1985, L'inspection du travail: Chapitre VI. Poursuites et sanctions Description:(Etude d'ensemble) Convention:C081 Convention:C129 Recommandation:R081 Recommandation:R082 Recommandation:R133 Document:(Rapport III Partie 4B) Session de la Conference:71 Sujet: Administration et inspection du travail Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 251985G08 Chapitre VI. Poursuites et sanctions 253. La crédibilité de tout service d'inspection, même bien organisé, risque d'être gravement compromise s'il ne peut s'appuyer sur un système de sanctions approprié en cas d'infraction à la législation du travail. C'est pourquoi tant la convention no 81 que la convention no 129 contiennent certaines dispositions destinées à assurer l'application effective de sanctions pour violation des dispositions légales dont l'exécution incombe aux inspecteurs du travail. I. Choix de la suite à donner en cas d'infraction 254. L'article 17 de la convention no 81 de même que l'article 22 de la convention no 129 prévoient que les personnes qui violent ou négligent d'observer les dispositions légales dont l'application est soumise au contrôle des inspecteurs du travail sont passibles de poursuites immédiates sans avertissement préalable. Cette règle comporte toutefois deux aménagements. D'une part, la législation nationale peut "prévoir des exceptions pour le cas où un avertissement préalable doit être donné afin qu'il soit remédié à la situation ou que des mesures préventives soient prises". D'autre part, il doit être laissé "à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements et des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites". 255. Dans de nombreux pays, les inspecteurs du travail ont toute latitude pour décider de la suite qu'ils entendent donner aux infractions qu'ils ont constatées. Cette faculté découle généralement de l'absence de dispositions particulières en matière de poursuites, encore que certaines législations prévoient de manière plus ou moins détaillée les différentes solutions qui s'offrent à eux devant cette éventualité, telles que: avertissements, observations orales ou écrites, mises en demeure, procès-verbaux d'infractions (Note 1). Toutefois, lorsque l'inspecteur constate une situation dangereuse dans l'entreprise résultant de la violation d'une disposition légale en matière de sécurité et d'hygiène, il ne peut, dans certains pays, engager la procédure de sanctions à moins d'avoir mis le responsable de l'entreprise en demeure de prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître l'infraction (Note 2). Dans de tels cas, la mise en demeure joue également un rôle d'avertissement. Il s'agit là d'une dérogation à la règle prévue par les articles 17, paragraphe 1, de la convention no 81, et 22, paragraphe 1, de la convention no 129, dérogation autorisée par les termes mêmes de ces dispositions. 256. En fait, les informations disponibles montrent que, d'une manière générale, les inspecteurs du travail préfèrent dans la pratique recourir -- sauf dans les cas d'infractions intentionnelles ou graves, de négligence coupable ou de mauvaise volonté flagrante -- aux conseils et à la persuasion avant d'intenter ou de recommander des poursuites. II. Initiative de la poursuite 257. Lorsque la persuasion et les avertissements préalables n'ont pas été suivis d'effets, il convient alors de recourir aux moyens légaux de contrainte. 258. Dans certains pays, l'inspecteur est habilité à saisir lui-même les tribunaux (Note 3), encore qu'un gouvernement ait indiqué à cet égard que l'accord du bureau supérieur du département du Travail devait être obtenu préalablement (Note 4). 259. Cette situation est toutefois loin d'être la règle. C'est pourquoi la convention no 129 prévoit à son article 23 que, lorsque les inspecteurs du travail ne sont pas eux-mêmes habilités à intenter des poursuites, "ils ont le droit de saisir directement l'autorité investie du pouvoir de les intenter des procès-verbaux constatant des infractions aux dispositions légales". Si, dans plusieurs pays, la législation nationale reconnaît aux inspecteurs du travail le droit de saisir directement le ministère public ou toute autre instance compétente (Note 5), dans d'autres pays, en revanche, les procès-verbaux dressés par les inspecteurs sont transmis par la voie hiérarchique (Note 6). Dans la mesure où l'autorité hiérarchique exerce un contrôle d'opportunité susceptible d'entraver la démarche de l'inspecteur, on doit s'interroger sur la conformité d'une telle pratique avec l'article 23 de la convention no 129. De toute manière, il est indispensable, pour l'efficacité des poursuites, que le délai de transmission des procès-verbaux soit le plus court possible. III. Sanctions 260. En vertu de l'article 18 de la convention no 81 et de l'article 24 de la convention no 129, des sanctions appropriées pour violation des dispositions légales dont l'application est soumise au contrôle des inspecteurs du travail et pour obstruction faite auxdits inspecteurs dans l'exercice de leurs fonctions doivent être prévues par la législation nationale et être effectivement appliquées. 