1985, L'inspection du travail: Chapitre III. Organisation des services d'inspection du travail et personnel de l'inspection Description:(Etude d'ensemble) Convention:C081 Convention:C129 Recommandation:R081 Recommandation:R082 Recommandation:R133 Document:(Rapport III Partie 4B) Session de la Conference:71 Sujet: Administration et inspection du travail Afficher le document en:  Anglais   Espagnol Document No. (ilolex): 251985G05 Chapitre III. Organisation des services d'inspection du travail et personnel de l'inspection I. Organisation de l'inspection du travail Structures administratives a) Principe du contrôle des services de l'inspection du travail par une autorité centrale 109. Le rattachement des systèmes d'inspection à une autorité ou un organe central facilite l'établissement et l'application d'une politique uniforme en matière d'inspection pour l'ensemble du territoire. C'est pourquoi tant la convention no 81, à son article 4, paragraphe 1, que la convention no 129, à son article 7, paragraphe 1, soulignent l'opportunité de placer l'inspection du travail sous la surveillance et le contrôle d'une autorité ou d'un organe central "pour autant que cela soit compatible avec la pratique administrative". En ce qui concerne les Etats fédératifs, l'autorité ou l'organe central peut être établi soit au niveau fédéral, soit au niveau d'une entité constituante fédérée (convention no 81, art. 4, paragr. 2; convention no 129, art. 7, paragr. 2). 110. Les dispositions précitées ont été rédigées de manière à laisser une certaine souplesse dans leur application; elles permettent ainsi de tenir compte de certains arrangements particuliers reconnus utiles dans la pratique administrative nationale (Note 1). 111. En outre, la convention no 129 énumère, à son article 7, paragraphe 3, quatre formules possibles pour donner effet, dans l'agriculture, au principe du contrôle par une autorité centrale: a) organe unique d'inspection compétent pour toutes les branches d'activité économique; b) organe unique d'inspection comportant une spécialisation fonctionnelle assurée par la formation adéquate des inspecteurs chargés d'exercer leurs fonctions dans l'agriculture; c) organe unique d'inspection comportant une spécialisation institutionnelle assurée par la création d'un service techniquement qualifié dont les agents exercent leurs fonctions dans l'agriculture; d) inspection spécialisée chargée d'exercer ses fonctions dans l'agriculture, mais dont l'activité est placée sous la surveillance d'un organe central doté des mêmes prérogatives, en matière d'inspection du travail, dans d'autres branches d'activité économique. 112. La mise en oeuvre de la convention no 129 n'implique donc pas nécessairement l'établissement de services d'inspection propres à l'agriculture contrairement à ce que semblent penser certains gouvernements (Note 2). b) Pratiques nationales 113. La structure administrative des systèmes d'inspection du travail peut être vue soit en fonction des secteurs économiques couverts, soit en fonction de l'objet du contrôle. Dans la très grande majorité des pays, les systèmes nationaux d'inspection du travail s'appliquent à toutes les branches de l'activité économique (Note 3), sous réserve de certaines exceptions ayant trait, notamment, aux mines et aux transports (Note 4). Souvent, une certaine spécialisation est réalisée à l'intérieur de ce système général d'inspection, soit par l'affectation d'inspecteurs spécialisés pour l'agriculture (Note 5), soit par la création d'un service techniquement qualifié pour ce secteur (Note 6). Dans d'autres pays, par contre, il existe des systèmes d'inspection distincts par branche d'activité ou, du moins, pour certaines d'entre elles, notamment l'agriculture (Note 7). 114. Toutes ces solutions sont expressément prévues par la convention no 129, à son article 7, paragraphe 3, et partent du principe selon lequel les services de l'inspection du travail sont rattachés à une autorité centrale unique, généralement le ministère chargé des questions sociales. Toutefois, dans certains cas moins fréquents, des services d'inspection indépendants relevant d'autorités nationales distinctes ont été créés pour l'agriculture (Note 8). 115. Par ailleurs, si dans de très nombreux pays le système d'inspection du travail est, en principe, compétent pour exercer l'ensemble des attributions confiées à l'inspection du travail (Note 9), dans beaucoup d'autres on assiste à une spécialisation des services d'inspection en fonction de l'objet du contrôle. Il en est ainsi, par exemple, dans un pays d'Europe où le système d'inspection est constitué de plusieurs services d'inspection spécialisés: inspection technique (chargée d'assurer la prévention relative à la sécurité dans les entreprises); inspection médicale (responsable des questions d'hygiène et de santé); inspection des lois sociales (chargée d'assurer le contrôle des conditions de travail); inspection sociale (chargée du contrôle du paiement des cotisations de sécurité sociale) (Note 10). De manière plus générale, on rencontre une spécialisation par matière dans les systèmes d'inspection d'inspiration britannique, où il existe, à côté des inspecteurs des fabriques compétents en matière d'hygiène et de sécurité, des fonctionnaires chargés de l'application des dispositions légales relatives aux salaires et autres conditions de travail ainsi qu'à la protection des femmes, des enfants et des adolescents. 116. Il semble, d'après les pratiques nationales de certains pays, qu'un mouvement se dessine depuis quelques années en faveur d'un regroupement des services d'inspection (Note 11). On peut penser que l'unification des services d'inspection devrait permettre une meilleure utilisation des ressources disponibles ainsi qu'une réduction des cas de double emploi dans les visites sur place. En outre, dans les systèmes d'inspection séparés, la conduite dans une entreprise d'actions distinctes par différents services d'inspection peut avoir pour effet de laisser certaines questions dans l'ombre. Bien entendu, quelle que soit leur organisation, les services d'inspection ont un besoin croissant de disposer de l'éventail de professions et spécialisations requises par la complexité des activités actuelles de production. 