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Histoire

Le problème de la définition et de la mesure du sous-emploi a été examiné par la Conférence internationale des statisticiens du travail (CIST) à sept reprises. C’est en 1925 que la deuxième Conférence internationale des Statisticiens du travail a pour la première fois étudié cette question dans le cadre des statistiques du chômage. Le sous-emploi était alors considéré comme un problème lié aux horaires de travail réduits. En 1947, la sixième Conférence internationale des statisticiens du travail a adopté une résolution énonçant explicitement la nécessité de mesurer le sous-emploi, mais sans donner de définition. C’est en 1954 que la huitième Conférence internationale des statisticiens du travail fut saisie d’une première proposition de définition du sous-emploi, mais ne l’a pas adoptée. La proposition était libellée comme suit:

« 2. Les personnes en état de sous-emploi comprennent toutes les personnes pourvues d’un emploi et qui durant une période spécifiée travaillent moins de 35 heures par semaine et souhaitent effectuer davantage d’heures. »

Ce n’est qu’en 1957 que la neuvième Conférence internationale des statisticiens du travail a adopté la première définition statistique internationale du sous-emploi, considéré comme un problème non seulement d'horaires de travail réduits mais aussi de réduction du revenu résultant de technologies inadéquates, de mauvaise utilisation des compétences et de faible productivité. Le rapport à la neuvième Conférence internationale des statisticiens du travail, et la résolution qu’elle a adoptée ont jeté les bases des normes internationales en vigueur aujourd’hui. La définition internationale du sous-emploi a par la suite été révisée par la onzième Conférence internationale des statisticiens du travail en 1966, puis par la treizième Conférence internationale des statisticiens du travail en 1982.

La définition internationale du sous-emploi lié à la durée du travail (ou « visible ») n’a guère changé depuis lors. La toute première définition proposée aux fins d’établissement d’une norme internationale (à la huitième Conférence internationale des statisticiens du travail en 1954) faisait état d’horaires réduits et de la volonté du travailleur d’effectuer un plus grand nombre d’heures). De même, la première définition internationale du sous-emploi "visible", adoptée par la neuvième Conférence des statisticiens du travail en 1957, faisait également état d’horaires réduits ainsi que de la disposition des travailleurs à augmenter la durée du travail et de leur disponibilité à le faire:

« 4. Le sous-emploi visible a trait aux personnes travaillant moins que la durée normale du travail et sont à la recherche d’un emploi supplémentaire ou disponibles pour un tel travail.
5. La durée normale du travail à utiliser comme base de comparaison pour identifier les personnes travaillant moins que la durée normale de travail pourrait être la durée du travail fixée par la législation ou les conventions collectives, ou une durée du travail qui pourrait être définie autrement par un pays et considérée comme représentative de l’emploi normal dans la profession, la branche d’activité économique ou la région visée. »

Une réunion d’experts organisée en 1963 et chargée de préparer la révision de la définition internationale de 1966, a introduit la notion du caractère involontaire des horaires de travail réduits qui, bien qu’omise dans la résolution de la 11e Conférence internationale des statisticiens du travail, a été par la suite reprise dans la résolution adoptée par la 13e Conférence internationale des Statisticiens du travail, dans les termes suivants:

« 18. (1) Les personnes en état de sous-emploi visible comprennent toutes les personnes pourvues d’un emploi salarié ou ayant un emploi non salarié, qu’elles soient au travail ou absentes du travail, qui travaillent involontairement moins que la durée normale du travail dans leur activité et qui étaient à la recherche d’un travail supplémentaire ou disponibles pour un tel travail, durant la période de référence.
(2) En vue de déterminer les personnes en état de sous-emploi visible, la durée normale du travail pour une activité donnée devrait être définie en fonction des circonstances nationales, notamment de la législation en la matière lorsqu’elle existe, et des pratiques courantes dans les autres cas, ou faire l’objet d’une norme conventionnelle uniforme. »

