Rapport général de la Commission de la Conférence de l'application des Conventions et Recommandations, 1990 Description:(RCCIT Rapport général) Publication:1990 Session de la Conference:77 Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 111990 Document:27 A. Introduction 1. Conformément à l'article 7 de son Règlement, la Conférence a institué une commission pour examiner et présenter un rapport sur la troisième question à l'ordre du jour: "Informations et rapports sur l'application des conventions et recommandations". La commission était composée de 177 membres, dont 104 membres gouvernementaux, 25 membres employeurs et 48 membres travailleurs. Elle comprenait également 16 membres gouvernementaux adjoints, 32 membres employeurs adjoints et 92 travailleurs adjoints (Note 1). En outre, 27 organisations non gouvernementales internationales étaient représentées par des observateurs (Note 2). 2. La commission a élu son bureau comme suit: Président: M. M. Rood, membre gouvernemental (Pays-Bas). Vice-présidents: M. A. Wisskirchen, membre employeur (République fédérale d'Allemagne) et M. W. Peirens, membre travailleur (Belgique). Rapporteur: Mme P. Roqué de Marinelli, membre gouvernemental, Argentine. 3. La commission a tenu 18 séances. 4. Dans le cadre de son mandat, tel que défini à l'article 7 du Règlement de la Conférence, la commission a examiné les questions suivantes: i) informations sur la soumission aux autorités compétentes des conventions et recommandations adoptées par la Conférence, fournies en application de l'article 19 de la Constitution; ii) rapports sur l'application des conventions ratifiées fournis conformément aux articles 22 et 35 de la Constitution; iii) rapports demandés par le Conseil d'administration au titre 1 de l'article 19 de la Constitution au sujet de la convention (no 147) sur la marine marchande (normes minima), et la recommandation (no 155) sur la marine marchande (amélioration des normes), 1976(Note 3). 5. Suivant sa pratique habituelle, la commission a ouvert ses travaux par une discussion sur les questions générales se rapportant à l'application des conventions et recommandations et à la manière dont les Etats Membres s'acquittent de leurs obligations normatives en vertu de la Constitution de l'OIT. Elle a, ensuite, procédé à un échange de vues sur l'étude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, consacrée aux normes du travail dans la marine marchande. Elle a, enfin, débattu un certain nombre de cas individuels concernant l'application des conventions ratifiées, l'obligation de présenter des rapports et celle de soumettre les conventions et recommandations aux autorités nationales compétentes. L'examen de ces cas, qui a constitué l'essentiel du travail de la commission, s'est fondé principalement sur les observations contenues dans le rapport de la commission d'experts ainsi que sur les explications, écrites ou orales, fournies par les gouvernements intéressés. La commission s'est également appuyée sur ses discussions des années précédentes, sur les commentaires reçus des organisations d'employeurs et de travailleurs, ou encore, le cas échéant, sur les rapports des autres organes de contrôle de l'OIT et d'autres organes du système des Nations Unies. Les contraintes de temps ont amené la commission à opérer, comme à l'accoutumée, un choix parmi l'ensemble des observations de la commission d'experts et à se limiter, en conséquence, à discuter d'un nombre relativement restreint de cas. Ce choix obligé ne doit en rien altérer la portée des conclusions de la commission d'experts dans les autres cas pour lesquels il lui est apparu approprié, étant donné la nature des problèmes rencontrés, de prier les gouvernements de fournir des informations à la présente session de la Conférence. La commission veut croire, en conséquence, que les gouvernements concernés attacheront une même considération aux demandes de la commission d'experts et ne manqueront pas de prendre les mesures requises pour assurer le respect de leurs obligations. La deuxième partie du présent rapport contient un résumé des informations fournies par les gouvernements et des discussions tenues à la commission, ainsi que les conclusions de celle-ci. 6. Le membre travailleur des Pays-Bas a soulevé la question du suivi des discussions sur certains cas importants et sérieux. Il a déclaré déplorer que ces cas ne soient pas systématiquement examinés les années suivantes. Il a mentionné, à titre d'exemple, les cas du Japon (convention no 87), ainsi que de la Turquie et de l'Indonésie (convention no 98). A cet égard, le représentant du Secrétaire général a indiqué que ce choix est l'oeuvre du bureau de la commission, qui dresse la liste sur laquelle la commission se prononce. Par ses notes de bas de page, la commission d'experts donne des indications sur l'intérêt ou la gravité de certains cas. Toutefois, ces indications n'ont jamais empêché la Commission de l'application des normes de se saisir de sa propre autorité de cas qui ne lui étaient pas signalés. B. Questions générales relatives aux normes internationales du travail 7. La discussion sur la partie générale du rapport de la commission d'experts a suscité une cinquantaine d'interventions de membres gouvernementaux, employeurs, travailleurs de la commission. Ce nombre, le plus élevé jamais enregistré avec celui atteint lors de la précédente session de la Conférence, n'est pas dépourvu de signification, hormis son aspect arithmétique. Le compte rendu qui suit permettra de vérifier cette assertion. Mais il est déjà possible de situer le débat dans le prolongement de celui de l'année dernière, où la commission notait qu'après bien des années de difficiles dialogues à la recherche de compromis sur des questions de fond touchant à des intérêts et positions souvent divergents elle avait fait entendre "une commune voix" sur les grands problèmes qui l'avaient si souvent agitée au cours des années passées. Le rapport de la commission d'experts, avec son absence d'opinions dissidentes sur les questions touchant aux droits de l'homme, constitue une suite logique et cohérente, qui illustre d'une certaine manière les relations entre les deux organes de contrôle. Cette année, la commission pourrait faire un constat analogue à celui de l'année dernière, en lui conférant un éclat particulier compte tenu des changements survenus dans les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que d'Amérique latine. Discussion générale dans le contexte des changements intervenus notamment en Europe centrale et orientale 8. Le rapport de la commission d'experts reflète les changements profonds, de nature politique et économique, survenus en 1989 et au début de 1990 dans plusieurs pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que d'Amérique latine. Comme le soulignent les experts au paragraphe 8 de leur rapport, ces changements se sont traduits, entre autres, par une importante évolution de la législation et de la pratique de ces Etats. En conséquence, certaines questions touchant principalement au respect des conventions relatives aux droits fondamentaux de l'homme, qui faisaient l'objet de commentaires des organes de contrôle de l'OIT depuis de nombreuses années, ont été résolues ou sont en voie de l'être, comme en témoignent plusieurs observations formulées par la commission d'experts cette année. 9. La commission a prêté beaucoup d'intérêt aux mutations rapides dans ce contexte géopolitique et géoéconomique nouveau, car comme l'ont souligné les membres employeurs, il s'agit essentiellement d'événements intéressant la défense de la liberté, la démocratie et les droits de l'homme, questions qui sont au centre des préoccupations et des travaux de la commission. A la fin de la discussion générale, les membres travailleurs ont estimé que les changements fondamentaux en question avaient constitué le point fort des débats de la commission. Toutefois, le membre gouvernemental de l'Arabie saoudite a exprimé la crainte que le dialogue soit détourné et l'attention dirigée sur les difficultés des pays en développement pour appliquer les conventions. 10. Prolongeant les informations contenues dans le rapport de la commission d'experts, plusieurs membres gouvernementaux (Bulgarie, Mongolie, République démocratique allemande, RSS d'Ukraine, URSS, Yougoslavie) et certains membres travailleurs (Bulgarie, Mongolie) se sont exprimés au cours des débats à la commission sur les objectifs et la mise en oeuvre des réformes en cours dans leur pays. De nombreux détails ont notamment été fournis sur les modifications de l'ordre juridique intéressant l'emploi, les conditions de travail et les droits fondamentaux, notamment en matière syndicale, sans occulter les problèmes et les difficultés rencontrés ou attendus. L'aspiration à la légitimité démocratique, l'avancée vers un état de droit en devenir, la transition vers une économie de marché, plus ou moins encore régulée, sont apparus comme les grands principes proclamés qui sous-tendaient les données concrètes fournies par les intervenants susmentionnés. Le fait important à relever ici est sans doute que, comme l'a observé par exemple le membre gouvernemental de la République démocratique allemande, observation qu'on peut généraliser, tous ces processus de réforme ont modifié l'approche des gouvernements de ces pays vis à-vis des normes de l'OIT. Dans certains cas, ces mesures ont été prises pour promouvoir une meilleure conformité de la législation avec des conventions ratifiées portant sur des droits fondamentaux de l'homme. En URSS, par exemple, l'introduction d'une loi sur l'emploi devrait permettre, selon le membre gouvernemental de ce pays, de mettre un terme à tous les commentaires précédents de la commission d'experts sur l'application de la convention no 29 et, au-delà, de ratifier la convention no 105 sur l'abolition du travail forcé. En Mongolie et en Yougoslavie, des législations ont été adoptées ou sont en projet pour garantir l'exercice des droits syndicaux, reconnaître le droit de grève, ou encore étendre la pratique de la négociation collective, par référence à l'esprit et à la lettre des conventions nos 87 et 98 ratifiées par ces pays. Dans d'autres domaines relevant de conventions non ratifiées, ce sont des recommandations de l'OIT qui ont servi de base à d'importantes réformes. En Bulgarie, par exemple, un groupe de travail doté des compétences prévues dans la recommandation no 152 sur les consultations tripartites a été constitué, de même qu'un accord tripartite conclu pour garantir le droit au plein emploi productif et librement choisi en s'inspirant de la recommandation no 122 sur la politique de l'emploi. Avec l'assistance de plus en plus sollicitée du BIT, l'utilisation des instruments de l'OIT comme principes directeurs ou de référence, et l'évolution des législations et des pratiques nationales dans le sens des objectifs et dispositions des normes internationales contribuent, de l'avis du membre gouvernemental de la RSS d'Ukraine, au développement d'un large consensus entre le Nord et le Sud, l'Est et l'Ouest, en ce qui concerne l'interprétation et l'application des normes fondamentales de l'OIT dans le domaine des droits de l'homme. 11. De l'avis des membres employeurs, les événements auxquels on assiste ne concernent pas seulement quelques pays industrialisés d'Europe; mais ce qui pourrait toucher à sa fin, avancent-ils, est la division du monde et de l'humanité. Quant à la portée et la signification à donner aujourd'hui à ces événements, les membres employeurs relèvent qu'au cours de l'année écoulée de nombreux pays se sont engagés sur la voie de la démocratie et de l'économie de marché; ce n'est pas le triomphe d'un principe abstrait mais la victoire d'êtres humains qui se sont opposés à des dictatures. Cela ne devrait pas susciter une réaction arrogante mais respect, joie et reconnaissance. Il faudra enfin prendre en compte la liberté et l'autodétermination des êtres humains; ce sont des objectifs que poursuivent également les travaux de la commission. S'il faut se réjouir de ces événements, il ne faut toutefois pas oublier les personnes qui ont été victimes de l'absence de liberté; en outre, il reste encore des pays qui ne se sont pas encore engagés dans cette voie. Un certain nombre de pays qui ont opté pour le changement se trouvent à la fin d'une expérience coûteuse pour l'humanité et ce à deux titres: d'une part, parce qu'il y a eu un gaspillage énorme de ressources matérielles et, d'autre part, parce que ces expériences, dictées par une idéologie autoritaire, ont été menées sur le dos des êtres humains au prix de leurs chances dans la vie et souvent aussi de leur vie elle-même. L'évolution positive que l'on voit maintenant se produire ne peut qu'influencer favorablement les travaux de la commission. Elle se reflète déjà dans le présent rapport de la commission d'experts où, pour la première fois depuis très longtemps, aucun commentaire ne fait l'objet d'opinions dissidentes. Toutefois, l'unanimité ne garantit pas obligatoirement contre l'erreur éventuelle. Les membres employeurs illustreront cette opinion lors de la discussion sur l'interprétation des conventions. 12. Plusieurs membres gouvernementaux de pays appartenant à diverses régions du monde (République fédérale d'Allemagne, Australie, Espagne, France, Etats-Unis, Tanzanie) se sont aussi accordés à souligner les effets positifs des changements sur l'application des conventions de l'OIT et un meilleur respect des principes des droits de l'homme, dont le rapport de la commission d'experts apporte des preuves convaincantes, comme déjà indiqué. Ces appréciations peuvent parfois être nuancées ou assorties de considérations complémentaires. Ainsi le membre gouvernemental de l'Espagne se déclare-t-il plutôt en faveur d'une attitude de prudence vis-à-vis de l'appréciation des changements en cours. Quant au membre gouvernemental de la République fédérale d'Allemagne, il a émis l'opinion selon laquelle la restructuration en Europe centrale et orientale ne devait pas être perçue dans une optique purement économique, mais devait s'accompagner de mesures sociales; l'émergence d'associations d'employeurs et de travailleurs fortes et indépendantes devrait être encouragée. 13. De telles considérations ont été aussi largement développées par les membres travailleurs. S'ils ont pu aussi parler, à propos des changements survenus en 1989 et au début de 1990, de signes d'espoir, d'évolution encourageante, ils ont souligné, toutefois, que les réformes en cours devraient s'accompagner du respect complet des libertés et de la démocratie, y compris la démocratie socio-économique et le respect des droits sociaux des travailleurs. Il ne suffit pas de se concentrer uniquement sur le développement économique. La politique de l'emploi, les conditions de travail et la sécurité sociale sont des facteurs cruciaux pour un développement fondé sur la justice. Pour assurer un véritable développement économique et social, ces pays doivent étendre le mouvement de transformation à la ratification et à l'application des conventions internationales du travail. Les membres travailleurs partagent notamment l'espoir exprimé par la commission au paragraphe 46 que les gouvernements en question fourniront dans leurs prochains rapports des informations détaillées sur les mesures de politique de l'emploi mises en oeuvre au regard de la réalisation des objectifs fondamentaux de la convention no 122 (le plein emploi, productif et librement choisi). Ils espèrent que ces pays se conformeront aux commentaires de la commission d'experts en adaptant leur législation et leurs pratiques. Quant à la détermination des politiques économiques et sociales, ces pays devraient également consulter les organisations de travailleurs; la ratification de la convention no 144 sur les consultations tripartites donnerait à n'en pas douter plus de garanties à cet égard. 