117. Dans certains pays, les autorités locales ou les municipalités peuvent être appelées à jouer un rôle important en matière d'inspection du travail. L'article 12, paragraphe 2, de la convention no 129 prévoit que certaines fonctions d'inspection peuvent être confiées au niveau régional ou local à des services gouvernementaux appropriés ou à des institutions publiques, pour autant que l'application des principes prévus par la convention n'en soit pas affectée (Note 12). Tel est notamment le cas dans un pays scandinave, où les autorités locales désignent des inspecteurs municipaux pour contrôler les petites installations n'utilisant pas de machines (Note 13). Ailleurs, cette délégation de compétences peut revêtir un caractère plus général, certaines fonctions d'inspection étant exercées par les autorités locales en lieu et place des services de l'Etat. Ainsi, dans un pays, le contrôle des dispositions en matière de sécurité et d'hygiène dans les établissements commerciaux et les bureaux est confié aux autorités locales (Note 14). Dans un autre, une réforme administrative récente a transféré aux autorités sanitaires locales les fonctions jusqu'alors exercées par l'inspection du travail en matière d'hygiène et de santé du travail (Note 15). Ce transfert aboutit, dans la pratique, à la création de deux services d'inspection du travail: l'un relevant du ministère du Travail, qui est chargé principalement du contrôle de l'application de la législation sociale; l'autre, qui sera partie intégrante du Service national de santé, est, en principe, compétent pour les questions d'hygiène et de sécurité. Il est encore trop tôt pour connaître les effets de cette réforme. La commission a posé certaines questions à ce propos au gouvernement. 118. Dans les pays fédératifs, quel que soit le critère de spécialisation adopté, les compétences sont généralement partagées entre les services d'inspection de l'Etat fédéral et celles des entités constituantes, bien que, dans certains pays, des services d'inspection puissent relever directement de l'autorité fédérale (Note 16). 119. Les différents systèmes décrits ci-dessus impliquent tous le rattachement des services de l'inspection du travail à une autorité administrative. Dans plusieurs pays socialistes, la responsabilité du contrôle des conditions de travail repose, dans une large mesure, sur l'action des syndicats dont les instances suprêmes constituent l'autorité de tutelle des services d'inspection, bien que l'Etat n'en conserve pas moins certaines prérogatives en la matière. Cette délégation s'exerce à des degrés divers. Dans un pays, la loi a conféré aux syndicats l'ensemble du contrôle de la protection du travail (Note 17). Ailleurs, le système d'inspection est de nature fortement dualiste, une inspection d'Etat exerçant ses fonctions parallèlement à l'inspection assurée par les organes syndicaux. Il peut être intéressant de décrire le système d'inspection d'un Etat particulièrement représentatif de cette tendance (Note 18). Dans cet Etat fédératif, les syndicats sont dotés de pouvoirs très étendus en matière d'élaboration des normes législatives du travail ainsi que de défense des intérêts des travailleurs, et assurent l'inspection technique du travail et l'inspection générale de l'application de la législation du travail. A cette fin, ils disposent d'un corps important d'inspecteurs titulaires travaillant à plein temps et bénéficient de l'aide d'inspecteurs sociaux au niveau de l'établissement. Du côté de l'Etat, il existe tout un système d'organes de contrôle et de surveillance qui, par rapport aux syndicats, exercent des fonctions plus ou moins spécialisées. Parmi ces organes: le Comité d'Etat à la sécurité dans l'industrie et les mines, responsable des secteurs industriels comportant le plus de risques; les services sanitaires et épidémiologiques de la santé publique, qui sont chargés d'adopter et de faire appliquer des mesures visant à éliminer ou empêcher la pollution du milieu de travail; les services d'inspection du ministère de l'Energie; les corps d'inspecteurs des services de lutte contre l'incendie; etc. En outre, de nombreux ministères, administrant une branche particulière de l'activité économique, ont chacun leur propre service chargé de veiller à la sécurité du travail dans la branche considérée. Le fonctionnement de ce système relativement complexe est assuré grâce à la coordination étroite entre les services d'inspection de l'Etat et ceux des syndicats, du niveau de l'union jusqu'au niveau local. Les caractéristiques principales de ce système se retrouvent dans plusieurs autres pays (Note 19). Dans d'autres encore, l'inspection du travail est assurée principalement par un service de l'Etat, l'action des syndicats s'exerçant plus particulièrement au niveau de l'établissement (Note 20). Deux pays ont récemment adopté un système similaire tout en renforçant l'action des inspections sociales (Note 21). 120. L'association des syndicats au contrôle de la législation sociale existe également dans d'autres pays à économie planifiée. Un gouvernement (Note 22) indique que l'organisation syndicale faîtière, certaines autres organisations et l'autorité étatique effectuent des inspections, des contrôles conjoints étant souvent organisés par le Parti, l'Etat et les organisations en plus des inspections régulières. Toutefois, selon les informations communiquées par le gouvernement, le système d'inspection du travail est moins développé dans l'agriculture, encore qu'il fasse l'objet de constantes améliorations. c) Collaboration des différents services d'inspection entre eux 121. Dans l'hypothèse d'un système d'inspection comportant des organes multiples, il est nécessaire que les divers services maintiennent entre eux des rapports étroits. Cette collaboration apparaît encore plus souhaitable en l'absence d'un échelon technique chargé de coordonner les missions conduites par les différents services (Note 23). 122. La collaboration entre services d'inspection peut revêtir des formes plus ou moins institutionnalisées. Ainsi, par exemple, dans certains pays africains francophones où le contrôle de la sécurité dans les mines est effectué par un service technique particulier, les fonctionnaires chargés de ce contrôle ont l'obligation, de par la loi, d'informer les inspecteurs du travail des résultats de leurs contrôles (Note 24). Ceux-ci peuvent, à tout moment, demander à participer aux visites d'inspection. Dans un autre pays, la législation, qui autorise la création d'un corps spécialisé pour assurer le contrôle des dispositions légales en matière de sécurité et d'hygiène du travail, prévoit que toutes les autorités d'inspection du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, du ministère de la Santé et de l'Institut national d'assurance doivent collaborer dans l'exercice de leurs activités (Note 25). Ailleurs, la collaboration se fera par l'intermédiaire d'une commission chargée de coordonner les activités des différentes autorités d'exécution (Note 26). 