1985, L'inspection du travail: Chapitre V. Moyens d'action des services d'inspection du travail Description:(Etude d'ensemble) Convention:C081 Convention:C129 Recommandation:R081 Recommandation:R082 Recommandation:R133 Document:(Rapport III Partie 4B) Session de la Conference:71 Sujet: Administration et inspection du travail Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 251985G07 Chapitre V. Moyens d'action des services d'inspection du travail 204. Comme l'a relevé la commission à de précédentes occasions, les principaux moyens d'action des services d'inspection du travail sont, d'une part, leur corps d'inspecteurs (Note 1), qui doit être en nombre suffisant et être composé et administré de façon à pouvoir faire face aux techniques complexes de l'économie moderne et, d'autre part, l'infrastructure dont ils doivent pouvoir disposer, notamment des moyens de transport, de l'équipement et des facilités d'information. Tels sont les éléments qui permettent d'effectuer les visites d'inspection avec la fréquence et le soin nécessaires à la protection des travailleurs. 205. La commission attache la plus grande importance à ces questions et s'est toujours employée à cet égard par ses observations, ses demandes directes et, parfois, par l'intermédiaire de contacts directs à maintenir des rapports constructifs avec les nombreux gouvernements qui ont ratifié les conventions en la matière. La commission est également consciente de l'importance que revêtent à cet égard les autres formes d'action de l'OIT, telles que la recherche, la discussion tripartite et la coopération technique, qui peuvent constituer une aide précieuse aux gouvernements pour saisir la nature et l'ampleur des problèmes et pour en rechercher la solution, de concert avec les employeurs, les travailleurs et leurs organisations respectives. 206. En effet, l'adoption de lois n'est pas en soi suffisante pour assurer l'efficacité pratique de l'inspection du travail. La commission a parfaitement conscience de la nécessité d'adopter, année après année, des mesures efficaces sans lesquelles les meilleures législations sur l'inspection du travail se heurteraient à de sérieux problèmes de mise en oeuvre dans la pratique ou même, dans le pire des cas, resteraient lettre morte. En outre, une inspection du travail efficace est une condition préalable à l'application des autres normes internationales du travail telle qu'elle se reflète dans la pratique. 207. Les effectifs de l'inspection du travail sont, comme par le passé, connus pour plusieurs des pays sur lesquels porte la présente étude; on est un peu moins bien renseigné sur l'ampleur de leurs activités, et encore moins sur les ressources et moyens dont ils disposent. Cependant, compte tenu de la diversité des situations géographiques et de la variété des conditions économiques et sociales, la simple comparaison des chiffres présente peu d'intérêt; ceux-ci doivent être appréciés en fonction du nombre, de la répartition géographique, de l'effectif et du niveau de risque des établissements assujettis à l'inspection, ainsi que de leurs antécédents quant à leur conformité aux normes techniques et sociales applicables et, sans doute aussi, en fonction du degré auquel la direction et les travailleurs collaborent à les appliquer quotidiennement. Les renseignements dont dispose la commission à cet égard diffèrent beaucoup selon les pays, sans compter que, dans certains cas, les statistiques nécessaires font défaut. 208. Il y a néanmoins plusieurs années que la commission cherche à rassembler le genre d'informations pratiques qui lui permettraient, compte tenu des circonstances particulières à chaque cas, de mieux juger si le personnel d'inspection est assez nombreux, et ainsi de mieux comprendre les difficultés qu'il éprouve dans sa tâche. Grâce au concours des nombreux gouvernements et organisations d'employeurs et de travailleurs qui lui ont adressé à diverses époques leurs remarques, la commission a pu noter et, le cas échéant, commenter les informations et explications qui lui ont été adressées sur les résultats obtenus (Note 2). 209. La commission constate aussi avec grand intérêt une tendance qui se manifeste depuis une dizaine d'années au sein de l'OIT: plusieurs pays ont demandé à l'OIT d'étudier, dans le cadre du tripartisme qui lui est propre et en collaboration avec leurs organes tripartites nationaux, l'efficacité de leurs systèmes d'inspection du travail. Des missions tripartites ont déjà été accomplies dans plusieurs pays (Note 3). La commission est persuadée que la discussion et l'évaluation tripartites menées à cette occasion ne peuvent que faciliter la solution des difficultés qu'éprouvent les inspections nationales et que, d'autre part, les constatations faites à l'occasion de ces missions (ainsi que les discussions qui suivront au cours des réunions tripartites prévues à l'égard des pays concernés) feront aussi mieux connaître et comprendre dans chaque pays l'expérience acquise ailleurs; dans les deux cas, ces missions concourent certainement au succès des efforts de la commission. 210. En dépit de cette évolution, la commission constate avec préoccupation que, depuis quelques années, l'inspection du travail souffre, dans divers pays, d'un affaiblissement de ses moyens d'action. I. Effectifs des services d'inspection du travail 211. L'article 10 de la convention no 81 sur l'inspection du travail dispose que le nombre des inspecteurs du travail doit être suffisant pour permettre d'assurer l'exercice efficace des fonctions du service d'inspection et doit être fixé compte tenu de facteurs déterminés: importance des tâches d'inspection; nombre, nature et importance des établissements à inspecter; effectif des travailleurs qui y sont occupés; nombre et complexité des dispositions législatives en vigueur; moyens matériels d'exécution dont disposent les inspecteurs et conditions pratiques dans lesquelles se déroulent les inspections. L'article 14 de la convention no 129 sur l'inspection du travail dans l'agriculture énonce des dispositions analogues. La commission doit constater avec une profonde préoccupation que l'effectif des services d'inspection est souvent insuffisant, voire en