Document thématique – session no6
L’égalité dans la diversité: rêve ou nécessité?
L’emploi des jeunes: un défi de taille
Les premières expériences de travail des jeunes sont déterminantes, tant pour la vie de ces derniers que pour l’avenir des sociétés auxquelles ils appartiennent. Historiquement, la génération actuelle des 15-24 ans représente celle qui a pu mener des études les plus avancées. Pourtant, une grande partie d’entre eux a les plus grandes difficultés à entrer sur le marché du travail et à s’y maintenir.
C’est en faisant aujourd’hui le nécessaire pour que les jeunes puissent obtenir et conserver un travail décent qu’ils seront le mieux en mesure de contribuer à la prospérité et à la cohésion sociale du monde de demain. Le devenir et la stabilité des démocraties sont également étroitement tributaires d’une transition harmonieuse entre l’école et la vie active. Dans de nombreuses sociétés, la lutte contre la discrimination et les facteurs défavorisants, et tout particulièrement lorsque ce sont les jeunes qui en pâtissent, a été placée au cœur des initiatives visant à réduire les comportements asociaux, la violence et le crime.
Les chiffres disponibles brossent un tableau inquiétant qui met en pleine lumière les carences des politiques menées dans ce domaine tant dans les pays en développement que dans les pays développés. En 2005, plus de 85millions de jeunes (soit 15millions de plus qu’en 1995) étaient au chômage et entraient quasiment pour moitié dans le nombre total de chômeurs dans le monde; 300 millions occupaient un emploi mais vivaient dans la pauvreté, soit avec moins de 2dollars par jour; 20millions d’entre eux ne travaillaient pas, n’étudiaient pas, et avaient cessé de chercher un emploi, convaincus que leur démarche était sans espoir. En tout, ce sont près de 400millions de jeunes de par le monde – soit une personne sur trois dans la catégorie des 15-24 ans – qui ne peuvent aujourd’hui accéder à un travail décent1.
Ces chiffres masquent d’importantes disparités selon les régions et selon le sexe. Partout la situation est beaucoup plus difficile pour les jeunes femmes que pour leurs homologues masculins. Certes, il existe des pays et des régions dans lesquels le chômage est moins important chez les femmes que chez les hommes, mais, souvent, cela tient tout simplement au fait que les premières, totalement découragées, ont cessé de chercher un emploi et sont sorties du marché du travail. Lorsqu’elles parviennent à trouver du travail, il s’agit souvent d’une activité mal rémunérée, peu protégée, nécessitant peu de qualifications et relevant de l’économie informelle. Dans beaucoup de pays, la population active compte davantage d’hommes que de femmes, ces dernières étant peu ou prou condamnées à l’inactivité. Une telle situation s’explique souvent par les traditions culturelles et par le fait que les femmes, non seulement dans les pays en développement, mais aussi dans les pays développés, n’ont guère la possibilité de combiner travail et responsabilités familiales. C’est en Asie du Sud, et au Moyen-Orient et en Afrique du Nord que l’on constate les écarts les plus importants entre les taux d’activité des hommes et des femmes (respectivement 35 et 29 points de pourcentage)2.
Les jeunes qui risquent le plus d’être exclus du marché du travail sont ceux qui n’ont pas pu bénéficier d’un environnement adéquat, que ce soit en termes d’éducation, de logement ou d’autres éléments cruciaux pour la sécurité et l’épanouissement des enfants. Les jeunes qui arrivent sur le marché du travail sans posséder les compétences et les aptitudes de base qui permettent de vivre en société sont ceux qui rencontreront les plus grandes difficultés, et ce sont eux par conséquent qui ont le plus besoin qu’on leur apporte l’aide qui leur permettra d’acquérir les armes nécessaires pour mener une vie active décente. Par ailleurs, certaines catégories de jeunes se heurtent à des comportements discriminatoires sur leur lieu de travail, et cela indépendamment des études suivies ou de leur parcours professionnel.
L’emploi des jeunes constitue pour tous les pays un enjeu crucial, mais dont la nature diffère selon le stade de développement socio-économique du pays considéré. Dans les pays industriels, l’objectif essentiel est de trouver un emploi; dans les pays en développement, les jeunes ont non seulement beaucoup plus de difficultés que les adultes à trouver un emploi, mais il est fréquent qu’ils ne puissent trouver du travail que dans l’économie informelle, dans des activités improductives qui les mettent en situation de sous-emploi.
