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2006, Inspection du travail: Introduction
Description:(Etude d'ensemble)
Convention:C081
Convention:P081
Convention:C129
Recommandation:R081
Recommandation:R082
Recommandation:R133
Sujet: Administration et inspection du travail
Document:(Rapport III Partie 1B)
Session de la Conference:95
Afficher le document en: Anglais Espagnol
Document No. (ilolex): 252006G02
Introduction
Contexte de l'étude 1. Conformément aux dispositions de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, le Conseil d'administration du Bureau international du Travail a décidé, à sa 288e session (novembre 2003), d'inviter les gouvernements des Etats Membres n'ayant pas ratifié l'une ou l'autre des conventions (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, et (nº 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969, ou le protocole de 1995 relatif à la convention sur l'inspection du travail, 1947, à présenter un rapport sur l'état de leur législation et de leur pratique concernant les questions faisant l'objet de ces instruments, en précisant dans quelle mesure il est donné ou envisagé de donner suite à leurs dispositions respectives par voie législative, par voie administrative, par voie de contrats collectifs ou par toute autre voie, et en exposant les difficultés qui empêchent ou retardent la ratification de ces instruments. Par cette même décision et conformément aux dispositions de l'article 19, paragraphe 6 d), de la Constitution, les gouvernements de tous les Etats Membres étaient invités à présenter un rapport sur l'état de leur législation et de leur pratique concernant les questions qui font l'objet des recommandations (nº 81) sur l'inspection du travail, 1947, (nº 82) sur l'inspection du travail (mines et transports), 1947, et (nº 133) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969. 2. Le présent rapport se fonde sur les rapports fournis en application de cette décision ainsi que sur ceux communiqués régulièrement au BIT, au titre des articles 22 et 35 de la Constitution, en vertu de la ratification de l'une ou l'autre des conventions et du protocole. Il s'agit de la sixième étude d'ensemble réalisée par la commission sur l'effet donné aux instruments de l'OIT sur l'inspection du travail, à la demande du Conseil d'administration (Note_1). Celui-ci a souligné l'utilité d'actualiser l'examen de la question au regard des mutations socio-économiques qui ont marqué la période écoulée depuis la dernière étude et de l'étendre à l'inspection du travail dans les services non commerciaux tels que définis par le protocole de 1995 relatif à la convention sur l'inspection du travail, 1947. Notant l'importance de la convention no 129 pour les travailleurs agricoles qui représentent une part importante de la population active de nombreux pays, le Conseil d'administration a notamment souhaité que les obstacles à la ratification de cet instrument soient analysés (Note_2). Historique, contexte et teneur des normes internationales sur l'inspection du travail 3. Dès son origine, l'Organisation internationale du Travail a fait de l'inspection du travail l'une de ses préoccupations prioritaires. La question de l'inspection du travail figurait parmi les principes généraux énoncés à l'article 427, chiffre 9, de la partie XIII du Traité de Versailles, qui créa l'OIT. Il y est stipulé que «chaque Etat devra organiser un service d'inspection qui comprendra des femmes, afin d'assurer l'application des lois et règlements pour la protection des travailleurs». Aux termes de l'article 10, paragraphe 2 b), de la Constitution de l'OIT, l'aide à l'amélioration des systèmes d'inspection du travail fait partie du mandat du Bureau international du Travail. A l'occasion de la toute première Conférence internationale du Travail, en 1919, une recommandation a été adoptée en vue de l'établissement dans tous les pays Membres d'un système assurant une inspection efficace des usines et ateliers, ainsi que d'un service public, en relation avec le Bureau international du Travail, spécialement chargé de sauvegarder la santé des ouvriers (Note_3). Quatre ans plus tard, en 1923, une nouvelle recommandation internationale a établi l'ensemble des principes qui restent les fondements de l'établissement et du fonctionnement efficace d'un système d'inspection du travail (Note_4). La convention no 81, applicable dans les établissements industriels et commerciaux, considérée depuis son adoption en 1947, et encore aujourd'hui, comme l'instrument de référence universel en matière d'inspection du travail, est très largement inspirée de cette recommandation. La plupart des conventions internationales du travail relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs adoptées ultérieurement contiennent des dispositions qui prévoient l'établissement d'une inspection du travail ou, à tout le moins, la désignation d'autorités chargées d'assurer le contrôle de l'application des dispositions légales pertinentes. Enfin, l'inspection du travail joue un rôle important dans la mise en œuvre de différents recueils de directives pratiques de l'OIT en matière de sécurité et de santé au travail (Note_5). 