régression. Les pays les plus pauvres ont toujours eu peine a maintenir des niveaux et une composition de personnel suffisants, tant par manque de moyens qu'en raison de la difficulté de trouver des candidats qualifiés. Parmi les pays plus riches, certains ont pratiqué des réductions des dépenses publiques qui s'étendent au budget de l'inspection du travail (Note 4). Dans d'autres pays, industrialisés ou en voie de l'être, certains postes inscrits au budget -- aussi limité que soit leur nombre dans certains cas -- restent constamment vacants; ailleurs encore, le recrutement en abondance de personnel sans expérience (jeunes chômeurs, étudiants, policiers détachés) n'a pas réussi à compenser le manque d'agents réellement qualifiés. Les autorités ont quelquefois peine à redéployer l'effectif disponible qui, soit par tradition administrative consacrée, soit au contraire à la suite d'une réforme administrative, se trouve parfois réparti entre divers inspectorats à compétences différentes. Il arrive aussi que l'effectif ne croisse pas assez vite pour répondre à l'ampleur et à la complexité croissantes des activités économiques. Malheureusement, enfin, c'est parfois la guerre qui a gêné le déploiement satisfaisant du corps des inspecteurs (Note 5). 212. La commission ne pouvait pas ignorer un problème si grave et si complexe. Les faits apparaissaient d'ailleurs à l'évidence dans certains rapports établis par les gouvernements eux-mêmes au titre de l'article 19 ou de l'article 22, et que relevaient aussi les rapports d'activité annuels de certains services centraux d'inspection du travail. Ces insuffisances et leurs raisons ont fait l'objet d'un dialogue entre la commission et les gouvernements de plusieurs pays qui ont ratifié les conventions nos 81 et 129 (Note 6). Enfin, le manque de personnel et de moyens de l'inspection du travail a été évoqué dans des rapports de missions du BIT ou dans ceux de projets, séminaires ou réunions régionaux (Note 7) dont certains se tenaient sous les auspices de l'OIT. 213. Si préoccupante que soit cette situation, la commission a pu noter avec satisfaction des améliorations dans certains pays. Quand des cas de progrès ont pu être constatés à la suite de demandes directes ou d'observations émanant de la commission, celle-ci n'a pas manqué d'en prendre note (Note 8) en demandant alors généralement aux gouvernements de continuer à l'informer des nouvelles mesures prises ou envisagées pour renforcer les effectifs des services d'inspection. 214. Cette question d'une importance si générale inspire à la commission trois remarques. En premier lieu, la commission reste soucieuse de la situation des pays dont l'état de développement et le manque de moyens chroniques empêchent presque irrémédiablement de porter leurs effectifs d'inspection au niveau voulu; elle ne peut qu'exprimer l'espoir que les gouvernements intéressés s'emploient inlassablement à faire progresser la situation, en recevant si possible à cet effet l'appui de la coopération internationale. En second lieu, dans les pays où il peut être remédié à l'actuel manque de personnel ou de moyens, la commission veut espérer que les gouvernements agiront en ce sens et que les organisations d'employeurs et de travailleurs l'y aideront autant que nécessaire. Troisièmement, la commission se demande si, dans les pays où la fonction publique a subi des coupes sombres, il était inévitable que celles-ci affectent également l'inspection du travail; elle espère que toutes les parties intéressées demeureront pleinement conscientes de la valeur économique et sociale de cette institution, ainsi que du dommage social qui résulte de l'amoindrissement de son efficacité. 215. La commission a cependant conscience qu'il peut se présenter des cas où les services d'inspection, ayant atteint un développement jugé satisfaisant selon l'opinion générale, risquent de se laisser dépasser par l'expansion de l'activité économique ou de l'emploi et par les développements complexes de la technologie qui l'accompagnent. Il se pose alors des problèmes de gestion des ressources de l'inspection sur lesquels la commission reviendra dans la suite du présent chapitre. A cet égard, elle a noté avec intérêt des cas où les employeurs et les travailleurs, en coopération étroite avec l'inspection du travail et sous le contrôle de celle-ci, ont organisé et formé le personnel de l'entreprise à des tâches qui préfigurent, prolongent ou complètent l'action des inspecteurs officiels (Note 9). On ne saurait toutefois négliger la vérité de l'observation suivante, tirée du rapport d'une mission tripartite du BIT: L'influence des personnes directement intéressées au renforcement des mesures de sécurité dans l'établissement et à l'amélioration effective du lieu de travail est indéniable. Elle peut se traduire par des résultats très appréciables dans un très grand nombre de cas, et nous ne voudrions en aucune manière diminuer son importance. Toutefois, nous devons souligner que c'est un trait de la nature humaine que ceux qui vivent chaque jour au contact d'un danger physique ont tendance à devenir de moins en moins conscients de son existence ou de sa gravité -- "le danger leur crève littéralement les yeux" ... C'est encore une des raisons pour lesquelles, dans certains cas, une inspection du travail venant de l'extérieur est nécessaire pour reconnaître le risque professionnel et le signaler (Note 10). II. Composition du personnel 216. En ce qui concerne la composition du personnel d'inspection, il convient d'abord de considérer la situation concernant la mise en oeuvre des articles 8 de la convention no 81 et 10 de la convention no 129, qui disposent que les femmes aussi bien que les hommes peuvent être désignés comme membres du personnel d'inspection du travail et qu'au besoin des tâches spéciales pourront être assignées aux inspecteurs et inspectrices, respectivement. Presque tous les gouvernements signalent qu'en principe la loi accorde aux femmes l'égalité d'accès à la fonction d'inspecteur du travail; mais, bien que de nombreux gouvernements signalent que des femmes font partie de leurs services d'inspection, quelques-uns continuent à indiquer qu'il n'y en a pas pour le moment (Note 11), et certains n'abordent simplement pas la question. Quoi qu'il en soit, les progrès sont sensibles depuis une vingtaine d'années, en ce sens que l'exclusion absolue des femmes semble avoir pratiquement disparu. Quant à leur affectation à des tâches spéciales, la législation et la pratique des nombreux pays sur lesquels on dispose d'informations (et dont certains signalent la présence d'effectifs féminins relativement élevés dans leurs services d'inspection) ne marquent généralement aucune distinction entre les fonctions des femmes et celles des hommes (Note 12). Il est toutefois quelques pays où les femmes peuvent se voir spécialement chargées de contrôler l'application de certaines lois, par exemple de celles qui protègent la maternité (Note 13), ou d'accomplir certaines tâches d'inspection liées à la protection sociale ou à d'autres domaines particuliers (Note 14). 