Replanteamiento de la seguridad social: la reforma de las pensiones en América Latina

1. OIT en línea: ¿Qué resultados está teniendo el nuevo enfoque de la pensión pública en América Latina?

Fabio Bertranou: La reforma de las pensiones es uno de los principales cambios económicos y sociales que han experimentado varios países de la región en un período de 20 años; sin embargo, dicha reforma ha resultado costosa desde el punto de vista fiscal y sólo ha beneficiado a una pequeña parte de la fuerza de trabajo, en su mayoría a aquellos que ya gozaban de una mejor situación en el mercado laboral. Tras dos decenios de reforma "estructural" de las pensiones en la región, se ha acumulado una amplia gama de experiencias con resultados muy diversos.

Sin embargo, hay también experiencias interesantes de reformas no estructurales, las denominadas reformas "paramétricas", como es el caso del Brasil, el país más extenso y poblado de América Latina. Si bien las reformas paramétricas han mejorado la situación financiera de los sistemas de pensiones a largo plazo, la privatización ha creado problemas fiscales a corto plazo porque muchos gobiernos no han sido capaces de lograr un superávit fiscal para compensar la pérdida de las cotizaciones destinadas a las cuentas privadas.

La otra variable importante que es necesario considerar es la cobertura. La situación al respecto no ha cambiado. Aun cuando uno de las premisas más blandidas a favor de las reformas se basó en que el vínculo existente entre las cotizaciones y las prestaciones sería un acicate para una mayor formalización de la fuerza de trabajo y un mayor cumplimiento del pago de las cotizaciones, los resultados han sido desalentadores.

2. OIT en línea: ¿Los cambios introducidos en los países que han aplicado reformas han mejorado la situación económica de los trabajadores y de sus familias?

Fabio Bertranou: Los resultados son diversos. Los trabajadores que tienen una carrera profesional estable y ganan unos ingresos relativamente elevados se desenvolverán satisfactoriamente, e incluso mejorarán su situación económica porque las reformas han introducido también un pilar voluntario que goza de incentivos fiscales. Otros trabajadores, con carreras profesionales menos estables, se habrían beneficiado más de los antiguos sistemas de pensiones porque los requisitos para tener derecho a prestaciones eran más flexibles.

Además, los trabajadores que perciben ingresos bajos y cuentan con un historial de empleo muy inestable tendrán enormes dificultades para obtener una pensión decente e incluso cualquier tipo de pensión. Se pueden beneficiar de una pensión social si las instancias sociales públicas de estos países pueden hacer frente a gastos de asistencia social más elevados.

3. OIT en línea: ¿Por qué no brindar a las personas que se incorporan a la fuerza de trabajo la posibilidad de elegir entre un sistema público y un sistema privado?

Fabio Bertranou: En realidad, hay países que ya brindan esa posibilidad, y se han experimentado sistemas mixtos. Sin embargo, en mi opinión, dejar elegir entre sistemas públicos y privados no es la solución al "problema de las pensiones". La posibilidad de elección podría fragmentar todavía más los sistemas existentes, lo cual se trata de evitar con las reformas. Las alternativas que presentan países como Argentina, Uruguay y Costa Rica son bastante interesantes, aunque en apariencia no son experiencias exitosas porque otros factores han arrastrado a sus economías, y con ellas a sus sistemas de pensiones, a una crisis.

4. OIT en línea: ¿Qué sucede con los costos de transición que entraña la reforma de las pensiones? ¿Compensan las reformas?

Fabio Bertranou: Esta es una cuestión fundamental que se plantea en cualquier reforma estructural de las pensiones. La mayoría de los estudios anteriores a la aplicación de las reformas subestiman y calculan mal las consecuencias fiscales de este tipo de reformas. Yo diría más bien que la reforma de las pensiones parece funcionar bien en Chile no porque la reforma estuviera bien concebida sino porque el proceso de reforma estuvo bien dirigido y acompañado de un crecimiento económico, estabilidad política y una capacidad institucional suficiente.

5. OIT en línea: ¿Qué cambiaría de los sistemas de pensiones privados en Chile o en otros países de América Latina?

Fabio Bertranou: Mi principal objeción al nuevo sistema de pensiones y proceso de reforma es que se prestó demasiada atención en las políticas públicas al segundo pilar privado, pero se descuidó en muchos países el primer pilar público que constituye la base de cualquier sistema de protección social de las personas de edad.