261. Ce principe paraît reconnu par l'ensemble des pays dont les législations sociales prévoient des sanctions tant pour infraction aux dispositions légales que pour obstruction aux inspecteurs (Note 7). Les sanctions consistent soit en amendes, soit en peines d'emprisonnement, les deux peines pouvant très souvent être prononcées cumulativement. Dans certains pays toutefois, seule l'amende est prévue par la législation du travail (Note 8). Il n'en demeure pas moins que, lorsque les circonstances de l'infraction constituent un délit, la législation pénale s'appliquera de son propre chef. 262. Les infractions à la législation sociale sont également susceptibles de causer un dommage aux travailleurs. Or l'expérience montre que ceux-ci hésitent souvent à faire valoir leurs droits, soit par crainte de représailles des employeurs, soit par manque d'informations. C'est pourquoi il est intéressant de relever que certaines législations prévoient expressément le droit de l'inspecteur de représenter les travailleurs en justice (Note 9). 263. C'est naturellement aux autorités nationales compétentes qu'il appartient de décider de la nature et de la valeur des sanctions. Mais la commission désire souligner qu'il est essentiel pour l'efficacité des services d'inspection que ces sanctions soient fixées à un niveau suffisamment élevé pour avoir un effet dissuasif. C'est le caractère exemplaire des sanctions qui déterminera dans une large mesure la manière dont sont observés par les entreprises les conseils ou les avertissements des inspecteurs. Il serait en tout point regrettable que les employeurs puissent préférer s'acquitter d'amendes jugées plus économiques plutôt que de prendre des mesures, souvent coûteuses, en matière de sécurité et d'hygiène du travail, ou que de verser à temps les salaires des travailleurs. C'est pourquoi, lorsque la peine consiste en une amende, le taux de celle-ci devrait être révisé périodiquement. Cela n'est pas toujours le cas. Il s'agit là d'un point particulièrement important qu'il conviendrait de ne pas perdre de vue. 264. Dans la plupart des cas, les sanctions sont prononcées par les autorités judiciaires ou administratives, bien que, dans certains pays, l'inspecteur ou son supérieur hiérarchique soit habilité à infliger des amendes (Note 10). 265. La mise en oeuvre des articles 18 de la convention no 81 et 24 de la convention no 129 suppose que des sanctions appropriées soient non seulement prévues par la législation mais également "effectivement appliquées". 266. Les informations disponibles montrent que les inspecteurs du travail hésitent parfois à utiliser les pouvoirs qui leur sont reconnus en matière de poursuite, comme du reste en matière d'injonction, soit en raison de considérations d'ordre économique, soit, notamment dans les cas où les dispositions légales en matière de sécurité et d'hygiène sont particulièrement complexes et difficiles à faire observer, parce qu'ils préfèrent recourir à la persuasion. Comme l'ont suggéré plusieurs rapports de mission du BIT ainsi que certaines organisations de travailleurs, il y aurait peut-être là pour les gouvernements matière à réflexion. 267. Par ailleurs, on doit relever que les autorités judiciaires, qu'il s'agisse du ministère public ou des autorités de jugement, peuvent avoir tendance à minimiser l'importance des infractions à la législation sociale. Ainsi, le ministère public, chargé de décider de l'opportunité de la poursuite, décidera-t-il souvent de classer les demandes de sanctions. A cet égard, il est intéressant de signaler que, dans un pays, les procès-verbaux des inspecteurs du travail qui ont fait l'objet d'une ordonnance de classement sont transmis à un service spécialisé du ministère de l'Emploi et du Travail qui pourra décider, le cas échéant, d'infliger une amende administrative (Note 11). Quant aux tribunaux, ils peuvent hésiter à prononcer des peines dépassant les minima fixés par la législation. En outre, la procédure est souvent très lente. Cette situation, qui suscite de nombreuses inquiétudes parmi les inspecteurs du travail, paraît due principalement à un manque de sensibilisation des autorités judiciaires aux problèmes sociaux ainsi qu'à l'absence de contacts entre elles et les services de l'inspection. Il y a là également sujet à réflexion. Dans certains pays d'ailleurs, des mesures ont déjà été prises ou sont à l'étude pour assurer une meilleure collaboration entre le ministère public et les inspecteurs du travail (Note 12). La commission estime qu'il serait particulièrement souhaitable que les inspecteurs soient régulièrement tenus au courant des suites judiciaires données aux procès-verbaux d'infractions. Cette obligation est prévue par certaines législations, mais on peut se demander si elle est toujours respectée dans la pratique (Note 13). En outre, dans les pays où les inspecteurs ne sont pas habilités à conduire la procédure devant les tribunaux, l'information des magistrats sur les problèmes de l'inspection du travail pourrait être utilement améliorée, par exemple lors de leur période de formation ainsi que par l'organisation de