123. En cas de compétences partagées entre plusieurs institutions, il peut s'avérer nécessaire d'adopter certains principes afin d'éviter la multiplicité de contrôles séparés qui sont toujours mal perçus au niveau de l'entreprise. Dans certains pays, il existe une réglementation à cet effet (Note 27). La collaboration entre organismes de contrôle peut également faire l'objet d'accords précisant les principes à suivre en la matière. Dans un cas de ce genre, un gouvernement a indiqué que les organes concernés, outre la possibilité d'exécuter des contrôles conjoints, devaient s'informer mutuellement des violations aux dispositions légales en matière de protection des travailleurs qu'ils auraient pu constater, ainsi que des cas où des mesures ordonnées par un autre organisme n'auraient pas été exécutées (Note 28). 124. Dans les pays socialistes d'Europe de l'Est, où le système de contrôle fait appel, on l'a vu, à de nombreuses autorités tant étatiques que syndicales, des mesures particulières sont prises pour assurer la coordination des activités de ces divers organismes (Note 29). 125. La nécessité d'une coordination rigoureuse entre les administrations intéressées se fait particulièrement sentir dans les cas où certaines fonctions des services d'inspection sont exercées par des autorités locales. C'est pourquoi, dans un pays, la Commission de l'hygiène et de la sécurité a fait certaines recommandations aux autorités locales sur les priorités et les méthodes d'inspection. En outre, un système de liaison aux niveaux local et national a été établi entre la Direction de l'hygiène et de la sécurité et les autorités locales afin de promouvoir une meilleure cohérence dans l'interprétation des dispositions légales (Note 30). 126. Enfin, dans les pays fédératifs, l'existence de systèmes de consultation entre autorités fédérales d'inspection et autorités des unités constituantes a été mentionnée par plusieurs gouvernements comme permettant de renforcer l'efficacité des services d'inspection (Note 31). II. Collaboration de l'inspection du travail avec d'autres institutions 127. Aux termes de l'article 5, alinéa a), de la convention no 81, l'autorité compétente doit prendre les mesures appropriées pour favoriser une coopération effective entre les services d'inspection, d'une part, et d'autres services gouvernementaux et les institutions publiques ou privées exerçant des activités analogues, d'autre part. Une disposition similaire figure à l'article 12, paragraphe 1, de la convention no 129. 128. L'importance de la collaboration entre services d'inspection et autres autorités ou institutions semble reconnue par l'ensemble des gouvernements, même si les informations disponibles ne permettent pas toujours de déterminer avec précision les méthodes et l'étendue de cette collaboration, qui demeure inégale selon les pays. 129. Dans de nombreux pays, une collaboration s'institue avec les différentes administrations chargées des questions techniques relevant du contrôle des services d'inspection telles que les directions départements ou ministères de l'Agriculture, des Mines ou de l'Education (Note 32). Plusieurs gouvernements ont également faire référence à la collaboration des services d'inspection avec les ministères de la Santé, qui sont souvent appelés à jouer un rôle important en matière de prévention des risques professionnels (Note 33). 130. Par ailleurs, il paraît normal que les services d'inspection aient des contacts suivis avec les autres services de l'administration du travail, tant au niveau central qu'au niveau local. Il est intéressant de noter, à cet égard, que, dans un pays, les services d'inspection coopèrent étroitement avec les services de l'emploi pour s'assurer que le niveau des rémunérations et des conditions de service offertes aux demandeurs d'emploi soit conforme aux exigences de la législation et des sentences arbitrales (Note 34). 131. L'inspection du travail et les services de la sécurité sociale ont souvent une action complémentaire dans le domaine de la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, même si leurs interventions peuvent poursuivre des objectifs différents. Il importe donc tout particulièrement que, comme c'est le cas dans certains pays, des rapports étroits soient maintenus entre ces deux institutions (Note 35), tant au niveau de l'information que du contrôle proprement dit. C'est ainsi que, dans un pays, les caisses régionales d'assurance-maladie ont l'obligation de fournir à l'inspection du travail les renseignements dont elles disposent en ce qui concerne les risques professionnels et peuvent demander l'intervention de l'inspection pour assurer l'application des mesures préventives prévues par la législation. Des comités régionaux de coordination ont été créés afin d'assurer l'harmonisation des activités, la coordination des programmes de visites et l'échange réciproque d'informations et de documents (Note 36). 132. Le développement de la technologie rend la mission de l'inspection du travail toujours plus complexe. Les agents de l'inspection, même s'ils appartiennent à un service de haut niveau, ne peuvent être au courant de tous les progrès techniques. C'est pourquoi la collaboration des services d'inspection avec des organismes ou institutions de recherche publics ou privés prend une place toujours plus grande. Cette collaboration peut se faire de manière informelle, mais elle est souvent institutionnalisée, comme c'est le cas des pays où les instituts de recherche sont intégrés à des degrés divers dans les mécanismes de contrôle institués en matière d'hygiène et de sécurité du travail (Note 37). 133. Lorsque des organismes agréés sont chargés de contrôler certaines installations, tels les appareils de levage et les chaudières à vapeur, les services de l'inspection devraient travailler en contact étroit avec ces organismes (Note 38). En règle générale, les résultats de ces contrôles doivent être consignés sur un registre spécial, dans l'entreprise, qui peut être consulté à tout moment par les inspecteurs. Ceux-ci peuvent également solliciter l'intervention des organismes spécialisés, s'ils l'estiment nécessaire (Note 39). 134. De par leurs fonctions, les inspecteurs du travail sont amenés à entretenir des relations avec d'autres organismes ou institutions, tels les tribunaux et les forces de police, notamment à l'occasion d'enquêtes sur les accidents du travail. Ils peuvent également être appelés à collaborer avec les autorités responsables en matière d'urbanisme, lors de la procédure de délivrance des autorisations de construire, comme c'est le cas dans divers pays (Note 40). 