14. Plusieurs membres travailleurs ont complété l'intervention du porte-parole de leur groupe. Ainsi, les membres travailleurs de la Grèce, des Pays-Bas et du Royaume-Uni ont attiré l'attention sur les problèmes qui ne manquent pas, et ne manqueront pas, de se poser à l'occasion du processus de réformes des structures politiques et économiques; ils ont en même temps estimé devoir dissiper certaines illusions ou confusions relatives à la démocratie et au libre jeu des lois et forces d'une économie de marché. Pour le membre travailleur du Royaume-Uni, une définition nouvelle et fondamentalement fausse de la démocratie est en train d'apparaître, qui a peut-être déjà produit des effets sur le travail de cette commission. La démocratie est à présent assimilée à une économie de libre marché, totalement dépourvue de réglementation et où il n'y a pas de règles pour freiner la concurrence agressive et empêcher l'exploitation et l'avidité de ceux qui veulent prendre une part inéquitable. La flexibilité d'ignorer toute norme, lorsque cela convient, est incluse dans cette nouvelle version de la démocratie. Cela n'est pas la vraie définition de la démocratie, mais n'est rien d'autre que la face inacceptable du capitalisme. Les peuples de l'Europe de l'Est, en faisant tomber avec un grand courage leurs dictatures stériles et inefficaces, ne doivent pas être trompés en s'entendant dire que la seule alternative offerte par la démocratie réside dans l'avidité et l'exploitation inhérente au fonctionnement d'un marché dépourvu de toute réglementation. Il y a des mesures à prendre pour sauvegarder les acquis sociaux des travailleurs, a souligné le membre travailleur du Venezuela, comme pour passer le cap difficile de la transition d'un système à l'autre et préparer l'avenir. A cet égard, le membre travailleur des Pays-Bas, rejoignant l'opinion du membre gouvernemental de la République fédérale d'Allemagne ci-dessus mentionné, a souligné que l'émergence d'organisations de travailleurs et d'employeurs puissantes, représentatives et indépendantes revêtait une importance considérable dans le processus de changements économiques et politiques en cours en Europe centrale et orientale. Une condition importante pour la survie des nouvelles et fragiles structures démocratiques est l'instauration d'un système de relations professionnelles, fondé sur des consultations tripartites permettant à des organisations authentiques d'employeurs et de travailleurs de participer au processus de prise de décisions. Il est donc extrêmement préoccupant que l'OIT ait été jusqu'à présent virtuellement exclue des délibérations du groupe des 24 pays industrialisés coordonné par la Communauté européenne. Il a exprimé l'espoir que la Conférence fera clairement savoir que le processus de restructuration économique dans les pays d'Europe centrale doit revêtir une dimension sociale importante et que l'OIT, compte tenu du prestige dont elle jouit à juste titre et de ses compétences en matière de politique sociale, doit jouer un rôle majeur, de concert avec les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs des pays intéressés. Il a enfin, dans le sens de la déclaration du porte-parole de son groupe, exprimé l'espoir que les pays concernés ratifieront très prochainement la convention no 144, et émis le voeu que les employeurs qui investiront dans ces pays respecteront les règles énoncées dans la Déclaration de principes tripartite de l'OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale. 15. Lors de la clôture du débat sur la discussion générale, les membres employeurs ont rappelé que les aspects politiques, sociaux et économiques de l'évolution dont il a été question, ainsi que ses aspects humains, devaient être considérés comme un tout. Toutefois, ils ont déclaré éprouver de grandes difficultés à comprendre comment la volonté clairement exprimée par les peuples favorables à un changement fondamental de système, et à la conversion d'une économie planifiée inefficace - souvent appliquée de force par des moyens dictatoriaux - en une économie démocratique de marché, pouvait constituer une occasion appropriée pour évoquer le danger d'exploitation. A leur avis, les changements fondamentaux dans le domaine des droits de l'homme ont été ici véritablement négligés. Activités normatives et système de contrôle 16. Pour ce qui est des idées-force et des considérations générales exprimées, la discussion au sein de la commission sur les activités normatives et le système de contrôle de l'OIT peut être située dans la ligne des grands débats antérieurs: celui, à la 70e session de la Conférence (1984), autour du rapport du Directeur général sur les normes, celui, au Conseil d'administration, entre 1984 et 1987, autour du rapport du Groupe de travail sur les normes internationales du travail. Pour reprendre les termes du rapport Ventejol, qui restent tout à fait adaptés à la situation, la discussion a confirmé la convergence de vues des membres de la commission sur la valeur et les principes de l'action normative, d'une part, et, d'autre part, l'importance que garde l'activité normative comme moyen de promouvoir un développement équilibré, dans la justice et la liberté, et comme source d'inspiration des politiques sociales. L'échange de vues, rapporté dans les paragraphes précédents, sur les changements survenus dans certains pays est venu encore corroborer cette assertion. Pour plusieurs membres gouvernementaux (Belgique, Pays-Bas, Portugal, URSS), la priorité unanimement reconnue à l'activité normative doit trouver sa traduction, sur le plan opérationnel, dans l'affectation dans le budget courant de l'OIT de ressources financières et humaines adéquates, conséquentes, sinon accrues, à cette activité et au Département des normes du BIT. 17. Deux des grandes questions qui avaient alimenté les débats précédemment rappelés concernaient l'universalité et la souplesse des normes. Les diverses discussions ont mis en évidence l'existence d'un accord général sur un certain nombre de principes suivants. L'élaboration et l'adoption des normes devrait continuer d'être abordées dans une perspective universelle, dans un esprit de réalisme et d'efficacité, de manière à répondre aux besoins de l'ensemble des Membres. Comme la Constitution le prévoit, les normes devraient être élaborées en tenant compte des différences de niveau et de conditions de développement, afin de permettre au plus grand nombre de pays d'assurer progressivement la protection envisagée. 18. La discussion au sein de la commission a une nouvelle fois démontré que ces principes continuent d'avoir une valeur cardinale. Si l'objectif de la souplesse des normes n'est pas contesté, par contre des divergences de vues se sont manifestées, ici ou ailleurs, sur le degré de souplesse souhaitable. Le rapport de la commission d'experts se réfère à cet égard à l'étude sur la question examinée par le Conseil d'administration à sa 244e session (novembre 1989). Elle rappelle (au paragraphe 48 de son rapport) l'objectif essentiel de la souplesse, ainsi que son utilité pour tenir compte des différences de niveaux et de conditions de développement, sans que cela n'altère la perspective universelle dans laquelle les normes doivent être adoptées. La commission d'experts a pu constater (paragraphe 49) la faible utilisation des formules de souplesse par les gouvernements, et a estimé qu'elle pouvait, le cas échéant, attirer l'attention des gouvernements sur l'évaluation de certaines clauses de souplesse. La difficulté tient, dans ce domaine, comme le soulignait l'étude du Conseil d'administration, au dilemme que représente la recherche de l'équilibre à maintenir entre l'impératif du réalisme et la nécessité d'imprimer aux normes une impulsion dynamique. Plusieurs membres de la commision se sont exprimés dans le sens des observations rappelées ci-dessus, en appuyant les commentaires de la commission d'experts aux paragraphes 48 et 49 de son rapport, et notamment les suggestions concernant la diffusion de l'étude examinée par le Conseil d'administration ou des activités promotionnelles à mener par le Bureau. Il s'agit principalement des membres gouvernementaux de l'Australie, de l'Egypte, de l'Espagne, de l'Indonésie, de la Finlande, des Pays-Bas, du Royaume-Uni, de la République arabe syrienne, ou encore des membres travailleurs du Japon et de la Tunisie. 19. Les questions intimement liées de l'universalité et de la souplesse des normes ont pour corollaire celle de l'interprétation de leurs dispositions. Comme l'a fait remarquer le membre travailleur de la Finlande, les dispositions des conventions sont souvent générales ou flexibles et se prêtent, naturellement, à des interprétations variables. Et si, pour les membres employeurs, il apparaît utile que la commission d'experts ait signalé les possibilités de souplesse dans les différentes normes de l'OIT, cela leur est apparu plus que compensé par l'interprétation jugée parfois très extensive des normes par les experts. Cette question de l'interprétation, déjà soulevée lors des discussions à la session précédente de la Conférence, a fait l'objet d'une large, franche mais sereine discussion cette année, sur la base des commentaires de la commission d'experts. Relations entre les organes de contrôle et interprétation des conventions de l'OIT 20. Pour une bonne compréhension du débat, rappel doit être fait ici de la position prise par la commission d'experts. Le paragraphe 7 de son rapport se lit comme suit: La commission a examiné les vues exprimées à la Commission de l'application des normes de la Conférence, lors de la 76e session (1989), par les membres employeurs et par certains membres gouvernementaux en ce qui concerne l'interprétation des conventions et le rôle dévolu à la Cour internationale de justice en la matière. La commission a eu déjà l'occasion de préciser qu'aux termes de son mandat elle n'est pas appelée à donner une interprétation définitive des conventions, cette compétence étant confiée à la Cour internationale de justice, en vertu de l'article 37 de la Constitution de l'OIT. Néanmoins, pour remplir sa fonction qui consiste à déterminer si les prescriptions d'une convention donnée sont respectées, la commission se doit d'examiner le contenu et la signification des dispositions de ladite convention, d'en déterminer la portée juridique et, le cas échéant, d'exprimer ses vues à ce sujet. Il apparaît donc à la commission que, tant que ces vues ne sont pas contredites par la Cour internationale de justice, elles sont réputées valables et communément admises. La situation est identique en ce qui concerne les conclusions ou recommandations des commissions d'enquête qui, en vertu de l'article 32 de la Constitution, peuvent être confirmées, amendées ou annulées par la Cour internationale de justice, et les parties ne peuvent valablement contester la validité de telles conclusions ou recommandations que par l'usage des dispositions de l'article 29, paragraphe 2, de la Constitution. La commission estime que l'acceptation des considérations qui précèdent est indispensable à l'existence même du principe de légalité et, partant, de la sécurité juridique nécessaire au bon fonctionnement de l'Organisation internationale du Travail. 21. Les membres employeurs ont apprécié la réaction rapide des experts aux considérations qu'ils avaient exposées à plusieurs reprises ces dernières années et ont examiné avec une grande attention les observations de la commission d'experts figurant au paragraphe 7 de son rapport. Celui-ci traite de la question fondamentale de savoir qui interprète le contenu et la signification des positions liant les Etats Membres. En droit, la réponse est donnée par l'article 37 (paragraphe 1) de la Constitution de l'OIT, selon lequel toutes questions ou difficultées relatives à l'interprétation des conventions seront soumises à l'appréciation de la Cour internationale de justice. En pratique, la véritable question est de savoir qui a compétence pour interpréter les conventions lorsque la Cour n'est pas saisie, puisque c'est la situation de fait sauf cas historiquement exceptionnels. 22. Selon les membres employeurs, la réponse que donne la commission d'experts consiste à dire, en substance, que la compétence appartient uniquement soit à la Cour internationale de justice, soit aux experts, et à personne d'autre. Les membres employeurs, qui ne prennent pas position sur les questions pouvant se poser à l'issue d'une procédure de réclamation ou d'enquête, estiment que l'avis de la commission d'experts, qui revient à considérer ses évaluations comme ayant un caractère obligatoire tant que la Cour n'est pas saisie, ne saurait être fondé. Pour une raison évidente, tout d'abord, à savoir que la présente commission perdrait ses attributions fondamentales, de même que la Conférence. Pour une raison juridique, ensuite, car cela est contredit par les dispositions de la Constitution de l'OIT et du Règlement de la Conférence sur la présentation des rapports des gouvernements et le mandat de la commission de la Conférence. Celle-ci a une compétence propre d'examen. Les membres employeurs, qui ont eu, et auront toujours, pour pratique de se baser en règle générale sur les vues des experts, car il y a de bonnes raisons à cela, déclarent néanmoins s'estimer tout à fait habilités à s'écarter de cette pratique dans des cas particuliers. 23. A cet égard, les membres employeurs rappellent à titre d'exemple leurs divergences d'interprétation avec les experts sur les questions du droit de grève. Bien que ces questions ne soient réglées de façon expresse dans aucune norme fondamentale (si on excepte le cas très particulier de la recommandation (no 92) sur la conciliation et l'arbitrage volontaires, 1951), les experts ont progressivement déduit de la convention no 87 un droit de grève qui n'est plus guère limité, ce que les membres employeurs ne peuvent accepter, non seulement parce qu'ils ont des réserves juridiques mais surtout parce que cela touche directement les intérêts des employeurs. 24. Dès lors, le paragraphe 7 du rapport de la commission d'experts pose, implicitement, une deuxième question, celle des méthodes et critères utilisés par les experts pour déterminer le contenu et la signification des normes. La réponse est claire pour les membres employeurs. Seuls les principes d'interprétation fixés aux articles 31 et suivants de la Convention de Vienne sur le droit des traités peuvent être pris en considération ici. Les règles générales d'interprétation qui doivent être appliquées en premier lieu recourent, à côté du sens ordinaire des termes, de l'objet et du but d'une disposition, à toute pratique ultérieure des parties dans l'application du traité (article 31, paragraphe 3b), de la convention). Examinant la position prise par la commission d'experts sur le droit de grève, les membres employeurs relèvent que celle-ci se fonde sur le concept d'une liberté de grève presque illimitée, qui n'est cependant appliqué pratiquement par aucun Etat. Les rapports annuels de la commission d'experts montrent précisément que les bases, la réglementation de fond et notamment les limitations des grèves se présentent de façon différente dans presque chaque pays. En revanche, la commission d'experts donne une interprétation très étroite des limitations juridiques admissibles en la matière, ce qui aboutit à un fossé énorme entre l'application pratique de la convention no 87 dans les pays Membres, d'une part, et l'interprétation des experts, d'autre part. Une telle interprétation ne peut être correcte selon la règle susmentionnée de l'article 31 de la Convention de Vienne qui se réfère, entre autres, à la pratique suivie dans l'application du traité, par laquelle est établi l'accord des parties à l'égard de son interprétation. Or une telle conviction commune ne s'est pas fait jour; en réalité, elle n'existe pas. Les membres employeurs attendront avec intérêt la réponse des experts à leur argumentation. 25. Deux autres membres employeurs (Suède et Turquie) sont intervenus dans le même sens. Le membre employeur de la Suède a saisi l'occasion pour dissiper quelques malentendus à la suite de son intervention à la précédente session de la commission. Les références à quelques cas où la commission d'experts avait à son avis donné une interprétation allant au-delà de certaines conventions avaient été faites dans un but constructif, et non pour mettre en question les principes d'indépendance, d'objectivité et d'impartialité des experts. Il ne saurait toutefois aller jusqu'à conférer aux experts le certificat d'infaillibilité qu'ils ont demandé. La commission d'experts s'est comparée à une commission d'enquête établie par le Conseil d'administration conformément à l'article 26 de la Constitution, dont l'interprétation d'un cas individuel demeurera valable à moins qu'elle ne fasse l'objet d'un appel devant la Cour internationale de justice. Le membre employeur de la Suède considère comme erronée une telle assimilation. La Constitution prévoit l'examen annuel par la Conférence des rapports dus par les gouvernements sur les mesures prises pour donner effet aux conventions ratifiées. Elle permet, en outre, que des plaintes et des réclamations concernant le non-respect par un gouvernement donné d'une convention qu'il a ratifiée soient adressées au Conseil d'administration. Le Conseil d'administration peut nommer une commission d'enquête, sans y être toutefois obligé. L'article 37 de la Constitution, qui confère à la Cour internationale de justice la compétence exclusive pour donner des interprétations définitives des conventions, doit être lu conjointement avec l'article IX de l'Accord entre les Nations Unies et l'OIT, en vertu duquel seuls la Conférence et le Conseil d'administration peuvent demander de telles interprétations. La seule exception à cette règle a trait précisément à la procédure de commission d'enquête et au droit d'appel des gouvernements devant la Cour. La Constitution ne mentionne pas la commission d'experts. Celle-ci, établie par le Conseil d'administration pour aider la Conférence à examiner annuellement les rapports sur les mesures prises en 1926, n'a préséance ni sur la Conférence, ni sur le Conseil. Cependant, les rapports de la commission d'experts ont acquis une grande autorité morale au cours des ans et la Conférence se fonde principalement sur eux pour mener à bien sa tâche. Il est arrivé, et il arrivera, mais pas très souvent, que les membres de la présente commission seront amenés à considérer que l'interprétation donnée par les experts va trop loin. Les experts devraient accepter de bonne foi ces observations. Comme la Cour internationale de justice et tous les autres organes de l'OIT qui interprètent les conventions, les experts doivent se conformer aux principes généraux de la Convention de Vienne, dont l'objectif est d'assurer une interprétation uniforme des traités internationaux quelles que soient les conditions économiques et sociales des pays. Le membre employeur de la Turquie a déclaré qu'accorder un effet définitif aux avis de la commission d'experts serait contraire au Règlement de la Conférence qui prévoit à son article 7 la Commission de l'application des normes. La commission d'experts est une commission consultative qui aide la présente commission sans la lier. 26. Pour les membres travailleurs, en revanche, le rôle de la commission d'experts ne souffre pas de discussion. Tout le monde est d'accord pour souligner que la fonction et le travail de la commission d'experts sont d'une importance stratégique. Il s'agit de déterminer si les prescriptions d'une convention donnée sont remplies, quelles que soient les pratiques et les conditions sociales ou économiques d'un pays donné: c'est le principe fondamental de l'universalité des normes. Un article d'une convention ne peut pas être interprété de plusieurs manières. La commission d'experts doit donc examiner la signification des dispositions des conventions et exprimer ses vues à leur sujet. Les membres travailleurs, pour leur part, soutiennent entièrement la position adoptée par la commission d'experts selon laquelle tant que ses vues ne sont pas contredites par la Cour internationale de justice elles sont réputées "valables et communément admises". C'est la seule voie à suivre, comme en cas de contestation des conclusions ou recommandations d'autres organes de l'OIT participant au contrôle de l'application des normes; depuis des années, cela a été dit, répété et souligné. Dans le passé, il y avait aussi les membres employeurs pour l'exiger en vue d'assurer le respect de l'universalité des normes. A présent, devant l'opinion unanime de la commission d'experts, la situation est claire, et d'autres attitudes seront, comme par le passé, combattues fermement par les membres travailleurs. Ceux-ci font encore observer, s'agissant du principe de la liberté de grève, que la commission d'experts s'est toujours ralliée aux conclusions du Comité de la liberté syndicale, organisme tripartite qui a toujours pris ses décisions à l'unanimité, notamment quant aux principes généraux relatifs aux limitations acceptables du droit de grève. 