4. Faisant suite à une résolution de la Conférence de 1936 demandant que l'inspection du travail fasse «l'objet d'un texte précis d'une convention garantissant une application stricte et efficace» de la législation sociale nationale et internationale, la question fut inscrite à l'ordre du jour de la 26e session de la Conférence internationale du Travail de 1940, qui ne put se tenir du fait de la guerre. La question ayant été à nouveau inscrite à l'ordre du jour de la 30e session de la Conférence en 1947, le Bureau avait procédé à un examen actualisé de l'état de la législation et de la pratique dans les divers pays et abouti à la conclusion que les bases éventuelles d'une réglementation internationale en la matière n'avaient pas suffisamment changé pour que le questionnaire qui avait été établi en 1939 nécessite d'importantes modifications. Il a néanmoins proposé d'élargir la question de l'objet de l'inspection du travail en ajoutant à la fonction de contrôle celle de fournir des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs. Ainsi allait être définitivement consacrée la mission d'information et de conseil de l'inspection du travail à laquelle des moyens de plus en plus importants allaient être affectés dans de nombreux pays développés puis, plus récemment, dans plusieurs pays en transition. 5. Comme les mines et les transports étaient considérés au lendemain de la Seconde Guerre mondiale comme des activités à caractère stratégique, la Conférence a admis l'exclusion possible de ces branches d'activité du champ d'application de la convention no 81. Elle a néanmoins affirmé, dans la recommandation (nº 82) sur l'inspection du travail (mines et transports), 1947, adoptée au cours de la même session, le principe de l'établissement d'une inspection du travail chargée de l'exécution des dispositions légales concernant les conditions de travail et la protection des travailleurs occupés dans les mines et les transports. A la même session également, la Conférence a adopté la convention (nº 85) sur l'inspection du travail (territoires non métropolitains), 1947 (Note_6). 6. Dans son étude d'ensemble de 1966 sur l'inspection du travail, la commission avait estimé qu'«il serait éminemment souhaitable que l'OIT puisse examiner la possibilité d'adopter un instrument sur l'inspection du travail dans l'agriculture qui viendrait compléter la convention no 81» (Note_7). L'expérience avait en effet largement démontré au cours des deux décennies écoulées la pertinence de l'établissement d'un système d'inspection du travail au niveau national. Le suivi de son développement et de son fonctionnement par un organe de contrôle international avait également pu faire la preuve de son efficacité, tout autant que l'appui apporté par le BIT au développement des administrations du travail en la matière. L'adoption en 1969 de la convention (nº 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969, et de la recommandation (nº 133) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969, en a été grandement facilitée. Ces deux instruments visent à l'instauration, sous forme séparée ou comme partie du système d'inspection du travail couvrant d'autres secteurs, d'un système d'inspection compétent pour le secteur agricole. Alors qu'en 1947 les mandants avaient souhaité donner au champ de compétence personnel de la convention no 81 une souplesse tenant largement compte des situations nationales, c'est sans grande difficulté qu'ils ont adhéré, à l'issue de la discussion qui devait aboutir à l'adoption des instruments de 1969, au principe selon lequel un tel système devrait s'appliquer à toutes les entreprises agricoles où sont occupés des salariés ou des apprentis, et qu'il pourrait s'étendre jusqu'à couvrir progressivement d'autres catégories de personnes travaillant dans des entreprises agricoles (Note_8). Les attributions, pouvoirs et prérogatives ainsi que les domaines d'intervention de l'inspection du travail ont, par ailleurs, été substantiellement élargis dans le secteur agricole. 