135. Enfin, la commission désire souligner que, comme certaines catastrophes récentes l'ont malheureusement mis en évidence (Bhopal en Inde (1984), Three Mile Island aux Etats-Unis (1979) et Seveso en Italie (1976)), il importe que les services d'inspection du travail exercent leurs activités en étroite collaboration avec les organes responsables de l'environnement. III. Personnel de l'inspection A. Statut et conditions de service a) Statut 136. En vertu de l'article 6 de la convention no 81, le personnel de l'inspection doit être "composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue". La convention no 129 contient à son article 8, paragraphe 1, une disposition similaire. Il s'agit là d'un principe essentiel sur lequel repose l'efficacité des systèmes d'inspection. Les inspecteurs ne pourront, en effet, agir en toute indépendance si leur maintien en service ou leurs perspectives de carrière dépendent de considérations politiques. 137. Dans la plupart des pays, les inspecteurs du travail sont dans l'ensemble des fonctionnaires publics ou des agents assimilés (Note 41) et se voient à ce titre reconnaître la stabilité de l'emploi. Tel ne paraît toutefois pas être le cas dans certains pays d'Amérique latine où les inspecteurs du travail ne relèvent pas toujours de la carrière administrative et, partant, ne bénéficient pas des garanties de stabilité reconnues aux agents appartenant à ce cadre (Note 42). Selon une étude récente, la tendance à faire du service d'inspection une carrière régulière et permanente dont les fonctionnaires sont nommés en fonction de leurs mérites personnels paraît toutefois, dans cette région, gagner du terrain (Note 43). Par ailleurs, dans quelques pays, le statut qui devrait réglementer les modalités de service des inspecteurs du travail n'a pas encore été adopté (Note 44). 138. Ainsi qu'il ressort des travaux préparatoires de la convention no 81, le statut de fonctionnaire public a été retenu pour le personnel de l'inspection parce qu'il apparaissait comme le plus propre à lui assurer l'indépendance et l'impartialité nécessaires à l'exercice de ses fonctions (Note 45). 139. D'autres formules peuvent toutefois être considérées comme satisfaisantes pour assurer l'indépendance des inspecteurs (Note 46); celle-ci, comme l'a souligné la commission à diverses reprises, ne peut être réelle que si les agents de l'inspection peuvent "faire observer sans crainte de représailles ouvertes ou camouflées que les méthodes suivies dans un établissement donné sont contraires à la loi et doivent être modifiées" (Note 47). 140. En particulier dans les pays d'Europe de l'Est, les syndicats, qui exercent une large part des activités de contrôle, nomment et possèdent leurs propres corps d'inspection. Dans la mesure où ces inspecteurs bénéficient, en vertu de la législation nationale, de la stabilité de l'emploi reconnue aux agents des organes publics de contrôle, cette situation a été considérée comme conforme à l'esprit de la convention no 81 (Note 48). C'est du reste pour tenir compte de l'évolution intervenue dans les faits et de la pratique des organes de contrôle de l'OIT qu'une disposition a été introduite dans la convention no 129 pour donner expressément aux Etats la possibilité "d'inclure dans leurs systèmes d'inspection du travail dans l'agriculture des agents ou représentants des organisations professionnelles" à condition, toutefois, que ces agents ou représentants bénéficient de garanties en matière de stabilité et d'indépendance (art. 8, paragr. 2). b) Conditions de service 141. Dans l'ensemble, les conditions de service des inspecteurs du travail sont régies par le statut général de la fonction publique qui, dans certains pays, est complété par des statuts particuliers applicables au personnel de l'inspection (Note 49). 142. Il n'est pas dans l'intention de la commission de procéder à un examen général des conditions d'emploi du personnel de l'inspection qui dépasserait le cadre de la présente étude. Toutefois, certains aspects de leur statut ont une incidence directe sur leur stabilité et leur indépendance, à savoir: durée des fonctions, salaire et perspectives de carrière. 143. En ce qui concerne le premier point, les informations disponibles montrent qu'en tant que fonctionnaires publics les inspecteurs du travail sont en général nommés à titre permanent à l'expiration d'une période de stage dont la durée varie selon les pays (Note 50). En conséquence, ils ne devraient pouvoir être révoqués que pour faute professionnelle grave qui devrait être définie de manière précise afin d'éviter le plus possible des interprétations arbitraires. En outre, il importe que la décision de révocation, comme toute décision de sanction ayant des conséquences importantes, soit prise ou du moins confirmée par une instance offrant les garanties d'indépendance ou d'autonomie nécessaires par rapport à l'autorité hiérarchique et selon une procédure garantissant les droits de la défense et d'appel. Tel paraît être le cas dans de nombreux pays (Note 51). Etant donné l'importance fondamentale attachée au principe de la stabilité et à l'indépendance du personnel d'inspection, un gouvernement a indiqué que les inspecteurs jouissaient en matière de licenciement d'une meilleure protection que les autres fonctionnaires publics (Note 52). 144. Si le fait d'appartenir de manière stable à une administration permanente constitue la première garantie d'indépendance du personnel de l'inspection du travail, l'efficacité des services d'inspection exige en outre que le niveau de rémunération et les perspectives de carrière soient suffisants pour attirer et retenir un personnel de qualité et le mettre à l'abri de toute influence indue. Or cet objectif n'est pas toujours atteint. 145. Les informations dont on dispose sur la rémunération du personnel de l'inspection du travail et ses perspectives de carrière sont restreintes et ne permettent pas de dresser un tableau d'ensemble de la situation. En outre, il serait très difficile de procéder à des comparaisons de quelque valeur entre les diverses échelles nationales de rémunérations sans un examen approfondi du pouvoir d'achat qu'elles représentent. Certaines remarques générales peuvent, toutefois, être formulées. 