27. Cette déclaration générale a été complétée par plusieurs autres membres travailleurs. Le membre travailleur des Etats-Unis, notamment, a déclaré que la question de savoir si certaines vues de la commission d'experts sur la grève sont de sa compétence ou relèvent de son mandat devra être tranchée par la Cour internationale de justice, et non par la commission. Il devra en être de même pour toute autre contestation de la juridiction ou de la compétence des experts dans d'autres cas. La commission n'a pas le pouvoir de résoudre de tels problèmes et, de plus, il y a un grave danger que tout débat au sein de la commission sur de telles contestations de la part des employeurs entraîne des contestations similaires de la part de tout gouvernement à la recherche d'une échappatoire. La conduite efficace des travaux de la commission s'en trouverait sérieusement compromise. Il convient donc essentiellement de rappeler la pratique fondamentale et les principes communément admis qui ont traditionnellement régi les relations entre la commission de la Conférence et la commission d'experts. La commission d'experts, après analyse des rapports et autres informations reçues, indique ses vues sur la mesure dans laquelle un Etat se conforme aux dispositions des conventions qu'il a volontairement ratifiées. Dans l'exercice de cette tâche, la commission d'experts a, à plusieurs reprises, expressément déclaré n'être pas compétente pour donner une interprétation définitive des conventions, reconnaissant à cet égard la compétence de la Cour internationale de justice. Toutefois, cette réserve étant posée, pour remplir ses obligations, la commission d'experts doit examiner le contenu et le sens des dispositions des conventions et, le cas échéant, définir leur portée juridique et indiquer ses vues. Il est admis que les vues de la commission d'experts ne sont pas juridiquement exécutoires ou juridiquement obligatoires. Mais elles ont été considérées comme valables et communément admises, sauf si elles sont contredites par la Cour internationale de justice. La commission a travaillé dans le cadre de ce système depuis de nombreuses années. De temps à autre, une minorité de membres de la commission ont tenté de démanteler ou d'affaiblir le pouvoir de contrôle des experts, mais ces tentatives ont été contrées avec succès par la majorité. Comme il est indiqué au paragraphe 6 du rapport de la commission d'experts, celle-ci remplit sa tâche dans un esprit de respect mutuel, de collaboration et de responsabilité qui a toujours prévalu dans les relations de la commission d'experts et de la Commission de l'application des normes, dont les experts prennent pleinement en considération les débats tout en formulant leurs commentaires et leurs conclusions, selon les principes fondamentaux d'indépendance, d'objectivité et d'impartialité. L'indépendance des experts, particulièrement lorsqu'ils s'expriment à l'unanimité comme dans le paragraphe 7, est une raison particulièrement décisive pour que l'ensemble de la commission accepte la validité de leurs vues; les principes d'objectivité et d'impartialité constituent naturellement d'autres raisons tout aussi fortes. En 1989, la commission a exprimé à l'unanimité son accord avec ces principes fondamentaux. Toutefois, leur adoption ne s'est malheureusement pas traduite par leur application dans certains cas individuels, entraînant ainsi des tensions avec le groupe des employeurs. Faute de relations harmonieuses et de coopération entre les employeurs et les travailleurs, le fonctionnement efficace de la commission sera irrémédiablement compromis. Cela ne signifie pas que les vues des experts doivent être systématiquement entérinées et qu'aucun désaccord ne saurait être exprimé. La mauvaise manière de traiter les différences de vues est d'attaquer la commission d'experts. La bonne manière, si l'ampleur des divergences l'impose, est de recourir à la Cour internationale de justice. Une méthode plus facile et plus pratique de régler les divergences est offerte par les experts qui ont pour pratique de consulter régulièrement les travaux de la commission de la Conférence et d'en tenir pleinement compte. Ce canal de communication mérite plus ample considération. La présente commission devrait être aussi attentive à appliquer les principes fondamentaux d'objectivité et d'impartialité que le sont les membres de la commission d'experts. 28. Parmi les autres membres travailleurs qui se sont exprimés (République fédérale d'Allemagne, Botswana, Chili, Espagne, Finlande, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Tunisie, Venezuela), ceux de la République fédérale d'Allemagne, de la Finlande ou du Royaume-Uni ont attiré l'attention sur les cas de gouvernements qui ne reconnaissent pas les vues des organes de contrôle régulier ou d'une commission d'enquête spécialement instituée, sans pour autant faire recours à la Cour internationale de justice, ou qui semblent ne pas comprendre les relations entre la commission d'experts et les conclusions de la présente commission et s'abstiennent de prendre les mesures requises. De telles attitudes ont pour conséquence de bloquer le travail de contrôle des normes et, venant de pays démocratiques et industrialisés d'Europe occidentale, donnent le mauvais exemple aux pays de l'Europe centrale et orientale, qui cherchent à promouvoir des procédures conformes à l'état de droit, comme aux pays ayant un niveau de développement économique plus faible auxquels il est demandé d'appliquer les conventions ratifiées. Cela a été d'ailleurs relevé par le membre travailleur du Botswana. 29. En conclusion, en reprenant l'appel lancé par le membre travailleur des Etats-Unis, les membres travailleurs ont invité la Commission de l'application des normes à revenir aux pratiques et aux principes traditionnels et à garder vivace l'esprit de coopération, si vital pour le bon accomplissement de son travail. En attendant que la commission d'experts prenne connaissance des débats de cette commission et formule les commentaires qu'elle estime appropriés, les membres travailleurs restent convaincus que le rapport de la commission d'experts continue de constituer un guide valable pour les débats de la commission de la Conférence, tant en ce qui concerne la discussion générale que l'examen des cas individuels. 30. Sur ce dernier point, les membres employeurs ont estimé être d'accord avec les membres travailleurs. En outre, après avoir rappelé qu'ils continuaient à appuyer sans réserve le principe d'universalité, ils ont déclaré se dissocier par ailleurs des critiques que certains Etats Membres ont formulées par le passé au sujet du mécanisme de contrôle. Ils ont conclu de la discussion générale qu'aucun orateur n'avait contesté leur opinion, à savoir que la Convention de Vienne sur l'interprétation des traités constituait l'instrument approprié - et d'ailleurs le seul - pour interpréter les conventions de l'OIT. Ils invitent la commission d'experts à utiliser cet instrument lorsqu'ils interprètent les normes internationales du travail; en faisant cette demande, ils ont le souci de permettre une bonne interprétation des conventions. Ils ont cité à cet égard deux exemples, concernant les limites du droit de grève dans les cas où la vie, la sécurité ou la santé de tout ou partie de la population sont en danger, et dans les cas de grèves politiques. En attendant la réponse de la commission d'experts à leurs commentaires, les membres employeurs se sont engagés entre-temps à poursuivre leur coopération pragmatique avec cette commission. 31. Certains membres gouvernementaux (Australie, Belgique) sont intervenus dans la discussion sur l'interprétation des conventions, en appuyant la position prise par les experts au paragraphe 7 de leur rapport et l'argumentation des membres travailleurs. Le membre gouvernemental de la Finlande, parlant au nom des pays nordiques, a souligné l'importance de la commission d'experts en tant que forum aux fins d'un dialogue avec cette commission et les Etats Membres. Selon la Constitution de l'OIT, la compétence pour donner des interprétations définitives des conventions appartient à la Cour internationale de justice. Cela ne signifie toutefois pas que la commission d'experts ne devrait pas être compétente pour exprimer son opinion sur le contenu et la signification des dispositions des conventions. Le membre gouvernemental des Pays-Bas a déclaré que, dans le paragraphe 7 du rapport de la commission, il est mentionné la possibilité de porter certaines questions à la Cour internationale de justice; cela est correct sur les plans juridique et procédural. 32. Le membre gouvernemental de la France a déclaré pencher pour une lecture du paragraphe 7 en symbiose avec les dispositions du paragraphe 6, qui indique que la commission d'experts prend pleinement en considération les débats de la présente commission; il appartient à celle-ci de poursuivre le dialogue. Les membres gouvernementaux de l'URSS et de la RSS d'Ukraine se sont félicités également des formules employées au paragraphe 6 concernant la coopération entre les deux instances. Cette coopération qui existe déjà, à preuve les commentaires contenus par exemple aux paragraphes 43 et 61 du rapport des experts à propos de l'application des conventions no 122 et no 100, peut à leur avis être encore renforcée. Ils ont aussi relevé les formules concernant l'attachement des experts aux principes d'indépendance, d'objectivité et d'impartialité. A cet égard, le membre gouvernemental de l'Argentine a souligné que les membres de la commission de la Conférence, organe politique, ne sont pas indépendants au sens où le sont ceux de la commission d'experts et qu'en conséquence on ne peut leur demander de faire une interprétation impartiale des dispositions des conventions. 33. Le membre gouvernemental des Etats-Unis est revenu sur les notions de complémentarité, coopération et dialogue entre les deux éléments essentiels du mécanisme de contrôle régulier que sont la commission d'experts et la commission de la Conférence; bien que les avis de la première ne soient pas juridiquement obligatoires, ils ont résisté à l'épreuve du temps et sont très largement respectés; le recours à la Cour internationale de justice étant une approche irréaliste en pratique, il est souhaitable de maintenir le système de contrôle au sein même de la structure de l'OIT; tout autant qu'entre les deux organes le dialogue est important entre les membres de la commission de la Conférence. Recherchant, quant à lui, une solution de rechange à la procédure, apparemment mal adaptée, de recours à la Cour internationale de justice, le membre gouvernemental de la France, sollicitant à cet égard l'avis du Secrétariat, a attiré l'attention sur les dispositions du paragraphe 2 de l'article 37 de la Constitution qui prévoit la possibilité d'instituer un tribunal en vue du prompt règlement de toute question ou difficultés relatives à l'interprétation d'une convention. Des informations ont également été demandées au Secrétariat par le membre gouvernemental des Pays-Bas concernant, plus généralement, les procédures de saisine de la Cour internationale de justice. Quant à eux, les membres travailleurs de la Finlande, de la Norvège et du Royaume-Uni ont suggéré que le Bureau prépare un manuel sur les procédures relatives à l'article 37 de la Constitution de l'OIT. 34. Tout en se référant également aux aspects et résultats positifs du dialogue entre la commission d'experts, les gouvernements et la présente commission, ainsi qu'à la fidélité de la commission d'experts à ses principes et méthodes de travail, le membre gouvernemental de Cuba a déclaré que, s'il est logique que la commission d'experts examine les dispositions des conventions et exprime son point de vue en la matière, cela ne doit pas impliquer l'introduction de nouveaux éléments ou de situations non visés dans les dispositions d'une convention donnée conduisant à une interprétation excessivement large qui pourrait aller au-delà des objectifs de la convention. Pour le membre gouvernemental de la République fédérale d'Allemagne, le mécanisme de contrôle est fondé sur un dialogue tripartite dynamique qui ne devrait pas céder le pas aux procédures judiciaires. Il s'est référé au rapport de 1987 de la commission d'experts, dans lequel celle-ci a elle-même indiqué que son mandat ne consistait pas à donner des interprétations définitives des conventions. Il a donc estimé difficilement acceptable l'idée que les conclusions de la commission d'experts soient valables et obligatoires tant qu'elles n'ont pas été contestées par une instance supérieure, en l'occurrence la Cour internationale de justice. Enfin, le membre gouvernemental de la République démocratique allemande a rappelé que la Constitution nomme le véritable souverain: c'est la Conférence: elle élabore les normes, les adopte et en contrôle l'application. L'interprétation ne peut être que du ressort de la Conférence. Il incombe donc à sa Commission de l'application des normes de discuter tous les aspects relatifs à la compréhension correcte de la lettre et de l'esprit des textes et d'attirer l'attention de la Conférence sur les points soulevés à cet égard. 