Documento temático para
la sesión núm. 6
Igualdad en la diversidad:
¿sueño o necesidad?
La magnitud del desafío relativo
al empleo de los jóvenes
Lo que los jóvenes de ambos sexos realizan especialmente en sus primeras experiencias laborales tiene efectos que han de perdurar a lo largo de toda su vida y también para el futuro de las sociedades a las que pertenecen. Hoy en día, los jóvenes de entre 15 y 24años de edad constituyen la generación con mayor nivel de educación que haya existido jamás en la historia mundial. Sin embargo, muchos de ellos tropiezan con dificultades para entrar al mercado de trabajo y permanecer en el mismo.
Proporcionar a los jóvenes oportunidades para que consigan y puedan conservar empleos decentes es hoy el medio más eficaz para potenciar su contribución a la prosperidad y a la cohesión social de las sociedades del futuro. El desarrollo y la estabilidad de las democracias dependerán también de cuán exitosa sea la transición de los jóvenes del campo de la educación al mundo del trabajo. En muchas comunidades de todo el mundo la superación de la discriminación y la desventaja, en particular por cuanto afectan a los jóvenes de ambos sexos, es un elemento fundamental de los esfuerzos encaminados a reducir el comportamiento antisocial, la violencia y la delincuencia.
Las cifras disponibles muestran una situación preocupante que pone de manifiesto los fracasos de las políticas tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. En 2005, más de 85millones de jóvenes — 15 millones más que en 1995 — estaban desempleados; esta cifra representa casi la mitad de todas las personas desempleadas a nivel mundial. Otros 300 millones tenían empleo pero vivían en la pobreza, ya que no ganaban lo suficiente para poder superar junto con su familia el umbral de los 2 dólares de los Estados Unidos al día. Y otros 20 millones ni forman parte de la fuerza de trabajo ni están estudiando: han dejado de buscar empleo porque han perdido toda esperanza de encontrar uno. En total, casi 400 millones de jóvenes en todo el mundo — o uno de cada tres jóvenes de edades comprendidas entre 15 y 24 años — adolecen de la falta de oportunidades para conseguir un trabajo decente1.
Estas cifran son globales, pero hay importantes variaciones por región y por sexo. Ahora bien, en todas partes, la situación de las jóvenes es peor que la de los jóvenes. Aun cuando hay países y regiones en los cuales la tasa de desempleo de las jóvenes es inferior a la de los jóvenes, esto sólo implica a menudo que las jóvenes ya no tratan siquiera de encontrar empleo y abandonan el mercado de trabajo, desalentadas por completo. Cuando al fin encuentran un empleo se trata con frecuencia de un trabajo mal remunerado y en la economía informal, sin protección y poco calificado. En muchos países la inactividad es el resultado más probable en el caso de las jóvenes y su participación en la fuerza de trabajo es inferior a la de los jóvenes. Esto refleja diferentes tradiciones culturales y la falta de oportunidades para que las mujeres combinen el trabajo con las responsabilidades familiares no sólo en el mundo en desarrollo sino también en el mundo industrializado. Las diferencias más importantes en la participación de los jóvenes en la fuerza de trabajo con respecto a la de las jóvenes se registran en Asia Meridional (35 punto porcentuales) y en Oriente Medio y Africa Septentrional (29 punto porcentuales)2.
El grupo de jóvenes más vulnerable a la exclusión del mercado laboral es el de quienes han crecido con escaso acceso a una educación y una vivienda decentes y a otros elementos vitales de un entorno seguro y propicio para su desarrollo. Los jóvenes que ingresan en el mercado laboral sin las competencias sociales y las calificaciones básicas como resultado de tales privaciones se enfrentan con grandes dificultades y por consiguiente necesitan el máximo apoyo posible para adquirir las calificaciones necesarias para una vida de trabajo decente. Asimismo, algunos grupos de jóvenes, independientemente de su educación o de su experiencia laboral, se enfrentan a la discriminación en el trabajo.
