HONG KONG (Nouvelles du BIT) ­ La détresse qui s'est abattue sur les sociétés de l'Asie va s'aggraver encore en 1998, principalement à cause de l'inadéquation des réponses politiques à la crise financière. Telles sont les conclusions du Bureau international du Travail (BIT) dans un récent rapport ^{(Note 1)} présentant une série de propositions destinées à atténuer les conséquences désastreuses de la crise sur le plan social.

Dans les pays les plus touchés, des millions de personnes vont être licenciées, notamment dans les secteurs de la construction, des services financiers et de l'industrie. Le sous-emploi va se généraliser, et ceux qui réussiront à conserver leur emploi verront leurs salaires réels chuter considérablement du fait de la diminution de la demande de main-d'oeuvre et de l'inflation consécutive aux fortes dévaluations monétaires.

Phénomène plus grave encore, comme le signale le rapport, la forte tendance au recul de la pauvreté, que l'on a pu observer dans ces pays au cours des 20 dernières années, devrait s'inverser.

Pour couronner le tout, «l'absence d'un véritable filet de sécurité sociale» contribuera à aggraver les effets d'une telle évolution. Il est peu probable que la grande majorité des travailleurs licenciés bénéficie de quelque aide que ce soit, si bien qu'ils devront se débrouiller par leurs propres moyens. Le BIT met en garde contre «les risques d'instabilité sociale liés, d'une part, à cette souffrance sociale, aussi soudaine qu'inattendue, et, d'autre part, à l'absence de soutien de la part de la collectivité.»

Le rapport du BIT, qui se fonde sur les données disponibles les plus récentes, met essentiellement l'accent sur l'Indonésie, la Thaïlande et la République de Corée. Il servira de base de travail à une réunion au sommet entre gouvernements, syndicats et organisations d'employeurs qui se tiendra à Bangkok du 22 au 24 avril prochains, à laquelle participeront les Etats et territoires suivants: la Chine, l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, la République de Corée, Singapour, la Thaïlande, le Viet Nam et la Région administrative spéciale de Hong Kong.

Indonésie

En Indonésie, le taux de chômage devrait atteindre 8 à 10% en 1998 ­ soit 7,9 à 9,2 millions de personnes privées d'emploi ­ selon le taux de croissance du PIB prévu pour l'année (croissance zéro ou moins 5%). Ce chiffre est à comparer au taux de chômage de 5% enregistré en 1996.

Malgré ses réalisations remarquables pour réduire la pauvreté, l'Indonésie totalisait en 1996 encore 22 millions de de personnes vivant en dessous du seuil officiel de pauvreté. Et la situation de crise actuelle ne fera qu'alourdir «considérablement» ce bilan. La pauvreté sera encore aggravée par l'inflation et par la flambée disproportionnée des prix des produits alimentaires et autres biens essentiels. D'après le rapport, «le mécanisme classique selon lequel une forte inflation des produits alimentaires conduit à un accroissement de la pauvreté absolue semble être déjà en marche. Ainsi, l'équivalent en riz du salaire minimum journalier (5 800 Rp) a chuté de 6,28 kg en janvier 1997 à 4,76 kg à la fin de la même année».

République de Corée

En République de Corée, le chômage augmente rapidement. Le nombre de sans emplois, qui s'élevait à 451 000 ( 2,3%) en octobre 1997, a atteint le chiffre record de 1 240 000 (4,7%) en février 1998. Les plus touchés sont les jeunes diplômés à la recherche de leur premier emploi. «Au dernier trimestre 1997, le taux de chômage chez les jeunes était respectivement de 7,4% chez les 20-24 ans et de 11,8% chez les 15-19 ans», indique le rapport. Aucune amélioration n'est prévue dans un avenir proche: «Le ministre du Travail a récemment annoncé que le nombre de chômeurs allait dépasser 1,5 million entre mars et mai, avec un taux de chômage saisonnier ajusté se portant encore à 7%».

Dans le même temps, les salaires réels qui, pendant près de trente ans, avaient connu une croissance rapide en République de Corée, ont chuté de 2,3% au cours du dernier trimestre 1997. Le revenu réel des ménages corrigé de l'inflation a chuté de 4,4%, première baisse enregistrée depuis le troisième trimestre 1981.

