1985, L'inspection du travail: Chapitre X. Conclusions Description:(Etude d'ensemble) Convention:C081 Convention:C129 Recommandation:R081 Recommandation:R082 Recommandation:R133 Document:(Rapport III Partie 4B) Session de la Conference:71 Sujet: Administration et inspection du travail Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 251985G12 Chapitre X. Conclusions 318. Ainsi que la commission l'a souligné dans son rapport de 1964, "l'existence d'une inspection du travail efficace constitue la meilleure garantie que les normes nationales et internationales du travail sont respectées non seulement dans la législation mais aussi dans les faits". L'analyse des rapports des gouvernements et des informations provenant d'autres sources montre que l'importance du rôle de l'inspection du travail dans l'amélioration des conditions de travail est reconnue par l'ensemble des Etats Membres de l'Organisation. Sur le plan international, cette prise de conscience des gouvernements s'est traduite, en ce qui concerne la convention no 81, par un nombre extrêmement élevé de ratifications, qui se monte actuellement à 105. 319. Le champ d'application de la convention no 81 appelle toutefois certaines remarques. La partie II relative au commerce est facultative et 18 Etats l'ont exclue de leur acceptation. Etant donné toutefois que, dans la plupart de ces Etats, le système d'inspection couvre également ce secteur, la commission suggère que la possibilité d'étendre l'acceptation de la convention à la partie II concernant l'inspection du travail dans le commerce pourrait faire l'objet d'un réexamen, notamment dans les pays où la convention a été ratifiée il y a longtemps. En outre, on l'a vu, cet instrument laisse les Etats libres de déterminer quels sont les établissements qui seront couverts par le système d'inspection. Cette très grande souplesse avait paru nécessaire à l'époque de l'adoption de la convention pour tenir compte de la diversité des solutions nationales en la matière. Enfin, la partie II de la convention, qui s'applique au commerce, ne définit pas cette notion. Or, comme le montrent différents instruments de l'OIT (Note 1), il existe toute une série d'activités non industrielles du secteur tertiaire qui, dans de nombreux pays, ne relèvent pas de la notion de commerce, tels les laboratoires, les postes et les télécommunications, etc. Il y a là une lacune de la convention qu'il serait souhaitable de combler étant donné que l'application de la législation sociale fait également problème dans le secteur des services "non commerciaux" et que celui-ci est en pleine expansion. On pourrait penser, par exemple, à compléter la convention no 81 par un protocole qui en définirait et étendrait le champ d'application. 320. Une constatation très encourageante porte sur l'organisation des services d'inspection; celle-ci suit dans ses grandes lignes les principes posés par les instruments sur l'inspection du travail. 321. En règle générale, la mission des services d'inspection comprend, conformément aux conventions, la surveillance de l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l'exercice de leur emploi et l'information et les conseils aux employeurs et aux travailleurs ainsi qu'à l'autorité compétente. Dans la pratique, les services d'inspection ont considérablement développé leur rôle consultatif. Mais ils devraient se garder de reléguer au second plan leur rôle traditionnel d'organe de contrôle. 322. Dans la plupart des pays, le personnel de l'inspection est composé de fonctionnaires publics. D'autres systèmes d'inspection, notamment dans les pays socialistes d'Europe de l'Est, attribuent parallèlement un rôle important aux syndicats. A vrai dire, ce qui importe, c'est que le personnel de l'inspection jouisse de la stabilité de l'emploi et soit indépendant de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. Il s'agit là d'un principe fondamental sur lequel repose l'autorité des inspecteurs et par là l'efficacité même des services d'inspection. Cette efficacité exige en outre que les conditions de service et, en particulier, la rémunération des inspecteurs et leurs perspectives de carrière soient suffisamment intéressantes pour attirer et retenir un personnel de qualité et le rendre indépendant de toute influence extérieure indue. L'importance de cette question ne doit pas être perdue de vue. 323. Il ressort de l'analyse des législations nationales et des autres informations disponibles que, dans de très nombreux pays, les pouvoirs nécessaires -- droits de libre entrée et de libre contrôle dans les entreprises, ainsi que droit de provoquer les mesures destinées à éliminer les défectuosités constatées lors d'une visite d'inspection -- sont reconnus aux inspecteurs. Dans certains cas, toutefois, la législation ne donne que partiellement effet aux dispositions des conventions sur ce point. C'est avec satisfaction que la commission a pu constater que, depuis son étude d'ensemble de 1966, de nombreux gouvernements liés par la convention no 81 et/ou la convention no 129 ont pris, à la suite de ses commentaires, des mesures pour conférer aux inspecteurs les pouvoirs prévus par ces instruments. Il est essentiel que les inspecteurs du travail utilisent les pouvoirs qui leur sont reconnus en matière d'injonction, comme du reste en matière de poursuites. Face aux pressions des contraintes financières, les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs doivent demeurer vigilants: la priorité la plus haute doit être donnée aux questions de santé et de sécurité. 