Si bien el problema del empleo de los jóvenes constituye un desafío que afecta a todos los países, la índole del problema difiere de acuerdo con la etapa de desarrollo económico en que se encuentren. Mientras que en los países industrializados la cuestión clave es encontrar un trabajo, en los países en desarrollo los jóvenes no sólo tropiezan con mayores obstáculos que los adultos para conseguir un trabajo, sino que muchos de ellos sólo encuentran trabajo en la economía informal, en la que con frecuencia están subempleados y trabajan de manera improductiva.
La respuesta global en la esfera
de las políticas
En 2000, con ocasión de la Cumbre del Milenio, la comunidad internacional reconoció la urgencia política de abordar el desafío planteado en relación con los jóvenes y de comprometerse a «elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes de todo el mundo la posibilidad real de encontrar un trabajo digno y productivo»3. Dos años más tarde, la OIT junto con las Naciones Unidas y el Banco Mundial constituyeron la Red de Empleo de los Jóvenes (REJ) del Secretario General de las Naciones Unidas con el propósito de ampliar y reforzar el apoyo prestado a los Estados Miembros mediante asociaciones, a nivel nacional y mundial4.
El compromiso de hacer que la meta del trabajo decente y productivo para todos, incluido los jóvenes de ambos sexos, sea un objetivo central de las políticas nacionales e internacionales fue reiterado en la Cumbre Mundial de 2005 y en la serie de sesiones de alto nivel de 2006 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). La contribución de la OIT al logro de esta meta se lleva a cabo a través del Programa de Empleo de los Jóvenes que proporciona asistencia a los países para la realización de intervenciones coherentes y coordinadas. La labor del Programa se guía por la resolución relativa al empleo de los jóvenes adoptada por la 93.ªreunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en 2005, en la que se insta a la OIT a aprovechar al máximo la ventaja comparativa de su estructura tripartita en sus actividades de promoción del trabajo decente para los jóvenes, y en particular para apoyar a los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones en esta importante tarea5.
Déficit de empleo de los jóvenes: signo de la debilidad del crecimiento del empleo
Los datos muestran que la situación general del mercado de trabajo tiene gran influencia en el empleo de los jóvenes. Cuando la tasa general de desempleo aumenta, la tasa de desempleo de los jóvenes aumenta también, aunque a un ritmo diferente que en el caso de los trabajadores adultos. Esto significa que el crecimiento con alto coeficiente de empleo es una condición necesaria para abordar los problemas relativos al empleo de los jóvenes. Las políticas macroeconómicas y sectoriales pueden ayudar a aumentar el coeficiente de empleo del crecimiento. Pero estos esfuerzos deben acompañarse con políticas que incrementen la demanda de mano de obra joven, y que aumenten al mismo tiempo la empleabilidad de los trabajadores más jóvenes, especialmente los más desfavorecidos. Entre estos últimos se incluyen quienes debido a la pobreza, a un embarazo precoz, en el caso de muchas niñas, o a la presión social para que realicen un trabajo remunerado aun siendo muy jóvenes, en el caso de muchos niños, han tenido que abandonar la escuela.
El empleo de los jóvenes es un problema estructural que requiere intervenciones integradas y coherentes. No obstante, con frecuencia cuando se toman medidas la situación ya se ha vuelto muy difícil de controlar. Esas medidas tienden a ser medidas a corto plazo y fragmentarias, y no abordan las causas estructurales de los problemas relativos al empleo de los jóvenes ni tienen en cuenta las diferentes circunstancias de los diversos grupos de jóvenes. Esto puede explicar por qué, a pesar de los enormes esfuerzos desplegados en todo el mundo, el desafío del empleo de los jóvenes no sólo ha persistido, sino que, en algunos casos, ha empeorado.
Los jóvenes desfavorecidos tienen menos probabilidades de encontrar untrabajo decente
Los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo. Si bien las cifras globales muestran que, en promedio, los jóvenes tienen muchas más dificultades que los adultos para encontrar y conservar un trabajo, las oportunidades, los riesgos y los factores de vulnerabilidad están distribuidos de manera despareja entre ellos. El entorno familiar, el género, la raza, la discapacidad, el origen nacional y la nacionalidad son importantes determinantes de las posibilidades de encontrar un trabajo decente.