217. La commission tient à attirer l'attention des gouvernements sur le fait que, tout en demandant à l'inspection du travail une juste compréhension des problèmes des travailleuses, la proportion croissante de femmes dans les effectifs de la main-d'oeuvre rend plus que jamais nécessaire la présence d'un nombre suffisant de femmes au sein du personnel des services d'inspection. 218. Un corps d'inspection bien composé doit aussi comprendre des experts et des techniciens. L'article 9 de la convention no 81 énonce des dispositions particulièrement importantes pour l'efficacité de l'inspection. Il prescrit en effet que soient prises les mesures nécessaires pour assurer la collaboration d'experts et de techniciens dûment qualifiés, y compris des techniciens en médecine, en mécanique, en électricité et en chimie, au fonctionnement de l'inspection, selon les méthodes jugées les plus appropriées aux conditions nationales, afin d'assurer l'application des dispositions légales relatives à l'hygiène et à la sécurité des travailleurs dans l'exercice de leur profession, et de s'enquérir des effets des procédés employés, des matières utilisées et des méthodes de travail sur l'hygiène et la sécurité des travailleurs. L'article 11 de la convention no 129 contient des dispositions du même ordre, adaptées aux besoins de l'agriculture. 219. Les pratiques nationales en la matière reflètent deux démarches, soit que le corps d'inspecteurs comprenne des spécialistes et techniciens de divers domaines, soit que l'inspecteur généraliste se fasse assister au besoin par un expert technique étranger au service, auquel pourront parfois être attribués pour la circonstance des obligations et pouvoirs pareils à ceux de l'inspecteur. Les deux pratiques peuvent être combinées. 220. Il existe souvent des dispositions particulières dans le cas des compétences médicales. Quelques pays se sont dotés d'un corps spécial d'inspection médicale (Note 15), d'autres attachent au service général d'inspection un service consultatif de médecine du travail (Note 16) ou des médecins inspecteurs (Note 17), et d'autres encore recourent à diverses formes de coopération avec des praticiens (Note 18). A mesure que les entreprises se dotent de services internes d'hygiène du travail -- ou de services communs à plusieurs établissements --, il s'établit des rapports plus étroits entre l'entreprise et les inspectorats. 221. Tels sont les principes, mais il est évident qu'en pratique le nombre d'experts disponibles, leur domaine de spécialisation et les modalités de leur participation varient beaucoup selon les pays et ne peuvent être appréciés que cas par cas. Ce n'est que dans les cas extrêmes (pays très pauvres ou très petits) que des arrangements de cette nature semblent faire défaut. 222. La commission tient à souligner combien il importe de gérer au mieux les compétences techniques dont ont besoin et doivent disposer les services d'inspection, car c'est là un facteur essentiel de leur efficacité. Il ne s'agit pas seulement du nombre des agents ou de leurs qualifications; il faut aussi savoir adapter, en temps et lieu voulus, le potentiel dont on dispose aux réalités économiques, et plus encore l'utiliser de la manière la plus propre, compte tenu des circonstances, à lui permettre de dispenser efficacement conseils et protection. A l'occasion et dans les cas particulièrement complexes, les inspections peuvent être menées par des équipes multidisciplinaires (Note 19). 223. Il arrive que la rareté relative de certaines qualifications hautement spécialisées oblige à se contenter d'un certain niveau d'expertise pour les inspections courantes et à constituer une réserve de professionnels plus qualifiés dans les services centraux ou régionaux, du moins dans les corps d'inspection chargés d'un large éventail d'activités industrielles. Là où existent des corps d'inspection spéciaux pour certaines industries, la situation est différente: ainsi, il est évident que les inspecteurs techniques des mines ou des transports ne peuvent être recrutés que parmi des experts qualifiés en ces domaines. Même dans les services généraux d'inspection, certains pays à structure industrielle complexe tendent à organiser le travail et la formation des inspecteurs de manière à enrichir leurs connaissances spécifiques des problèmes propres à certaines industries ou à certains procédés de production. 224. Les pays les plus pauvres, chez lesquels peuvent manquer certaines spécialisations hautement techniques, éprouvent évidemment des difficultés: ils peuvent être obligés de prendre des dispositions temporaires et s'efforcer de disposer à l'avenir, moyennant formation professionnelle notamment, des compétences voulues, mais l'effort risque d'être de longue haleine. L'assistance internationale peut être plus que souhaitable en pareil cas, et la commission espère que les facilités offertes à cette fin par les programmes de coopération technique du BIT seront maintenues et que ces programmes recevront le soutien nécessaire. 