernant les conditions de travail et la protection des travailleurs de
certains services non commerciaux relèvent d'organes de contrôle distincts de
l'inspection du travail (Note_12).
B. Nouveaux aspects des conditions de travail
54. Les dispositions relatives à la durée du travail, au salaire, à
la protection de la maternité, des enfants et des adolescents, au repos
hebdomadaire, aux congés, sont couvertes par la plupart des systèmes
d'inspection du travail. En outre, le rôle des inspecteurs en matière de
respect de l'égalité et de la diversité sur le lieu de travail tend à se
renforcer. Une prédominance marquée des domaines de l'hygiène, du bien-être,
de la santé et de la sécurité au travail se dégage néanmoins.
55. Au cours des dernières décennies, l'évolution des connaissances
scientifiques, psychologiques et techniques ayant mis en évidence l'impact des
conditions de travail sur la santé physique et mentale des travailleurs ainsi
que, par voie de conséquence, sur la productivité des entreprises, des efforts
considérables ont été déployés, en particulier dans les pays développés, pour
renforcer les systèmes de contrôle et étendre de manière appropriée la
compétence de l'inspection du travail. La notion étroite d'«hygiène» au
travail à laquelle se réfèrent les instruments a rapidement été remplacée par
celle, plus vaste, de santé au travail et presque systématiquement associée à
celle de sécurité au travail. Les répercussions économiques de certains
phénomènes récemment identifiés, comme le stress au travail, les comportements
agressifs, la persécution et le harcèlement sexuel au travail, ont conduit,
notamment en Suède et en Suisse, au recrutement et à la formation d'un
personnel d'inspection du travail spécialisé dans les disciplines de la santé
mentale au travail. Plus généralement, des actions sont menées pour une
meilleure adaptation du milieu et du poste de travail aux travailleurs, ainsi
que pour développer une culture de la sécurité et de la santé au travail
privilégiant la prévention, notamment de certains risques professionnels
d'origine ergonomique et psychosociale tels que les dorsalgies et le stress,
la fatigue générale, par exemple. Le contrôle de l'application des
dispositions légales pertinentes est généralement confié aux inspecteurs du
travail.
56. Les inspecteurs du travail ont un rôle particulièrement
important à jouer dans la protection des travailleurs liée à la pandémie du
VIH/SIDA. L'OIT et le PNUD ont développé un partenariat dans le domaine de la
lutte contre la pandémie du VIH/SIDA en réalisant des projets pilotes dans
trois pays: le Ghana, la Thaïlande et l'Ukraine, dont l'un des volets est la
formation des inspecteurs du travail sur la pandémie et sur les moyens à
mettre en œuvre pour contribuer à son éradication. Dans quelques autres pays
gravement touchés par la pandémie, des mesures sont prises en vue de donner
aux services d'inspection des attributions concourant à la lutte contre ce
fléau.
C. Protection des travailleurs dans l'exercice de leur profession
57. En mentionnant à la fois les conditions de travail et la
protection des travailleurs dans l'exercice de leur profession, les
instruments prévoient la compétence de l'inspection du travail à l'égard de
l'ensemble des droits reconnus aux travailleurs par la législation du travail.
Dans de nombreux pays, l'inspection du travail est compétente pour connaître
de questions telles que la liberté syndicale, l'égalité de traitement
(Note_13), la procédure de licenciement (Note_14), la sécurité sociale
(Note_15), notamment.
D. Matières connexes
58. Les dispositions légales relatives à des matières connexes aux
conditions de travail et à la protection des travailleurs sont incluses dans
le champ des instruments examinés en vertu de l'article 3, paragraphe 1 a), de
la convention no 81, et de l'article 6, paragraphe 1 a), de la convention no
129. Les informations disponibles montrent que la plupart des législations
nationales attribuent aux organes du système d'inspection du travail des
fonctions de contrôle ou de participation au contrôle de l'application des
dispositions légales relatives à des matières telles que la formation
professionnelle des salariés (Note_16) – souvent dans le domaine de la
sécurité et de la santé au travail (Note_17) –, le marché des équipements
(Note_18), les règles de forme et de fond d'établissement des contrats de
travail (Note_19), la régularité du règlement intérieur des établissements
(Note_20), l'obligation d'information des travailleurs des termes de leur
contrat au moment de l'embauche (Note_21), les conflits individuels de travail
(Note_22), l'enregistrement des organisations d'employeurs et de travailleurs
(Note_23) et des conventions collectives (Note_24), les économats (Note_25) ou
l'assurance chômage (Note_26).
59. Lorsque l'activité professionnelle de certains travailleurs
nécessite la prise en charge par l'employeur de leurs conditions de vie ou de
certains de ses aspects, la législation nationale peut contenir des
dispositions relatives aux obligations des employeurs en la matière, le
contrôle de leur application relevant parfois de la compétence des services
d'inspection du travail. Ainsi, en Croatie, l'inspection du travail contrôle
l'application de la réglementation sur la fourniture de logement, de
ravitaillement alimentaire et de transport pour les travailleurs occupés dans
des chantiers temporaires éloignés du siège de l'entreprise ou de l'employeur.