35. Lors de la clôture de la discussion générale, le représentant du Secrétaire général a, s'agissant de la partie des débats consacrée à la question de l'interprétation des conventions, déclaré ce qui suit. En ce qui concerne le paragraphe 7 du rapport de la commission, il est certain que la commission d'experts prendra soigneusement en considération les vues, souvent contrastées, qui ont été exprimées dans les débats de la commission de la Conférence. La discussion, très complète, a permis de clarifier certaines positions. Dans un domaine sensible pour l'avenir du système de contrôle de l'application des normes internationales du travail, il importe d'éviter les faux débats. En premier lieu, il est utile de rappeler encore une fois que ni la commission d'experts ni la Commission de l'application des normes ne sont des tribunaux. Le mandat de la commission d'experts est de procéder à un examen technique et juridique préalable des rapports soumis périodiquement par les Etats Membres sur les mesures prises par eux pour mettre à exécution les conventions auxquelles ils ont adhéré. Les avis de la commission d'experts méritent la plus grande attention et le plus grand respect. Comme l'ont souligné de nombreux orateurs, dans la quasi-totalité des cas, ces avis sont acceptés par les Etats Membres. Mais ces avis n'ont pas l'autorité de la chose jugée en ce qui concerne l'interprétation dont ils peuvent éventuellement procéder. Une telle autorité s'attache exclusivement aux décisions de la Cour internationale de justice, ce que rappelle la commission d'experts au paragraphe 7 du rapport général. Un deuxième point sur lequel il faut dissiper les risques d'équivoque est celui des rapports entre la Commission d'experts sur l'application des conventions et recommandations et la Commission de l'application des normes de la Conférence. Les délibérations de cette dernière offrent aux constituants de l'OIT la possibilité de participer démocratiquement à l'examen de la suite donnée aux conventions ratifiées. La Commission de l'application des normes n'est pas une instance qui examinerait en appel les avis de la commission d'experts et ses évaluations ne sont pas des jugements. Elles procèdent plutôt d'un esprit de dialogue avec les constituants, à partir de l'avis technique et juridique préalable de la commission d'experts, pour parvenir à une meilleure application des normes internationales du travail. Par ailleurs, comme l'ont souligné plusieurs membres de la commission, il ne serait pas satisfaisant de laisser en suspens des problèmes importants touchant à l'application des conventions lorsqu'un gouvernement rejette les conclusions formulées par la commission d'experts ou la Commission de l'application des normes, ou refuse de les prendre en considération, en estimant que ces organes n'ont pas respecté le sens d'une convention. La Constitution de l'OIT offre des moyens pour faire face à cette situation, dont le recours en interprétation. Il convient que chacun examine l'opportunité de recourir à ces mécanismes lorsque d'importants problèmes relatifs à l'application des conventions restent sans solution. Enfin en réponse à une question du membre gouvernemental de la France, le représentant du Secrétaire général a rappelé que l'article 37, paragraphe 2, de la Constitution a été adopté dans l'immédiat après-guerre pour pallier les incertitudes quant aux conditions dans lesquelles les organisations spécialisées pouvaient obtenir un avis de la Cour internationale de justice, et pour compléter ce mécanisme par un système plus facilement accessible et plus spécialisé sur le plan technique. Si le mécanisme prévu par cet article n'a jamais été mis en oeuvre jusqu'à présent, il peut l'être si le Conseil et la Conférence en décident ainsi. Quant à la suggestion, due à l'initiative du membre travailleur de la Norvège, qu'un manuel de procédure sur la saisine de la Cour internationale de justice soit préparé par le Bureau, elle a été dûment notée par le Secrétariat: elle mérite un examen approfondi, en consultation avec le bureau du Conseiller juridique du BIT. Obligations liant les Etats Membres: ratifications et dénonciations des conventions 36. Comme chaque année, le rapport de la commission d'experts fait le bilan des obligations liant les Etats Membres vis-à-vis des instruments adoptés par la Conférence. 37. A l'actif figure le nombre des ratifications. Au cours de 1989, 63 ratifications émanant de 19 Etats Membres ont été enregistrées, ce qui porte le nombre total de ratifications, au 31 décembre 1989, à 5463. Arrêté au 21 mars 1990, l'actif s'accroît de 15 ratifications nouvelles déposées par cinq Etats Membres. 38. La commission s'est, dans l'ensemble, félicitée de la progression des adhésions aux instruments de l'OIT qui vérifie les conclusions, mentionnées plus avant, des débats sur les normes menés au cours des années 1984-1987 concernant l'importance que garde l'activité normative comme moyen de promouvoir un développement équilibré dans la justice et la liberté, et comme source d'inspiration des politiques sociales. Avec d'autres, les membres travailleurs ont constaté que l'état des ratifications en 1989 attestait à nouveau de la volonté des Etats de soutenir l'action de l'OIT. Bien sûr, ratification et application ne coïncident pas toujours, ni dans le temps ni dans l'espace, et les membres employeurs ont, comme l'année passée, rappelé que l'essentiel est l'étape qui suit la ratification, c'est-à-dire l'application dans la législation et la pratique. Et, comme le fait observer notamment le membre travailleur de la Grèce, la simple lecture des commentaires consacrés à l'application de la convention no 87 suffit à constater qu'il reste à accomplir d'énormes progrès pour donner plein effet à ses dispositions. 39. Les statistiques globales relatives aux ratifications masquent des aspects moins positifs, sinon préoccupants, que n'ont pas manqué de souligner notamment les membres travailleurs. Ils relèvent, en effet, que le nombre de ratifications de conventions importantes, comme celles concernant la sécurité sociale, la sécurité et l'hygiène, reste peu élevé. Par ailleurs, certains Etats n'ont pas encore ratifié des conventions fondamentales, comme celles sur la liberté syndicale, la négociation collective, le travail forcé, l'égalité de traitement, les consultations tripartites. Plus précisément, le membre travailleur de la Finlande fait observer que, s'agissant des conventions concernant les droits de l'homme et les droits syndicaux, il n'y a pas eu, en 1989, de nouvelles ratifications des conventions nos 87, 98, 105, 135; les conventions nos 29, 122 et 144 n'ont été chacune ratifiées que par un pays; la convention no 111 seulement par deux pays. En se référant au tableau des ratifications, il attire l'attention des membres de la commission sur le nombre total de ratifications concernant chacune de ces conventions fondamentales. A cet égard, le membre gouvernemental de la France déplore que le tiers des Membres de l'OIT n'ait pas encore ratifié la convention no 87. Il souligne, avec le membre travailleur de la Finlande, l'obligation morale pour tout Etat Membre de l'OIT d'adhérer à ses textes prioritaires et fondamentaux. La résolution de la Commission des droits de l'homme invitant les pays qui ne l'ont pas encore fait à ratifier et à appliquer pleinement les conventions nos 87 et 98 a été accueillie favorablement, notamment par les membres travailleurs qui ont, de leur côté, lancé un appel aux Etats Membres pour qu'ils ratifient les conventions fondamentales de l'OIT. 40. Parmi les difficultés ou obstacles à la ratification ont été évoqués, notamment par le membre gouvernemental de la Bulgarie, les facteurs d'ordre économique. A cet égard, la consolidation de la coopération technique et la création de conditions propres à promouvoir la croissance économique sont de nature à contribuer, en pratique, à l'introduction de normes internationales du travail pour la protection des travailleurs. Dans ce sens, le membre précité appuie le contenu du paragraphe 56 du rapport de la commission d'experts et la résolution 1990/15 concernant les droits de l'homme et l'extrême pauvreté évoquée au paragraphe 38 du rapport. Le rôle de la convention (no144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 (qui prévoit notamment des consultations sur le réexamen de conventions non ratifiées), déjà évoqué dans ce rapport, a été rappelé ici par le membre travailleur du Pakistan. Il a été aussi suggéré, par le membre travailleur de la Finlande, que la commission d'experts fasse une analyse en profondeur des raisons pour lesquelles nombre d'Etats Membres n'ont pas ratifié les conventions de base relatives aux droits de l'homme et aux droits syndicaux. Enfin, l'attention a été attirée par les membres gouvernementaux de Cuba et des Pays-Bas sur l'utilité des indications contenues dans l'étude précitée sur la souplesse des normes pour les études de faisabilité préalables à la ratification d'une convention. 41. L'un des aspects positifs de la discussion générale souligné par les membres travailleurs réside dans les informations communiquées à la commission par de nombreux gouvernements sur le nombre et les perspectives de ratification. Le prochain rapport pourrait enregistrer un nombre record de ratifications, si les prévisions se concrétisent. Il ressort en effet des indications ci-après que, outre une dizaine de ratifications nouvelles annoncées, plus d'une trentaine d'autres ratifications sont à l'étude. 42. Ces informations ont été communiquées par les treize pays suivants. L'Australie a ratifié, en mars 1990, la convention (no156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981, ce qui porte le total de ses ratifications de conventions de l'OIT à 47. Deux autres conventions pourraient être ratifiées au cours de l'année, à savoir la convention (no168) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage, 1988, et la convention (no159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983. Les procédures de ratification ont été modifiées, ce qui devrait améliorer l'examen des conventions de l'OIT. A cet égard, il est probable que l'attention, aux niveaux fédéral et des Etats, se portera maintenant sur les conventions en matière de sécurité et d'hygiène (à savoir les conventions nos 155, 162 et 167) en vue d'aboutir à une conformité prochaine de la législation nationale avec les dispositions de ces conventions. Le membre gouvernemental de la Belgique a indiqué que trois conventions - la convention (no150) sur l'administration du travail, 1978, la convention (no156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981, et la convention (no159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983 - ont été approuvées par le parlement national mais doivent encore recevoir l'assentiment des communautés belges. La ratification de trois autres conventions est également envisagée: la convention (no128) concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants, 1967, la convention (no160) sur les statistiques du travail, 1985, et la convention (no140) sur le congé-éducation payé, 1974. En outre, le membre gouvernemental a déclaré que la décision de ratifier les conventions relatives à la sécurité et à la santé dans la construction (no167), 1988, ainsi qu'à la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage (no168), 1988, avait donné lieu, au niveau des services administratifs compétents puis au niveau du Conseil national du travail dans le cadre de la convention no 144, à un débat d'une telle richesse et responsabilité que les ratifications y gagneront en efficacité. Comme il a déjà été indiqué dans la partie de ce rapport consacrée aux changements dans un certain nombre de pays, dont la Bulgarie, le membre travailleur de ce pays a rappelé qu'un organe tripartite a été établi en vue de la consultation concernant les questions relevant de l'OIT selon les principes de la recommandation (no152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l'Organisation internationale du Travail, 1976. A cet égard, les syndicats ont exprimé l'espoir que toutes les conventions de l'OIT seraient réexaminées en vue de la ratification des plus importantes d'entre elles, et en particulier la convention (no122) sur la politique de l'emploi, 1964, la convention (no144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, ainsi que la convention (no162) sur l'amiante, 1986. Le membre gouvernemental de la Chine a déclaré que le rythme constant d'amélioration de la législation nationale permettra d'accélérer l'étude et la ratification des conventions dans son pays. Le membre gouvernemental de Cuba a indiqué qu'après avoir apporté les ajustements nécessaires à la législation et à la pratique les autorités compétentes analysent la possibilité de ratifier une série de conventions. Il s'agit de la convention (no149) sur le personnel infirmier, 1977, de la convention (no161) sur les services de santé au travail, 1985, de la convention (no159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983, de la convention (no160) sur les statistiques du travail, 1985, et de quatre autres conventions relatives aux gens de mer. Le membre gouvernemental des Etats-Unis a informé la commission que le secrétaire du Travail des Etats-Unis avait déposé auprès du Directeur général l'instrument de ratification de la convention (no160) sur les statistiques du travail, 1985, ce qui porte à 10 le total des ratifications des conventions de l'OIT par le gouvernement des Etats-Unis. La ratification d'autres conventions de l'OIT est d'ailleurs envisagée, et notamment la convention (no105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, dont la commission présidentielle relative à l'OIT a recommandé unanimement la ratification. Bien que les progrès restent mesurés, les travaux se poursuivent sur la base d'un dialogue tripartite et le membre gouvernemental a bon espoir de pouvoir faire état de nouveaux progrès lors des prochaines conférences. L'Espagne a ratifié la convention (no160) sur les statistiques du travail, 1985 (qui entraîne dénonciation automatique de la convention no 63), ainsi que la convention (no163) sur le bien-être des gens de mer, 1987. Le ministère du Travail et les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives ont procédé à un examen technique des conventions plus récentes, et une proposition relative aux possibilités techniques de ratification a été soumise aux autorités politiques. Le membre gouvernemental de la Finlande, s'exprimant également au nom des pays nordiques, a indiqué que son gouvernement et la Commission nationale tripartite finlandaise de l'OIT avaient récemment réalisé une étude complète de toutes les conventions de l'OIT qui n'avaient pas encore été ratifiées. Sur la base de cette étude, quatre conventions ont été ratifiées l'année dernière par la Finlande. (Il s'agit des conventions (no47) des quarante heures, 1935, et (no88) sur le service de l'emploi, 1948, enregistrées par le BIT en 1989, et des conventions (no132) sur les congés payés (révisée), 1970, et (no146) sur les congés payés annuels (gens de mer), 1976, enregistrées au BIT en 1990.) Une étude similaire a été faite il y a quelques années en Norvège. Le membre gouvernemental de la Mongolie a indiqué que les conventions (no138) sur l'âge minimum, 1973, et (no140) sur le congé-éducation payé, 1974, avaient été soumises aux autorités compétentes en vue de l'examen de leur ratification. En RSS d'Ukraine, le gouvernement a récemment recommandé au Soviet suprême de la République de ratifier les conventions (no160) sur les statistiques du travail, 1985, (no133) sur le logement des équipages (dispositions complémentaires), 1970, et (no147) sur la marine marchande (normes minima), 1976. Le gouvernement espère que ces conventions seront donc bientôt ratifiées. Il examine également la possibilité de ratifier d'autres conventions comme la convention (no136) sur le benzène, 1971, et la convention (no155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981. Le membre gouvernemental de l'URSS a indiqué que son pays a ratifié en mai 1990 la convention (no133) sur le logement des équipages (dispositions complémentaires), 1970, et la convention (no160) sur les statistiques du travail, 1985. Le processus de ratification des conventions (no136) sur le benzène, 1971, (no155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, et (no147) sur la marine marchande (normes minima), 1976, est engagé. La possibilité de ratifier la convention (no144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, est étudiée. En outre, comme indiqué par ailleurs dans le rapport, les réformes législatives en cours devraient permettre d'envisager la ratification de la convention (no105) sur l'abolition du travail forcé, 1957. Le membre gouvernemental de la Yougoslavie a informé la commission de la notification au BIT de la ratification de la convention (no161) sur les services de santé au travail, 1985, et souligné que la promptitude de ce gouvernement à accepter le normes adoptées par l'OIT est illustrée par le fait que l'Assemblée fédérale a été invitée à ratifier la convention (no167) sur la sécurité et la santé dans la construction, 1988, ainsi que la convention (no168) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage, 1988. 