7. La tendance à assurer au plus grand nombre de travailleurs la protection de l'inspection du travail s'est encore renforcée par l'adoption, en 1995, d'un protocole dont la ratification est ouverte aux Membres liés par la convention no 81, applicable aux services non commerciaux (Note_9) puis, en 1996, d'une convention sur l'inspection du travail concernant les gens de mer (Note_10). 8. Les instruments objets de la présente étude s'inscrivent dans le contexte vaste et pluriel formé par l'ensemble des normes internationales du travail qui visent toutes à assurer un seuil minimal universel de protection des travailleurs dans les secteurs couverts. Ils n'ont pas pour vocation d'imposer un système uniforme d'inspection du travail. Ils posent les principes d'organisation et de fonctionnement qui doivent sous- tendre l'inspection du travail en tant qu'institution chargée, d'une part, d'assurer le contrôle de l'application de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs et, d'autre part, de contribuer à faire évoluer cette législation en phase avec le marché national et international du travail. Outre la fonction de contrôle assortie de pouvoirs et de prérogatives visant à la répression des infractions, les instruments confèrent à l'inspection du travail une fonction d'information et de conseil ainsi qu'un devoir de porter à l'attention de l'autorité compétente les déficiences ou les abus non couverts par la législation existante. Enfin, ils prévoient la publication et la communication au BIT d'un rapport annuel d'inspection contenant notamment des informations sur les fondements légaux de l'Inspection nationale du travail, sur la composition et la répartition du personnel d'inspection, sur son champ de compétence ainsi que sur ses activités, de même que sur les accidents du travail et les cas de maladie professionnelle. Développement, diversification et tendances de l'inspection du travail 9. Les nombreuses et diverses mutations économiques, sociales et techniques qui ont touché individuellement chaque pays, mais aussi l'ensemble du monde du travail par l'effet de la mondialisation de l'économie, notamment, ont suscité au cours du passage au 3e millénaire des interrogations au sujet, sinon de la nécessité de développer des systèmes d'inspection, du moins de l'opportunité de réfléchir à un éventuel changement d'orientation quant au rôle et aux objectifs de l'inspection du travail, et aussi quant à la répartition des compétences et responsabilités en la matière eu égard à des facteurs tels que la diversité accrue de la main-d'œuvre et la nécessité de prendre des mesures pour prévenir la discrimination. Dans les pays industrialisés, le rôle de l'inspection du travail a progressivement évolué au cours des dix à quinze dernières années, notamment par l'effet d'une responsabilisation accrue de l'entreprise dans le domaine du contrôle relatif à la santé et la sécurité au travail. Un mécanisme d'autoévaluation des risques professionnels commence à être mis en œuvre à cet effet dans certains pays, l'inspection du travail privilégiant alors ses activités de prévention et de conseil. L'élargissement de ses compétences aux aspects psychologiques et psychosomatiques de la relation de travail, tels que le stress, le harcèlement ou la persécution sur le lieu de travail, mobilise désormais une grande partie de l'attention des systèmes d'inspection dans certains pays industrialisés. 10. Dans les pays les moins avancés, l'objectif primordial demeure la mise en place et le fonctionnement, avec la collaboration des partenaires sociaux, d'un système d'inspection du travail qui obéisse aux grandes lignes et principes affirmés par les normes pertinentes de l'OIT. Le BIT contribue par son assistance technique à la réalisation de projets de renforcement des capacités de l'administration du travail (Note_11) et de l'inspection du travail (Note_12) dans plusieurs pays. 11. L'impact positif, à terme, de l'amélioration des conditions de travail et de la promotion des droits des travailleurs sur le développement et la croissance économique n'est plus à démontrer. Pour accroître leur efficacité, il est indispensable que les systèmes d'inspection du travail évoluent en développant des relations de coopération avec une multitude d'acteurs économiques, sociaux et judiciaires, ainsi qu'avec des centres d'étude et des universités. De même est-il nécessaire que les systèmes nationaux d'inspection du travail établissent des échanges aux niveaux régional et international, tels que l'Association internationale de l'inspection du travail, afin de répondre de manière harmonieuse et concertée aux exigences de protection d'une main-d'œuvre mobile de plus en plus nombreuse et de plus en plus fragilisée par des formes de relation de travail échappant aux divers droits nationaux. Etat des ratifications 12. La