II. Conditions de vie des travailleurs et de leur famille
60. L'activité agricole implique souvent de résider sur
l'exploitation et les membres de la famille du salarié agricole participent
fréquemment à celle-ci sans être rémunérés. Aussi, l'article 6, paragraphe 2,
de la convention no 129 prévoit-il que les fonctions d'assistance ou de
contrôle portant sur l'application de dispositions légales relatives aux
conditions de vie des travailleurs et de leur famille pourront être également
confiées aux inspecteurs du travail par la législation nationale. Les
fonctions de l'inspection du travail ont été étendues dans plusieurs pays
développés de manière à couvrir les conditions de vie des travailleurs
agricoles, plus rarement celles de leur famille. Il s'agit toutefois surtout
de fonctions d'assistance et de conseil, plus rarement de contrôle, celui-ci
relevant de la responsabilité d'autres institutions publiques. En Norvège, par
exemple, l'inspection du travail est tenue de communiquer au Conseil pour la
santé les plaintes et constats concernant les conditions d'hygiène du logement
et de l'hébergement fournis par les employeurs (Note_27). Elle prête également
une attention particulière au respect des limites légales du recours au
travail des enfants et distribue aux fermiers et travailleurs agricoles des
fascicules illustrés en vue de les familiariser avec la législation et la
meilleure manière de l'appliquer. En Finlande, bien que l'inspection ne soit
pas expressément chargée du contrôle des conditions de vie de la famille des
travailleurs agricoles indépendants, elle a néanmoins organisé et mené, en
coopération avec l'Institution de l'assurance sociale des fermiers, une
campagne active de prévention contre les risques à la sécurité et à la santé
des enfants vivant dans les exploitations agricoles, notamment en vue de la
réduction des accidents de tracteurs auxquels ils sont exposés.
61. L'inspection du travail des pays d'Europe centrale et orientale
se voit investir, depuis les années quatre-vingt-dix, de missions de contrôle
de l'exécution par les employeurs agricoles de leurs obligations relatives aux
conditions de vie et d'insertion sociale des familles des travailleurs
agricoles vivant sur les exploitations. En Pologne, par exemple, ils sont
chargés de vérifier l'exécution par tous les employeurs qui occupent plus de
20 personnes de l'obligation de créer un fonds social pour le financement
d'activités à caractère social (culture, éducation, sport et loisirs, aide
matérielle en nature et en espèces et en vue de logement) au bénéfice des
travailleurs en activité et des anciens travailleurs ainsi que de leur famille
(Note_28). Ils sont habilités à imposer des amendes en cas d'infraction.
62. Le Guatemala, le Honduras (Note_29), le Kenya (Note_30),
Maurice (Note_31), le Nigéria (Note_32) et l'Uruguay sont parmi les pays dont
la législation confère aux inspecteurs des pouvoirs étendus de contrôle des
conditions de vie des travailleurs agricoles et de leur famille. Au Honduras,
les inspecteurs sont notamment chargés de veiller au respect de l'obligation,
pour les entreprises agricoles ou forestières employant plus de 20
travailleurs, de mettre à disposition des enfants de ces derniers un local
destiné à leur scolarisation (Note_33). Ils vérifient en outre que toute aide
apportée à un salarié agricole par un membre mineur ou une femme de sa famille
soit considérée, conformément à la loi, comme établissant l'existence d'une
relation contractuelle de travail (Note_34). Il en est de même au Guatemala,
dont la législation prévoit de manière plus spécifique que toute contribution
par un membre de la famille du salarié à la marche de l'entreprise agricole
ouvre droit à rémunération (Note_35) et où les inspecteurs sont également
chargés de contrôler le respect des normes relatives à l'hygiène et aux
commodités des habitations fournies aux travailleurs agricoles et à leur
famille (eau, électricité, nombre de chambres, etc.) (Note_36). En Uruguay,
les inspecteurs du travail sont habilités à infliger une amende aux employeurs
en infraction à des dispositions similaires s'étendant à l'obligation
alimentaire à l'égard du conjoint, des enfants et des parents du travailleur;
à l'interdiction d'utiliser le logement du travailleur comme dépôt; à
l'obligation d'encouragement à l'instruction des enfants et de fourniture de
facilités à cette fin ainsi qu'à l'obligation de maintien sur l'exploitation
en cas de maladie du travailleur congédié ou d'un membre de sa famille
(Note_37). Au Cambodge, les inspecteurs du travail sont chargés du contrôle
des dispositions légales relatives aux conditions de vie des travailleurs et
de leur famille dans les plantations, en vertu desquelles les employeurs sont
tenus de fournir des prestations en matière de logement, d'enseignement, de
soins, d'approvisionnement en nourriture et en eau, mais également en matière
de prise en charge des cérémonies funéraires (Note_38).