146. Dans la plupart des pays, les systèmes de traitement des fonctionnaires dépendent des structures de la fonction publique qui reposent sur le classement des fonctionnaires par groupes, selon le niveau et la nature des qualifications nécessaires pour y être admis. Dans l'ensemble, un barème officiel fixe les taux applicables à tous les agents des différents corps et des différents grades. Il faut donc souhaiter que le classement des inspecteurs du travail dans la hiérarchie des grades reflète correctement l'importance de leur mission et de leurs responsabilités. Or, selon une étude du CIAT, il semble que, dans certains pays, les salaires des inspecteurs du travail soient inférieurs à ceux des agents d'autres entités ayant des activités correspondantes, tels les inspecteurs de la sécurité sociale (Note 53). Par ailleurs, le traitement de base ne représentant très souvent qu'un élément de la rémunération, il importe que les inspecteurs du travail bénéficient également des primes et indemnités versées aux autres fonctionnaires. Tel ne paraît pas toujours être le cas, et les inspecteurs du travail se trouvent parfois défavorisés par rapport à leurs collègues d'autres administrations (Note 54). 147. De bonnes perspectives de carrière constituent un élément non négligeable susceptible de contribuer à la stabilité du personnel de l'inspection et à sa qualite (Note 55). Un gouvernement a indiqué à cet égard la nécessité de réexaminer sa politique en la matière afin de revaloriser la profession (Note 56). Ceci présuppose, d'une part, que la promotion des inspecteurs du travail soit fondée sur des critères objectifs ne dépendant pas de facteurs extérieurs à leur compétence professionnelle et, d'autre part, que la structure administrative des services d'inspection offre des possibilités d'avancement suffisantes. Selon les informations disponibles, le principe de l'avancement à un rang supérieur sur la base du mérite paraît reconnu dans de nombreux pays à côté de l'avancement à l'ancienneté à l'intérieur d'un grade. En outre, dans certains pays, la réglementation en vigueur réserve à la promotion interne un pourcentage de postes au sein de l'inspection du travail (Note 57). 148. Le niveau parfois très bas des traitements des inspecteurs du travail, auquel s'ajoute l'absence de perspectives de carrière, peut provoquer une désaffection des inspecteurs du travail au profit d'autres administrations mieux considérées ou du secteur privé. Ce phénomène se rencontre particulièrement dans les pays en développement où le budget du ministère du Travail ne permet pas d'attribuer aux inspecteurs des conditions susceptibles de les retenir dans les services d'inspection, bien que les pays industrialisés n'y échappent pas toujours (Note 58). Dans la mesure où les pays intéressés sont liés par les conventions nos 81 et/ou 129, la commission n'a pas manqué d'attirer l'attention des gouvernements concernés sur la nécessité d'améliorer les conditions de service des inspecteurs du travail de manière à éviter leur départ, Certains gouvernements ont indiqué avoir pris des mesures à cet effet (Note 59). B. Recrutement et formation des inspecteurs 149. L'efficacité de l'inspection du travail dépend en grande partie de la compétence et de la qualité de son personnel. C'est pourquoi la convention no 81, à son article 7, paragraphes 1 et 2, et la convention no 129, à son article 9, paragraphes 1 et 2, posent comme principe que les inspecteurs du travail seront recrutés uniquement sur la base de l'aptitude des candidats à remplir les tâches qu'ils auront à assumer, les moyens de vérifier ces aptitudes devant être déterminés par l'autorité compétente. S'agissant de la formation, les paragraphes 3 de l'article 7 de la convention no 81 et de l'article 9 de la convention no 129 disposent que les inspecteurs du travail doivent recevoir une formation appropriée à leurs fonctions. Celle-ci doit être dispensée non seulement lors de l'entrée en service des inspecteurs mais également, comme le stipule expressément le paragraphe 3 de l'article 9 de la convention no 129, en cours d'emploi. La recommandation no 133 contient certaines précisions quant aux aptitudes devant être remplies par les candidats à des postes d'inspecteur dans l'agriculture. Aux termes de son paragraphe 5, les candidats aux postes supérieurs devraient justifier de qualifications professionnelles ou académiques appropriées ou posséder une expérience approfondie acquise dans l'administration du travail. Quant aux candidats à d'autres postes (inspecteur adjoint, contrôleur, etc.),ils devraient, si le niveau de scolarité dans le pays le permet, avoir achevé le cycle moyen d'instruction générale, complété si possible par une formation professionnelle technique appropriée, ou posséder une expérience suffisante soit de l'administration du travail, soit du milieu de travail. Des exigences moins élevées sont toutefois prévues pour les pays où l'enseignement est insuffisamment développé (paragr. 7). a) Recrutement 150. Le principe de la sélection du personnel de l'inspection du travail sur la base du mérite est généralement reconnu, les candidats remplissant les conditions générales d'accès (telles que l'âge, la nationalité, etc.) étant sélectionnés selon les procédures en vigueur sur la base de leurs compétences et de leurs qualifications personnelles. 151. Dans la plupart des pays, les candidats aux postes supérieurs de l'inspection du travail doivent être titulaires d'un diplôme d'enseignement supérieur (université, enseignement supérieur technique, école nationale d'administration). En outre, on tend de plus en plus à exiger des candidats une connaissance en matière de travail. A cet égard, il est intéressant de noter que dans un pays (Note 60) la réglementation en vigueur réserve un pourcentage de postes d'inspecteurs du travail à des candidats ayant acquis l'expérience soit des rapports sociaux, soit de la prévention des accidents du travail. Quant aux cadres de niveau moyen, ils doivent généralement avoir achevé le cycle secondaire d'enseignement lorsque le niveau d'éducation du pays le permet. 152. La pénurie de personnel qualifié a, dans quelques cas, conduit l'autorité compétente à recourir à certains palliatifs. C'est ainsi que, dans certains pays, on a procédé à la nomination d'étudiants partageant leur temps entre les tâches de l'inspection et la continuation de leurs études (Note 61). Ailleurs, on a intégré, sur une base temporaire, de jeunes chômeurs et mis à la disposition des services d'inspection des fonctionnaires de la police (Note 62). Bien qu'il s'agisse de situations relativement exceptionnelles, la commission se doit de signaler le danger qu'elles impliquent pour le bon fonctionnement des systèmes d'inspection qui nécessitent un personnel stable et expérimenté. 