225. La composition fonctionnelle et le classement du personnel appellent les remarques suivantes. Indépendamment de ses qualifications techniques, le personnel est en général organisé -- sauf dans les très petits pays, dont le corps d'inspection peut ne compter qu'une ou deux personnes -- selon les structures et hiérarchies administratives classiques. Dans presque tous les pays, le corps d'inspection du travail se compose de plusieurs grades: directeurs (qui peuvent être nationaux, régionaux ou locaux), inspecteurs et agents subalternes, tels que des inspecteurs adjoints, contrôleurs ou auxiliaires. Ces derniers agents peuvent avoir des responsabilités moins étendues que les inspecteurs, sous l'autorité et le contrôle desquels ils exercent généralement leurs fonctions; ils peuvent, dans certains cas, être promus inspecteurs. 226. Dans la mesure de leurs moyens, la plupart des pays déploient leur personnel d'inspection par circonscriptions territoriales (pays, régions, districts, localités) auxquelles correspondent divers niveaux de responsabilité ou de compétence. Il est toutefois certains pays où, pour des raisons diverses (ressources insuffisantes, configuration géographique ou dimensions du pays, répartition industrielle, difficultés de transport ou de communication), le personnel peut se trouver groupé dans la capitale. Il est certain que l'efficacité de l'inspection du travail dépend du bon déploiement de ses effectifs sur l'ensemble du territoire, de manière à couvrir effectivement tous les établissements assujettis à l'inspection. III. Moyens matériels à la disposition de l'inspection 227. En vertu de l'article 11 de la convention no 81 et de l'article 15 de la convention no 129, l'autorité compétente doit prendre les mesures nécessaires en vue de fournir aux inspecteurs du travail: a) des bureaux locaux aménagés de façon appropriée aux besoins du service (la convention no 129 ajoute que les bureaux seront situés en des lieux choisis en fonction de la situation géographique des entreprises agricoles et des facilités de communication existantes) et accessibles à tous les intéressés (dans la mesure du possible, dans le cas de l'agriculture); b) les facilités de transport nécessaires à l'exercice de leurs fonctions lorsqu'il n'existe pas de facilités de transport public appropriées. Le remboursement des frais de déplacement est aussi prévu. Le paragraphe 12 de la recommandation no 133 ajoute que les employeurs devraient mettre à la disposition des inspecteurs du travail dans l'agriculture les facilités nécessaires, y compris, le cas échéant, un local où ils pourraient s'entretenir avec les personnes occupées dans l'entreprise. A. Locaux, équipement et documentation 228. Il est difficile à la commission de se faire une opinion bien étayée de la situation existant dans certains pays en ce qui concerne les locaux administratifs décrits dans les rapports. Presque tous les gouvernements déclarent que leurs services d'inspection disposent de locaux appropriés et convenablement aménagés, mais certains admettent qu'en raison de difficultés diverses ils ne sauraient les juger satisfaisants; on s'efforce dans certains cas de les améliorer (Note 20). Les rapports de missions et de séminaires du BIT relèvent parfois certaines difficultés qui peuvent être fort graves dans les pays les plus pauvres; la commission a même dû constater dans certains cas extrêmes que, d'après les rapports des gouvernements, les inspecteurs ne disposaient d'aucun local dans la plupart des circonscriptions. 229. La commission tient à souligner deux aspects du problème. En premier lieu, elle se doit de répéter ses observations de 1966, à savoir que, l'inspection du travail étant un service en rapport constant avec le public, l'implantation des bureaux dans une localité devrait être faite de manière à en faciliter l'accès aux visiteurs qui devraient y trouver une atmosphère agréable, propice à de bonnes relations entre eux et l'administration; l'attribution d'un bureau personnel à chaque inspecteur est également propre à inspirer confiance aux employeurs comme aux travailleurs. Les inspecteurs doivent aussi pouvoir disposer de moyens de communiquer -- téléphone, secrétariat -- pour qu'on puisse leur laisser des messages quand ils sont en tournée. 230. En second lieu, il importe de prévoir, dans l'agencement des locaux, des salles à usage de bibliothèque, de laboratoire, d'exposition et de conférences; la commission tient à souligner que la création de telles facilités est d'une nécessité qui dépasse le simple service courant. En effet, les besoins de l'inspection en locaux, en équipement et en personnel de secrétariat sont supérieurs à ceux de l'ordinaire des bureaux: pour planifier et exécuter ses tâches, pour son information et pour le suivi de ses opérations, l'inspection doit disposer d'un bon système d'enregistrement des entreprises ainsi que d'archives; dans certains pays avancés, ces systèmes sont de plus en plus fréquemment informatisés. De plus, l'inspection a besoin, pour ses prélèvements, mesures, etc. dans les entreprises, d'un équipement adéquat, qu'elle doit pouvoir entreposer et entretenir, et d'un personnel formé à s'en servir. Les analyses plus poussées exigent des laboratoires régionaux ou nationaux soit attachés aux services d'inspection, soit mis à leur disposition par les universités, les instituts d'hygiène publique ou d'autres institutions; certains pays très industrialisés ont d'ailleurs créé, pour les besoins de leurs industries, d'impressionnantes institutions de recherche spécialisée (Note 21). Il est certain que cette recherche scientifique, dont les résultats sont souvent publiés, ne profite pas seulement au pays où elle est menée, mais au monde entier. Il existe toutefois des risques professionnels qui sont liés à des climats, des produits ou des procédés particuliers et pour lesquels il est souhaitable de disposer de ressources afin de renforcer les bases scientifiques des activités de l'inspection du travail dans toutes les parties du monde. La commission a relevé avec satisfaction à ce propos la coopération technique du BIT aux laboratoires et aux instituts et centres de recherche attachés aux inspections du travail et des fabriques de nombreux pays en développement; elle espère que les moyens nécessaires à la poursuite de cette assistance continueront d'être assurés. 