Esto refleja a menudo logros desiguales en materia educativa entre diferentes grupos de jóvenes que, a su vez, pueden reflejar desigualdades en el acceso a servicios de salud y educación de calidad. Algunos jóvenes, por ejemplo, nunca han asistido a la escuela o han comenzado a trabajar a edades muy tempranas. Cuando los padres de escasos recursos tienen que decidir cuál de sus hijos debería recibir educación, tienden en general a excluir primero a las niñas. En recientes informes sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas de Educación para Todos se ha señalado el trabajo infantil como obstáculo para el progreso. En el informe de 2006 sobre los ODM se señala que «las tasas elevadas de pobreza en las zonas rurales limitan las oportunidades educativas debido a la demanda del trabajo infantil, los bajos niveles de educación de los padres y la falta de acceso a una enseñanza de buena calidad». En el Informe Global de Seguimiento de Educación para Todos de 2007 se exhorta a que se adopten políticas encaminadas a «llegar a los excluidos», es decir, los niños que realizan trabajo infantil y otros grupos vulnerables que a menudo siguen quedando a la zaga incluso cuando un país hace progresos en lo que atañe a fomentar la participación en la educación.
La brecha de la alfabetización entre los jóvenes y las jóvenes parece estar ampliándose en Africa y Asia; las mayores desigualdades de género se encuentran en el Africa Septentrional y en Asia Occidental, donde las niñas privadas de educación superan en número los grupos correspondientes de jóvenes en una proporción de casi tres a uno6. Las desventajas así acumuladas desde las primeras etapas de su vida, independientemente de su talento o aspiraciones, les impiden adquirir las calificaciones básicas que exige el mercado de trabajo. En otros casos, las normas sociales más que la falta de educación básica restringen el tipo y la calidad de los empleos que muchos jóvenes, particularmente las niñas, pueden conseguir. Las limitaciones sobre la movilidad física y los estereotipos que prevalecen acerca de lo que es adecuado para las mujeres y los hombres actúan como una barrera que obstaculiza la plena participación de las niñas en la actividad laboral en condiciones de igualdad. Como resultado de ello, los avances asombrosos de las mujeres en cuanto a los logros educativos en relación con los de los hombres en todo el mundo no se han visto acompañados por progresos equivalentes en el mercado de trabajo7. Esto entraña un derroche de talento e indica la existencia de graves deficiencias en materia de políticas. En otros casos, la discriminación en el momento de la selección y contratación puede ser también un factor determinante. Los estudios realizados muestran que, por ejemplo, aunque la educación ofrece resultados sustanciales en materia salarial para todos los jóvenes, estos resultados tienden a ser más altos para ciertos jóvenes, en particular los jóvenes de las zonas urbanas, blancos y de sexo masculino8.
Un buen comienzo: la clave para
conseguir un trabajo decente
La proporción de trabajadores jóvenes es superior a la de otros grupos en los trabajos ocasionales que ofrecen pocas prestaciones, y escasas oportunidades de formación y perspectivas de carrera. Factores tales como los períodos de prueba más largos para los trabajadores adultos, los salarios iniciales más bajos, la mayor utilización de modalidades flexibles de contratación y de contratos especiales para los trabajadores jóvenes están generalizados y contribuyen a los resultados inferiores en materia de empleo y salarios9. En los países en desarrollo, los jóvenes desfavorecidos ingresan normalmente en el mercado laboral con un trabajo no remunerado o informal. El hecho de comenzar con empleos con baja remuneración o de conseguir empleos que no son acordes con sus calificaciones puede no ser problemático si los jóvenes pueden pasar posteriormente a un empleo más productivo. Pero los datos empíricos muestran que no todos los jóvenes tienen la misma movilidad: quienes tienen un nivel de educación superior tienden a encontrar trabajos más productivos más fácilmente y más rápidamente. Por lo tanto, el hecho de comenzar con un tipo de empleo inadecuado o con trabajos ocasionales y mal remunerados puede condenar a ciertos jóvenes a verse inmovilizados en trabajos que son precarios, están mal remunerados y no ofrecen oportunidades para desarrollar las calificaciones. Un buen comienzo es por lo tanto la clave para evitar que los jóvenes desfavorecidos de hoy se conviertan en los desempleados o los trabajadores pobres adultos del futuro. Hay que hacer especial hincapié en romper el ciclo de la pobreza, el trabajo infantil y los logros educativos insuficientes.