43. Au passif du bilan des obligations liant les Etats Membres figurent les dénonciations de conventions. Le nombre total de dénonciations non accompagnées d'une ratification d'une convention révisée est passé, depuis la précédente session de la commission, de 53 à 57. Comme il est indiqué au paragra phe 14 du rapport de la commission d'experts, la Nouvelle-Zélande a dénoncé les conventions (no 1) sur la durée du travail (industrie), 1919, (no 30) sur la durée du travail (commerce et bureaux), 1930, et (no49) sur la réduction de la durée du travail: le gouvernement de ce pays a déclaré que ces conventions ne reflètent plus la pratique du travail en Nouvelle-Zélande et sont considérées comme restreignant l'adoption d'horaires de travail plus flexibles. A été également enregistrée la dénonciation par la Malaisie de la convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, le gouvernement indiquant qu'il continuait cependant de donner son adhésion à la convention (no29) sur le travail forcé, 1930, qui couvre, à son avis, de manière adéquate et satisfaisante les besoins et la protection des travailleurs contre le travail forcé. Les membres travailleurs se sont déclarés préoccupés par les dénonciations de conventions, notamment lorsqu'il s'agit d'une convention fondamentale comme la convention no 105. Le membre travailleur du Japon était d'avis que le gouvernement de Malaisie devrait être prié de réexaminer sa position à cet égard. Par ailleurs, le membre gouvernemental de Cuba a informé la commission que son pays analysait la possibilité de dénoncer la convention (no63) concernant les statistiques des salaires et des heures de travail, 1938, ainsi que la convention (no89) sur le travail de nuit (femmes) (révisée), 1948, qui ne correspondent pas à la situation actuelle du pays. En exprimant également ses préoccupations au regard du nombre de dénonciations de conventions, le membre gouvernemental du Kenya s'est demandé s'il ne conviendrait pas de réexaminer éventuellement les instruments dénoncés qui ne sont peut-être pas suffisamment souples. Enfin, se référant au paragraphe 15 du rapport de la commission d'experts relatif au retrait de la dénonciation par les Pays-Bas de la convention (no121) sur les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles, 1964, le membre gouvernemental de ce pays a précisé que la dénonciation première, loin de refléter le désintérêt pour les prestations de sécurité sociale aux Pays-Bas, prouvait au contraire le sérieux que ce gouvernement attache aux obligations découlant des instruments de l'OIT. A cause de certains changements dans le système de la sécurité sociale, le gouvernement avait cru que certaines obligations dérivant de la convention no 121 ne pouvaient être honorées. Donc, il avait été décidé que la convention devait être dénoncée. Cependant, le parlement, n'étant pas entièrement convaincu de cette position (ni les syndicats), a demandé une mission consultative de l'OIT, comme il est mentionné dans le paragraphe 50 du rapport de la commission d'experts. A la suite de cette mission, la dénonciation a été retirée avant de produire ses effets. Procédures constitutionnelles de plainte et de réclamation et autres procédures 44. Le rapport de la commission d'experts fournit, aux paragraphes 17 à 26, des indications, d'une part, sur les cas de recours aux procédures constitutionnelles de plaintes et de réclamations et, d'autre part, sur les conclusions du Comité de la liberté syndicale au sujet desquelles l'attention de la commission d'experts a été appelée. Ces informations, ont relevé les membres employeurs, constituent la preuve des multiples possibilités qu'offre la Constitution de l'OIT à côté des procédures régulières du contrôle de l'application des conventions. 45. Ces opportunités, dont l'utilisation de plus en plus fréquente témoigne de leur efficacité et de la confiance qu'elles inspirent, le représentant du Secrétaire général a eu l'occasion de s'y référer pour répondre à un appel lancé par le membre travailleur d'El Salvador à la Commission de l'application des normes, demandant l'intervention de celle-ci vu la situation assez sombre qui prévaut dans ce pays en matière de liberté syndicale. Le représentant du Secrétaire général a informé la commission que le Comité de la liberté syndicale était saisi de plusieurs plaintes concernant El Salvador. Les quatre cas en instance concernent tous des allégations très graves: morts, disparitions, arrestations de syndicalistes, attentats contre des locaux syndicaux et autres atrocités. Le Comité de la liberté syndicale, lors de sa dernière session en mai 1990, a formulé des recommandations et attend du gouvernement des informations complémentaires pour procéder à un nouvel examen de ces affaires. Le représentant du Secrétaire général a formulé l'espoir que la situation s'améliore grâce aux pressions continues du Comité de la liberté syndicale. Fonctions relatives à d'autres instruments internationaux et régionaux Collaboration avec d'autres organisations internationales 46. Comme chaque année, le rapport de la commission d'experts fournit, aux paragraphes 27 à 35, des informations sur les activités de collaboration du Bureau avec d'autres organisations internationales, y compris celles en dehors du système des Nations Unies, en relation notamment avec l'élaboration ou l'application de certains instruments internationaux ou régionaux. 47. Les membres employeurs notent la vision globale des tâches de l'OIT, présentée par le rapport de la commission d'experts, par rapport aux autres organisations internationales, et en ce qui concerne la coopération avec d'autres organisations internationales, notamment les Nations Unies et leurs institutions spécialisées. Au centre de cette coopération se trouvent les questions fondamentales des droits de l'homme, qui font l'objet d'une quantité de résolutions et de déclarations. Plus importants que ces déclarations sont, de l'avis des membres employeurs, les événements déjà mentionnés qui constituent une contribution essentielle et évidente à la réalisation des droits de l'homme. 48. D'autres membres de la commission ont souligné l'intérêt et la valeur des résolutions des Nations Unies, notamment celles de la Commission des droits de l'homme sur la question des droits syndicaux ou sur les droits de l'homme et l'extrême pauvreté, qui ont été relevées et mentionnées ailleurs dans ce rapport. La poursuite d'une collaboration active avec les Nations Unies et ses institutions spécialisées, notamment dans le domaine des droits de l'homme, a été encouragée, par exemple par les membres gouvernementaux de la Belgique et de la France. La participation du BIT notamment à l'élaboration de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant a été appréciée. Le membre travailleur du Pakistan a souligné à ce propos que l'élimination des abus à l'égard du travail des enfants constituait également un sujet de grande préoccupation pour l'OIT. Quant au membre gouvernemental de la République arabe syrienne, il a particulièrement relevé la contribution à l'application du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que la collaboration avec les organisations du système des Nations Unies en relation avec l'application des conventions de l'OIT sur les populations aborigènes et tribales ou encore sur les organisations de travailleurs ruraux. Plus critique, toutefois, est à certains égards l'appréciation portée par le membre travailleur de la Tunisie sur la coopération avec le Conseil de l'Europe pour le contrôle de l'application du Code européen de sécurité sociale et de la Charte sociale européenne. Il regrette, en effet, l'absence de préoccupation quant à l'avenir des travailleurs originaires des pays en voie de développement, qui travaillent dans les pays de la Communauté européenne et qui sont soumis à toutes sortes de discrimination, notamment raciale. L'OIT doit se pencher sur cette question et promouvoir des mesures appropriées pour protéger ces travailleurs qui participent à la construction de l'économie de ces pays. Application de la convention (no122) sur la politique de l'emploi, 1964 49. Se conformant à une pratique qu'elle suit depuis plusieurs années, la commission d'experts a formulé des commentaires généraux sur l'application de la convention no 122. Les rapports des 42 pays (y compris cinq territoires non métropolitains) examinés cette année portent sur la période 1986-1988 déjà traités l'année passée. La discussion de cette année a donc été plus limitée et son compte rendu doit être lu avec celui, relativement exhaustif, des débats de 1989. 50. Il ressort, en premier lieu, des divers commentaires et échanges de vues sur les paragraphes 42 à 47 du rapport de la commission d'experts, que l'analyse de l'application de la convention no 122 par la commission d'experts a été en général partagée par l'ensemble des intervenants avec certaines réserves exprimées par les membres employeurs et qui sont mentionnées plus loin. Plusieurs membres se sont, en particulier, référés à l'interdépendance des problèmes économiques et sociaux, de l'endettement et du travail, la nécessité de ne pas négliger les politiques globales de développement et leurs effets sur l'emploi ont été plusieurs fois soulignées (par exemple les membres employeurs, les membres travailleurs, certains membres gouvernementaux: Bulgarie, Cuba). Ces interventions vont dans le sens de l'approche qui est celle de la commission d'experts depuis plusieurs années. 51. Plusieurs membres de la commission ont souligné la nécessité d'un large dialogue et d'un échange d'expériences en matière de politiques de l'emploi; ils ont invité la commission d'experts à poursuivre son analyse et à élargir la couverture des pays qui ont ratifié la convention (par exemple les membres gouvernementaux de Bulgarie et de Cuba). Le membre gouvernemental de l'Inde, qui a déclaré avoir suivi avec grand intérêt l'examen de l'application de la convention au cours de ces dernières années, a proposé que le Bureau envisage de publier une brochure exposant les obligations découlant de la convention no 122 et les commentaires de la commission d'experts sur la mise en oeuvre de ses dispositions. Le représentant du Secrétaire général a assuré que ces suggestions seront prises en considération par le Bureau et feront l'objet d'un examen attentif. 52. Un certain nombre d'autres vues ont été exprimées au sujet, notamment, de la question de la flexibilité de l'emploi, du suivi des effets des changements intervenus dans les pays d'Europe centrale et orientale (notamment en ce qui concerne les questions du libre choix de l'emploi et de la productivité du travail) et, plus particulièrement, s'agissant des pays en voie de développement, des conséquences de l'endettement et des facteurs démographiques sur la réalisation de l'objectif de plein emploi. Certains points appellent quelques détails supplémentaires. 53. Les membres travailleurs ont souligné que l'objectif du plein emploi reste prioritaire et que des mesures spécifiques et une politique globale de l'emploi sont indispensables pour que la convention no 122 soit respectée. L'un des constats importants à faire est que, dans bon nombre de pays industrialisés, le chômage persiste même en période de croissance économique, ce qui démontre l'absence de relation automatique entre les deux phénomènes. Pour eux, des formules simplistes telles qu'"une plus grande flexibilité du marché de l'emploi" ne suffisent pas pour atteindre les objectifs de la convention. Cette opinion a été partagée par le membre gouvernemental de Cuba. Les membres travailleurs ont, toutefois, précisé qu'ils ne s'opposaient pas, par principe, à toute forme de flexibilité à condition que les systèmes de flexibilité soient adoptés à la suite de négociations et d'accords librement conclus, et non fondés sur des mesures prises unilatéralement. Sans cela, il existe de grands risques que, dans la pratique, les contrats de travail atypiques aillent à l'encontre des droits acquis et notamment des droits fondamentaux. Il faut promouvoir d'autres éléments de flexibilité, et en particulier améliorer la formation professionnelle et l'efficacité des services de placement. Le membre travailleur de l'Espagne, se référant au développement des contrats d'emploi temporaires dans son pays, a émis un avis plus catégorique, à savoir que la précarisation de l'emploi est en contradiction avec la convention; il a qualifié, toutefois, de positif le fait que le gouvernement de l'Espagne ait réalisé la gravité du phénomène de la précarisation et qu'il ait conclu un accord sur le droit d'information des syndicats en matière de contrats. Un projet de loi est actuellement en discussion sur le "contrôle syndical des contrats". Le membre employeur de l'Espagne, précisant que ce projet n'a de précédent dans aucun pays occidental, a ajouté que son organisation était vivement préoccupée par cette question, et se réservait de prendre les initiatives voulues devant l'OIT, estimant que les conventions (no81) sur l'inspection du travail et (no87) sur la liberté syndicale étaient en danger. 54. Comme l'a reconnu la commission d'experts, la frontière est souvent difficile à tracer entre précarité et flexibilité. Pour les membres employeurs, la flexibilité du marché du travail est très utile car, dans les pays industrialisés, on constate un accroissement des demandes en ce sens, tant du côté des employeurs que des travailleurs. Sur ce thème, les membres employeurs notent que les experts se montrent toujours aussi sceptiques mais semblent s'exprimer de façon plus nuancée qu'auparavant. Par exemple, il est dit au paragraphe 43 du rapport que cette question doit être réexaminée de façon plus approfondie. Les membres employeurs y voient un signe positif car cela signifie que la commission d'experts a adopté une approche plus réaliste pour évaluer ces nouvelles formes d'emploi. Pour le membre gouvernemental du Royaume-Uni, la commission d'experts a reconnu les avantages du travail à temps partiel et le fait que cette forme devrait être "librement choisie". Le membre employeur de la Suède a souscrit aux commentaires formulés par les membres employeurs ainsi que par le membre gouvernemental du Royaume-Uni. Cet instrument particulièrement important qu'est la convention no 122 ne traite pas seulement de l'emploi mais du plein emploi, productif et librement choisi; il ne vise pas seulement le travail accompli dans le cadre d'une relation d'emploi, mais toutes formes de gagne-pain, y compris l'emploi indépendant. Le membre employeur de la Suède a souhaité que, dans leurs futurs commentaires généraux, les experts examinent avec une attention particulière la mesure dans laquelle les travailleurs sont à même de choisir librement leur emploi (par exemple de créer leur propre entreprise) ainsi que celle dans laquelle un emploi est réellement productif, étant donné les implications très importantes à moyen et à long terme, notamment. Dans le même ordre d'idées, mais dans un contexte géo-économique différent, le membre gouvernemental de l'Indonésie a souligné que les économies des pays en développement étaient toujours caractérisées par la prédominance du travail indépendant dans le secteur informel, avec des niveaux de productivité peu élevés. 55. S'agissant de l'examen de l'application de la convention dans les pays d'Europe centrale et orientale, les membres employeurs se sont étonnés de la réaction sceptique et critique de la commission d'experts. Après avoir insisté sur le fait que la politique de l'emploi doit être examinée dans le cadre d'autres normes de l'OIT, au paragraphe 46, la commission d'experts semble perdre de vue cela en ce qui concerne les droits fondamentaux de l'homme, ce que les membres employeurs trouvent décevant. Ils estiment, en outre, qu'il manque dans le rapport de la commission d'experts une référence aux perspectives d'avenir: le libre choix de l'emploi, la chance réaliste d'une productivité croissante et de l'augmentation du bien-être économique, la possibilité de créer de nombreuses nouvelles entreprises indépendantes et, de ce fait, de nouveaux emplois. 56. D'autres représentants des pays en développement, membres gouvernementaux (par exemple Argentine, Cuba) ou membres travailleurs (par exemple Chine, Pakistan, Tunisie) ont montré que la croissance économique de la plupart des pays en développement était fréquemment entravée par des facteurs d'ordre externe sur lesquels ces pays n'ont aucun contrôle. Au premier rang figure l'endettement massif et le fardeau du service de la dette. A cet égard, le membre gouvernemental de l'Argentine a exprimé le souhait que le processus inhérent à l'ajustement structurel économique fasse, dans une certaine mesure ou de manière parallèle, l'objet d'un ajustement de caractère social qui éviterait un appauvrissement excessif des couches les plus défavorisées, en prenant en compte les normes minima de l'OIT. En outre, pour le membre travailleur du Pakistan, la Déclaration de Philadelphie impose à la communauté internationale le devoir de créer les conditions nécessaires à l'établissement d'un commerce international et de termes de l'échange équitables. 57. D'autres facteurs dont les liens avec la politique de l'emploi sont mieux perçus ont été encore évoqués au cours de la discussion. Il s'agit de la croissance démographique dans les pays en développement, mais aussi du problème du vieillissement des populations dans les pays développés, sur lequel a, en particulier, attiré l'attention le membre gouvernemental de la Finlande. S'exprimant aussi au nom des pays nordiques, celui-ci s'est encore prononcé sur le thème de l'environnement (objet du rapport du Directeur général à la Conférence) pour souligner que les préoccupations relatives à la protection de l'environnement doivent être intrégrées dans les politiques de l'emploi. 58. Les commentaires de la commission d'experts sur l'application de l'article 3 de la convention concernant les consultations et le renforcement du dialogue social comme condition d'une application effective de la convention ont reçu l'adhésion des membres employeurs et travailleurs; des membres gouvernementaux (par exemple République fédérale d'Allemagne, Pays-Bas) ont également abondé dans le même sens. Les membres employeurs ont relevé l'élément positif que constitue l'indication, dans le rapport de la commission d'experts, concernant l'attention accordée dans certains pays à la coopération tripartite soit comme facteur d'amélioration de la productivité, soit plus généralement comme principe de politique pour assurer la participation des employeurs et des travailleurs au processus de prise de décisions dans les domaines les concernant. Envoi et examen des rapports sur les conventions ratifiées 59. Comme chaque année, la commission d'experts fait le point sur la façon dont les Etats s'acquittent de leurs obligations constitutionnelles concernant l'envoi de rapports sur les conventions ratifiées. Les statistiques contenues dans le rapport des experts montrent, d'une façon générale, la persistance de problèmes constatés année après année. A la date fixée par le Conseil d'administration pour l'envoi des rapports, près de 90 pour cent des rapports n'étaient pas reçus. A la date de la réunion de la commission d'experts, les rapports reçus ne représentaient que les trois quarts environ des rapports dus. Renvoi est fait sur tous ces points aux indications précises et détaillées contenues dans la partie "Exécution d'obligations spécifiques". 