La nature involontaire des horaires de travail réduits a été abandonnée dans les normes actuelles étant donnée l’absence de consensus international sur les éléments qui fondent cette qualification: même la résolution adoptée par la 13e CIST n’a pas été en mesure de recommander un ensemble de paramètres pour étayer la notion de nature involontaire. C’est en partie parce qu’il peut se faire que les raisons volontaires soient en fait des raisons involontaires déguisées, et vice versa. Les personnes signalant qu’elles ont travaillé moins que la durée normale du travail en raison de leurs responsabilités familiales ont peut-être opté pour ces activités parce qu’elles ne pouvaient pas trouver davantage de travail. Il peut également s’agir de personnes qui, bien qu’ayant travaillé à horaires réduits à l’origine pour des raisons personnelles, souhaitent maintenant travailler davantage mais continuent d’invoquer la raison originale (donc volontaire) pour expliquer leur travail à temps réduit. Inversement, certaines personnes peuvent invoquer des raisons économiques pour leur travail à horaires réduits, même si elles ne sont pas disposées actuellement à effectuer davantage d’heures de travail. Enfin, dernier élément, la nature involontaire du travail à horaires réduits n’est pas conforme au principe d’activité dans le cadre conceptuel de la main-d’œuvre, principe selon lequel les personnes doivent prendre ou avoir l’intention de prendre des initiatives afin de figurer dans l’une des catégories de la main-d’oeuvre, qu’elles soient ou non dans une situation particulière ou qu’elles possèdent certaines caractéristiques.

Quant aux autres formes d’emploi inadéquat, les normes internationales qui prévalaient autrefois n’ont jamais été à même d’intégrer une définition qui aurait pu être utilisée à des fins de mesure. Seule la 9e Conférence internationale des statisticiens du travail avait examiné une définition du sous-emploi « invisible » susceptible d’être utilisée à ces fins. La proposition soumise à cette Conférence internationale des statisticiens du travail définissait trois variables censées refléter l’intensité (ou la productivité) du travail effectué. Ces variables, qui existent encore dans les normes actuelles, se réfèrent au revenu, aux compétences et à la productivité de l’établissement. La proposition définissait également une série de seuils permettant de comparer les revenus, les compétences et la productivité des travailleurs afin de déterminer le sous-emploi « invisible » : le revenu devait être comparé au taux de salaire minimum ou aux pratiques usuelles en matière de salaires, les compétences (requises par l’emploi) devaient l’être aux compétences professionnelles du travail, et la productivité de l’établissement, à la productivité moyenne des établissements performants. Elle précisait également que les personnes en situation de sous-emploi « invisible » devaient être déterminées (disposées), ou pouvoir (être disponibles) pour accepter un poste dans des conditions normales. Mais la 9e Conférence des statisticiens du travail n’a pas retenu cette proposition et en lieu et place, a adopté une définition du sous-emploi invisible fondée seulement sur des comparaisons à l’aide de seuils.

La réunion d’experts de 1963 avait fait valoir l’argument selon lequel les formes d’inadéquation de l’emploi mentionnées par la 9e Conférence internationale des statisticiens du travail (c’est-à-dire les compétences, le revenu et la productivité) n’étaient pas exhaustives et ne s’excluaient pas mutuellement. Elle avait alors défini d’autres caractéristiques telles que le manque de mobilité de la main-d’œuvre, le retard du développement, les rigidités institutionnelles et les comportements sociaux. C’est sans doute l’examen de ces variables qui a incité la réunion d’experts à recommander que l’on ait recours à des procédures analytiques pour décrire le sous-emploi « invisible ». La 11e Conférence internationale des statisticiens du travail a adopté une résolution retenant cette suggestion et a recommandé d’utiliser des indicateurs indirects pour décrire le sous-emploi potentiel, puis la 13e Conférence internationale des statisticiens du travail a adopté une autre résolution ainsi libellée :

« 16. (2) Le sous-emploi invisible est essentiellement un concept analytique reflétant une mauvaise répartition des ressources en main-d’œuvre ou un déséquilibre fondamental entre la main-d’œuvre et les autres facteurs de production. Les symptômes caractéristiques pourraient en être le faible revenu, la sous-utilisation des compétences ou la faible productivité. Les études analytiques du sous-emploi invisible devraient avoir pour but d’examiner et d’analyser une grande variété de données, y compris les niveaux de revenus et de qualification (sous-emploi déguisé) et les mesures de la productivité (sous-emploi potentiel). »