La creencia que perduró durante largo tiempo de que una alta tasa de empleo entre los trabajadores de más edad reduce las oportunidades de empleo para los jóvenes que ingresan en el mercado laboral ha sido abandonada por considerarse una falacia. Los datos empíricos muestran que la sustitución entre los trabajadores más jóvenes y los trabajadores de edad es muy poco frecuente. Los ingresos al mercado laboral se concentran en mayor medida en el sector de los servicios y las empresas pequeñas, mientras que los puestos que dejan vacantes los trabajadores de edad se sitúan en el sector industrial y en empresas más grandes o requieren un nivel de calificaciones o experiencia que los trabajadores más jóvenes no poseen. La necesidad urgente de crear lugares de trabajo adecuados para todas las edades queda de manifiesto a la luz de las tendencias demográficas actuales. Las medidas destinadas a los trabajadores de más edad no pueden tomarse de manera aislada con respecto a las destinadas a los trabajadores más jóvenes y viceversa, sino que deben enmarcarse en el contexto de una estrategia global y equilibrada con miras al pleno empleo que preste la debida atención a todos los grupos de población10. Esto requiere reexaminar el curso convencional de la vida laboral e introducir pautas de trabajo más flexibles e individualizadas que se apoyen en la solidaridad entre los distintos grupos de edad y no en la competencia.
Un marco político para el trabajo decente para los jóvenes
La transición con éxito de la educación al mercado de trabajo depende de diversos factores. Una condición indispensable es que haya buenas oportunidades educativas para todos por lo menos hasta la edad en que se termina la enseñanza obligatoria. Una segunda condición indispensable es la disponibilidad de suficientes oportunidades de trabajo decente para todos. Pero igualmente importante es la preparación con que cuenten los trabajadores jóvenes de ambos sexos para desempeñarse en el mercado de trabajo y en qué medida el mercado de trabajo esté preparado para acogerlos. Esto requiere la concepción y realización de intervenciones específicas.
Ampliar las oportunidades de trabajo decente para los jóvenes
La demanda de mano de obra joven puede incrementarse de muchas maneras. Los datos empíricos muestran que las intervenciones gubernamentales mediante subsidios salariales o incentivos fiscales para las empresas que contratan a jóvenes pueden ayudar a quienes buscan trabajo por primera vez. Por otra parte, la reducción de los salarios iniciales para los jóvenes que comienzan a trabajar, si bien puede justificarse en el caso de los trabajos que requieran un nivel mayor de calificación que el que poseen los trabajadores jóvenes, no ha resultado eficaz para combatir el desempleo juvenil11. Es necesario también corregir las deficiencias en materia de información en el lado de la demanda. La evaluación inexacta de la productividad potencial, las calificaciones y los hábitos de trabajo de los jóvenes sin experiencia puede obstaculizar sus posibilidades de conseguir un empleo, y representar a su vez una pérdida para el empleador. Unos procedimientos de selección y contratación mejor concebidos pueden ayudar a los empleadores a tomar la decisión adecuada. Una forma de reducir el subempleo y de elevar los salarios especialmente para los jóvenes de bajos ingresos y poca calificación es la inversión en obras públicas con alto coeficiente de empleo. Pero para asegurarse de que las jóvenes y los jóvenes estén en un pie de igualdad, es importante que la cuantía de la retribución y la forma de pago, las condiciones de trabajo en el lugar de trabajo, y el sistema de contratación y movilización no excluyan a ninguno de los dos géneros, ya sea intencionalmente o no12. Esas políticas deben prestar particular atención a las pequeñas y medianas empresas que en muchos países son mayoritariamente las que ofrecen un primer empleo a los jóvenes.