60. Les membres employeurs et les membres travailleurs, de même que plusieurs membres gouvernementaux se sont déclarés préoccupés d'une évolution jugée inquiétante, tant il est vrai que de telles pratiques menacent les fondements mêmes du mécanisme de contrôle. La commission d'experts est obligée de différer un nombre croissant de rapports; nombre de ceux qu'elle reçoit ne contiennent pas de réponses à ses commentaires ou sur l'application pratique des conventions. La présente commission se trouve de plus en plus encombrée par le traitement de cas de non-exécution de leurs obligations spécifiques par les gouvernements. Les membres travailleurs vont jusqu'à craindre un risque de paralysie totale du système. Devant cette situation, ils ne s'opposeraient pas à ce que, comme l'ont proposé les membres employeurs, les Etats Membres qui recourent systématiquement à ces pratiques soient nommément désignés. Plusieurs membres gouvernementaux ont fourni des indications sur les motifs de ces carences; le plus souvent il s'agit, cela est connu, de difficultés d'ordre administratif et technique, telles celles signalées par exemple par les gouvernements du Portugal et de la Tanzanie. Pour surmonter ces problèmes il a été une nouvelle fois fait appel au renforcement de l'assistance technique du BIT. 61. Une note positive est toutefois représentée par l'augmentation des cas de progrès dans l'application des conventions, que les membres employeurs et les membres travailleurs se sont réjouis de noter. Le membre travailleur du Japon a tout particulièrement exprimé sa satisfaction pour les mesures prises par les pays de l'Europe centrale et de l'Est à l'égard des conventions nos 29, 105 et 111. S'il est important de relever et comptabiliser les cas de progrès, comme le fait la commission d'experts, il serait souhaitable, de l'avis du membre gouvernemental des Etats-Unis, que la commission de la Conférence mette en lumière ces cas dans son rapport pour illustrer l'impact positif que le mécanisme de contrôle de l'OIT peut avoir sur les législations et les pratiques nationales. Activités promotionnelles et relations entre coopération technique et normes internationales du travail 62. Le rapport de la commission d'experts contient, comme d'habitude, des informations sur les diverses activités promotionnelles: contacts directs, séminaires, missions de conseillers régionaux et autres formes d'assistance dans le domaine des normes. La commission s'est félicitée de la poursuite de ces activités qui visent à aider les Etats Membres de l'Organisation à mieux s'acquitter de leurs obligations à l'égard des normes et des procédures normatives de l'OIT. Nombreux ont été les membres de la commission qui sont intervenus pour non seulement apporter leur appui à ces activités mais plaider en faveur de leur élargissement, dans la mesure du possible. L'intérêt et la nécessité des divers programmes mis en oeuvre ont été, de manière compréhensible, tout particulièrement soulignés par les membres de la commission provenant de pays en développement (par exemple les membres gouvernementaux de Bulgarie, Cuba, Chine, Indonésie, Kenya, République arabe syrienne, ou encore le membre travailleur du Pakistan). Le représentant du Secrétaire général a déclaré trouver dans ces interventions un encouragement à poursuivre ces activités dans la limite des ressources mises à la disposition du Département des normes. Le membre gouvernemental de la République fédérale d'Allemagne a exprimé le voeu que la focalisation de l'attention sur les changements intervenus en Europe centrale et orientale n'ait pas pour effet de réduire le soutien dont doivent bénéficier les autres pays, notamment les pays en développement. 63. Les activités promotionnelles mentionnées ci-dessus se situent dans le contexte de l'action visant au renforcement des liens entre les normes internationales du travail et la coopération technique. La commission d'experts et par suite la présente commission ont été informées des progrès accomplis en 1989 dans ce domaine. Nombreux ont été les intervenants qui ont donné leur appui à ces activités, et approuvé la commission d'experts d'avoir souligné l'importance, dans la politique de l'OIT, à accorder à la liaison activité normative-coopération technique. Il en a été ainsi de plusieurs membres gouvernementaux (par exemple d'Australie, des Pays-Bas, du Portugal), comme des membres travailleurs, selon lesquels la commission d'experts a souligné à juste titre les possibilités offertes par le cinquième cycle du Programme des Nations Unies pour le développement, qui vise à aider les pays intéressés souhaitant s'inspirer des normes de l'OIT dans la définition de leurs objectifs sociaux. 64. La commission d'experts a fait état des possibilités offertes par la coopération technique pour l'application de certaines conventions. Elle s'est ainsi référée, en premier lieu, aux difficultés relatives à l'élaboration et à la publication de rapports annuels des services d'inspection du travail, requis par les conventions nos 81 et 129. De l'avis des membres travailleurs, ces difficultés pourraient expliquer, au moins partiellement, l'absence fréquente de données sur l'application pratique des conventions dans les rapports des gouvernements. Les membres employeurs, les membres travailleurs, ainsi que le membre gouvernemental de la Finlande se sont accordés à considérer que les programmes de coopération technique du BIT pourraient, dans le cadre de la relation normes-coopération technique, aider les Etats Membres à surmonter leurs difficultés, en particulier s'agissant des pays en développement. En second lieu, les propositions formulées par la commission d'experts aux paragraphes 60 et 61 de son rapport, pour aider les pays à mieux appliquer la convention (no100) sur l'égalité de rémunération, ont été favorablement accueillies par les membres gouvernementaux de l'Espagne et de l'Inde, ainsi que par le membre employeur du Royaume-Uni, notamment pour ce qui a trait à la proposition visant à fournir une assistance dans le domaine de l'évaluation des emplois. Rôle des organisations d'employeurs et de travailleurs 65. La commission d'experts indique dans son rapport (paragraphe 65) qu'elle a été saisie, depuis sa précédente session, de 153 observations, au total, d'organisations professionnelles, dont 118 communiquées par des organisations de travailleurs. Elle précise, en outre, que, parmi les observations reçues, 82 ont été transmises directement au BIT, pratique que les membres travailleurs avaient, l'année dernière, considérée avec bienveillance, car elle exprime la confiance de ces organisations dans l'OIT, sous réserve qu'elle ne gêne pas le dialogue avec le gouvernement. La commission d'experts note, en outre, que la convention (no144) sur les consultations tripartites a reçu 47 ratifications. 66. Les membres travailleurs ont exprimé leur satisfaction pour le nombre élevé d'observations provenant des organisations d'employeurs ou de travailleurs, ce qui témoigne de l'intérêt qu'elles portent dans la mise en oeuvre des normes de l'OIT. Pour les travailleurs, c'est aussi l'expression de leur confiance dans le travail de l'OIT et dans l'efficacité du système. S'agissant de la ratification de la convention no144, il peut être rappelé ici que les membres travailleurs ont attiré l'attention, au cours de la discussion concernant les récents changements intervenus dans certains pays, sur le rôle que pourrait jouer cette norme dans la détermination des politiques économiques et sociales des pays en question (voir ci-dessus, paragraphe 16), ou encore dans le processus de ratification (voir ci-dessus, paragraphe 42). Relations avec les Communautés européennes 67. Faisant suite à ses commentaires antérieurs, la commission d'experts a réitéré, dans les paragra phes 113 à 115 de son rapport, que la soumission de certains instruments de l'OIT aux instances appropriées des Communautés européennes ne saurait en aucun cas épuiser les obligations des Etats Membres concernés au titre de l'article 19 de la Constitution de l'OIT, ni celles découlant de la ratification de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail. La commission d'experts a en particulier clairement exprimé son espoir que les consultations efficaces continueront d'être assurées au niveau national dans le cadre des articles 2 et 5 de la convention no 144. 68. Les membres travailleurs ont pris connaissance avec grand intérêt des remarques de la commission d'experts aux paragraphes 113, 114 et 115 de son rapport. Ils ont déclaré qu'ils demeuraient très préoccupés par les problèmes découlant du transfert de certains éléments de souveraineté. Leurs motifs d'inquiétude concernent aussi le risque de recul sur le plan social, par référence, ou absence de référence, aux conventions de l'OIT, que comporte la création du marché unique européen. Le membre employeur de la Suède a souscrit aux commentaires des membres travailleurs sur les paragraphes 113 à 115 du rapport de la commission d'experts. C. Rapports demandés conformément à l'article 19 de la Constitution Convention (no147) sur la marine marchande (normes minima) et recommandation (no155) sur la marine marchande (amélioration des normes), 1976 69. La commission a procédé à une discussion de l'étude d'ensemble de la commission d'experts établie sur la base des rapports demandés au titre de l'article 19 de la Constitution au sujet de l'application de la convention no 147 et de la recommandation no155 concernant les normes du travail dans les navires marchands. L'étude a également tenu compte des rapports sur la convention communiqués conformément aux articles 22 et 35 de la Constitution et des commentaires reçus d'organisations d'employeurs et de travailleurs. Des rapports fournis par 95 Etats et 18 territoires non métropolitains ont ainsi été examinés. 70. La commission a apprécié la haute qualité de l'étude d'ensemble qui donne un exposé très complet des exigences de la convention no 147, instrument de toute évidence complexe demandant une interprétation détaillée de la part de la commission d'experts. Il a été fait observer que cette étude d'ensemble était exemplaire, tant parce qu'elle concernait le domaine maritime où les questions de normes juridiques revêtaient essentiellement un caractère transfrontières, que parce qu'elle démontrait que l'application des normes était un processus dynamique dans lequel les organes de contrôle devaient examiner un éventail toujours plus large de situations et d'expériences nationales. Plus particulièrement, l'étude d'ensemble aide effectivement les gouvernements, les armateurs et les gens de mer à comprendre la signification réelle de la convention no 147, ouvrant ainsi la voie à l'amélioration et à l'actualisation des normes ainsi qu'à de nouvelles ratifications. 71. Les membres employeurs ont relevé le caractère très large de la convention no 147, étant donné ses obligations relatives aux dispositions des autres conventions internationales du travail mentionnées à son annexe. Ils ont souligné que l'intention de quelques membres de la Conférence lors de l'adoption de la convention était de traiter des problèmes associés aux pavillons de complaisance. Le contenu de la convention est plus positif qu'on aurait pu s'y attendre, en ce qu'il stipule des normes minima dans la marine marchande. Ils ont déclaré que la convention no 147 avait exercé une grande influence dans le monde, grâce principalement à ses dispositions concernant les mesures à prendre par l'Etat du port. Bien que seulement 20 Etats aient ratifié la convention, les effets de ses dispositions ont été beaucoup plus importants que ne le suggérerait ce petit nombre de ratifications. Exigences de fond de la convention no 147 72. Les membres employeurs ont souligné la souplesse de la convention no 147, et en particulier des exigences liées aux conventions énumérées dans son annexe, puisque les Etats qui ratifient la convention no 147 doivent édicter une législation équivalant dans l'ensemble à ces conventions. La commission d'experts a évoqué (par exemple au paragraphe 81) certaines "zones grises" de la convention dans lesquelles la détermination des normes à appliquer est laissée initialement à l'appréciation de bonne foi du gouvernement concerné, puis soumise à l'examen des organes de contrôle de l'OIT. A cet égard, les membres employeurs ont estimé que certaines interprétations de la commission d'experts étaient trop précises ou trop larges. En particulier, le membre employeur des Etats-Unis a mis l'accent sur le manque de détail dans les travaux préparatoires de la convention et le fait que les informations mises à la disposition de la commission d'experts restaient à l'heure actuelle inégales: tout en reconnaissant l'indépendance, l'objectivité et l'impartialité de la commission d'experts, il a exprimé l'espoir que les experts réexamineraient certaines de leurs appréciations quant à l'interprétation de l'article 2a) de la convention no 147 à la lumière de la convention de Vienne. 73. La commission a entendu plusieurs opinions au sujet des exigences de fond de l'article 2a) de la convention no 147: aux termes de cette disposition, tout Etat Membre s'engage à édicter une législation à l'égard des navires immatriculés sur son territoire en ce qui concerne les normes de sécurité (y compris celles ayant trait à la compétence de l'équipage, à la durée du travail et à son effectif) afin d'assurer la sauvegarde de la vie humaine à bord des navires; un régime approprié de sécurité sociale; et les conditions d'emploi à bord et les arrangements relatifs à la vie à bord (dans la mesure où, à son avis, ils ne sont pas couverts par des conventions collectives ou déterminés par des tribunaux compétents d'une façon qui lie de la même manière les armateurs et les gens de mer intéressés); tout Etat Membre s'engage également à vérifier que les dispositions d'une telle législation équivalent, dans l'ensemble, aux conventions ou aux articles de conventions auxquels il est fait référence dans l'annexe à la convention no 147, pour autant que l'Etat Membre ne soit pas autrement tenu de donner effet aux conventions en question. La commission d'experts a particulièrement attiré l'attention (au paragraphe 287 de l'étude d'ensemble) sur les aspects du travail en mer qui concernent la sécurité et l'hygiène ainsi que sur les déficiences du régime de sécurité sociale applicable aux gens de mer, notamment ceux qui ne sont pas résidents ou domiciliés dans le pays d'immatriculation des navires à bord desquels ils travaillent, ou ne sont pas ressortissants de ce pays. 74. S'agissant de la sécurité et de l'hygiène, la commission a noté les informations faisant état de progrès dans certains pays, mais aussi les dangers de l'emploi en mer et les accidents maritimes récents ayant entraîné mort d'hommes et blessés rappelés par plusieurs intervenants: il faut donc encore progresser dans ce domaine. La commission a écouté avec intérêt les mesures proposées par un pays (la Suède) afin d'améliorer la formation de l'équipage, en particulier à bord des navires transportant des passagers, en ce qui concerne par exemple les opérations de secours, la lutte contre l'incendie et l'établissement de listes de passagers. 75. Les membres employeurs se sont demandés si les normes relatives aux qualifications et à l'expérience devaient être requises, en vertu de la convention no 147, des membres d'équipage autres que les officiers. Le membre employeur du Royaume-Uni a pour sa part estimé qu'une plus grande souplesse devrait être autorisée eu égard aux exigences relatives à l'examen médical, entre autres. Le membre employeur des Etats-Unis a déclaré que la portée de l'article 2a) de la convention no 147 se définit par référence aux conventions mentionnées à son annexe. Il a souligné notamment son opinion selon laquelle cette portée s'était vue limitée à l'étape de l'élaboration de la convention par la décision de la Conférence de ne pas inclure à l'annexe certains instruments portant sur la durée du travail et les effectifs. Il a entériné l'approche de la commission d'experts consistant à "noter puis donner son avis" en ce qui concerne les exigences plus larges en matière de sécurité sociale de l'article 2a)ii) de la convention: il a estimé que cette approche pourrait être employée également pour la durée du travail et les effectifs relevant de l'article 2a)i). A son avis, la commission d'experts, au paragraphe 79 de l'étude d'ensemble, avait conçu le terme "équivalent, dans l'ensemble" figurant à l'article 2a) de façon trop restrictive, puisque cette conception paraissait être analogue à la notion de "équivalent au moins" figurant à la recommandation no 155. 