ratification des conventions et du protocole sur l'inspection du travail fournit la base juridique du contrôle international de l'application au niveau national de ces instruments. Le contrôle régulier est exercé par la commission d'experts selon un cycle bisannuel, sur la base des rapports dus au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT et par la Commission de l'application des normes de la Conférence. Si les recommandations qui les complètent n'ont pas de force obligatoire, les orientations et conseils pratiques qu'elles contiennent sont néanmoins d'une grande pertinence, comme le montrent les informations sur le droit et la pratique communiquées au BIT par de nombreux pays. Au moment où la commission a achevé la présente étude d'ensemble, la convention no 81, qui figure parmi les quatre conventions considérées comme prioritaires (Note_13), était ratifiée par 135 Membres, soit 29 de plus que depuis la précédente étude d'ensemble sur le même sujet, en 1985. Elle est depuis de nombreuses années l'un des instruments de l'OIT les plus ratifiés, et les demandes d'assistance technique du BIT en vue de sa ratification par plusieurs pays témoignent de l'intérêt qu'elle continue de susciter. Il est sans doute significatif que l'adhésion de la majorité des Membres au principe d'une supervision internationale de leur système d'inspection n'ait pas suffi à entraîner un même mouvement de ratification à l'égard du protocole de 1995 applicable aux services non commerciaux. Seuls dix pays se sont engagés à son égard. 13. La convention (nº 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969, est ratifiée par 43 Etats Membres déjà liés par la convention no 81 et il est heureux de noter l'élan manifesté par quelques pays en transition de l'Europe centrale et orientale pour la ratification simultanée des deux instruments (Note_14). Quoique relativement tardive, la prise de conscience collective de la nécessité de développer et de soumettre à un contrôle international des systèmes d'inspection du travail dans l'agriculture est de plus en plus perceptible. Les actions d'assistance et de coopération technique du BIT, de même qu'un certain nombre d'initiatives internationales auxquelles ce dernier participe, en attestent. Informations disponibles 14. La commission a disposé pour son information des rapports communiqués en vertu de l'article 19 de la Constitution par les gouvernements de 100 pays. Elle a par ailleurs exploité les informations et documents communiqués en vertu de l'article 22 de la Constitution par les pays liés par l'une ou l'autre des conventions et le protocole. La commission a également dûment tenu compte des observations émanant d'organisations d'employeurs et de travailleurs (Note_15). Enfin, des informations pertinentes ont été communiquées pour les besoins de la présente étude par le Programme international pour l'élimination du travail des enfants (IPEC); les départements techniques du Bureau international du Travail chargés de l'inspection du travail (SafeWork) et du dialogue social (DIALOGUE). 15. La présente étude s'efforcera de décrire l'état des lieux des législations et pratiques nationales, ainsi que de la coopération régionale et internationale en matière d'inspection du travail dans les secteurs de l'économie couverts par les instruments examinés. Tout au long de son étude, la commission tentera d'identifier et de mettre en lumière les bonnes pratiques observées mais aussi les difficultés qui empêchent ou ralentissent la mise en œuvre des dispositions des instruments examinés. Elle traitera, au chapitre I, de l'évolution du champ d'action de l'inspection du travail de 1947 à nos jours; au chapitre II, de la compétence de l'inspection du travail; au chapitre III, de ses fonctions d'inspection à caractère préventif. La structure du système d'inspection du travail fait l'objet du chapitre IV, tandis que la composition, le statut, les conditions de service et les normes de conduite du personnel d'inspection sont examinés au chapitre V; les moyens matériels de l'inspection du travail sont étudiés au chapitre VI, et les méthodes générales d'inspection des lieux de travail au chapitre VII. Le chapitre VIII est consacré aux moyens de poursuite et de sanction des infractions à la législation dans l'ensemble des domaines relevant de la compétence de l'inspection du travail. La commission examine au chapitre IX les obligations de rapport relatives au fonctionnement de l'inspection du travail prévues par les instruments examinés. Une analyse des difficultés de ratification ainsi que des perspectives à cet égard figure au chapitre X. La commission formule en conclusion quelques remarques finales.