231. Une troisième série de problèmes se pose en raison du besoin de doter les services d'inspection de locaux et de moyens qui leur permettent d'élaborer, conserver et diffuser, sous une forme claire et intelligible, l'information dont ont besoin les employeurs et les travailleurs pour savoir non seulement comment être en règle avec la loi, mais aussi comment prévenir les accidents du travail et les maladies professionnelles, quel code de conduite est recommandé, etc. Les informations communiquées à la commission montrent que, si les services d'inspection disposent de tels moyens dans certains pays, ils en manquent malheureusement en de nombreux autres. La commission estime donc qu'il faut rechercher et saisir avec grand soin toute possibilité qui s'offre de promouvoir l'efficacité de l'inspection du travail en informant correctement employeurs et travailleurs de leurs devoirs et responsabilités, de même que des mesures techniques qui les aideront à s'en acquitter. 232. La commission est très mal informée des mesures prises dans l'agriculture, notamment par les exploitants, pour assurer aux inspecteurs les facilités nécessaires à l'accomplissement de leur tâche, notamment en mettant à leur disposition des locaux où ils puissent s'entretenir avec les travailleurs de l'exploitation. Il y a cependant quelques pays où cette mesure est expressément prévue (Note 22). B. Transports 233. Les gouvernements indiquent que les inspecteurs du travail empruntent souvent les transports publics là où il en existe. Dans certains pays, l'inspection dispose de voitures de service et, dans d'autres, l'Etat peut, par des prêts à des conditions favorables, aider les inspecteurs à s'acheter une voiture privée; les deux possibilités peuvent être combinées sous diverses formes. Quel que soit le moyen de transport utilisé, la plupart des gouvernements font état de règlements sur le remboursement des frais de déplacement officiel (Note 23). Si, de façon générale, la coutume est d'emprunter les transports publics ou un véhicule personnel plutôt qu'une voiture officielle, les ressources financières disponibles pour rembourser les frais ainsi encourus sont parfois loin de répondre au volume des déplacements nécessaires, et les indemnités prévues par les règlements peuvent être fort modestes; l'attention de la commission a été plus d'une fois attirée sur cette situation. Il arrive aussi que l'inflation ait à la longue réduit la valeur réelle des crédits alloués aux services d'inspection au titre du transport de leurs agents. Des cas se sont produits où les inspecteurs étaient obligés de payer de leur poche leur place dans les transports publics. 234. Dans certains pays, la configuration géographique (îles éparses, mauvaises routes, habitat clairsemé sur de grandes distances, etc.) peut s'ajouter au manque de moyens de transport (Note 24) pour limiter l'inspection du travail aux zones les plus proches de la capitale. Il peut être difficile de réparer les véhicules privés ou officiels tombés en panne dans les pays qui manquent de moyens d'entretien et, dans certains cas exceptionnels, la pénurie d'essence a obligé les inspecteurs à se cantonner aux zones urbaines. Il est certain que la commission a plusieurs fois dû, dans ses observations aux pays liés par les conventions sur l'inspection, rappeler que la fréquence des visites dépendait des possibilités de transport et émettre l'espoir que les gouvernements intéressés prendraient les mesures voulues pour fournir aux inspecteurs le moyen de se déplacer. Un pays (Note 25) indique que les inspecteurs sont conduits à leur zone d'activité par des véhicules officiels qui viennent les y reprendre plus tard. Ailleurs, des mesures ont été prises, à la suite des commentaires de la commission, pour donner aux inspecteurs les moyens matériels voulus, notamment les facilités de transport nécessaires à l'exercice de leurs fonctions (Note 26). IV. Visites d'inspection 235. L'article 16 de la convention no 81 et l'article 21 de la convention no 129 disposent que les établissements doivent être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales. C'est à l'exécution pratique de cette simple et claire disposition que se juge tout système d'inspection du travail, mais c'est justement à cet égard que la commission reçoit souvent les informations les plus déconcertantes ou inquiétantes. 236. Il semble en effet qu'en bien des pays, industrialisés ou en développement, il faille aux services d'inspection du travail de quatre à douze ans, voire quinze ou vingt, pour visiter tous les établissements assujettis à l'inspection. On connaît un pays où les inspections systématiques ont été entièrement suspendues (Note 27), d'autres où elles sont réduites au minimum et où les inspecteurs se déplacent principalement sur plainte ou sur demande, et certains encore où les établissements agricoles ne sont jamais visités ou en cas de plainte seulement. 237. On est donc loin de l'idéal d'il y a une quarantaine d'années, avec son minimum d'une visite par an en moyenne, même si l'on admet que certains genres d'entreprises ne nécessitent pas une telle fréquence. Ainsi, l'article 16 de la convention no 81, tel qu'il était proposé par le Bureau, prévoyait que des visites d'inspection devraient être effectuées au moins une fois par an dans les locaux dangereux et insalubres, et aussi souvent qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales dans les autres lieux de travail; à l'appui de l'amendement finalement adopté, il fut souligné qu'il n'était pas souhaitable de fonder la fréquence des visites sur une échéance déterminée et que la proposition tendait à introduire l'obligation d'inspecter "aussi soigneusement" qu'il est nécessaire les établissements, ce qui est tout aussi important (Note 28). La commission a même pu noter en 1966 que "de manière générale, la fréquence des visites d'inspection est une question plus souvent régie par des instructions administratives, ou laissée à l'initiative des inspecteurs, que relevant du domaine de dispositions législatives ou réglementaires précises", mais que "lorsqu'il existe des dispositions expresses celles-ci prévoient en règle générale que tous les établissements devront être inspectés au moins une fois par an" (Note 29). Certaines législations semblent maintenir la règle de l'inspection annuelle, en donnant parfois priorité de visite aux grands établissements où la direction ne semble pas veiller suffisamment à l'hygiène et à la sécurité des travailleurs, ou dans lesquels sont exécutées des opérations dangereuses pour leur santé; mais la commission n'a pas disposé d'informations lui permettant de vérifier dans tous les cas la concordance de la pratique avec la loi. Si la commission rappelle ce principe de la visite annuelle, ce n'est pas qu'elle le tienne pour sacro-saint, mais pour montrer à quel point il a évolué face aux possibilités d'intervention des services d'inspection et pour faire la lumière sur les problèmes qui se posent à eux actuellement. 