153. En général, la procédure de recrutement du personnel de l'inspection est celle en vigueur pour la fonction publique. Un gouvernement a indiqué qu'étant donné les qualifications morales et professionnelles très élevées qui sont requises des inspecteurs du travail, leurs conditions de nomination sont plus sévères que celles des autres fonctionnaires publics (Note 63). Les concours constituent la méthode la plus courante pour vérifier les aptitudes des candidats. Ceux-ci doivent subir des épreuves écrites et/ou orales complétées par des entretiens. Dans d'autres cas, la nomination du personnel de l'inspection se fait par l'autorité compétente après que les qualifications du candidat aient été vérifiées par un examen (Note 64). Une autre méthode, qui semble toutefois moins utilisée, consiste dans le recrutement sur titres. Il en est ainsi notamment dans certains pays où les candidats qui justifient d'un diplôme d'une école d'administration nationale n'ont pas à subir d'autres examens, contrairement aux diplômés des universités (Note 65). b) Formation 154. La complexité croissante de la mission des services d'inspection due à l'évolution technique rend plus que jamais indispensable la formation systématique des inspecteurs. A cet égard, il est encourageant de constater que la plupart des gouvernements ont indiqué avoir pris des mesures dans ce domaine. Certains d'entre eux ont également fourni des précisions sur la formation et les qualifications des agents de l'inspection exerçant des fonctions dans l'agriculture (Note 66). Plusieurs gouvernements ont toutefois signalé un manque de personnel qualifié (Note 67). En ce qui concerne la formation initiale, celle-ci s'effectue selon diverses méthodes qui sont souvent utilisées simultanément. De nombreux gouvernements ont indiqué que la formation se faisait sur le terrain, les nouveaux cadres de l'inspection étant associés à un fonctionnaire plus expérimenté. Cette formule devrait toutefois être complétée par des cours tant théoriques que pratiques dispensés aux nouveaux candidats. La fréquence, la durée et le programme de ces cours varient sensiblement selon les pays. Ils peuvent être dispensés au sein des services de l'inspection ou dans le cadre de programmes de formation du ministère responsable des questions sociales, des arrangements particuliers pouvant être pris avec des institutions spécialiséses (Note 68). Dans certains pays, des centres spéciaux de formation pour les inspecteurs du travail ont été créés de manière à assurer une structure permanente (Note 69). C'est ainsi que, dans un pays, la formation des inspecteurs est assurée par un institut spécialement créé à cet effet (Note 70). La formation, qui dure 18 mois, comprend une alternance de cours et de stages pratiques. L'enseignement dispensé se répartit en deux branches: l'une comporte les matières juridiques, administratives et économiques, l'autre les cours scientifiques et techniques. La formation des inspecteurs du travail peut également être dispensée dans le cadre d'instituts nationaux destinés à l'ensemble des agents de la fonction publique. Ceux-ci comprennent quelquefois des sections spécialisées pour le personnel de l'inspection (Note 71). Lorsque tel n'est pas le cas, des mesures complémentaires devront être prises pour compléter la formation générale dispensée dans les écoles nationales d'administration. Dans les pays en développement, l'absence de ressources budgétaires suffisantes rend parfois très difficile l'organisation de cours de formation sur une base régulière. Dans de tels cas, la formation des inspecteurs repose principalement sur la coopération internationale et, en particulier, sur l'action d'instituts régionaux tels que ceux créés en Afrique en Asie, en Amérique latine et aux Caraïbes avec l'assistance du BIT (Note 72). 155. Quelle que soit la valeur de la formation donnée aux inspecteurs lors de leur entrée en service, il convient qu'elle soit périodiquement complétée de manière, non seulement à rafraîchir leurs connaissances, mais également à les adapter aux nouvelles technologies. Nombre de gouvernements se sont référés à cet égard aux mesures prises pour assurer le perfectionnement des inspecteurs dans le cadre de cours, stages ou séminaires, soit dans le pays, soit à l'étranger (Note 73). Suivant les ressources disponibles, les cours de perfectionnement seront organisés de manière plus ou moins systématique. C'est pourquoi l'action des centres régionaux de formation qui organisent périodiquement des séminaires de recyclage et des cours de perfectionnement est particulièrement bienvenue. Il est à souhaiter que le nombre de ces cours, malheureusement trop restreint pour répondre à toutes les demandes, puisse être progressivement augmenté. Note 1 Dans ce sens, voir Conférence internationale du Travail, 30e session, Genève, 1947, rapport IV: Organisation de l'inspection du travail dans les entreprises industrielles et commerciales, Genève, 1947, p. 116. Note 2 Par exemple: Belize, Cameroun, Congo, Egypte, Equateur, Mali, Tchad. Note 3 Par exemple: Belgique, Brésil, Cap-Vert, Chili, Colombie, Cuba, Egypte, Espagne, Honduras, Japon, Koweït, Luxembourg, Mexique, Mozambique, Nouvelle-Zélande, Panama, Paraguay, Pérou, Somalie, Uruguay. Tel est également le cas de la plupart des pays africains francophones ainsi que de ceux de tradition administrative britannique. Note 4 Voir ci-dessus, paragr. 39. Note 5 Par exemple: Danemark, Guyana, Venezuela. Note 6 Par exemple: Costa Rica, Guatemala, Maroc, Pologne, Roumanie. Note 7 Par exemple: El Salvador, Royaume-Uni (l'inspection des établissements commerciaux et des bureaux est confiée aux autorités locales). Note 8 C'est, par exemple, le cas de la Bolivie où l'inspection du travail dans l'agriculture dépend de la Direction générale du travail et de la justice paysanne du ministère des Affaires paysannes et agricoles (Dirección general de Trabajo y Justicia Campesina del ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios); tel était également le cas en France avant la réforme administrative de 1975, qui a créé un corps interministériel d'inspection du travail. Note 9 Par exemple: France, Luxembourg, Suisse; tel est également le cas des pays francophones d'Afrique. Note 10 Belgique. Note 11 Par exemple: France (il a été procédé en 1975 à la fusion des principaux corps d'inspection en un seul corps interministériel dont la gestion est assurée par le ministère du Travail); Royaume-Uni (les services d'inspection en matière d'hygiène et de sécurité, qui dépendaient de cinq ministères différents, ont été regroupés en 1975 sous l'égide de