Thaïlande

Avant la crise, la Thaïlande était pratiquement en situation de plein emploi, comme en témoignait le nombre croissant de migrants étrangers. Cependant, à la fin de 1997, 1 170 000 personnes se retrouvaient sans emploi, soit environ 3,4% de la population active. «Le Gouvernement prévoit actuellement une aggravation du chômage pour la fin 1998, avec près de 2 millions de chômeurs, soit un taux de 5,6%.» Or ces prévisions pourraient se révéler optimistes puisqu'elles se fondaient sur un taux de croissance nul. Or, les autorités thaïlandaises prévoient désormais un taux de croissance négatif de -3,5% pour 1998.

Alors que les prévisions font état d'un taux d'inflation de 15% en 1998, de nombreuses entreprises ont réduit le niveau de salaire nominal. Ainsi, les cadres dirigeants du secteur de la finance, fortement touché, ont vu leurs revenus mensuels chuter de 10 à 30%, tandis que les salaires inférieurs ont été gelés. Dans d'autres secteurs, les salaires et les primes annuelles ­ qui, traditionnellement, comptaient pour une large part dans le salaire total ­ «ont presque systématiquement été amputés pour faire face au contexte économique».

Femmes et migrants

L'inégalité de leur statut sur le marché du travail et leur concentration dans les emplois salariés les plus précaires ont fait des femmes les premières victimes de la crise dans l'ensemble de la région. Bien qu'aucune donnée fiable ne soit disponible dans ce domaine, il ne fait aucun doute que les licenciements fondés sur le sexe sont monnaie courante. Objets de discrimination dans l'emploi, les femmes sont bien souvent lésées en matière d'indemnités de chômage ­ lorsque celles-ci existent ­ et de primes de licenciement. En outre, elles ont moins facilement accès au crédit et elles sont souvent tenues à l'écart des programmes de promotion de l'emploi.

Quant aux travailleurs migrants étrangers, leurs perspectives d'avenir sont là aussi bien sombres. Leur nombre est passé d'un million au début des années 80 à un chiffre estimé à 6,5 millions mi-97, explosion qui s'explique par les pénuries de main-d'oeuvre dans les «économies tigre» du Sud-Est asiatique. Une large part des travailleurs migrants sont sans papier et, de ce fait, particulièrement exposés aux arrestations et aux rapatriements forcés. Or des mesures répressives ne suffiront pas à endiguer le flot des migrants en situation irrégulière. Le rapport «prévoit déjà un accroissement du trafic des travailleurs migrants clandestins», conséquence de la pression à l'émigration dans les pays les plus touchés.

Réactions inappropriée

Face à l'ampleur de la crise et malgré les multiples efforts visant à limiter son coût social, «l'impression générale qui prévaut est que les solutions apportées jusqu'ici à la crise sont inappropriées», dénonce le rapport du BIT.

Diverses initiatives visant à minimiser le nombre de licenciements et à sauver, grâce à «une coopération entre travailleurs et employeurs», des entreprises viables confrontées à des crises temporaires de trésorerie n'ont guère modifié le cours des choses. En République de Corée, signale le rapport, «d'une manière générale les syndicats d'entreprise n'ont pas pu négocier de solutions de rechange aux licenciements ou atténuer leur coût social», bien qu'«apparemment, la plupart des membres de syndicats soient prêts à accepter des redéploiements au sein de l'entreprise, ou des réductions de salaires, à condition que les propriétaires des chaebol fassent de sincères efforts pour réformer leur gestion et éviter les licenciements».

En Thaïlande, «le faible taux de syndicalisation signifie que les conventions collectives ­ si tant est qu'elles puissent apporter une solution au problème du licenciement ­ s'appliquent à une faible minorité». Le rapport indique par ailleurs qu'en Indonésie les syndicats ont été tellement «affaiblis par les pertes d'effectifs dues aux licenciements» que certains d'entre eux n'ont même pas réussi à intervenir sur le nombre de licenciements affectant leurs propres membres.