238. Les informations reçues montrent clairement que, si tant d'inspectorats ne visitent pas chaque entreprise au moins une fois par an (Note 30), c'est qu'ils ne le peuvent pas. Il est aussi évident que ces services ne peuvent pas prétendre à l'efficacité s'il leur faut 12 ans et plus pour visiter toutes les entreprises du pays. Entre ces deux périodicités extrêmes, la possibilité d'un compromis satisfaisant assurant, aux termes des conventions applicables, que les établissements soient inspectés "aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire" dépend en partie des ressources disponibles, et en partie de leur gestion. 239. Malheureusement, une diminution -- parfois constante -- du nombre ou de la fréquence des visites d'inspection, même dans certains pays industrialisés, a été portée à l'attention de la commission, parfois avec la remarque que, sur la base de statistiques des accidents du travail et des maladies professionnelles, il n'était pas possible de conclure à une amélioration sensible des conditions et de la sécurité du travail (Note 31). 240. La nette baisse de fréquence des inspections constatée ces dernières années dans certains pays industrialisés peut tenir, au moins en partie, à la multiplication des établissements et à la complexité croissante des règlements à faire appliquer et des techniques à contrôler. Dans d'autres cas, notamment dans certains pays en développement, la fréquence des visites, apparemment satisfaisante pour l'ensemble du pays, masque des variations locales qui vont jusqu'à l'extrême rareté dans certaines provinces. 241. Dans l'agriculture, la fréquence est en général moins satisfaisante que dans l'industrie; là où les exploitations agricoles souffrent de la plus basse priorité d'inspection, ou restent très longtemps sans visite aucune, il importe d'envisager sérieusement d'y remédier. 242. Après cette revue des moyens disponibles, la commission entend passer à l'administration des services dans ses rapports avec la fréquence et la nature des visites d'inspection. D'après les cas signalés à l'attention de la commission, on peut grouper en cinq catégories les voies suivies à cet effet, séparément ou en combinaison, par certains services d'inspection -- dont ceux de pays avancés -- pour tirer le meilleur parti de leurs moyens limités. 243. En premier lieu, il faut mentionner la planification et le choix rigoureux des priorités d'inspection, compte tenu de la nécessité de ménager aux inspecteurs le temps voulu aussi bien pour les visites courantes (générales, spéciales ou de contrôle) que pour celles qui font suite à une plainte. On peut dresser des programmes périodiques et annuels énonçant notamment ces priorités (Note 32). Certains pays ont procédé à des classements par ordre d'urgence, fondés sur un ensemble de facteurs (risques propres à l'activité, capacité de l'entreprise à assurer un milieu de travail satisfaisant, temps écoulé depuis la dernière visite) permettant d'établir un ordre raisonnable de visites systématiques répondant à un choix objectif des priorités (Note 33). Certains rapports ont mentionné la prise en considération de tel ou tel facteur particulier pour établir l'ordre de priorité des visites (Note 34). La fréquence des visites peut être aussi fonction de la taille des entreprises (Note 35). On a cherché aussi à déployer les effectifs de l'inspection sur le terrain, en fonction des concentrations géographiques de l'économie, des priorités du moment et des objectifs du plan de développement (Note 36). Il est toutefois des pays, notamment parmi les pays en développement, où cette planification est très gênée au départ par le manque d'informations sur le nombre et la nature exacts des établissements à inspecter; il semble malheureusement exister des services nationaux d'inspection où la planification ou la préparation des visites demeure exceptionnelle, et d'autres où les excès de bureaucratie (permis spéciaux, calendriers trop stricts, contrôle des entrées et des sorties) nuisent à l'efficacité des tournées d'inspection. 244. La deuxième procédure peut consister à mener une campagne d'inspections serrée visant à résoudre un problème particulier (Note 37) dont on voit qu'il est grave ou va le devenir; il peut s'agir d'une substance, d'un procédé, d'une catégorie de travailleurs, d'un secteur d'activité, etc. Cette méthode offre particulièrement l'avantage, en permettant de mieux cerner le problème, d'en améliorer le contrôle pour l'avenir. 245. Troisièmement, lorsqu'il s'agit d'épargner les ressources disponibles, il convient d'éliminer les chevauchements de compétences entre plusieurs inspecteurs ou services. 246. Quatrièmement, le recours à des cadres spécialement formés, par exemple par secteurs économiques, permet quelquefois d'améliorer le rapport temps/rendement. 247. Cinquièmement enfin, il faut noter encore que le concours des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations respectives -- objet d'une analyse plus poussée dans une autre partie de la présente étude (Note 38) -- a le mérite, en plus de son intérêt social, de renforcer l'efficacité de l'inspection du travail, surtout si lesdites organisations et les entreprises se dotent d'unités spécialisées en matière de problèmes de conditions et de milieu de travail. 