colloques. Note 1 Par exemple: Arabie saoudite (règlement d'application relatif à l'organisation des activités de l'inspection, art. 15); Bahreïn (arrêté no 28 de 1976 concernant l'organisation des fonctions d'inspection, art. 15); Burundi (Code du travail, art. 153); Comores (Code du travail, art. 163); Costa Rica (décret no 42 de 1949 portant réglementation de l'inspection générale du travail, art. 44-46); Luxembourg (loi de 1974 portant réorganisation de l'inspection du travail et des mines, art. 18); Somalie (Code du travail, art. 110); République arabe syrienne (art. 14 de l'arrêté no 465 de 1965). Note 2 Par exemple France (Code du travail, art. L 231-4, alinéa 1). Tel paraît également être le cas de nombreux pays d'Afrique francophones. Note 3 Par exemple: Chypre (loi sur les fabriques, art. 92, 1)); Ghana (décret sur le travail, art. 48; loi sur les fabriques, bureaux et magasins, art. 73); Inde (loi sur les fabriques, art. 105); Kenya (loi sur les fabriques, art. 70; loi sur l'emploi, art. 50); Malawi (loi sur la législation du travail (dispositions diverses), art. 4); Pakistan (loi sur les fabriques, art. 74); Singapour (loi sur les fabriques, art. 79, 1)). Note 4 Nouvelle-Zélande. Note 5 Par exemple: Bénin (Code du travail, art. 140); Comores (Code du travail, art. 163); Gabon (Code du travail, art. 147); Italie (en vertu de l'article 8 du décret no 520 de 1955 portant réorganisation du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, les inspecteurs ont qualité d'officiers de la police judiciaire. A ce titre, ils peuvent transmettre leurs procès-verbaux directement au parquet); Japon (en vertu de l'article 102 de la loi sur les normes du travail, les inspecteurs sont habilités à exercer les pouvoirs d'un officier de la police judiciaire); Mali (Code du travail, art. 352); République démocratique allemande (Code du travail, art. 291 et 292); Roumanie (le gouvernement a indiqué que les inspecteurs du travail étaient habilités à saisir les organes de la procurature). Note 6 Par exemple: Bolivie (Code de procédure du travail, art. 223); Costa Rica (décret no 42 de 1949 portant règlement de l'inspection générale du travail, art. 44-46); Egypte (directives de procédure de 1964); France (instructions du 23 février 1978 pour l'application du décret du 24 novembre 1977 sur l'organisation des services extérieurs du travail et de l'emploi); Luxembourg (loi de 1974 portant réorganisation de l'inspection du travail et des mines, art. 18.2); Maroc (dahir no 1-72-219 de 1973 déterminant les conditions d'emploi et de rémunération des salariés agricoles, art. 45; selon les informations communiquées par le gouvernement, les procès-verbaux sont transmis à la juridiction compétente par l'intermédiaire du ministre de l'Emploi et de la Promotion nationale). Note 7 Aux Etats-Unis toutefois, l'employeur est en droit de s'opposer à l'entrée dans son établissement d'un inspecteur de l'administration fédérale de la sécurité et de l'hygiène du travail. Celui-ci devra alors obtenir un mandat de perquisition. Note 8 Par exemple: Bolivie (Code de procédure du travail, art. 239); Colombie (Code du travail, art. 486). Note 9 Par exemple: Ghana (décret sur le travail, art. 48 f)); Inde (loi sur les salaires minima, art. 20, paragr. 2); Kenya (loi sur l'emploi, art. 50, 1 h)); Malawi (loi sur la législation du travail (dispositions diverses), art. 4, 1 h)). Note 10 Par exemple: Bolivie (décret no 05202 de 1959 portant statut organique du ministère du Travail, art. 47 f)); Colombie (Code du travail, art. 486); Equateur (Code du travail, art. 605); Hongrie; Pologne (Code du travail, art. 285); République démocratique allemande. De son côté, le Congrès autrichien des chambres du travail estime qu'il serait nécessaire, pour renforcer l'efficacité du contrôle, de transférer aux services d'inspection la compétence pénale actuellement exercée par l'administration générale de l'Etat en cas de violation des dispositions en matière de protection des travailleurs. Note 11 Belgique. Note 12 France, Norvège. Note 13 On notera qu'en Suisse l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a adressé le 29 juin 1983 une circulaire aux départements cantonaux de justice et police rappelant l'obligation des autorités cantonales de lui communiquer tous les jugements, prononcés administratifs et ordonnances de non-lieu rendus en application de la loi fédérale sur le travail. Il s'était avéré que, dans la pratique, l'OFIAMT ne recevait pas systématiquement communication desdites décisions. Aussi, dans sa circulaire, cet organisme soulignait l'importance de connaître, en sa qualité d'organe chargé de la haute surveillance sur l'application de la loi sur le travail, les événements survenant dans l'exécution de ladite loi sur le plan pénal pour en avoir une vue d'ensemble et lui permettre ainsi de mettre en évidence les problèmes surgissant dans ce domaine et de donner certaines priorités à l'activité des organes d'exécution. Cross reference Constitution: Article 19 Constitution: Article 22 Constitution: Article 35

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