Por ejemplo, en Chile, existe una pensión mínima pero sólo para aquellos que han cotizado durante 20 años como mínimo y han acumulado pocos recursos en sus cuentas individuales. Existe también una pensión de asistencia social o pensión social que paga una prestación muy modesta. Aunque Chile registra los mejores resultados de América Latina en lo que respecta a las cotizaciones de la fuerza de trabajo al sistema de pensiones, el Estado paga un número elevado de pensiones de asistencia social. De hecho, las altas tasas de cobertura de las pensiones de vejez en Chile se deben al aumento continuo de las prestaciones de las pensiones sociales pero la cobertura a través de los regímenes contributivos, públicos y privados, se ha mantenido al mismo nivel o ha disminuido.

6. OIT en línea: ¿Qué hay de los riesgos que presentan los planes de jubilación privados?

Fabio Bertranou: Los planes privados son costosos y esto debería compensarse con altas tasas de rendimiento. Este ha sido el caso para la mayoría de los países de América Latina en los últimos años pero es poco probable que esta situación pueda mantenerse a largo plazo. Sin embargo, el principal riesgo son las inversiones elevadas en bonos públicos porque los gobiernos no sólo tuvieron que financiar la transición sino también una mala gestión de su política fiscal. En este contexto, los gobiernos estaban impacientes por conseguir recursos para financiar el déficit fiscal, que obtuvieron de los fondos de pensiones de la seguridad social.

Lo sorprendente es que se suponía que la privatización aislaría los sistemas de cualquier injerencia política y de los efectos de los ciclos económicos que normalmente afectan a la financiación de los regímenes públicos, pero dichos sistemas siguen expuestos a un gran riesgo por el mismo comportamiento del sector público. Esta es una de las principales enseñanzas que pueden extraerse de la experiencia de América Latina: es imposible aislar un régimen privado de pensiones de las políticas gubernamentales, la agitación política y económica o las crisis externas.

7. OIT en línea: ¿Quién se beneficia más desde el punto de vista financiero del sistema chileno: las personas o las administradoras de fondos privados?

Fabio Bertranou: La administración privada de los fondos de pensiones es una actividad lucrativa en la mayoría de los países de América Latina, que han introducido las denominadas "AFPs" (Administradoras de Fondos de Pensiones). En Chile, la gente en general se ha beneficiado de los efectos macroeconómicos de esta reforma, pues contribuyó a desarrollar los mercados de capital, el sector de los seguros y proporcionó recursos para financiar la expansión del mercado del crédito hipotecario de vivienda.

Sin embargo, lo que me preocupa es la distribución de los beneficios. Como dije anteriormente, las personas que están dentro del sistema y tienen carreras profesionales estables son las que más se benefician de este nuevo orden. Según las estimaciones, sólo el 50 por ciento de los contribuyentes actuales habrán cotizado lo suficiente para financiar o tener derecho a una pensión mínima. La tasa de sustitución media que ofrece el nuevo sistema es también muy modesta: aproximadamente entre un ¡45 y un 48 por ciento!

Otros países de América Latina tienen que hacer frente a problemas incluso más graves: la mayor parte de la fuerza del trabajo no está cubierta ni por los sistemas antiguos ni por los nuevos: por ejemplo, en Argentina, la cobertura apenas supera el 30 por ciento, en Perú se sitúa en un 15 por ciento y en Bolivia en un 10 por ciento. Esto significa que las reformas no se concibieron para que fueran más integradoras, lo que generará nuevas formas de desigualdad y agravará las que ya existen en el mercado de trabajo.

8. OIT en línea: ¿Cómo se pueden mejorar, en última instancia, los sistemas de pensiones en América Latina? ¿Cuál es su opinión?

Fabio Bertranou: El caso de Chile muestra la necesidad de contar con "sistemas mixtos" y no exclusivamente privados. El Estado no sólo reglamenta y controla el componente del sistema de pensiones que se administra de forma privada, sino que también financia las pensiones mínimas y las pensiones sociales o de asistencia social. Ante todo, es necesario mejorar la cobertura de los sistemas de pensiones. Los sistemas deberían adaptar sus componentes contributivos para que resulten más interesantes para los trabajadores y los empleadores.

Los sistemas deberían estar legitimados por consenso social, en particular mediante el diálogo tripartito sobre estas cuestiones entre el gobierno, los trabajadores y los empleadores. América Latina es la región del mundo en la que hay más desigualdades en lo que se refiere a la distribución de los ingresos. Hay una enorme cantidad de trabajadores que no tienen ninguna capacidad de cotización porque trabajan en formas atípicas de empleo o simplemente porque son muy pobres. En tales circunstancias, el instrumento de la seguridad social es un sistema no contributivo que tiene por objetivo luchar contra la pobreza.

Otros aspectos respecto de los cuales se podrían introducir mejoras son la unificación de regímenes fragmentados y la supresión de privilegios, la eliminación de las desigualdades de género dentro de los regímenes y el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los regímenes para tratar de forma eficaz la administración, la reglamentación y el control.