248. Quelle que soit la démarche adoptée, il importe que la direction des services d'inspection veille à ce que ses agents puissent consacrer l'essentiel de leur temps -- par exemple trois ou quatre jours par semaine -- à leurs tournées dans les établissements, plutôt qu'à des tâches sédentaires (discuter des cas, recevoir des visites, dresser des rapports, exploiter des renseignements, tenir correspondance ou sacrifier aux formalités administratives). La commission a été de temps à autre informée de ce genre d'obstacles à la mission première de l'inspection. 249. On comprend aisément que toutes ces raisons aient amené la commission, dans le cadre de l'examen des rapports dus au titre de l'article 22 de la Constitution, à demander à un certain nombre de gouvernements des renseignements sur la fréquence et la nature des visites d'inspection et sur les facteurs dont elles dépendent. Elle exprime l'espoir que la coopération suivie des gouvernements lui permettra de mieux juger à la longue de l'évolution de ce très important aspect de l'efficacité générale de l'inspection du travail. 250. On note heureusement dans quelques pays, tant en développement que très industrialisés, une certaine augmentation du nombre, voire de la fréquence, des visites d'inspection (Note 39), notamment dans l'industrie; la commission regrette de ne connaître que rarement des occasions aussi évidentes de satisfaction. 251. Quant au déroulement même des visites, ou à l'élaboration des règlements ou instructions pratiques (Note 40) sur les méthodes et modalités d'inspection, la commission en est médiocrement informée. Si les services de certains pays semblent faire grand usage de ces règlements et instructions, il en est malheureusement certains autres qui, alors qu'ils en auraient grand besoin, n'utilisent guère ceux qui leur ont été recommandés (notamment avec l'assistance des experts du BIT). D'une façon générale, la commission ne peut que rappeler à l'attention des intéressés la publication du BIT, L'inspection du travail, sa mission, ses méthodes, publiée en 1971 et rééditée depuis. 252. Il est de pratique courante, dans la plupart des pays, que les inspecteurs fassent officiellement rapport de leurs visites. Les informations communiquées à la commission semblent indiquer qu'en de nombreux pays (Note 41) les employeurs, et dans certains cas les représentants des travailleurs, reçoivent copie ou extraits de ces rapports (Note 42). Dans certains pays, les informations doivent être adressées en premier lieu aux organisations de travailleurs et aux entreprises concernées (Note 43). De plus, il est communément admis que, pour une bonne inspection du travail, la visite doit être suivie, après un intervalle raisonnable, d'une contre-visite ou de quelque autre sorte de contrôle destinés à vérifier les mesures qu'aura prises l'employeur pour remédier aux insuffisances constatées par l'inspecteur. La commission a été informée que cette pratique est suivie dans certains pays ou que, dans certains cas, l'employeur est tenu d'aviser les services d'inspection, dans un certain délai, des mesures qu'il aura prises à la demande de l'inspecteur. La commission regrette de ne pas disposer d'éléments suffisants pour apprécier la mesure dans laquelle ces pratiques recommandables sont appliquées dans le monde; il semble que certains pays, peut-être faute de moyens, n'en usent pas systématiquement. Note 1 Les commentaires du Congrès autrichien des chambres du travail insistent sur ce point. Note 2 Par exemple: Algérie (1982, 1984), Angola (1981), Autriche (1976, 1980 et 1982), Barbade (1978), Belgique (1982), Bolivie (1983), Burkina Faso (1981, 1982), Burundi (1983, 1984), Colombie (1983), Comores (1984), Equateur (1984), Espagne (1982), France (1981, 1983, 1984), Gabon (1984), Ghana (1983), Grèce (1978, 1980), Irlande (1976), Israël (1984), Italie (1978, 1984), Madagascar (1977), Malaisie (1980), Nigéria (1983, 1984), Ouganda (1978, 1982), Paraguay (1979, 1982), Pérou (1979, 1981, 1982), Portugal (1981, 1983), Roumanie (1982), République-Unie de Tanzanie (1980), Turquie (1984), Uruguay (1982) et Zaïre (1984). Note 3 Par exemple: République fédérale d'Allemagne, Belgique, Danemark, France, Italie, Norvège, Pérou et Royaume-Uni. Note 4 Le Congrès des syndicats du Royaume-Uni est d'avis qu'il n'y a pas assez d'inspecteurs pour exécuter les tâches requises pour la mise en oeuvre complète de la loi sur la sécurité et l'hygiène du travail et de ses divers règlements d'application. Entre 1981 et 1982, par exemple, les crédits attribués à la Direction de la sécurité et de l'hygiène par le Département de l'emploi ont été réduits de 7,4 pour cent par rapport à l'année précédente. Le nombre des inspecteurs des fabriques est tombé de 660 en 1980 à 565, soit une réduction de 16 pour cent. Il en résulte une fréquence moindre des visites d'inspection effectuées par les inspecteurs des fabriques, l'intervalle moyen entre deux visites étant considérablement plus long qu'en 1974. Selon le Congrès des syndicats, le Département de l'emploi a désormais officiellement reconnu que certains lieux de travail ne seront soumis à aucune visite d'inspection à moins d'accident ou de plainte. Note 5 C'est le cas au Tchad. Note 6 Algérie, Angola, Argentine, Autriche, Bahamas, Bangladesh, Barbade, Belgique, Bolivie, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Colombie, Comores, Costa Rica, Equateur, Espagne, France, Gabon, Ghana, Grèce, Guinée-Bissau, Guyana, Irlande, Israël, Italie, Jamaïque, Jordanie, Liban, Madagascar, Malaisie, Malawi, Maroc, Mauritanie, Nigéria, Ouganda, Paraguay, Pérou, Portugal, Royaume-Uni, Soudan, Suriname, Swaziland, République arabe syrienne, Turquie, Uruguay, Yémen, Zaïre, France (Nouvelle-Calédonie et Polynésie française), Pays-Bas (Antilles néerlandaises), Royaume-Uni (Hong-kong). En ce qui concerne particulièrement l'agriculture (convention no 129): Kenya, Pays-Bas, Yougoslavie. Note 7 Voir par exemple Labour Inspection: A brief survey of the scene in Asian and South Pacific countries, ARPLA/ILO, Bangkok, 1979 (en anglais seulement); Report on the Tripartite English-speaking African Regional Workshop on Effective Labour Inspection for Improvement of Working Conditions and Environment (Nairobi, 26-31 octobre 1981), BIT, Genève, 1982 (en anglais seulement); Labour inspection in agriculture in South-East Asia, ARPLA/ILO, Bangkok, 