63. La commission constate cependant que les rares informations
concernant le rôle pratique joué par l'inspection du travail en vertu de
telles dispositions ne sont pas suffisamment précises pour permettre
l'appréciation de leur impact sur l'amélioration des conditions de vie des
personnes (Note_39). Selon les gouvernements de nombreux pays en
développement, l'insuffisance des ressources financières et humaines reste
l'obstacle principal à la traduction dans la pratique de la volonté politique
à cet égard.
III. Autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail par les
législations nationales
64. Les informations disponibles montrent que la plupart des
législations nationales investissent les inspecteurs du travail du contrôle de
l'application de dispositions légales portant sur des domaines qui ne sont pas
couverts par les instruments examinés ou encore d'un certain nombre d'autres
fonctions. La commission a notamment relevé des attributions relatives à la
sécurité des produits et à la surveillance des marchés (Note_40), au calcul
des indemnités de licenciement ou à l'aide aux travailleurs dans la rédaction
de lettres de démission, à la formation en cours d'emploi (Note_41) ou encore
à d'autres matières. Parmi les nombreuses tâches et missions assumées par les
inspecteurs du travail, quelques-unes ont un caractère purement administratif,
comme au Salvador par exemple, le calcul des indemnités de licenciement et la
rédaction des lettres de démission à la demande des travailleurs; dans
plusieurs pays, la délivrance des permis de travail (Note_42) ou
l'homologation des règlements intérieurs des établissements et entreprises
(Note_43).
65. Des charges d'enseignement du droit dans les écoles et les
centres de formation sont confiées aux inspecteurs du Niger (Note_44). Au
Costa Rica, ils sont invités à faire des présentations aux élèves des écoles
et centres de formation pour les familiariser aux questions liées à leurs
futures relations et conditions de travail.
66. Dans certains pays, les services de placement sont contrôlés
par les inspecteurs du travail (Note_45). Le gouvernement de la Mauritanie a
pour sa part décidé de décharger les services d'inspection de leurs
responsabilités dans ce domaine.
l'inspection du travail est appelée à recueillir de nombreuses données
économiques et sociales. Il n'est donc pas étonnant qu'elle soit chargée dans
certains pays de fournir aux autorités des rapports concernant des aspects
particuliers de la vie économique et sociale. En Tunisie, par exemple, les
agents chargés de l'inspection du travail vérifient les clauses insérées dans
les marchés de l'Etat et des collectivités publiques qui portent sur les
relations de travail et l'emploi de la main-d'œuvre (Note_46).
68. Un certain nombre d'autres missions et tâches plus ou moins
prenantes sont confiées aux inspecteurs du travail dans plusieurs pays. Par
exemple, au Nigéria, le contrôle de sécurité des installations telles que les
monte-charge; en Allemagne, en Suède, en Hongrie, la surveillance des
équipements techniques et produits mis sur le marché; au Luxembourg, la
surveillance des jouets; au Japon, la délivrance du permis de
commercialisation de chauffe-eau et autres équipements dangereux. Le
gouvernement des Pays-Bas a indiqué que les inspecteurs délivrent les licences
obligatoires pour l'utilisation des substances radioactives. Dans certains
pays, la législation prévoit dans des termes généraux que les inspecteurs du
travail peuvent être appelés à exercer toute autre fonction à la demande de
l'autorité compétente.
69. Les instruments sur l'inspection du travail n'excluent pas que
les inspecteurs du travail puissent être investis, en vertu de la législation
ou de la pratique nationales, d'autres tâches promotionnelles s'ajoutant à
celles qui leur incombent au titre de leurs fonctions principales. Il convient
toutefois de rappeler que les fonctions principales des inspecteurs sont
complexes et requièrent une formation, du temps, des moyens et une grande
liberté d'action et de mouvement. C'est pour cette raison que les deux
conventions disposent dans des termes identiques que, si d'autres fonctions
sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne doivent pas faire
obstacle à l'exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d'une
manière quelconque à l'autorité et à l'impartialité nécessaires aux
inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs
(article 3, paragraphe 2, de la convention no 81, et article 6, paragraphe 3,
de la convention no 129). Les informations fournies par les gouvernements tant
dans leurs rapports au BIT que dans les rapports annuels d'activité publiés
par l'autorité centrale d'inspection du travail montrent qu'il est en pratique
souvent difficile pour les services d'inspection d'exercer l'ensemble des
fonctions dont ils sont légalement chargés dans les secteurs d'activité
relevant de leur contrôle. Pour un grand nombre de pays en développement, la
précarité des moyens de l'inspection du travail constitue l'obstacle majeur à
une couverture satisfaisante des besoins. Elle induit une série de carences en
cascade: méconnaissance du tissu économique assujetti, insuffisance et
distribution inappropriée du personnel, conditions de services et de travail
peu favorables au maintien dans la fonction, dénaturation des objectifs de
l'inspection du travail, etc. Une telle situation requiert un effort accru,
tant au niveau national qu'au niveau international, pour renforcer
l'inspection du travail, au moyen de solides stratégies et d'outils appropriés
de politique.