Une réponse politique au plan mondial
En 2000, à l’occasion du Sommet du Millénaire, la communauté internationale a reconnu qu’il était urgent de faire le nécessaire pour résoudre le problème de l’emploi des jeunes et a décidé «de formuler et d’appliquer des stratégies qui donnent aux jeunes partout dans le monde une chance réelle de trouver un travail décent et utile3». Deux années plus tard, l’OIT, avec les Nations Unies et la Banque mondiale, a mis sur pied le Réseau pour l’emploi des jeunes du Secrétaire général, dans le but d’élargir et de consolider l’aide apportée aux Etats membres par la mise en place de partenariats aux niveaux national et mondial4.
L’engagement qui a été pris de placer le plein emploi productif et décent, notamment en faveur des jeunes, au cœur des politiques nationales et internationales a été renouvelé lors du Sommet mondial de 2005 ainsi que lors du débat de haut niveau du Conseil économique et social des Nations Unies, en 2006. La contribution de l’OIT aux initiatives prises pour atteindre cet objectif est concrétisée par le Programme pour l’emploi des jeunes, qui aide les pays à mettre au point des interventions cohérentes et coordonnées. Les activités du programme s’inspirent de la résolution concernant l’emploi des jeunes adoptée en 2005 lors de la 93esession de la Conférence internationale du Travail, résolution qui invite l’Organisation à tirer le meilleur parti de l’avantage comparatif que lui confère sa structure tripartite pour promouvoir le travail décent en faveur des jeunes, et à aider les employeurs, les travailleurs et leurs organisations respectives à mener à bien cette tâche importante5.
Les déficits d’emplois pour les jeunes:
un symptôme de la faible croissance de l’emploi
Les données disponibles montrent que l’emploi de jeunes est fortement influencé par la situation globale du marché de l’emploi. Une hausse générale du taux de chômage accroît également le chômage des jeunes, mais selon un rythme différent de celui observé chez les adultes. Cela signifie que seule une croissance riche en emplois peut permettre de résoudre les problèmes liés à l’emploi des jeunes. Des politiques macroéconomiques et sectorielles peuvent aider à accroître le contenu en emplois de la croissance. Ces politiques doivent toutefois s’accompagner de mesures destinées à accroître la demande de travail adressée aux jeunes et à améliorer l’employabilité de ces derniers, en particulier des plus défavorisés d’entre eux, au nombre desquels il faut compter tous ceux qui, en raison de la pauvreté, se sont retrouvés exclus du système éducatif – pour beaucoup de filles, c’est une grossesse trop précoce qui a marqué la fin de la scolarité; pour nombre de garçons, c’est la nécessité de travailler dès leur plus jeune âge pour gagner de l’argent.
L’emploi des jeunes est un problème structurel qui nécessite des interventions cohérentes et intégrées. Malheureusement, il arrive fréquemment que les mesures ne soient prises que lorsque la situation échappe déjà à tout contrôle. Il s’agit par ailleurs d’initiatives à courte vue, fragmentées, impuissantes à agir sur les causes structurelles du problème, et qui ne tiennent pas compte de la spécificité des diverses catégories de jeunes. Voilà qui peut expliquer pourquoi, malgré les immenses efforts déployés dans le monde, le problème de l’emploi est non seulement toujours aussi lancinant, mais s’est même parfois aggravé.
Les jeunes défavorisés sont ceux qui ont le moins
de chances de trouver un travail décent
Les jeunes ne constituent pas une catégorie homogène. Les chiffres agrégés montrent qu’en moyenne les jeunes ont plus de difficultés que les adultes à trouver et à conserver un emploi, et que les opportunités, les risques et les vulnérabilités sont inégalement répartis au sein de leur groupe. Le contexte familial, le sexe, l’origine ethnique, le handicap, l’origine et la nationalité sont des facteurs déterminants qui conditionnent largement les possibilités de trouver un travail décent.