Hormis en Corée, où divers programmes de création d'emplois sont mis en oeuvre, les mesures visant à venir en aide aux travailleurs licenciés se sont essentiellement limitées à des projets de travaux publics à forte intensité de main-d'oeuvre, sur le modèle de ceux qui, dans le passé, étaient mis en oeuvre dans les programmes d'atténuation de la pauvreté, principalement dans les zones rurales. «Or, dans la situation de crise actuelle, il s'agit avant tout de savoir s'il est possible de multiplier assez rapidement ce type de programmes pour faire face au nombre croissant d'individus susceptibles d'avoir besoin d'un tel soutien.»

«Le niveau limité de protection sociale dans bon nombre de pays de la région, en particulier en Indonésie et en Thaïlande, reflète des choix politiques en matière sociale et économique», signale le rapport. «Au cours de la période de croissance économique soutenue qui a précédé la crise, on tendait à croire que l'atténuation de la pauvreté découlerait directement de la croissance économique». De manière générale, l'élaboration de systèmes de protection sociale fondés sur la redistribution et la solidarité n'était guère une priorité. «Ce sont les économies de la famille ou de l'individu qui continuent à tenir lieu de filet de sécurité, l'Etat ne jouant qu'un rôle mineur dans ce domaine.»

Le rôle du dialogue social dans la quête de solutions pratiques et l'atténuation des risques d'instabilité sociale n'a pas été le même dans les trois pays dont traite le rapport du BIT. «De toute évidence, c'est en Corée que l'évolution d'institutions solides dans la société civile a fait le plus de progrès au cours des dernières années.» La Commission tripartite de Corée, composée de représentants du Gouvernement et d'organisations de travailleurs et d'employeurs, a été mise sur pied le 15 janvier, et l'Accord social tripartite, signé le 9 février, «est devenu une composante essentielle de l'élaboration des politiques sociales et économiques visant à minimiser le coût social de la crise financière».

Parmi les éléments-clés ayant conduit à une telle évolution, le rapport cite, «d'une part, la consolidation des institutions démocratiques politiques et civiles, dont le plus bel exemple fut la victoire du leader de l'opposition Kim Dae-Jung à l'élection présidentielle de décembre dernier, et, d'autre part, le pouvoir considérable exercé par les mouvements syndicaux au plan social et politique, comme en ont témoigné les grèves généralisées du début de l'année 1997.»

En revanche, en Thaïlande, «le taux de syndicalisation est extrêmement bas». Les 245 000 travailleurs syndiqués recensés dans tout le pays représentent quelque 3,5% des 7 millions de travailleurs de l'industrie. Ces derniers, pour leur part, ne constituent qu'un cinquième des 34 millions d'individus que compte la population active du pays. Le rôle que les conventions collectives pourraient jouer dans les négociations sur les conséquences sociales de la crise est, dans les circonstances actuelles, «plutôt minime».

Selon le rapport, il existe certes des organisations tripartites en Indonésie, mais dont l'expérience passée ne permet pas de supposer qu'elles sont «aptes à faire face efficacement aux questions sociales urgentes nées de la crise financière actuelle».

La cause profonde du problème, explique le rapport, réside dans «les entraves répétées à la liberté syndicale. En fait, la crédibilité des syndicats nationaux officiellement agréés et légalement reconnus est désormais largement émoussée, et de plus en plus de travailleurs, y compris ceux qui sont membres des syndicats officiels, sont à la recherche d'une autre représentation.» Mais «de récentes initiatives visant à instituer en Indonésie des syndicats indépendants et démocratiques ont été réprimées par le Gouvernement».

«Le fait que, dans la situation de crise actuelle, les travailleurs et leurs organisations se voient dénier toute possibilité de participation, en tant que partenaires, authentiques et représentatifs, de l'Etat et du capital, est tout à fait symptomatique d'une lacune majeure dans les relations professionnelles en Indonésie», indique par ailleurs le rapport.

Mais le problème ne se limite pas à un seul pays. Aucun des trois pays concernés ­ l'Indonésie, la République de Corée et la Thaïlande ­ n'a ratifié la Convention (n° 87) de l'OIT sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. «Dans chacun de ces pays, il existe des restrictions juridiques et pratiques limitant la création et le fonctionnement des syndicats.»