70. Les fonctions assignées par les instruments à l'inspection du
travail concourent à un seul et même objectif: l'application et l'amélioration
de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des
travailleurs dans l'exercice de leur profession. Outre les missions de
contrôle, celles qui consistent à fournir des informations et des conseils
techniques ou à porter à l'attention de l'autorité compétente les déficiences
ou les abus qui ne sont pas spécifiquement couverts par les dispositions
légales existantes sont des missions complémentaires qui participent à la
poursuite de cette même fin. Toute mission additionnelle ne devrait être
confiée aux inspecteurs du travail que dans la mesure où elle ne risque pas de
faire obstacle à l'exercice de leurs fonctions principales avec l'autorité et
l'impartialité nécessaires.
A. Fonctions exercées à l'occasion de conflits collectifs du travail
71. Parmi les fonctions supplémentaires dont sont parfois investis
les inspecteurs du travail en plus des fonctions d'inspection liées aux
conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l'exercice de
leur profession, l'une des plus controversées est celle de la résolution des
conflits collectifs du travail. L'inspection du travail est ainsi investie
d'un rôle important en matière de conciliation des conflits collectifs du
travail en Algérie, au Cameroun (Note_47) et en Guinée (Note_48), au Burundi,
en République centrafricaine, à Djibouti, au Maroc, à Madagascar, au Mali, au
Tchad et dans la plupart des pays d'Amérique latine. En Colombie, par exemple,
la commission a noté que les activités de conciliation des inspecteurs du
travail dans le cadre des conflits de travail l'emportaient très largement sur
les visites d'inspection. En Bolivie (Note_49), en Equateur (Note_50), en El
Salvador (Note_51), au Japon, au Kenya (Note_52), à Maurice et en République
bolivarienne du Venezuela (Note_53), les inspecteurs sont également appelés à
intervenir en qualité de médiateurs ou de conciliateurs.
72. La commission rappelle qu'il importe de veiller à ce que les
services d'inspection ne soient pas surchargés de missions qui, par leur
nature, peuvent être considérées dans certains pays comme étant incompatibles
avec leur mission principale de faire respecter les dispositions légales. Elle
relève qu'il est des pays où la conciliation est considérée comme faisant
naturellement partie des fonctions des inspecteurs du travail, du fait qu'ils
sont des fonctionnaires dont les qualités d'indépendance et d'impartialité
sont prévues à l'article 6 de la convention no 81 et qui sont les plus proches
des partenaires sociaux et, par conséquent, les mieux placés pour comprendre
les litiges entre travailleurs et employeurs. Toutefois, la recommandation no
81 dispose que «les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas
comprendre la fonction d'agir en qualité de conciliateur ou d'arbitre dans des
différends du travail» (Note_54). Ainsi, dans de nombreux pas, les fonctions
de conciliation et d'application de la législation sont séparées pour deux
raisons. D'une part, l'institution et le rôle de l'inspection du travail sont
tels dans ces pays que la conciliation par les inspecteurs du travail de
différends du travail autres que ceux ayant trait à un manquement au droit
serait inefficace. D'autre part, le temps et l'énergie consacrés par les
inspecteurs aux tentatives de résolution des conflits collectifs de travail le
seraient au détriment de l'exercice de leurs missions principales (Note_55).
73. Là où les aspects des conditions de travail liés à la santé et
à la sécurité constituent traditionnellement l'essentiel des préoccupations et
des activités de l'inspection du travail, les relations de travail relèvent
d'organes créés à cet effet (Note_56).
74. L'attribution de la fonction de conciliation ou de médiation
des conflits collectifs du travail à une institution ou à des fonctionnaires
spécialisés permet aux inspecteurs du travail d'exercer de manière plus
cohérente leur fonction de contrôle. Il devrait nécessairement en résulter une
meilleure application de la législation et, par voie de conséquence, une
diminution de l'incidence des conflits du travail. Ainsi, en Jordanie, les
fonctions de conciliation sont assurées par des fonctionnaires du ministère du
Travail, désignés à cet effet (Note_57). Au Lesotho, l'existence d'un organe
spécialisé n'empêche pas que l'inspection du travail ait conservé en pratique
un rôle de conciliation. Au Rwanda (Note_58) et au Zimbabwe (Note_59), la
question relève désormais de la compétence de la juridiction du travail. Une
mesure similaire a été annoncée par le gouvernement du Swaziland et récemment
prise dans ce sens au Honduras (Tegucigalpa et San Pedro de Sula) pour la
résolution des conflits du travail.
B. Contrôle de l'emploi illégal
75. Nombreux sont les pays dans lesquels l'inspection du travail
est chargée du contrôle de l'emploi et de la poursuite des infractions, tant
en matière de travail clandestin que de situation irrégulière des travailleurs
migrants (Note_60).