Ce phénomène est souvent dû à des différences de niveau d’instruction entre diverses classes de jeunes, différences qui reflètent à leur tour des inégalités en matière d’accès à des services éducatifs et sanitaires de qualité. Certains jeunes, par exemple, ne sont jamais scolarisés ou commencent à travailler dès leur plus jeune âge. Lorsque des ménages pauvres doivent choisir lequel de leurs enfants devra aller à l’école, il est rare que le choix se porte sur les filles. Des rapports récents sur les objectifs du Millénaire pour le développement indiquent que le travail des enfants est l’un des obstacles qui empêchent la réalisation des objectifs qui ont été fixés en matière d’éducation pour tous. Le rapport sur les OMD de 2006 précise que la forte pauvreté qui règne dans les zones rurales restreint les possibilités de scolarisation, en raison de la demande de travail dont les enfants font l’objet, du faible degré d’instruction des parents, et de l’impossibilité d’accéder à des services éducatifs de qualité. Le rapport mondial de suivi sur l’éducation pour tous de 2007 préconise l’adoption de mesures destinées aux exclus, c’est-à-dire aux enfants astreints au travail et à tous les groupes vulnérables qui restent souvent en marge, même dans les pays qui réussissent à accroître leur taux de scolarisation.
Les différences de niveau d’instruction entre les filles et les garçons semblent s’accroître en Afrique et en Asie. C’est en Afrique du Nord et en Asie occidentale que l’on constate les plus fortes inégalités entre sexes: on trouve trois fois plus de filles que de garçons parmi les laissés-pour-compte du système scolaire6. Dès leur plus jeune âge, et quels que soient par ailleurs leurs talents et leurs aspirations, les filles cumulent ainsi des désavantages qui les empêcheront d’acquérir les compétences de base demandées sur le marché du travail. Dans d’autres contextes, ce sont non plus les déficits éducatifs mais les normes sociales qui exercent un effet restrictif sur la nature et la qualité des emplois auxquels peuvent accéder de nombreux jeunes, notamment les filles. Les obstacles à la mobilité physique et les stéréotypes courants sur les rôles respectifs des hommes et des femmes empêchent les jeunes femmes d’entrer pleinement dans la vie active dans des conditions d’égalité. De ce fait, l’élévation spectaculaire du niveau d’instruction des femmes n’a pas pu se concrétiser par une amélioration correspondante de leur situation sur le marché du travail7. Face à un tel gaspillage de talents, il est difficile de ne pas soupçonner les politiques éducatives d’une grave indigence. Il arrive également que la discrimination à l’embauche joue un rôle déterminant. Des études montrent, par exemple, que, si tous les jeunes ont quelque chose à gagner de l’instruction en termes de salaires, certains d’entre eux – citadins, de sexe masculin et de race blanche – auront plus à y gagner que d’autres8.
Un bon départ, clé de l’accès à un travail décent
Les jeunes sont surreprésentés dans les emplois intermittents, qui offrent des perspectives limitées en matière de rémunération, de possibilités de formation et de perspectives de carrière. Périodes d’essai plus longues que pour les adultes, salaires initiaux inférieurs, contrats flexibles ou «spéciaux» proposés à l’embauche sont monnaie courante pour les jeunes et concourent à les placer dans une situation d’infériorité, tant en termes d’emplois que de salaires9. Dans les pays en développement, les jeunes défavorisés entrent généralement sur le marché du travail par le créneau d’activités informelles ou non rémunérées. Pour un jeune, il n’est peut-être pas véritablement dramatique de commencer son parcours par un emploi mal payé ou qui ne correspond pas à son niveau de compétences, dans la mesure où il aura, plus tard, la possibilité d’accéder à un emploi plus productif. On peut cependant constater que tous les jeunes ne sont pas égaux en termes de mobilité, et que ceux qui ont la meilleure formation trouvent plus facilement et plus rapidement les emplois les plus productifs. De ce fait, les jeunes qui se «trompent» d’emploi dès l’entrée dans la vie active ou qui commencent par des petits «boulots» précaires et mal payés peuvent parfois rester captifs de ce type d’emploi, qui n’offrent aucune possibilité de perfectionnement professionnel. Si l’on tient à éviter que les jeunes défavorisés d’aujourd’hui ne deviennent les chômeurs ou les travailleurs pauvres de demain, il est donc essentiel de leur permettre de prendre un bon départ – ce qui implique de faire le nécessaire pour rompre le cercle vicieux de la pauvreté, du travail des enfants et des déficits d’instruction.