la Direction de l'hygiène et de la santé). Note 12 Le texte de l'article 12, paragraphe 2, est le suivant: "Si les circonstances l'exigent, l'autorité compétente peut confier, à titre auxiliaire, certaines fonctions d'inspection, au niveau régional ou local, à des services gouvernementaux appropriés ou à des institutions publiques, ou associer auxdites fonctions de tels services ou institutions, pour autant que l'application des principes prévus par la présente convention n'en soit pas affectée." Note 13 Suède (le gouvernement indique toutefois que le système fait l'objet d'un réexamen en vue de l'intégration éventuelle de l'inspection municipale dans le cadre de l'inspection du travail). On notera qu'en Norvège l'inspection municipale a été remplacée en 1972 par les commissions municipales de protection des travailleurs, dont la fonction principale consiste à promouvoir au niveau de la commune la protection du travail ainsi qu'à fournir des conseils et des informations. Par ailleurs, en Finlande, les conseils communaux de santé contrôlent les entreprises industrielles et commerciales de moins de dix employés. Note 14 Royaume-Uni. Note 15 Italie (loi de 1978 portant organisation du Service national de santé). Note 16 Par exemple Autriche (en ce qui concerne les services d'inspection établis par la loi de 1974 sur l'inspection du travail. La Conférence des présidents des chambres agricoles d'Autriche a indiqué que l'adoption de la loi no 280 de 1980 sur les conditions de service des travailleurs de l'agriculture et de la sylviculture de l'Etat fédéral a conduit à une division du contrôle de la législation sociale dans l'agriculture et la sylviculture, étant donné que les inspections des provinces ne sont plus compétentes en ce qui concerne le secteur couvert par la loi no 280 de 1980, qui relève désormais des services de l'inspection générale du travail de l'Etat fédéral.) Note 17 Bulgarie (loi de 1973 chargeant les syndicats bulgares du contrôle de la protection du travail). Note 18 URSS. Note 19 Par exemple: RSS de Biélorussie, Mongolie, République démocratique allemande, RSS d'Ukraine. Note 20 Par exemple: Roumanie, Tchécoslovaquie. Note 21 Hongrie (décision no 1010 de 1984); Pologne (loi du 6 mars 1981 sur l'inspection du travail d'Etat). Note 22 Chine. Note 23 Dans ce sens, voir BIT: Rapport de la mission tripartite d'évaluation de l'efficacité de l'inspection du travail de Belgique (Genève, 1978), p. 24. Note 24 Par exemple: Côte-d'Ivoire (Code du travail, art. 132); Mali (Code du travail, art. 355); Rwanda (Code du travail, art. 156). Note 25 Costa Rica (Code du travail, art. 268 et 298). Note 26 Par exemple Suisse (loi fédérale sur l'assurance-accident, art. 85). Note 27 Par exemple: Danemark, Norvège. Note 28 Pologne. Note 29 Par exemple: Pologne (le rapport du gouvernement indique qu'en vertu de l'arrêté du 22 mars 1983 l'inspection du travail d'Etat collabore avec 11 organes de contrôle d'Etat ainsi qu'avec les inspections sociales du travail et les syndicats); République démocratique allemande; Tchécoslovaquie (selon le rapport du gouvernement, la coopération se fait entre les organes du contrôle technique de l'Etat, les organes des services d'hygiène publique, les organes de contrôle social du Mouvement syndical révolutionnaire ainsi qu'avec ceux de l'Union des coopérateurs paysans); URSS (le gouvernement indique que les divers services d'inspection d'Etat et ceux des syndicats exercent leurs activités en étroite collaboration car leurs objectifs sont identiques et visent à assurer aux travailleurs les conditions de travail les plus favorables; selon la réglementation en vigueur, les inspectorats techniques relevant des syndicats doivent collaborer avec l'inspection réglementaire du travail, le Comité d'Etat pour l'inspection de l'industrie et des mines, l'inspectorat d'Etat de l'énergie, les organes étatiques de contrôle en matière de santé publique ainsi qu'avec les autres organes de contrôle d'Etat). Note 30 Royaume-Uni. Note 31 Par exemple: Australie, Inde, Suisse. Note 32 Par exemple: Algérie (en vertu de l'article 2 de l'ordonnance no 75-33 de 1975 relative aux attributions de l'inspection du travail et des affaires sociales, le contrôle des conditions de travail se fait en collaboration technique avec a) la Direction des mines et de la géologie du ministère de l'Industrie et de l'Energie pour les travailleurs des mines et des carrières; b) le ministère de l'Agriculture et de la Réforme agraire en ce qui concerne les travailleurs agricoles); Bahreïn; Guyana; Israël, Jamahiriya arabe libyenne; Malawi. Note 33 Par exemple: Arabie saoudite, Bahreïn, Chypre, Ghana, Maurice, Mexique, Mozambique. Note 34 Australie (Commonwealth Arbitration Inspectorate). Note 35 Par exemple: République fédérale d'Allemagne (directives du ministère du Travail et des Affaires sociales de 1977); Bolivie (l'article 46 g) du décret no 05202 de 1959 portant statut organique du ministère du Travail prévoit que l'inspecteur général du travail a pour mission de coordonner les activités de l'inspection du travail avec celles des inspecteurs de la sécurité sociale); Suisse (ordonnance sur la prévention des accidents de 1983, art. 49). Voir également le paragraphe 87 ci-dessus. Note 36 France (Code de la sécurité sociale L. 422 et 424 et circulaire ministérielle du 6 mai 1965 sur la politique de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles). Note 37 Par exemple: Bulgarie, Danemark, Hongrie, Inde, Norvège, Pologne, République démocratique allemande, Royaume-Uni, Tchécoslovaquie, URSS. Note 38 Par exemple: Autriche (loi sur la protection des travailleurs, art. 5); France (l'inspecteur du travail peut, s'il l'estime nécessaire, exiger de l'entreprise qu'elle fasse assurer la vérification, par un organisme agréé, de certaines installations, tels les installations électriques ou les appareils de levage; il en est également ainsi en cas d'utilisation de rayonnements ionisants et de l'amiante); Kenya (en vertu de l'article 38, paragr. 9, de la loi sur les fabriques, les inspecteurs des appareils à vapeur peuvent être des personnes privées autorisées à cet effet par l'inspecteur en chef des fabriques); Luxembourg (en vertu de l'article 15, paragr. 