76. Du côté des travailleurs, on a souscrit aux observations de la commission d'experts au sujet des dispositions de sécurité sociale de la convention no147 eu égard, en particulier, à la situation des gens de mer qui, n'étant ni résidents ni domicil iés dans le pays d'immatriculation du navire à bord duquel ils travaillent, ni ressortissants de ce pays, ne bénéficient pas d'une protection adéquate; il a également été souligné que la priorité devait être accordée à la ratification et à l'application de la convention (no165) sur la sécurité sociale des gens de mer (révisée), 1987. 77. S'agissant des deux conventions (nos 87 et 98) sur la liberté syndicale et la négociation collective incluses dans l'annexe à la convention no 147, la commission d'experts avait noté que, dans la plupart des cas, les Etats qui avaient ratifié la convention no 147 étaient autrement tenus de leur donner effet (à savoir parce qu'ils les avaient ratifiées) mais que, à défaut, l'exigence de l'équivalence d'ensemble énoncée à l'article 2a) de la convention no 147 impliquait le respect intégral des dispositions essentielles de ces deux conventions, comme cela était indiqué aux paragraphes 188 et 189 de l'étude d'ensemble. Le membre employeur des Etats-Unis a estimé que le cas actuel témoigne clairement du fait que la commission d'experts avait fait des interprétations trop larges de l'article 2a), et que les conventions nos 87 et 98 ne devaient être appliquées que dans la mesure nécessaire à l'application des autres dispositions de l'article 2a). Tout en croyant comprendre que "équivalent dans l'ensemble" veut dire moins de 100 pour cent, il lui a semblé que dans le cas actuel la commission d'experts avait déclaré que la convention no 147 impliquait au minimum une mise en oeuvre complète des conventions nos 87 et 98. Il a déclaré que si telle était l'opinion de la commission d'experts, elle serait inconsistante et difficilement conciliable avec la notion d'équivalence d'ensemble. Le membre gouvernemental des Etats-Unis a indiqué que la liberté syndicale était, dans son pays, protégée par la Constitution et la loi nationale sur les relations de travail. Exercice de la juridiction et du contrôle 78. La commission a pris note de la mention faite dans l'étude d'ensemble de la nécessité, aux termes de l'article 2f) de la convention no 147, de vérifier par des inspections ou par d'autres moyens que les navires immatriculés sur le territoire sont conformes aux normes de travail applicables, et elle a pleinement approuvé l'opinion de la commission d'experts sur l'importance du contrôle de l'application de cette exigence. La commission s'est également félicitée de l'adoption, en octobre 1989, par une réunion d'experts de l'OIT, de directives concernant les procédures applicables à l'inspection des conditions de travail à bord des navires. Les membres travailleurs se sont référés à l'indication dans l'étude d'ensemble, selon laquelle plusieurs pays, y compris certains pays en développement et ceux fournissant des pavillons de complaisance, n'avaient que de maigres ressources destinées à effectuer des contrôles des normes du travail. A cet égard, elle a pris note des remarques de certains orateurs selon lesquelles l'inspection portant sur des questions sociales exigée au titre de la convention no 147 nécessitait des compétences spéciales, différentes de celles requises, par exemple, pour les inspections d'ordre technique; elle a également pris note des déclarations affirmant que les autorités du travail et les autorités portuaires devaient coopérer à cet effet. 79. L'attention de la commission a été attirée, à plusieurs reprises, sur les exigences de droit international reflétées dans la convention no 147, selon lesquelles les Etats doivent exercer effectivement leur juridiction et leur contrôle sur les navires immatriculés sur leur territoire, car c'est là un élément du "lien substantiel" qui doit exister entre un navire et le pays de son immatriculation. Compte tenu du fait que la convention no 147 traite expressément du problème des navires où prévalent des conditions inférieures aux normes, s'agissant en particulier de ceux immatriculés sous des pavillons de complaisance, une distinction a été faite entre les navires immatriculés dans le territoire d'un Etat lié par la convention no 147 - dans un registre normal ou dans un registre "international" ou "bis" - et ceux battant pavillon de complaisance transférés dans le registre d'un autre Etat ou territoire. Du côté des travailleurs, on a indiqué à la commission que de tels registres (y compris ceux de certains pays liés par la convention no 147, tels que la République fédérale d'Allemagne, le Danemark et la Norvège) autorisaient l'emploi de gens de mer étrangers à des conditions bien moins favorables que celles appliquées aux nationaux, et qu'il était essentiel d'assurer l'application des normes de sécurité prescrites par la convention no 147 à ces navires. Pour leur part, les membres employeurs ont noté que les normes de sécurité inscrites dans la législation nationale doivent être les mêmes pour les navires immatriculés dans le registre international ou bis comme pour ceux immatriculés dans le registre normal. 80. La commission a été constamment attentive au problème des pavillons de complaisance et à celui du transfert constant des navires d'un registre à un autre (ou "réimmatriculation") dont fait mention l'étude d'ensemble. La commission a entendu des déclarations faisant état de la prolifération des pavillons de complaisance et de la multiplication des navires battant ce type de pavillon, phénomènes relevés dans l'étude d'ensemble. Les préoccupations en la matière sont de deux ordres: d'une part, la législation des pays ayant un pavillon de complaisance ne garantit pas une rémunération et d'autres conditions de travail équitables, et notamment pas une protection appropriée en matière de sécurité sociale, et d'autre part ces pays négligent d'exercer effectivement leur juridiction et leur contôle dans ces domaines, même lorsque des dispositions pertinentes existent. La commission est convenue que tous les pays, y compris ceux considérés comme des pays ayant des pavillons de complaisance, doivent prévoir des ressources matérielles suffisantes ainsi que des ressources humaines disposant de l'expertise nécessaire, pour permettre des inspections adéquates et d'autres formes appropriées de contrôle des normes du travail, conformément à la convention no 147. 81. La commission a pris note de l'effet que les mesures à prendre par l'Etat du port correspondantes aux dispositions de l'article 4 de la convention no 147 pouvaient avoir en ce qui concerne les normes du travail à bord des navires battant pavillon de pays non liés par la convention, notamment ceux battant pavillon de complaisance. Aux termes de l'arti cle 4(1) , si un Etat, dans le port duquel un navire fait escale, reçoit une plainte ou acquiert la preuve que ce navire n'est pas conforme aux normes de la convention, il peut adresser un rapport au gouvernement du pays dans lequel est immatriculé le navire et prendre des mesures pour redresser toute situation à bord qui constitue clairement un danger pour la sécurité ou la santé. La commission a pris note de la position exprimée dans l'étude d'ensemble selon laquelle le pouvoir d'action de l'Etat du port en ce qui concerne les questions sociales ou du travail est fondé sur les droits inhérents de chaque Etat souverain sur son territoire. Il a souvent été fait référence au Mémorandum d'entente sur le contrôle des navires par l'Etat du port, adopté par 14 Etats d'Europe occidentale en 1982, qui comporte des procédures d'inspection détaillées, et plusieurs intervenants ont appelé les autres Etats à prendre des mesures similaires. Un membre gouvernemental (Suède) a indiqué que son pays éprouvait certaines difficultés à inspecter au moins 25pour cent des navires étrangers y faisant escale - pourcentage fixé dans le mémorandum o, mais que des progrès ont récemment été réalisés. 82. Les membres employeurs ont souligné que l'élément novateur de l'article 4 était la disposition prévoyant l'intervention des Etats du port non seulement à propos de questions telles que la sécurité mais aussi à propos de questions de droit privé (notamment celles relatives à la liberté syndicale, à la négociation collective et aux conditions d'emploi). Ils ont également noté qu'en pratique les Etats du port avaient tendance à n'intervenir que dans les cas de violation grave des conditions de travail et de vie à bord des navires et ils ont fait remarquer que l'arti cle 4(1) permettait d'intervenir plutôt qu'il n'obligeait à le faire. 83. Les membres travailleurs ont fait remarquer que rien dans l'article 4 de la convention no 147 n'empêchait un Etat du port d'imposer des conditions de travail plus favorables. Si, du côté des travailleurs, on s'est dit très confiant dans le mécanisme du contrôle par l'Etat du port, il a été fait observer que le libellé de l'article 4 était trop faible et qu'il devrait être renforcé de sorte que la possibilité d'action devînt une obligation, et en élargissant les dispositions de l'article 4(2) permettant de retenir les navires qui ne répondent pas aux conditions de sécurité. 84. Le membre gouvernemental de la Grèce a fait remarquer que, contrairement à certaines conventions de l'Organisation maritime internationale (OMI), l'article 4 de la convention no 147 ne contenait pas de principe "traitement pas plus favorable": cela signifiait, à son avis, qu'il n'y avait dans la convention no 147 aucun principe imposant à l'Etat du port de soumettre les navires à un traitement également favorable du point de vue de l'inspection, que le pays d'immatriculation soit lié par la convention ou pas. Par ailleurs, il a également estimé que le fait que la convention no 147 ne liait que les Etats qui l'avaient ratifiée impliquait que les Etats du port n'avaient aucun droit d'intervenir sur les navires immatriculés dans des pays non liés par cette convention, sauf pour assurer la sécurité et prévenir une pollution: ainsi, par exemple, une intervention en matière de liberté syndicale enfreindrait, à son avis, les droits souverains de l'Etat du pavillon. Conclusions 85. Les membres travailleurs ont appuyé la révision de la convention no 147 - prévue au paragraphe 4 de la recommandation no 155 et proposée par la Commission paritaire maritime - visant à ajouter dans son annexe quatre nouvelles conventions (la convention (no108) sur les pièces d'identité des gens de mer; la convention (no145) sur la continuité de l'emploi (gens de mer); la convention (no146) sur les congés payés annuels (gens de mer), et la convention (no133) sur le logement des équipages (dispositions complémentaires)). Le représentant de la Fédération internationale des ouvriers du transport a également proposé d'y inclure la convention (no164) sur la protection de la santé et les soins médicaux (gens de mer), la convention (no165) sur la sécurité sociale des gens de mer (révisée), et la convention (no166) sur le rapatriement des marins (révisée). Un membre gouvernemental (Suède) a toutefois estimé que le champ d'application de la convention no 147 ne devrait pas être indûment étendu car elle visait à énoncer des normes minima. 86. La suggestion de la commission d'experts à propos d'une éventuelle révision du formulaire de rapport au titre de l'article 22 pour la convention no147, adopté par le Conseil d'administration, a été appuyée, afin de mieux aider les gouvernements des Etats qui l'ont ratifiée, compte tenu particulièrement de la nature très complexe de cette convention. La commission a également appuyé la suggestion de la commission d'experts selon laquelle une autre étude d'ensemble de la convention no 147 devrait être réalisée dans un laps de temps pas trop éloigné. Il a également été mentionné qu'il fallait améliorer les mesures visant à protéger les pêcheurs et les travailleurs de la navigation intérieure. 87. Du côté des employeurs, on a jugé encourageant que les pays liés par la convention no 147 représentaient près de la moitié de la flotte mondiale et que l'influence de la convention s'étendait même au-delà, mais du côté des travailleurs le nombre des ratifications (20) et des déclarations d'application aux territoires non métropolitains (18) a suscité la déception. L'attention a été attirée en particulier sur le fait que des Etats possédant des flottes importantes, tels que les Bahamas, Chypre, Panama et Singapour, n'aient pas ratifié la convention et que la France n'ait pas fait de déclaration d'application de la convention no 147 au territoire des Terres australes et antarctiques. Il a été fait observer qu'un nouvel Etat ayant un pavillon de complaisance - soit Vanuatu - n'était pas membre de l'OIT. Par ailleurs, la commission a pris note avec intérêt des informations contenues dans l'étude d'ensemble sur de récentes propositions de ratification de la convention no 147 ainsi que des informations sur les ratifications d'autres conventions maritimes. 88. La commission est convenue que tous les Etats qui ont une flotte marchande devraient être priés instamment de ratifier la convention no 147 et d'en appliquer les normes minima, tout en améliorant leurs normes conformément à la recommandation no 155. Cela est nécessaire non seulement parce qu'il est impératif de protéger et de promouvoir les intérêts des gens de mer, mais aussi parce qu'il faut éliminer la concurrence déloyale que font les navires dont les conditions de travail sont inférieures aux normes. 89. Selon la commission, l'OIT doit poursuivre son action dans le domaine maritime en menant ses activités normatives de pair avec ses activités pratiques de coopération technique. Elle a relevé le caractère complémentaire de ces deux aspects de l'action de l'OIT et insisté sur la nécessité poursuivre et de renforcer la coopération, dans un but de complémentarité, avec l'OMI et d'autres instances internationales concernées. La commission a entériné l'opinion selon laquelle la poursuite de la mise en oeuvre des pratiques tripartites aux plans international et national est le plus sûr moyen de continuer à réaliser des progrès dans l'élaboration et l'application des normes du travail à bord des navires. D. Exécution d'obligations spécifiques 90. La commission a décidé, pour l'examen des cas individuels concernant l'exécution par les Etats de leurs obligations au titre des normes internationales du travail ou relatives à celles-ci, de suivre les mêmes méthodes de travail et critères que l'an dernier, tels qu'amendés, ou précisés, en 1980 et en 1987. OBLIGATION_A Soumission des conventions et recommandations aux autorités compétentes 91. Conformément à son mandat, la commission a examiné la manière dont il est donné effet à l'arti cle 19, paragraphes 5 à 7, de la Constitution de l'OIT. Ces dispositions exigent des Etats Membres qu'ils soumettent, dans un délai de douze mois, ou exceptionnellement de dix-huit mois, à partir de la clôture de chaque session de la Conférence, les conventions et recommandations adoptées à cette session "à l'autorité ou aux autorités dans la compétence desquelles rentre la matière, en vue de la transformer en loi ou de prendre des mesures d'un autre ordre" et qu'ils informent le Directeur général du BIT des mesures prises à cet effet, en lui communiquant des renseignements sur l'autorité ou les autorités considérées comme compétentes. 92. La commission a relevé dans le rapport de la commission d'experts (paragraphe 105) que des efforts appréciables ont été accomplis par plusieurs pays pour s'acquitter de leurs obligations au sujet de la soumission, notamment dans les cas suivants: Bolivie, Cap-Vert, République islamique d'Iran, République démocratique lao, Lesotho, Philippines, Swaziland, Zimbabwe. Au cours de sa session, la commission a été informée par plusieurs autres Etats des mesures prises pour soumettre les conventions et recommandations aux autorités nationales compétentes. Elle s'est félicitée des progrès survenus et a exprimé l'espoir que de nouvelles améliorations interviendraient dans les pays qui rencontrent encore des difficultés à exécuter leurs obligations à cet égard. OBLIGATION_B Défaut de soumission 93. La commission a noté avec regret, d'après le paragraphe 112 du rapport de la commission d'experts, qu'aucune information n'a été fournie indiquant que des mesures ont été prises en vue de la soumission aux autorités compétentes des conventions et recommandations adoptées de la 68e à la 75e sessions de la Conférence (1982 à 1988)(Note 4), conformément à l'article 19 de la Constitution, par les Etats suivants: Congo, Grenade, Haïti, Mauritanie, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Paraguay, Sainte-Lucie, Seychelles, Sierra Leone. OBLIGATION_C Envoi des rapports sur les conventions ratifiées 94. Les membres travailleurs et employeurs et de nombreux membres gouvernementaux ont exprimé leur préoccupation devant les difficultés que rencontrent encore certains gouvernements dans l'exécution de leur obligation de faire rapport sur l'application des conventions ratifiées. A la date fixée par le Conseil d'administration (15 octobre 1989), les rapports reçus ne représentaient que 11 pour cent environ des rapports demandés. Ce très faible pourcentage marque toutefois une légère hausse par rapport à celui de l'année dernière (9 pour cent). Par contre, la proportion de rapports reçus à la date de la réunion de la commission d'experts, environ 73 pour cent, est en baisse en comparaison de celle de l'année dernière (près de 75 pour cent), et plus encore de celle enregistrée entre 1986 et 1988 (78 à 79 pour cent, environ). Depuis lors, d'autres rapports ont été reçus, portant le chiffre à près de 82 pour cent (contre 84 pour cent en 1989, 86 pour cent en 1988 et 87 pour cent en 1987). 