La croyance, qui a prévalu longtemps, selon laquelle un taux d’occupation élevé de la population adulte réduit d’autant les chances des jeunes qui entrent sur le marché du travail s’est révélée illusoire et a été abandonnée. L’expérience montre qu’il est rare que les plus jeunes prennent la place des anciens. Les emplois disponibles sont en effet concentrés dans le secteur des services et dans les petites entreprises, alors que les emplois quittés par les anciens travailleurs se recensent dans le secteur industriel et les grandes entreprises, ou nécessitent un niveau de compétences et d’expérience que des jeunes ne possèdent pas. L’évolution démographique actuelle montre à l’évidence qu’il est urgent de créer des lieux de travail adaptés à tous les âges. Les mesures à destination des travailleurs âgés ne peuvent pas être séparées de celles qui visent les jeunes, doivent être élaborées dans le cadre d’une stratégie globale et équilibrée axée sur le plein emploi et tenir soigneusement compte des besoins des divers segments de la population10. Cela suppose que l’on repense la trajectoire professionnelle classique et que l’on introduise des modes de travail plus souples, mieux adaptés aux spécificités individuelles et qui favorisent moins la concurrence que la solidarité entre les classes d’âge.
Un cadre général pour la promotion
de l’emploi décent en faveur des jeunes
Plusieurs facteurs entrent en jeu pour faciliter la transition entre le système éducatif et le marché du travail. Il faut notamment que tous les enfants puissent être scolarisés, au moins jusqu’à la fin de la scolarité obligatoire. Il faut ensuite que le contexte soit suffisamment favorable pour que tous puissent ensuite accéder à un travail décent. Enfin, ce qui est tout aussi important, il faut que les jeunes soient bien préparés pour entrer sur le marché du travail, et que ce dernier soit organisé de manière à pouvoir les accueillir. Ces divers facteurs nécessitent l’élaboration et la mise en œuvre d’actions ponctuelles et précises.
Développer l’offre de travail décent
pour les jeunes gens et les jeunes filles
Il existe plusieurs méthodes pour stimuler la demande de travail adressée aux jeunes. On constate que l’intervention de l’Etat, sous forme de subventionnement des salaires ou d’octroi d’avantages fiscaux aux entreprises qui embauchent des jeunes, peut faciliter la première insertion dans l’emploi. L’expérience montre également que le fait de proposer aux jeunes un salaire initial inférieur – mesure qui se justifie sans doute lorsque l’on a affaire à des emplois nécessitant un niveau de compétences plus élevé que celui dont disposent de jeunes travailleurs – n’est d’aucune efficacité pour lutter contre le chômage des jeunes11. Il importe également de faire le nécessaire pour corriger les déficits d’information du côté de la demande. En effet, une mauvaise évaluation du potentiel de productivité, des compétences et du savoir-faire d’un jeune inexpérimenté peut réduire les chances de ce dernier et se solder par une perte pour l’employeur. L’amélioration, notamment dans le sens d’une plus grande objectivité, des procédures de recrutement et de sélection peut à cet égard aider les employeurs à prendre la bonne décision. Pour réduire le sous-emploi et relever le niveau des salaires, notamment des jeunes peu qualifiés et dont le niveau de revenus est peu élevé, il est également possible d’investir dans des travaux publics à forte intensité de main-d’œuvre. Pour faire en sorte que les jeunes des deux sexes bénéficient de conditions égales, il est important que le niveau des salaires, le mode de rémunération, les conditions de travail et le système de recrutement et de mobilisation n’excluent – intentionnellement ou non – ni les uns ni les autres12. Il importe enfin que ces diverses initiatives s’adressent en priorité aux petites et moyennes entreprises, soit celles dans lesquelles les jeunes occuperont généralement leur premier emploi dans bien des pays.