1982; Rapport sur l'atelier tripartite africain sur l'efficacité de l'inspection du travail en tant que moyen d'améliorer les conditions et le milieu de travail (Yaoundé, 22-27 novembre 1982), BIT, Genève, 1983; La inspeccíon del trabajo en la America Latina, CIAT, Lima, 1984 (en espagnol seulement). Note 8 Ainsi, lors de l'examen des rapports dus au titre de l'article 22 de la Constitution, la commission a pu constater que, par suite de ses observations, l'effectif des services d'inspection s'est accru ces dernières années, même s'il reste dans certains cas quelque peu inférieur au nombre de postes portés au budget pour l'année correspondante, dans les pays suivants: Autriche, Barbade, Belgique, Cameroun, Comores, Equateur, Espagne, France, Ghana, Grèce, Irlande, Israël, Jamaïque, Malaisie, Nigéria, Ouganda, Paraguay, Pérou, République-Unie de Tanzanie, Uruguay, Zaïre, Royaume-Uni (Hong-kong). Dans d'autres cas, la commission a pris note de l'intention qu'avait le gouvernement de renforcer ses services d'inspection (par exemple Argentine, Turquie) ou de réexaminer la situation d'ensemble pour mieux assurer l'application de la convention (par exemple Burkina Faso). Dans tous les cas, la commission a généralement demandé aux gouvernements de continuer à indiquer, dans leurs rapports, toute nouvelle mesure qu'ils prendraient. Note 9 Voir aussi le chapitre VIII de la présente étude, "Rôle des organisations d'employeurs et de travailleurs dans l'inspection". Note 10 Rapport de la mission tripartite sur l'inspection du travail en Norvège, BIT, Genève, 1979, paragr. 7.6. Note 11 Tel semblerait être le cas, du moins encore assez récemment, par exemple au Malawi et à Maurice. Note 12 Tel est par exemple le cas en Autriche, aux Bahamas, à Bahreïn, en RSS de Biélorussie, en Bolivie (sauf dans certaines industries), au Congo, au Danemark, en Equateur, au Ghana, en Israël, en Italie, au Kenya, au Royaume-Uni, en République-Unie de Tanzanie et en URSS. Note 13 Par exemple en République fédérale d'Allemagne. Note 14 Par exemple Chypre, Inde. Note 15 Par exemple la Belgique. Note 16 Par exemple le Royaume-Uni. Note 17 Par exemple Chypre et la France. Note 18 Ainsi, en Italie, la législation inclut l'inspection de l'hygiène et de la sécurité du travail dans le cadre des administrations locales de la santé publique. Note 19 C'est le cas, par exemple, en République fédérale d'Allemagne, en Autriche, à Bahreïn, en Pologne, en République démocratique allemande et au Royaume-Uni. Note 20 La commission entretient un dialogue sur ce problème -- généralement attribué au manque de ressources ou à la situation économique -- avec les gouvernements de certains pays ayant ratifié les conventions pertinentes. On a pu noter des améliorations à cet égard, par exemple au Portugal. Note 21 Voir aussi chap. III, "Organisation des services d'inspection du travail et personnel de l'inspection". Note 22 Par exemple les Pays-Bas. Note 23 Lors de l'examen des rapports dus au titre de l'article 22 de la Constitution, la commission a eu plusieurs fois l'occasion, ces dernières années, de s'entretenir avec les gouvernements de la question d'une réglementation appropriée sur le remboursement des frais de déplacement des inspecteurs du travail. Dans les cas exceptionnels où les renseignements communiqués par les gouvernements montraient que les inspecteurs n'étaient remboursés ni de ces frais ni de leurs dépenses accessoires, la commission n'a pu que les inviter instamment à adopter, dans un avenir proche, les mesures appropriées. Note 24 L'Union nationale des travailleurs du Tchad fait observer que, dans un si vaste pays, l'inspection du travail est rendue difficile par le manque absolu de moyens de transport et d'équipement; elle espère que l'assistance technique internationale pourra remédier à une telle situation. Note 25 Ghana. Note 26 Par exemple au Zaïre. Note 27 Aux Philippines, selon le rapport du gouvernement, les inspections systématiques sont suspendues depuis 1979. L'inspection du travail n'intervient plus, en dehors de ses tâches administratives, que sur plainte, sur demande d'assistance des employeurs et des travailleurs, et pour inspection générale et technique d'hygiène et de sécurité. Note 28 BIT: Compte rendu des travaux, CIT, 30e session, Genève, 1947, p. 489. Note 29 Etude d'ensemble de 1966 sur l'inspection du travail, paragr. 193 et 194. Note 30 L'Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK) observe, à propos d'un rapport du gouvernement de la Finlande sur la recommandation no 133, que les inspecteurs sont trop peu nombreux pour pouvoir visiter chaque établissement au moins une fois par an. Note 31 L'Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK) a fait un commentaire en ce sens. Note 32 Par exemple en République fédérale d'Allemagne, en Belgique, au Japon, en Norvège, au Qatar, en République démocratique allemande et en Tchécoslovaquie. Note 33 Par exemple au Royaume-Uni. Note 34 Par exemple: Bahreïn et Chypre. Note 35 Par exemple en République fédérale d'Allemagne. Note 36 Par exemple en Algérie. Note 37 Comme on le fait au Danemark, en Irlande, en Norvège et au Royaume-Uni. Note 38 Voir chap. VIII, "Rôle des organisations d'employeurs et de travailleurs dans l'inspection". Note 39 Par exemple: République fédérale d'Allemagne, Autriche, Chypre, Danemark, Egypte, Inde, Nouvelle-Zélande et Uruguay. Note 40 Les informations reçues indiquent que de tels règlements et instructions existent dans nombre de pays, dont les suivants: Arabie saoudite, Equateur, Ethiopie, Italie, Kenya, Pologne, République démocratique allemande, Royaume-Uni et URSS. Note 41 République fédérale d'Allemagne, Belgique, Bolivie, Burundi, Cameroun, Chypre, Colombie, Cuba, Equateur, Ethiopie, Gabon, République islamique d'Iran, Italie, Japon, Kenya, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suisse et Zambie. Note 42 Voir aussi chap. IV, section I, B, d). Note 43 Par exemple: RSS de Biélorussie, Pologne, République démocratique allemande, RSS d'Ukraine et URSS. Cross reference Constitution: Article 19 Constitution: Article 22 Constitution: Article 35

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