95. Cette année, près de 56 pour cent des rapports pour lesquels des informations sur l'application pratique étaient demandées contenaient de telles données, pourcentage qui accuse une diminution sensible par rapport à celui de 1989, qui était de 63 pour cent (tout en se situant au-dessus des résultats enregistrés en 1987 et 1988). Les membres employeurs et les membres travailleurs ont insisté sur l'importance que présente l'envoi de telles informations, sans lesquelles il est impossible de savoir si une convention est appliquée. 96. Il a été reconnu que les carences dans l'exécution des obligations de faire rapport étaient souvent dues à l'insuffisance de personnel possédant les connaissances et l'expérience nécessaires, notamment dans les pays en développement. Cela souligne l'importance des mesures de formation et d'assistance que peut prendre le BIT, et dont il a été fait mention précédemment dans le présent rapport. (Voir aussi paragraphes 62 à 64 ci-dessus.) OBLIGATION_D Manquements à l'envoi de rapports et d'informations sur l'application des conventions ratifiées 97. La commission a noté avec regret qu'aucun rapport sur les conventions ratifiées n'a été fourni depuis deux ans ou plus par les pays suivants: Mauritanie, Nouvelle-Zélande; îles Cook, îles Nioué; Pays-Bas: Aruba; Sierra Leone. 98. La commission a aussi noté avec regret que les premiers rapports sur les conventions ratifiées n'ont pas été fournis depuis 1988 par les Etats suivants: Irlande (convention no 159), Pays-Bas: Aruba (conventions nos 114, 121, 126, 129, 131, 135, 137, 140, 141, 142, 144, 145, 146 et 147). Elle souligne l'importance toute particulière des premiers rapports, sur la base desquels la commission d'experts fonde son évaluation de l'application des conventions. 99. Dans le rapport de cette année (paragraphe 87), la commission d'experts a noté que 33 gouvernements (contre 30 l'année dernière) n'avaient pas communiqué de réponse à la plupart ou à l'ensemble des observations et des demandes directes sur des conventions pour lesquelles des rapports étaient demandés pour examen cette année, soit un total de 220 cas (contre 177 cas l'année dernière et 224 cas il y a deux ans). La commission a toutefois été informée que, depuis la réunion de la commission d'experts, des gouvernements intéressés ont envoyé des réponses, lesquelles seront examinées par la commission d'experts l'an prochain. 100. Toutefois, la commission a noté avec regret qu'aucune information n'a encore été reçue en ce qui concerne l'ensemble ou la plupart des observations et des demandes directes de la commission d'experts pour lesquelles une réponse était demandée pour la période se terminant le 30 juin 1989 de la part des pays suivants: Antigua-et-Barbuda, Bahreïn, Comores, République dominicaine, Honduras, îles Salomon, Irlande, Liban, Libéria, Jamahiriya arabe libyenne, Nigéria, Nouvelle-Zélande (îles Nioué), Pays-Bas (Aruba), Royaume-Uni (île de Man), Sierra Leone, République arabe syrienne, République-Unie de Tanzanie, Venezuela, Yémen. 101. La commission a pris note des explications données par les gouvernements des pays suivants sur les difficultés rencontrées dans l'exécution de leurs obligations: Bahreïn (problèmes administratifs et de communication), Comores (difficultés politiques et administratives), Congo (difficultés d'ordre matériel et administratif), République dominicaine (difficultés administratives et politiques), Grenade (difficultés administratives et politiques), Haïti (difficultés dues à la situation politique), Honduras (difficultés administratives), Irlande (difficultés administratives), Jamahiriya arabe libyenne (difficultés administratives), Liban (état de guerre), Libéria (situation politique et difficultés administratives), Mauritanie (difficultés techniques et administratives), Nigéria (difficultés administratives), Nouvelle-Zélande: îles Nioué (manque de ressources), Papouasie-Nouvelle-Guinée (difficultés techniques et administratives), Pays-Bas: Aruba (problèmes administratifs), Royaume-Uni: île de Man (problèmes administratifs), Sierra Leone (problèmes de restructuration administrative et de ressources), République arabe syrienne (difficultés administratives et de communication), Tanzanie (difficultés administratives), Venezuela (problèmes techniques et administratifs), Yémen (problèmes constitutionnels). Le détail de ces explications figure dans le compte rendu des discussions relatives à ces cas (voir ci-après la deuxième partie du rapport). OBLIGATION_E Application des conventions ratifiées 102. La commission a noté avec un intérêt particulier les mesures prises par un certain nombre de gouvernements pour assurer l'application des conventions ratifiées. Cette année, la commission d'experts a pu faire état, au paragraphe 93 de son rapport, de nouveaux cas dans lesquels les gouvernements ont apporté des changements à leur législation et à leur pratique, à la suite des commentaires qu'elle a formulés sur le degré de conformité des législations ou pratiques nationales avec les dispositions d'une convention ratifiée. Ces cas, au nombre de 66, concernent 41 Etats et 6 territoires non métropolitains appartenant à diverses régions du monde et représentant différents systèmes économiques et sociaux. Plus de 1850 cas de progrès ont été enregistrés depuis 1964, date à laquelle la commission d'experts a commencé à dresser la liste de ces cas dans son rapport. Ces résultats sont une preuve tangible de l'efficacité du système de contrôle. 103. Au cours de la présente session, la commission de la Conférence a été informée d'un certain nombre d'autres cas dans lesquels des mesures ont été prises récemment ou étaient sur le point d'être adoptées par les gouvernements en vue d'assurer la mise en oeuvre des conventions ratifiées. Bien qu'il appartienne à la commission d'experts d'examiner ces mesures, la commission de la Conférence s'est félicitée de ces nouveaux signes d'efforts faits par les gouvernements pour remplir leurs obligations internationales et pour donner suite aux commentaires formulés par les organes de contrôle. 104. La commission a estimé qu'il convenait d'attirer l'attention de la Conférence sur un certain nombre de cas importants qu'elle a eu à examiner. OBLIGATION_F Cas de progrès 105. La commission a constaté avec satisfaction que, dans le cas relatif à l'application de la convention (no111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, par la Tchécoslovaquie, le gouvernement a introduit des changements dans sa législation et sa pratique afin d'éliminer les divergences antérieurement constatées par la commission. A cet égard, elle renvoie à la discussion des cas particuliers qui figure à la deuxième partie de son rapport. OBLIGATION_G Cas spéciaux 106. La commission a considéré qu'il y avait lieu d'attirer l'attention de la Conférence sur les discussions qu'elle a tenues au sujet du cas mentionné dans le paragraphe suivant, et dont le compte rendu complet figure dans la deuxième partie du présent rapport. 107. En ce qui concerne l'application, par la Colombie, de la convention (no87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la commission a noté le rapport de la commission d'experts et les informations fournies par les représentants du gouvernement et les discussions détaillées ayant eu lieu au sein de la commission. Elle a également noté que le gouvernement a institué une commission spéciale pour examiner l'ensemble de sa législation du travail, ainsi qu'un conseil national tripartite du travail pour aider dans le processus de réformes. Toutefois, comme en 1989, la commission a exprimé sa profonde préoccupation devant la persistance d'une situation très grave et sérieuse et la persistance d'un grand nombre de divergences importantes et fondamentales entre la législation et la pratique d'une part, et les exigences de la convention d'autre part. En conséquence, la commission a de nouveau demandé au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre la législation et la pratique en pleine conformité avec la convention. La commission a pris note de la demande de la délégation gouvernementale pour une assistance technique du BIT dans les domaines des relations de travail. Elle a exprimé l'espoir que le gouvernement fera état de progrès substantiels dans son prochain rapport. 108. La commission veut croire que le gouvernement intéressé prendra toutes les mesures nécessaires afin de corriger les déficiences relevées. Elle l'invite, pour ce faire, à examiner l'opportunité d'utiliser les formes appropriées d'assistance du BIT, y compris les contacts directs, pour que des progrès réels soient réalisés d'ici l'an prochain quant à l'exécution de ses obligations au titre de la Constitution de l'OIT et de la convention précitée. OBLIGATION_H Défaut continu d'application 109. Lors de son examen de l'application de certaines conventions, la commission a constaté avec une grande préoccupation un défaut continu pendant plusieurs années d'éliminer de sérieuses carences dans l'application par la République dominicaine de la convention (no95) sur la protection du salaire, 1949, et de la convention (no105) sur l'abolition du travail forcé, 1957. 110. Les gouvernements cités aux paragraphes 107 et 109 sont invités à fournir les informations et les rapports appropriés qui permettront à la commission de suivre les questions mentionnées ci-dessus à la prochaine session de la Conférence. OBLIGATION_I Envoi des rapports sur les conventions non ratifiées et les recommandations 111. Comme il a déjà été indiqué, des rapports ont été demandés en 1987 au titre de l'article 19 de la Constitution sur la convention (no147) sur la marine marchande (normes minima) et la recommandation (no155) sur la marine marchande (amélioration des normes), 1976. La commission a noté que, sur les 279 rapports demandés, 166 avaient été reçus (soit 59,7 pour cent). 112. La commission a noté avec regret qu'au cours des cinq dernières années aucun des rapports sur les conventions non ratifiées et sur les recommandations demandés au titre de l'article 19 de la Constitution n'avaient été fournis par les pays suivants: Cambodge et Paraguay. OBLIGATION_J Communication de copies des rapports aux organisations d'employeurs et de travailleurs 113. Cette année encore, la commission n'a pas eu à faire application du critère selon lequel "le gouvernement a manqué pendant les trois dernières années d'indiquer les organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs auxquelles, conformément à l'article 23(2) de la Constitution, doivent être communiquées copies des rapports et informations adressés à l'OIT au titre des articles 19 et 22". OBLIGATION_K Participation aux travaux de la commission 114. La commission se félicite cette année, de la réponse positive de tous les gouvernements à son invitation de participer à ses travaux. Elle tient à exprimer sa gratitude aux gouvernements qui ont collaboré avec elle en lui fournissant des informations sur la situation dans leur pays et en participant aux discussions des cas individuels. 115. La commission a noté avec regret que certains Etats qui n'étaient pas représentés à la Conférence (Antigua-et-Barbuda, Cambodge, îles Salomon, Paraguay, Sainte-Lucie, Seychelles) n'ont pas été, par conséquent, en mesure de participer à l'examen, par la commission, des cas les concernant. Elle a décidé de mentionner les cas relatifs à ces Etats aux paragraphes appropriés du présent rapport et d'en informer les Etats intéressés, conformément à la pratique habituelle. 116. Le débat sur les questions générales relatives aux normes internationales du travail a donné lieu, au sein de la commission, à une discussion nourrie, de haute tenue, franche mais sereine. Il a été largement influencé par le contexte des changements profonds survenus, en 1989-90, dans les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que d'Amérique latine. Un autre thème majeur, déjà abordé lors de la précédente session de la commission, avait trait aux questions, connexes, de l'universalité, de la souplesse et de l'interprétation impartiale des normes en relation avec leur application. 117. Dans la ligne des grands débats antérieurs sur les normes, autour du rapport du Directeur général à la Conférence, en 1984, ou autour de l'étude menée par le Groupe de travail du Conseil d'administration sur les normes, de 1984 à 1987, la discussion à la présente commission a encore renforcé la convergence de vues qui s'était dégagée, d'une part, sur la valeur et les principes de l'activité normative et, d'autre part, sur l'importance que garde celle-ci comme moyen de promouvoir un développement équilibré dans la justice et la liberté, et comme source d'inspiration des politiques sociales. 118. L'éthique de l'OIT, qui a pour critère la paix fondée sur la justice sociale, et le rôle de ses normes comme principes directeurs ont reçu un éclairage particulier au cours des nombreuses interventions consacrées, notamment, aux processus de réforme et de restructuration des sociétés des pays d'Europe centrale et orientale. Les objectifs et la direction des changements, en particulier l'aspiration à la légitimité démocratique, l'instauration d'un état de droit fondé sur des valeurs universelles, le passage à une économie productive en libérant, plus ou moins vite ou complètement, les forces du marché, ont été salués par la commission comme autant de signes d'une évolution porteuse d'espoirs. 119. D'autres membres de la commission ont tempéré ces appréciations en portant l'attention sur la nécessité d'accompagner ces processus par des mesures et politiques visant à assurer le respect des libertés et des droits des travailleurs. L'emploi, les conditions de travail, la sécurité sociale, la liberté syndicale et les relations professionnelles fondées sur des consultations véritablement tripartites, ont ainsi été les facteurs considérés comme stratégiques. Mais la nécessité de donner une dimension sociale aux restructurations et au développement économiques a été aussi mise en évidence pour atténuer les coûts sociaux de l'ajustement structurel dans les pays en développement, ou encore pour faire face à l'accroissement des inégalités et aux phénomènes d'exclusion dans les pays développés. 120. Le rôle des normes de l'OIT dans ce contexte général est apparu plus que jamais crucial. Il est, en même temps, dépendant non seulement de la ratification des instruments, mais aussi, et surtout, de leur application effective, de bonne foi et égale pour tous, garantie par un mécanisme accepté et respecté de tous. Si, comme il a été observé, la dynamique des ratifications ne faiblit pas, l'adhésion relativement réticente à certaines normes fondamentales traitant des droits de l'homme a été une nouvelle fois relevée. Leur application peut soulever des problèmes d'interprétation, qui ont fait l'objet de débats approfondis appelés à se poursuivre. Mais ce qui a nettement émergé des discussions est un réel consensus sur les principes et les méthodes du mécanisme de contrôle régulier de l'application des normes. Constitué de deux commissions à la nature et aux fonctions différentes (la commission d'experts indépendants et la commission tripartite de la Conférence), mais complémentaires, dont les relations doivent rester fondées sur le respect mutuel et la coopération, ce mécanisme répond à une optique non contentieuse du contrôle de l'application des normes, qui s'appuie sur un dialogue à plusieurs voix pour arriver au consensus, ou, en cas de difficultés persistantes, recourir à l'aide plutôt qu'à la sanction. Genève, le 22 juin 1990. M. ROOD, président. R. ROQUE DE MARINELLI, rapporteur. Note 1 Pour les changements dans la composition de la commission, se référer aux rapports de la Commission de proposition, Compte rendu provisoire, nos 4 à 4J. Note 2 Pour la liste des organisations, voir les rapports de la Commission de proposition, Compte rendu provisoire, nos 4 et 4A. Note 3 Rapport III (parties 1 à 3) à la Conférence internationale du Travail: Résumé des rapports (articles 19, 22 et 35 de la Constitution); 1 rapport III (partie 4A): Rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations; rapport III (partie 4B): Normes du travail dans les navires marchands. Note 4 La Conférence n'a pas adopté de conventions ou de recommandations lors de sa 73e session (juin 1987).

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