324. Quelle que soit la valeur du cadre institutionnel servant de base aux systèmes d'inspection, c'est par l'action des services sur le terrain que se mesure leur efficacité. Celle-ci présuppose nécessairement que des moyens d'action matériels et humains appropriés soient mis à leur disposition. Force est de constater que ces ressources sont limitées, voire insuffisantes, dans de nombreux pays non seulement dans ceux se trouvant à des stades divers de développement, mais aussi dans certains pays industrialisés. 325. L'effectif des services d'inspection est malheureusement souvent insuffisant et a même diminué ces dernières années dans divers pays. Dans certains cas, cette situation est due à la compression des dépenses publiques qui affecte aussi le ministère responsable des questions sociales. Dans d'autres, dont notamment les pays en développement, on doit en rechercher la cause dans un manque endémique de ressources ainsi que dans la rareté d'un personnel suffisamment qualifié. Malgré certaines mesures prises par les gouvernements en la matière, les besoins en formation des corps d'inspection du travail demeurent importants et nombre de gouvernements se sont référés à l'assistance bilatérale ou multilatérale. Or celle-ci est limitée. Les problèmes provoqués par le manque de personnel sont encore aggravés par le fait que les inspecteurs du travail se voient souvent chargés de tâches accessoires qui les empêchent de se consacrer pleinement à ce qui devrait être leur mission principale, à savoir l'inspection des établissements soumis à leur contrôle. Quelles que soient les raisons avancées pour justifier cette situation (restrictions budgétaires, pénurie de personnel qualifié et expérience particulière des inspecteurs), l'ampleur que revêt ce phénomène dans certains pays suscite de sérieuses préoccupations et devrait provoquer la réflexion des gouvernements et des organisations d'employeurs et de travailleurs. 326. L'importance pour les inspecteurs de pouvoir disposer de bureaux correctement aménagés et équipés de la documentation nécessaire mérite d'être soulignée. L'absence de moyens de transport est un problème majeur. Dans de nombreux pays, les inspecteurs ne disposent pas de véhicules de service, la pratique ordinaire étant d'emprunter les transports publics ou les véhicules personnels. Or les ressources affectées au remboursement des frais encourus par les inspecteurs ne sont pas toujours suffisantes pour assurer la fréquence souhaitée des déplacements. A ces difficultés viennent s'ajouter, dans certains pays, la pénurie d'essence et l'absence de moyens d'entretien des parcs automobiles. 327. L'insuffisance des ressources humaines et matérielles fait que la fréquence des visites d'inspection est souvent trop basse. Certes, dans les pays où les services d'inspection bénéficient des moyens d'action satisfaisants, les établissements pourront être visités à des intervalles relativement brefs. Mais, dans les autres, il faudrait quelquefois plus d'une dizaine d'années, voire une vingtaine d'années, pour que tous les établissements soumis à l'inspection soient visités. En outre, dans certains pays, l'absence de moyens de transport et les difficultés de communication contraignent les inspecteurs à limiter leurs activités aux zones les plus proches de leur bureau. Il est évident que dans de tels cas on est loin de satisfaire aux exigences des conventions nos 81 et 129, qui précisent que les établissements doivent être inspectés "aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire". 328. Le manque de personnel et de ressources a également été mentionné comme un des facteurs empêchant la publication des rapports annuels sur les activités des services d'inspection. La commission a formulé dans son étude certaines suggestions peu coûteuses qui permettraient de faciliter la publication de ces rapports à laquelle elle attache une importance toute particulière (Note 2). 329. La question des sanctions est également matière à préoccupation. Certes, l'ensemble des législations nationales prévoit des sanctions en cas d'infraction aux dispositions de la législation sociale, mais celles-ci ne doivent pas être considérées comme une simple charge supplémentaire à supporter. C'est du caractère exemplaire des sanctions, en particulier dans les cas d'infractions graves ou délibérées, que dépend leur efficacité. Par ailleurs, il semble malheureusement que, selon les informations disponibles, les autorités judiciaires aient parfois tendance à minimiser les violations à la législation sociale. 