Tirer des leçons pour l'avenir

Le rapport du BIT signale qu'«une double démarche est nécessaire» pour surmonter la crise et la détresse sociale actuelle. La première consiste à redresser l'économie en poussant aux réformes structurelles. Un ensemble de mesures techniques doit être pris en vue de combler les multiples lacunes des systèmes financiers des pays concernés. Parmi les problèmes à traiter, énonce le rapport, figurent «la nécessité de trouver des instruments efficaces destinés à contrôler le degré d'exposition à l'endettement extérieur par les acteurs économiques privés, à fixer des limites raisonnables aux ratios endettement/capital dans le secteur privé et à dissuader l'investissement spéculatif et non productif».

Toutefois «si elles sont nécessaires, ces mesures sont loin d'être suffisantes», signale le rapport. «Non seulement les défaillances des institutions officielles, mais aussi les interférences politiques dans le fonctionnement du marché ont préparé le terrain à la crise. Et rien ne sert de remanier les institutions et les mécanismes de régulation du marché tant que ces interférences n'auront pas été maîtrisées.»

En outre, une priorité doit être accordée au renforcement des politiques de l'emploi pour réduire les risques de crises futures. Les licenciements massifs de ces derniers mois ont montré qu'il ne suffit pas de créer une multitude d'emplois, encore faut-il garantir leur viabilité. Comme l'indique le rapport, «la plupart des suppressions d'emplois depuis le début de la crise sont à déplorer dans des activités liées aux secteurs en pleine expansion de la construction et de la finance».

D'intenses efforts seront nécessaires pour développer la capacité de contrôler la restructuration des entreprises et de faciliter le redéploiement des travailleurs licenciés. «Il s'agira de renforcer le rôle de recherche et d'analyse politique du ministère du Travail des trois pays concernés ainsi que la création de liens d'étroite collaboration entre le ministère du Travail et le ministère de l'Economie de ces mêmes pays.» La main-d'oeuvre qualifiée, qui fait actuellement défaut, sera nécessaire pour planifier et administrer des politiques efficaces du marché du travail ainsi que pour mettre en oeuvre des programmes de création d'emplois destinés aux sans emploi et aux travailleurs en situation de sous-emploi.

Protection sociale

Comme le souligne le rapport, «le fait d'apporter des solutions économiques à la crise va de pair avec le traitement de ses conséquences sociales». Les taux de croissance élevés ne pouvant plus être considérés comme garantis, il faut désormais chercher à «améliorer sensiblement le niveau de protection sociale». «Tout comme la grande dépression a, dans les années 30, donné lieu à un nouveau contrat social dans de nombreux pays industrialisés», poursuit le rapport, «la crise asiatique actuelle doit jouer le rôle de tremplin pour créer un modèle de développement plus social.»

Le rapport du BIT met en évidence plusieurs domaines requérant une attention soutenue:

• Assurance chômage ­ Elle permet de «répartir équitablement le coût des principales conséquences sociales de la crise entre toutes les entreprises», protégeant ainsi celles qui sont le plus touchées sans pour autant porter préjudice à la concurrence. «L'expérience montre qu'un régime d'assurance sociale adéquat peut être financé par un taux de contribution d'environ 2% du revenu total des assurés [...] réparti à parts égales entre employeurs et travailleurs». C'est ce qu'énonce le rapport, qui précise aussi que «la collecte des contributions peut débuter dès à présent».
• Indemnité de licenciement garantie ­ L'indemnité de licenciement n'est certes pas le moyen idéal de fournir une protection sociale aux travailleurs licenciés, mais elle n'en reste pas moins une pratique établie dans bien des pays concernés. Le problème réside dans le fait que certains employeurs omettent de la verser. Il s'agit donc, d'une part, de veiller à ce qu'elle soit effectivement versée et, d'autre part, «de mettre en place un dispositif de garantie d'indemnité de licenciement susceptible d'être, comme en Corée, associé à une garantie contre les salaires impayés en cas de dépôt de bilan d'une entreprise». Le rapport précise que ce type de schéma «devrait être financé par une modeste contribution de l'employeur».