1 c), de la loi de 1974 portant réorganisation de l'inspection du travail et des mines, le personnel supérieur de l'inspection peut ordonner qu'un contrôle technique d'une installation soit effectué aux frais de l'entreprise par des experts, organismes ou institutions spécialisés agréés par le ministre du Travail); Maurice (en vertu de l'article 99 du Règlement sur l'hygiène, la sécurité et le bien-être, de 1980, les personnes chargées de l'inspection des appareils à vapeur doivent notamment avoir le titre d'ingénieur enregistré auprès du Conseil des ingénieurs professionnels). Note 39 Par exemple: France (voir note précédente); Luxembourg (voir note précédente). Note 40 Par exemple: Chypre, Egypte, Ghana, Norvège, Suisse. Note 41 Au Luxembourg, par exemple, les contrôleurs ouvriers et employés nommés en vertu de l'article 7 de loi de 1974 portant réorganisation de l'inspection du travail et des mines n'ont pas la qualité de fonctionnaires publics, mais celle d'employés de l'Etat. A ce titre, ils bénéficient, après une période de trois ans, d'un statut légal qui leur confère une stabilité dans l'emploi et une indépendance ne différant guère des fonctionnaires publics (dans ce sens, voir mémorandum du BIT au gouvernement du Luxembourg, Bulletin officiel, vol. LVII, 1974, nos 2, 3 et 4, p. 207). Note 42 Par exemple: Bolivie (selon les informations communiquées par le gouvernement, les inspecteurs du travail ne bénéficient pas, dans la pratique, de la stabilité de l'emploi, notamment lors des changements de gouvernement. Un projet de loi destiné à remédier à cette situation est en préparation); Colombie (le gouvernement a indiqué que, bien que dans la pratique on ne recourait pas constamment à cette faculté, certains inspecteurs sont nommés par décision administrative discrétionnaire et peuvent être révoqués librement); Equateur (seul un certain nombre d'inspecteurs sont des fonctionnaires titulaires bénéficiant de la protection et de la stabilité prévues par la loi sur la fonction publique). Note 43 CIAT (Centre interaméricain d'administration du travail: L'inspection du travail en Amérique latine (Lima, 1984), p. 7 -- en version espagnole uniquement). Note 44 Par exemple: République dominicaine, Mauritanie. Note 45 En ce sens, voir Conférence internationale du Travail, 30e session, Genève, 1947, rapport IV, Organisation de l'inspection du travail dans les entreprises industrielles et commerciales, pp. 118 à 120; et Conférence internationale du Travail, 30e session, 1947, Compte rendu des travaux, annexe VII, rapport de la Commission de l'inspection du travail, p. 485. Note 46 Dans ce sens, voir Etude d'ensemble de 1966 sur l'inspection du travail, pp. 238-239, paragr. 99. Note 47 Conférence internationale du Travail, 40e session, Genève, 1957, rapport III (partie IV), rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, troisième partie, p. 180; voir également Etude d'ensemble de 1966 sur l'inspection du travail, p. 239, paragr. 100. Note 48 Dans ce sens, voir Conférence internationale du Travail, 46e session, Genève, 1962, rapport III (partie IV), rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, p. 84 (observation formulée à la Bulgarie dans le cadre de la convention no 81). Note 49 Par exemple France. Tel est également le cas de nombreux pays d'Afrique francophones. Note 50 On notera toutefois qu'en Suisse les inspecteurs sont, nommés pour une durée déterminée qui, selon les informations communiquées par le gouvernement, est constamment renouvelée dans la pratique; tel était également le cas en Finlande jusqu'à l'adoption en 1972 du décret no 631 sur l'administration du travail. Note 51 Voir BIT: Commission paritaire de la fonction publique, deuxième session, Genève, 1975, rapport III, Codes et procédures en matière disciplinaire dans la fonction publique, pp. 26 et suiv. et 41 et suiv.; Commission paritaire de la fonction publique, troisième session, Genève, 1983, rapport I, Rapport général, chap. V, pp. 89 et suiv. Note 52 Japon. En vertu de l'article 99 de la loi sur les normes du travail, la révocation des inspecteurs ne peut être prononcée que si le ministre du Travail obtient l'accord du Conseil du statut des inspecteurs du travail, de composition tripartite, et qui inclut notamment des représentants des inspecteurs du travail et des autres fonctionnaires publics. Note 53 Voir, dans ce sens, CIAT, L'inspection du travail en Amérique latine, op. cit., p. 9. Note 54 Dans ce sens, voir par exemple le rapport général des travaux du séminaire des inspecteurs du travail tenu à Libreville (Gabon) du 10 au 20 juillet 1980, p. 7. Note 55 Dans ce sens, voir BIT: Rapport de la mission tripartite d'évaluation de l'inspection du travail en Norvège, paragr. 4.3. Note 56 Philippines. Note 57 Par exemple Tunisie (décret no 73-13 du 8 janvier 1973 fixant le statut particulier du personnel de l'inspection du travail). Note 58 Par exemple Autriche (le rapport annuel de l'inspection du travail pour 1979 indique que pendant la période considérée six fonctionnaires de la carrière supérieure, sept fonctionnaires de la carrière moyenne et deux fonctionnaires spécialisés ont quitté le service parce que le secteur privé leur offrait de meilleures conditions de travail). Note 59 Par exemple: Italie, Sri Lanka. Note 60 France (il s'agit toutefois d'un recrutement spécial temporaire). Note 61 Dans ce sens, voir CIAT, L'inspection du travail en Amérique latine, op. cit., p. 9. Note 62 C'est le cas notamment en Italie. Note 63 Japon. Note 64 Par exemple Pologne (art. 23 de la loi de 1981 sur l'inspection d'Etat). Note 65 Par exemple: Algérie, Maroc, Tunisie. Note 66 Par exemple: Antigua-et-Barbuda; Autriche; Barbade (le gouvernement indique que des mesures seront prises pour que les fonctionnaires chargés du contrôle des dispositions de la loi sur les fabriques qui concernent les entreprises agricoles reçoivent une formation appropriée); Bulgarie; Chine; Espagne; Finlande; Guyana; Maurice; Mexique. Note 67 Par exemple: Belize, Botswana, Zambie. Note 68 Tel est, par exemple, le cas des Etats-Unis (Institut de formation de l'administration de l'hygiène et de la sécurité du travail (OSHA)), de l'Inde (Institut central du travail), du Royaume-Uni, de la République-Unie de Tanzanie (le gouvernement a indiqué qu'il était prévu de former chaque année 20 inspecteurs au Centre d'études du travail). Note 69 Par exemple: France, Japon, Pologne. Note 70 France (Institut national du travail (INT) créé par le décret no 75-823 du 3 sept. 1975). Note 71 Tel est par exemple le cas en Algérie et en Côte-d'Ivoire. Note 72 Voir ci-dessus, paragr. 13. Note 73 Par exemple: Algérie, République fédérale d'Allemagne, Autriche, Bahreïn, Bolivie, Botswana, Burundi, Chypre, Cuba, Irlande, Japon, Pologne, Roumanie, Royaume-Uni, Yougoslavie. Cross reference Constitution: Article 19 Constitution: Article 22 Constitution: Article 35

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