76. Les systèmes d'inspection du travail établis conformément aux
instruments examinés devraient déployer les fonctions d'inspection qui y sont
définies pour assurer principalement l'application des dispositions légales
relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs ainsi
que, lorsque cela est approprié, aux conditions de vie de ces derniers et de
leur famille. Il est prévu à cette fin par l'article 12, paragraphe 1 c) ii),
de la convention no 81, comme par l'article 16, paragraphe 1 c) ii), de la
convention no 129, que les livres, registres et autres documents que les
inspecteurs du travail doivent être autorisés à demander au cours des visites
d'inspection sont ceux dont la tenue est prescrite par la législation relative
aux conditions de travail – ainsi que, dans les entreprises agricoles, aux
conditions de vie. Il appartient notamment à l'inspection du travail de
veiller à ce que les conditions de la conclusion et de l'exécution de la
relation de travail soient conformes aux normes applicables, s'agissant
notamment de catégories de travailleurs vulnérables, telles que les jeunes ou
certaines personnes handicapées.
77. En ce qui concerne l'emploi clandestin ou illégal, il convient
d'observer que ni la convention no 81 ni la convention no 129 ne contiennent
de disposition suggérant l'exclusion de quelque travailleur que ce soit de la
protection de l'inspection du travail en raison du caractère irrégulier de sa
relation de travail. Il ressort au contraire de l'article 4 de la convention
no 129 que le système d'inspection doit couvrir, dans le secteur agricole,
tous les travailleurs salariés ou apprentis, quels que soient leur mode de
rémunération et le type, la forme ou la durée de leur contrat. Au cours des
travaux préparatoires à l'adoption de cette disposition, la plupart des
Membres qui se sont exprimés étaient d'avis que, compte tenu du caractère
traditionnellement informel de la relation de travail dans les entreprises
agricoles de nombreux pays, l'existence d'une relation salariale avec
l'exploitant agricole devait être le critère déterminant désignant les
travailleurs couverts (Note_61).
78. Les opérations de contrôle du travail clandestin ou de l'emploi
illégal, phénomènes de plus en plus étroitement associés au séjour irrégulier
de migrants, sont assurées dans de nombreux pays par un partenariat entre
l'inspection du travail et d'autres organes de l'administration publique
(police des frontières et de l'intérieur, douanes, organismes d'assurances
sociales, services des impôts, notamment), qui poursuivent chacun leur
objectif propre (Note_62). Dans certains pays, les inspecteurs du travail sont
appelés, en raison de leur connaissance particulière du monde du travail et de
leur libre accès aux lieux de travail, à assumer un rôle prépondérant en la
matière, comme en attestent les rapports annuels d'activité d'inspection du
travail communiqués au BIT. La commission rappelle que la fonction principale
des inspecteurs du travail consiste à veiller à la protection des travailleurs
et non à assurer l'application du droit de l'immigration. La commission a pu
relever dans certains cas un volume particulièrement important d'activités
d'inspection visant à contrôler la régularité du statut au regard du droit de
l'immigration. Les ressources humaines et les moyens des services d'inspection
n'étant pas extensibles à loisir, le volume des activités d'inspection
consacrées aux conditions de travail semble en être amoindri en proportion. La
commission souhaite à cet égard appeler l'attention des gouvernements des pays
concernés sur la nécessité d'assurer, conformément à l'article 3, paragraphe
2, de la convention no 81, et à l'article 6, paragraphe 3, de la convention no
129, que des fonctions additionnelles qui n'auraient pas pour objectif
l'application des dispositions relatives aux conditions de travail et à la
protection des travailleurs ne soient confiées aux inspecteurs du travail que
pour autant qu'elles ne fassent pas obstacle à l'exercice de leurs fonctions
principales. Elle a accueilli avec satisfaction l'initiative prise par
certains gouvernements de décharger l'inspection du travail du rôle de police
de l'emploi illégal pour le confier à d'autres organes (Note_63). Le phénomène
de l'emploi illégal, du «travail clandestin» ou de «l'emploi illégal de
main-d'œuvre étrangère» prend de l'ampleur dans de nombreux pays
industrialisés. Le contrôle du recours à des travailleurs migrants en
situation irrégulière nécessite le déploiement de ressources importantes en
hommes, en temps et en moyens matériels que les services d'inspection ne
peuvent consacrer qu'au détriment de l'exercice de leurs fonctions
principales. Sauf dans quelques pays, l'infraction d'emploi illégal n'est, en
soi, opposable qu'au seul employeur, les travailleurs concernés étant, en
principe, considérés comme des victimes. Pourtant, lorsque les travailleurs en
cause sont des étrangers en séjour irrégulier, ils sont doublement pénalisés
dès lors que la perte de leur emploi est assortie d'une menace ou d'une mesure
d'expulsion. Cependant, le fait que l'inspection du travail ait en général le
pouvoir de pénétrer dans les entreprises sans autorisation préalable lui
permet, plus facilement que d'autres, de mettre fin à des conditions de
travail abusives dont les travailleurs étrangers en situation irrégulière sont
souvent les victimes et de s'assurer que ces travailleurs ont bénéficié des
droits qui leur sont reconnus. En cela, la fonction de contrôle de la légalité
de l'emploi doit avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis
par la législation à tous les travailleurs concernés pour être compatible avec
l'objectif de protection de l'inspection du travail. Un tel objectif ne peut
être réalisé que si les travailleurs couverts sont convaincus que la vocation
principale de l'inspection est d'assurer le respect de la législation relative
aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.