Améliorer l’employabilité des jeunes travailleurs
L’une des grandes difficultés tient au fait que beaucoup de jeunes ne disposent ni des compétences ni de l’expérience qui sont demandées sur le marché du travail. Pour résoudre cette difficulté, il importe – c’est la mesure de loin la plus importante – d’améliorer la qualité des systèmes nationaux d’éducation et de formation en vue de les rendre mieux à même de s’adapter sans heurts à l’évolution rapide des besoins des entreprises et des économies. L’OIT, avec l’UNESCO, l’UNICEF, le PNUD, la Banque mondiale, Education internationale (IE), la Marche mondiale contre le travail des enfants et plusieurs gouvernements, a constitué un groupe de travail spécial chargé de veiller à ce que la question du travail des enfants soit systématiquement prise en compte dans toutes les structures nationales ou internationales appelées à jouer un rôle dans la mise en œuvre de l’éducation pour tous.
Les systèmes d’apprentissage et la formation en cours d’emploi contribuent fortement à faciliter le passage de l’école à l’entreprise, pour autant qu’ils excluent toute discrimination fondée sur le sexe. On sait en outre que les jeunes ont beaucoup plus de chances d’obtenir et de garder un emploi lorsque les agences de l’emploi sont en mesure de leur proposer des services d’orientation professionnelle et de leur fournir des informations sur la situation du marché du travail à la fois bien ciblées et adaptées aux besoins spécifiques des plus vulnérables. Les politiques de formation doivent également préparer les jeunes à mettre sur pied et à diriger des petites entreprises. On peut à coup sûr élargir considérablement les perspectives des jeunes en matière d’emploi en promouvant l’esprit d’entreprise et l’acquisition des compétences correspondantes.
Améliorer la gouvernance du marché
des emplois pour les jeunes
Dans certains pays, on constate que le nombre de jeunes occupant des emplois intermittents, précaires et mal rémunérés ne cesse de s’accroître; dans d’autres, les jeunes sont surreprésentés dans l’économie informelle. Ce constat montre qu’il est urgent de prendre des mesures pour améliorer leurs conditions de travail et promouvoir leurs droits sur le lieu de travail. Les politiques, réglementations et institutions qui structurent le marché du travail sont indispensables, tant pour assurer l’équilibre entre l’offre et la demande de travail que pour garantir le bon fonctionnement et l’équité du marché. Le dialogue social entre des syndicats et des organisations d’employeurs représentatifs et puissants joue un rôle important dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques appropriées.
Législations cohérentes et détaillées, mécanismes efficaces qui en garantissent une application effective, organes spécialisés compétents, politiques actives du marché du travail, autant d’outils susceptibles d’appuyer la lutte contre la discrimination, d’améliorer le fonctionnement des services de placement dans les agences d’emploi tant publiques que privées, et d’accroître l’employabilité des personnes les plus exposées à la discrimination. Les mesures destinées à assurer l’accès des jeunes à un travail décent comportent également la stricte application des mesures de protection sociale et de protection de la main-d’œuvre grâce à des systèmes d’inspection du travail dotés de toutes les ressources nécessaires, des tribunaux du travail, et des institutions tripartites performantes. Il ne saurait en outre y avoir de mesures efficaces en faveur de l’emploi des jeunes sans une action concertée et résolue des divers ministères concernés (commerce, industrie, emploi, éducation et formation, jeunesse) ainsi que de la part des institutions centrales et locales.
Mais tout cela ne suffit pas. Il faut également que les pouvoirs publics puissent compter sur le soutien des entreprises, lesquelles à leur tour ont besoin de l’adhésion de syndicats engagés et de la participation de l’ensemble de la société civile. Dans les pays en développement tout particulièrement, l’organisation des jeunes sur le lieu de travail est essentielle pour que ce segment de la population active, aussi imposant par l’ampleur de ses effectifs que sous-représenté, puisse se faire entendre, et pour favoriser la mise en place d’une gouvernance plus transparente et plus responsable. Les expériences locales montrent comment les partenaires sociaux peuvent coopérer pour déterminer les secteurs susceptibles d’offrir le plus grand nombre de débouchés aux jeunes, identifier les entreprises partenaires, et concevoir des critères de sélection favorables aux plus défavorisés. Dans beaucoup de pays, les partenariats et les réseaux entre différents agents et acteurs des secteurs public, privé et non marchand se sont révélés utiles pour la mise en commun des connaissances, des expériences et des ressources. Combinées, ces diverses initiatives peuvent contribuer à faire en sorte que davantage de parties prenantes se sentent directement concernées par les mesures et les réformes touchant l’emploi des jeunes et s’engagent à assurer leur mise en œuvre.