330. Les remarques qui précèdent sont également valables pour le secteur agricole où les problèmes sont encore plus aigus. Dans de nombreux pays, les systèmes d'inspection du travail se cantonnent essentiellement aux zones urbaines. L'insuffisance des ressources financières, humaines et matérielles ne leur permet pas de surmonter les énormes difficultés que pose le contrôle d'exploitations agricoles très nombreuses -- et souvent de petite dimension -- dont la situation géographique excentrée par rapport aux bureaux d'inspection nécessite de longs trajets. Plusieurs gouvernements ont du reste indiqué qu'il n'existait pas dans leur pays de système d'inspection du travail applicable à l'agriculture et certains ont mentionné le caractère traditionnel et saisonnier de l'agriculture ainsi que l'absence de relations d'emploi pour la plupart des travailleurs ruraux comme un facteur s'opposant à l'établissement d'un système d'inspection du travail dans ce secteur. La commission rappelle que c'est très souvent dans les petites entreprises et les activités non structurées que l'on constate un taux d'accident du travail particulièrement élevé. En outre, la mécanisation des activités agricoles et l'utilisation de substances chimiques telles que fertilisants, pesticides, insecticides, etc. exposent à des dangers toujours plus grands les travailleurs, qui sont souvent sans formation et ignorants des risques inhérents à leur travail ainsi que des moyens de s'en protéger, Enfin, les difficultés relatives au contrôle qui ont été rappelées ne s'appliquent pas aux entreprises agricoles de plus grande dimension telles les plantations. 331. Depuis la dernière étude d'ensemble de la commission, les méthodes d'intervention des services d'inspection ont considérablement évolué dans certains pays, en particulier pour définir des domaines prioritaires d'action et assurer une gestion plus efficace des ressources disponibles. On notera en particulier les mesures prises pour planifier les activités des services de l'inspection du travail en déterminant des priorités selon des critères objectifs tels que: risques inhérents à l'entreprise, capacité de l'entreprise à assurer un milieu de travail satisfaisant, temps écoulé depuis la dernière visite, etc. Par ailleurs, une place plus large a été faite à la prévention au stade de la construction et de l'installation de nouveaux locaux, machines et autres équipements. La prévention se révèle naturellement bien plus difficile dans le cas d'installations déjà existantes. Comme l'ont malheureusement mis en évidence certaines catastrophes récentes, l'association des services d'inspection aux activités de prévention est particulièrement importante et devrait être généralisée dans tous les pays. Il convient de s'assurer que tous les services nationaux concernés par la santé et la sécurité -- et ils sont nombreux (par exemple services de planification, de protection de l'environnement, de lutte contre l'incendie) -- travaillent en étroite coopération. Enfin, la collaboration entre les services d'inspection et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations a été considérablement renforcée. A cet égard, le rôle des comités mixtes d'hygiène et de sécurité établis dans l'entreprise mérite d'être souligné. Il s'agit d'une tendance particulièrement encourageante et tout porte à croire qu'elle continuera à se développer dans les années à venir. 332. En conclusion, la commission désire attirer l'attention des gouvernements sur l'importance qu'il y a à poursuivre la collaboration avec le BIT et elle se félicite, à cet égard, des intentions manifestées par certains d'entre eux de recourir à l'assistance technique de l'Organisation. Elle est convaincue que, grâce à la coopération technique et en particulier à l'action des centres régionaux d'administration du travail ainsi qu'au développement des missions d'évaluation tripartites des systèmes nationaux d'inspection, les gouvernements seront mieux à même de saisir la nature et l'ampleur des problèmes et qu'ils pourront, avec le concours des organisations professionnelles, dégager des solutions permettant de faire de l'inspection du travail un instrument toujours plus efficace de la protection sociale. La commission reprend à son compte l'affirmation du Directeur général dans son rapport à la Conférence à sa session de 1964: "une législation du travail sans inspection constitue beaucoup plus une démarche théorique qu'une discipline sociale obligatoire". Note 1 Par exemple: convention (no 30) sur la durée du travail (commerce et bureaux), 1930; convention (no 120) sur l'hygiène (commerce et bureaux), 1964; recommandation (no 79) sur l'examen médical des enfants et des adolescents, 1946; recommandation (no 120) sur l'hygiène (commerce et bureaux), 1964. Note 2 Voir ci-dessus, paragr. 277. Cross reference Constitution: Article 19 Constitution: Article 22 Constitution: Article 35

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