• Filet de sécurité sociale ­ Bien qu'essentielle, l'assurance chômage ne couvre pas les travailleurs en quête de leur premier emploi, les travailleurs indépendants et les travailleurs du secteur informel. «Une sorte de filet de sécurité est indispensable pour garantir que toute personne entrant dans l'une de ces catégories est en mesure de subvenir à ses besoins essentiels ainsi que ceux des personnes à sa charge». Or la mise sur pied de régimes d'assistance sociale de ce type, tels qu'ils existent à Hong Kong par exemple, prendra des années, «ce qui ne justifie pas pour autant que l'on reste les bras croisés». Une autre possibilité consiste à garantir «un travail sur des projets publics en échange d'un salaire de subsistance», «solution certes quelque peu brutale», admet le rapport, mais qui, «à court terme, est probablement le seul filet de sécurité qui puisse être fourni dans la plupart des pays affectés par la crise».
• Soins médicaux ­ «Le système de soins médicaux doit être généralisé, son coût doit baisser et chacun doit impérativement y avoir accès. Pour les pauvres, le coût doit être indexé sur leur niveau de vie.» Pour ce faire, il convient entre autres de «chercher à empêcher les prestataires de soins médicaux d'exploiter une situation inflationniste, et d'étendre la couverture de soins médicaux aux travailleurs ayant été licenciés.»
• Pension minimale ­ La crise a permis de mettre en lumière le peu de protection qui est fournie par les économies personnelles. Nombreux sont ceux qui ont tout perdu avec l'effondrement des cours boursiers et des institutions financières, «tandis que la dévaluation et l'inflation n'ont épargné que les personnes très riches et celles jouissant d'un bon réseau de relations». Il est certes difficile d'introduire un régime d'assurance sociale fournissant des prestations périodiques, mais, en raison de la tendance au vieillissement de la population, «les pays qui ne font pas dès à présent des efforts pour introduire un système de pension devront faire face à des difficultés plus graves encore dans les décennies à venir.» Une des solutions à ce problème consiste à établir «une pension minimum de base [...] financée par les recettes publiques». Pour des raisons financières, «le choix des bénéficiaires doit dépendre à la fois de leur âge et de leurs revenus». Le critère de l'âge, précise le rapport, «doit être fixé assez haut ­ à plus de soixante-dix ans, par exemple ­ et le critère des revenus assez bas ­ juste au-dessus du seuil de pauvreté ­ afin de fournir un revenu de subsistance à ceux qui ne pourraient y parvenir autrement».
• Secteur informel ­ Les millions de travailleurs du secteur informel bénéficient d'une protection sociale minime, voire inexistante. Le système universel de pension est l'un des moyens de leur venir en aide. «Une autre priorité consiste à trouver les moyens appropriés pour financer les soins médicaux de cette catégorie de travailleurs.» Il n'existe aucune solution rapide ou facile, mais «les gouvernements décidés à réaliser de véritables progrès peuvent y parvenir par une double approche du problème, par exemple en favorisant les régimes d'assurance mutuelle collectifs d'auto-assistance et en élargissant progressivement la couverture obligatoire sans oublier de veiller à son application.»
• Groupes vulnérables ­ Les politiques et programmes visant à pallier les effets de la crise «doivent tenir compte des besoins spécifiques des groupes vulnérables tels que les enfants qui travaillent, les femmes et les travailleurs migrants». Des mesures spécifiques propres à chacun de ces groupes sont débattues dans le rapport.
• Normes internationales du travail ­ «De toute évidence, la ratification des sept conventions fondamentales de l'OIT relatives au travail forcé, au travail des enfants, à la discrimination et à la liberté syndicale, en particulier la Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, marquerait un point positif». Il ne saurait y avoir de dialogue social, indispensable pour prévenir les risques d'instabilité sociale, sans «syndicats libres, représentatifs et puissants, destinés à défendre les intérêts des travailleurs et à exercer leur autorité en tant qu'interlocuteurs avec les entreprises, les organisations d'employeurs et les gouvernements. Or», déplore le rapport, «dans la pratique, aucun des trois pays les plus touchés par la crise, à l'instar d'autres pays de la région, ne remplit de telles conditions».

Note 1:
The Social Impact of the Asian Financial Crisis. Technical report for discussion at the High-Level Tripartite Meeting on Social Responses to the Financial Crisis in East and South-East Asian Countries, Bangkok, 22-24 April 1998. Bureau régional de l'OIT pour l'Asie et le Pacifique, Bangkok. ISBN 92-2-111093-1 (en anglais seulement).

Texte du rapport sur Internet:
/public/english/new/index.htm (jusqu'au 30 avril 1998); et
/public/english/60empfor/cdart/pub.htm