C. Fonctions liées à l'exercice de la liberté syndicale et du droit de
négociation collective
79. Les fonctionnaires de l'inspection du travail sont souvent
chargés dans le domaine des relations professionnelles de tâches liées à
l'exercice des droits syndicaux et à la protection des syndicalistes.
L'enregistrement des syndicats est l'une de ces tâches. Elle s'accompagne
généralement du contrôle de la légalité des statuts (Note_64).
80. Dans certains pays, le rôle imparti aux inspecteurs du travail
dans le domaine des relations professionnelles tend à prendre la forme d'un
contrôle plus étroit des activités des organisations syndicales et des
organisations d'employeurs, pour assurer que ces activités n'outrepassent pas
les limites prescrites par la législation, leurs règlements intérieurs et
leurs statuts. La commission ne peut qu'exprimer des réserves lorsque ce
contrôle est utilisé de façon excessive et qu'il se traduit par des actes
d'ingérence dans les activités légitimes de ces organisations. Elle rappelle
que les actions de contrôle de l'inspection du travail ne sont tolérées que
dans des cas exceptionnels, tels que les cas de délits ou de violation de la
législation, lorsque ceux-ci sont dénoncés par un nombre significatif de
membres. A cet égard, la commission s'est félicitée de la suppression dans la
législation de la Colombie de certaines dispositions autorisant les
inspecteurs du travail à s'ingérer dans les affaires internes des syndicats
(Note_65).
81. Au Honduras (Note_66), les inspecteurs du travail peuvent
coopérer à la révision des conventions collectives; ils sont chargés de leur
enregistrement et de leur contrôle au Ghana (Note_67), au Paraguay (Note_68),
en Bolivie (Note_69), en République bolivarienne du Venezuela (Note_70), en
Equateur (Note_71), en El Salvador (Note_72). Au Brésil, à l'inverse, une
récente ordonnance ministérielle a confirmé que l'inspection du travail ne
pouvait réviser les dispositions des conventions collectives déposées auprès
du ministère du Travail (Note_73). En Italie, une loi de 1990 a investi les
inspecteurs de la responsabilité du contrôle du déroulement du scrutin pouvant
être ordonné en cas de controverses sur l'exercice du droit de grève
(Note_74).
D. Travail des enfants
82. Cent cinquante sept Etats ont ratifié la convention (nº 182)
sur les pires formes de travail des enfants, 1999, qui requiert d'eux qu'ils
prennent des mesures immédiates et efficaces pour interdire et éliminer les
pires formes de travail des enfants. Ces mesures comprennent notamment
l'interdiction pénale de formes de travail des enfants telles que la traite,
le travail forcé, la prostitution et la pornographie, mais aussi les travaux
dangereux. Les Etats parties doivent prendre des mesures pour prévenir ces
formes de travail des enfants et enquêter sur les violations des dispositions
pénales, les poursuivre et les sanctionner.
83. Il ressort assez clairement de la nature des infractions
(traite, prostitution, pornographie, trafic de drogues, etc.) comme de la
nature et de la localisation des mesures de police contre ces infractions (la
rue, les aéroports, les frontières, etc.) que l'inspection du travail n'a pas
vocation à être l'organe principal de contrôle et d'enquête en la matière. En
effet, dans la plupart des pays, ces infractions sont principalement du
ressort des institutions en charge de la police et de l'immigration, qui sont
mieux à même d'y faire face. Pourtant, dans certains pays, l'inspection du
travail a été désignée comme étant l'institution principalement en charge des
activités de contrôle et d'application de la loi requises par la convention,
en raison, notamment, de l'inclusion des qualifications pénales interdisant
les pires formes de travail des enfants dans le droit du travail plutôt que
dans le droit pénal.
84. Les inspecteurs du travail doivent toutefois continuer de jouer
un rôle important dans la protection de la santé, de la sécurité et du
bien-être des enfants. La convention no 182 exige des Etats Membres qu'ils
déterminent les conditions, les travaux et les lieux de travail qui présentent
des dangers pour les enfants, qu'ils identifient les lieux de travail où ces
activités dangereuses sont menées et qu'ils interdisent l'emploi d'enfants à
ces activités, dans ces conditions et sur ces lieux de travail. L'inspecteur
du travail a un rôle primordial à jouer dans ces mesures. Il convient
toutefois de souligner que la convention s'applique à tous les enfants et non
aux seuls enfants dans une relation de travail formelle. En conséquence, il
est nécessaire que les inspecteurs du travail aient les pouvoirs de contrôle
et d'enquête sur la situation de tous les enfants effectuant des travaux
dangereux que ce soit au bénéficie direct ou indirect d'autres personnes, de
façon à protéger leur santé, leur sécurité et leur moralité. Ce faisant, les
inspecteurs du travail devraient naturellement coordonner leurs activités avec
celle des institutions de protection de l'enfance.