Note 1 Les précédentes études d'ensemble sur l'inspection du travail datent de 1951, 1957, 1966, 1969 (sur 17 conventions choisies) et 1985. Seule la dernière a traité de l'inspection du travail dans l'agriculture. Note 2 Document GB.288/LILS/7, 288e session, Genève, nov. 2003. Note 3 Recommandation (nº 5) sur l'inspection du travail (services d'hygiène), 1919 (retirée par la Conférence en juin 2000). Note 4 Recommandation (nº 20) sur l'inspection du travail, 1923. Note 5 Par exemple: Sécurité et santé dans les ports (2005), Principes directeurs pour l'inspection du travail dans la foresterie (2005), La sécurité et la santé dans l'industrie du fer et de l'acier (2005). Note 6 Cinq Etats sont parties à la convention no 85. En vertu de l'article 9 de la convention no 85, les dispositions de cette convention cessent de s'appliquer à un territoire lorsque les dispositions de la convention no 81 s'appliquent à ce territoire. Note 7 Rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, CIT, 50e session, Genève, 1966, rapport III (partie IV): L'inspection du travail dans l'industrie, paragr. 235 (ci-après dénommée «Etude d'ensemble de 1966 sur l'inspection du travail»). Note 8 Article 5 de la convention no 129. Note 9 Protocole de 1995 relatif à la convention sur l'inspection du travail, 1947. Note 10 Convention (no 178) sur l'inspection du travail (gens de mer), 1996, non couverte par la présente étude. Note 11 Par exemple, le Belize, le Costa Rica, la République dominicaine, El Salvador, le Honduras, le Nicaragua et le Panama ont bénéficié du Projet de modernisation des administrations du travail d'Amérique centrale (MATAC). Note 12 Arménie, Bulgarie, Costa Rica, Kazakhstan, Serbie-et-Monténégro, Viet Nam. Note 13 Outre les huit conventions fondamentales, les autres conventions prioritaires sont la convention (nº 122) sur la politique de l'emploi, 1964; la convention (nº 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969; et la convention (nº 144) sur les consultations tripartites (normes internationales du travail), 1976. Note 14 Azerbaïdjan (2000), Bosnie-Herzégovine (1993), Croatie (1991), Estonie (2005), ex-République yougoslave de Macédoine (1991), Hongrie (1994), Kazakhstan (2001), Lettonie (1994), Pologne (1995), Serbie-et-Monténégro (2000), Slovénie (1992) et Ukraine (2004). Note 15 Barbade: Syndicat des travailleurs de la Barbade (BWU); Brésil: Confédération nationale du commerce (CNC); Finlande: Centrale d'organisations syndicales de Finlande (SAK), Union Finlandaise des Travailleurs du Transport (AKT); Lituanie: Confédération des syndicats de Lituanie; Mexique: Confédération des chambres industrielles des Etats-Unis du Mexique (CONCAMIN); Norvège: Confédération des syndicats de Norvège (LO); Nouvelle-Zélande: Business Nouvelle-Zélande, Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZCTU); Portugal: Confédération du commerce et des services du Portugal (CCP), Confédération de l'industrie portugaise (CIP), Confédération portugaise du tourisme (CTP), Union générale des travailleurs (UGT); Trinité-et- Tobago: Association consultative d'employeurs de Trinité-et-Tobago (ECA). Cross reference
Constitution: Article 19
Constitution: Article 22
Constitution: Article 35
Conventions: C085 Convention sur l'inspection du travail (territoires non métropolitains), 1947
Conventions: C178 Convention sur l'inspection du travail (gens de mer), 1996
Pas dans ILOLEX: Etude d'ensemble de 1966, paragr. 235
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