Questions à examiner
n Si l’on veut offrir aux jeunes davantage de possibilités d’obtenir un travail décent, il convient de faciliter le passage entre l’école et la vie active. Quelles mesures peut-on encore envisager pour renforcer les partenariats entre le monde de l’éducation et le monde du travail? Comment mieux adapter et mieux transférer dans un pays tiers les leçons apprises dans un pays donné?
n Si beaucoup de jeunes ont des difficultés à trouver un emploi, c’est parce que les qualifications acquises dans le cadre du système éducatif ne correspondent pas toujours à celles qui sont demandées sur le marché du travail. Comment serait-il possible de mieux adapter l’enseignement à plein temps dispensé par les écoles et autres établissements de formation aux besoins du marché du travail?
n Certains jeunes ont plus de difficultés que d’autres à trouver un emploi décent en raison du parcours qu’ils ont suivi avant d’entrer sur le marché du travail. Les stratégies en faveur de l’emploi des jeunes prennent-elles suffisamment en considération les jeunes les plus exposés au risque d’exclusion? Quelles sont les mesures les plus efficaces pour faciliter l’intégration sur le marché du travail des jeunes les plus défavorisés?
n Certaines catégories de jeunes, indépendamment de leur formation ou de leur expérience professionnelle, se heurtent à la discrimination sur leur lieu de travail. Les sanctions sont souvent considérées comme un moyen particulièrement efficace pour lutter contre la discrimination. On sait par expérience que d’autres mesures, comme la discrimination positive ou la mise en œuvre de politiques actives du marché du travail, peuvent aider à promouvoir la diversité et l’équité dans le monde du travail. S’agissant des jeunes travailleurs, est-il possible de déterminer quelles sont les politiques les plus efficaces?
n Les employeurs disent souvent qu’ils préfèrent embaucher des travailleurs expérimentés et que ceux qui occupent leur premier emploi n’ont aucune expérience. Quelles mesures et interventions seraient-elles susceptibles d’aider les employeurs à fournir aux jeunes travailleurs la possibilité d’acquérir cette expérience professionnelle?
1 BIT: Tendances mondiales de l’emploi des jeunes (Genève, 2006).
2 Ibid.
3 Assemblée générale des Nations Unies, document A/RES/55/2, 18 sept. 2000, paragr. 20. Cet engagement correspond à la cible 16 des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). L’emploi des jeunes joue un rôle essentiel dans la réalisation d’autres objectifs, notamment ceux relatifs à la réduction de la pauvreté, à l’éducation et à l’égalité entre hommes et femmes.
4 Le YEN a orienté son action vers certains objectifs prioritaires: favoriser l’établissement de plans d’action nationaux en faveur de l’emploi des jeunes; fournir des conseils techniques et appuyer les programmes de renforcement des capacités pour la mise en œuvre des plans d’action nationaux; renforcer la cohérence entre les orientations stratégiques et la coopération technique des Nations Unies, de la Banque mondiale et de l’OIT.
5 Résolution concernant l’emploi des jeunes adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 93esession, Genève, juin 2005, www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc93/pdf/resolutions.pdf.
6 BIT: Tendances mondiales de l’emploi des jeunes, op. cit.
7 BIT: L’égalité au travail: relever les défis, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail (Genève, 2007), p. 23.
8 P.Simon: «France and the unknown second generation: preliminary results on social mobility», International Migration Review, vol.37, no4 (2003), pp.1091-1119.
9 R.Diez de Medina: Jovenes y empleo en los noventa (Montevideo, CINTERFOR, 2001).
10 Recommandation (nº 162) sur les travailleurs âgés, 1980.
11 M.Godfrey: Youth employment policy in developing and transition countries: Prevention as well as cure, Social Protection Discussion Paper No 32 (Washington, DC, Banque mondiale, 2003).
12 BIT: L’égalité au travail: relever les défis, op. cit., p. 78.