Note 1
Lettonie: le point 2 du Règlement no 53, du 14 mars 1995, portant Statut de
l'Inspection étatique du travail, prévoit que l'Inspection étatique du travail
contrôle la mise en œuvre des lois et de la réglementation du travail, de la
protection sociale, de l'utilisation et de la maintenance des installations
dangereuses. Mexique: Réglementation générale de l'inspection et de
l'application des sanctions pour violation de la législation du travail.
Note 2
Loi sur l'environnement du travail.
Note 3
Article 122 de la loi no 651 de 2003 sur le travail.
Note 4
Article 14 du Code du travail.
Note 5
Article 78 du chapitre 198 de la loi de 1990 sur le travail.
Note 6
Article 2 du décret présidentiel no 3273 du 26 juin 2000.
Note 7
Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail, dans l'industrie, l'artisanat et
le commerce.
Note 8
Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance accidents.
Note 9
Article 1 de la loi du 14 décembre 2001, modifiant la loi du 17 juin 1994,
concernant les services de santé au travail.
Note 10
Par exemple, en Egypte, les articles 97 et 103 du Code du travail excluent de
manière expresse les conditions de travail des femmes et des enfants occupés
dans le secteur agricole; en Turquie, seules les exploitations agricoles
occupant au moins 50 salariés sont assujetties à l'inspection du travail.
Note 11
Les gouvernements du Japon et du Panama ont indiqué qu'il n'existe pas
d'inspection du travail dans l'agriculture. Au Qatar, le Code du travail ne
s'applique pas aux travailleurs agricoles, et aucune structure n'est chargée
de l'inspection du travail dans les entreprises agricoles.
Note 12
Il s'agit par exemple: des services de l'armée (Cameroun, Danemark, Kenya,
Lesotho, Luxembourg); des activités maritimes (Croatie, Danemark, Suède); de
l'aéronautique (Danemark, Suède).
Note 13
Ghana par exemple.
Note 14
Bénin, Côte d'Ivoire, Guinée, Niger, République bolivarienne du Venezuela, en
ce qui concerne le licenciement pour motif économique et le licenciement de
représentants de travailleurs.
Note 15
Angola, Argentine, Bolivie, Chine, Cuba, Mongolie, Niger, Paraguay, par
exemple.
Note 16
Par exemple, Danemark, France, Mexique, Pérou, Tunisie.
Note 17
Par exemple, Japon, Lesotho, Niger, Nouvelle-Zélande, Slovénie, Suède.
Note 18
Par exemple, Allemagne, France, Luxembourg, Nigéria, Suède.
Note 19
Par exemple, Equateur, Nicaragua, Paraguay, Slovénie.
Note 20
Par exemple, Bénin, Côte d'Ivoire, Guatemala, Paraguay, Fédération de Russie,
Tchad.
Note 21
Nigéria.
Note 22
Burundi, Cameroun, Equateur, Guinée, Kenya.
Note 23
Ghana, Honduras, Niger, République bolivarienne du Venezuela.
Note 24
Bolivie, El Salvador, Equateur, Paraguay.
Note 25
Bénin, République démocratique du Congo, Rwanda.
Note 26
Afrique du Sud.
Note 27
Loi du 19 décembre 1958 sur les conditions d'emploi des travailleurs
agricoles.
Note 28
Article 12 de la loi du 4 mars 1994 sur le fonds social.
Note 29
Article 614(V) du Code du travail.
Note 30
Article 50(a) du chapitre 226 de la loi sur l'emploi, telle que révisée en
1977.
Note 31
Article 14(2) de la loi no 34 de 1988 sur la sécurité, la santé et le
bien-être au travail.
Note 32
Article 78(b) de la loi sur le travail.
Note 33
Article 198 du Code du travail.
Note 34
Article 199 du Code du travail.
Note 35
Article 139 du Code du travail.
Note 36
Article 104 du règlement général sur l'hygiène et la sécurité au travail du 28
décembre 1957.
Note 37
Loi no 14785 du 9 mai 1978, portant réglementation du travail des travailleurs
ruraux.
Note 38
Chapitre VII du Code du travail, relatif aux conditions particulières de
travail dans les professions agricoles.
Note 39
Le gouvernement du Kenya a communiqué des données chiffrées sur les activités
de contrôle de l'obligation de l'employeur de fournir aux travailleurs et à
leur famille un logement salubre dans les plantations de sisal et de café, en
vertu des dispositions de la loi sur l'emploi.
Note 40
Par exemple, Luxembourg, Allemagne, Nouvelle-Zélande.
Note 41
Notamment en France.
Note 42
C'est généralement le cas dans les pays du Golfe, en raison de la forte
proportion de travailleurs étrangers.
Note 43
Comme par exemple, au Cameroun, en Guinée, au Niger et au Paraguay.
Note 44
Aux termes de l'article 510.1 du Code du travail.
Note 45
En Bulgarie et au Niger, par exemple.
Note 46
Article 180 du Code du travail.
Note 47
Articles 158 et 160 du Code du travail.
Note 48
Articles 331 et 358 du Code du travail. Le gouvernement a néanmoins annoncé,
dans un rapport relatif à l'application de la convention no 81, qu'il
envisageait de prendre les mesures nécessaires pour que les inspecteurs du
travail soient déchargés de la fonction de conciliation dans le cadre de
conflits collectifs du travail.
Note 49
Articles 107 et 110 du décret suprême du 24 mai 1939 portant loi générale du
travail.
Note 50
Article 477 du Code du travail.
Note 51
Article 22(d) du décret no 682 du 11 avril 1996 relatif à l'organisation et
aux fonctions du secteur du travail et de la prévision sociale.
Note 52
Bien que ce rôle ne soit imparti, sur une base légale, aux inspecteurs du
travail que dans le cadre de conflits individuels (article 40(2) a) de la loi
sur l'emploi), ils l'exercent également en pratique selon le gouvernement dans
le cadre des conflits collectifs.
Note 53
Articles 478 et 480 de la loi organique du travail.
Note 54
La recommandation no 133 précise en outre que, lorsqu'il n'existe pas, dans le
secteur agricole, d'organes spéciaux chargés de la conciliation, les
inspecteurs du travail dans l'agriculture pourraient être appelés, à titre
transitoire, à assurer ces fonctions, mais que des mesures devraient être
prises en vue de les décharger progressivement de ces fonctions de sorte
qu'ils puissent se consacrer davantage à l'inspection proprement dite des
entreprises (paragr. 3 2) et 3 3) de la recommandation).
Note 55
Selon la Confédération ibéro-américaine des inspecteurs du travail (CIIT),
l'exercice par les inspecteurs de missions de médiation constitue une entrave
supplémentaire à l'exercice de leurs missions de contrôle.
Note 56
C'est le cas notamment au Danemark, en Allemagne et au Royaume-Uni. Il en est
également ainsi au Mali où le Conseil d'arbitrage, prévu par l'article L.219
du Code du travail, est chargé de la procédure de tentative de conciliation.
Note 57
Article 120 du Code du travail.
Note 58
Aux termes de l'article 183 du Code du travail, les conflits collectifs du
travail doivent être soumis à un conseil paritaire chargé de tenter de
concilier les parties. En cas d'échec, le différend est porté devant la
juridiction compétente.
Note 59
Loi no 17 de 2002 portant modification de la loi sur les relations de travail.
Note 60
Par exemple, Arabie saoudite, Belgique, Emirats arabes unis, Espagne, Italie
et Koweït.
Note 61
CIT, 52e session, Genève, 1968, cinquième question à l'ordre du jour:
Inspection du travail dans l'agriculture, rapport V(2), BIT, Genève. Cette
opinion était notamment exprimée de façon particulièrement claire par les
gouvernements du Canada, de la Grèce, de la Mauritanie, de la
Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni, de la Suisse et de la République-Unie de
Tanzanie. Aucun avis suggérant l'exclusion de travailleurs en raison de leur
statut irrégulier n'a été émis.
Note 62
Par exemple, en Belgique, en Espagne, en France, en Italie, au Luxembourg et
au Portugal.
Note 63
Par exemple, en Autriche.
Note 64
Tel est le cas, notamment, en El Salvador, au Ghana, au Honduras, au Niger, au
Paraguay et en République bolivarienne du Venezuela.
Note 65
Le pouvoir de contrôle des activités syndicales attribué aux inspecteurs du
travail par l'article 41 du décret législatif no 2351 de 1965 a été supprimé
par l'article 20 de la loi no 584 du 13 juin 2000 portant abrogation et
modification de certaines dispositions du Code du travail.
Note 66
Article 614(V) du Code du travail.
Note 67
Article 102, alinéa 3, de la loi de 2003 sur le travail.
Note 68
Article 9.12 du décret no 3286 du 4 mars 1964.
Note 69
Article 18 du décret suprême du 24 mai 1939 portant loi générale du travail.
Note 70
Articles 171 et 425 du décret no 3235 portant loi organique du travail.
Note 71
Article 229 du Code du travail.
Note 72
Article 22(f) du décret no 682.
Note 73
Ordonnance du ministère du Travail du 5 avril 2004.
Note 74
Loi no 146 de 1990 (art. 14).
Cross reference
Conventions: C182 Convention sur les pires formes de travail des enfants, 1999
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