Potenciar la empleabilidad
de los trabajadores jóvenes
Uno de los principales desafíos reside en el hecho de que muchos jóvenes no poseen las calificaciones y hábitos de trabajo que se requieren en el mercado de trabajo. Para afrontar ese desafío es necesario ante todo mejorar la calidad y pertinencia de la educación y los sistemas de formación nacionales a fin de garantizar que se adapten sin dificultad a la rápida evolución de las necesidades de las empresas y las economías. La OIT junto con la UNESCO, el UNICEF, el PNUD, el Banco Mundial, la Internacional de la Educación (IE), la Marcha Mundial contra el Trabajo Infantil y varios gobiernos han constituido un grupo de trabajo para incorporar la cuestión del trabajo infantil en los marcos nacionales e internacionales de políticas a fin de contribuir al logro de los objetivos de la Educación para Todos.
Los sistemas de aprendizaje y la formación en el empleo son medios eficaces para facilitar la transición con éxito de los jóvenes y las jóvenes de la escuela al trabajo, siempre y cuando no entrañen discriminación alguna en razón del género. El suministro por parte de las agencias de empleo de orientación profesional y de información sobre el mercado de trabajo que sean adecuados en función de las circunstancias específicas de los jóvenes que pertenecen a los grupos de mayor «riesgo» ha resultado sumamente eficaz para aumentar las posibilidades de esos jóvenes de encontrar y conservar un empleo. Las políticas de formación tienen que preparar también a los jóvenes de ambos sexos para que inicien y exploten pequeños negocios. Las calificaciones en materia empresarial pueden constituir un importante factor para aumentar las perspectivas de empleo de los jóvenes.
Fortalecer la gobernanza del mercado
de trabajo para los jóvenes
El número creciente de jóvenes con empleos intermitentes, inseguros y mal remunerados en algunos países y la gran proporción de jóvenes en la economía informal de otros países requiere medidas urgentes para mejorar sus condiciones de trabajo y promover sus derechos en el trabajo. Las políticas, la reglamentación y las instituciones del mercado de trabajo desempeñan un papel crucial para adaptar la oferta a la demanda del mercado de trabajo y son un elemento clave para promover la eficiencia y la equidad en dicho mercado. El diálogo social entre sindicatos y organizaciones de trabajadores sólidos y representativos es un elemento importante para poder formular y aplicar políticas apropiadas.
Una legislación coherente y de amplio alcance, mecanismos eficaces de aplicación de las leyes y organismos especializados eficientes, junto con políticas activas de mercado de trabajo pueden contrarrestar la discriminación con políticas globales y mejorar la función de colocación tanto en los servicios públicos de empleo como en los privados, y aumentar así la empleabilidad de quienes son vulnerables a la discriminación. Las medidas encaminadas a garantizar un trabajo decente para los jóvenes incluyen también el pleno cumplimiento de las disposiciones en materia de protección social y laboral mediante sistemas de inspección del trabajo dotados de recursos suficientes, tribunales del trabajo e instituciones tripartitas que funcionen de manera adecuada. Para poder llevar a cabo una acción eficaz en relación con el empleo de los jóvenes se requieren medidas concertadas y firmes por parte de varios ministerios gubernamentales (por ejemplo, los ministerios de comercio e industria, finanzas, comercio, empleo, educación y formación, asuntos relativos a los jóvenes, etc.), así como entre las instituciones centrales y locales.
Pero esto no basta por sí solo. Los gobiernos necesitan contar con el apoyo de las empresas las que, a su vez, necesitan el apoyo de sindicatos comprometidos con esos objetivos y de la sociedad civil en su conjunto. Especialmente en los países en desarrollo, la organización de los jóvenes en el trabajo es un elemento vital para que este segmento tan numeroso y sin embargo subrepresentado de la fuerza de trabajo pueda tener «voz» y para propiciar formas de gobernanza más integradoras y responsables. La experiencia a nivel local muestra de qué manera los interlocutores sociales pueden cooperar para identificar los sectores con mayor potencial para absorber el empleo juvenil; encontrar empresas con las cuales asociarse, y determinar los criterios para seleccionar a los beneficiarios, a fin de garantizar que los beneficiarios finales sean los más necesitados. En muchos países las asociaciones y las redes entre diferentes agentes y partes interesadas de los sectores público, privado y sin fines de lucro han resultado útiles para reunir conocimientos, experiencia y recursos. Todos estos esfuerzos combinados pueden contribuir a potenciar la responsabilidad y el compromiso sustentados por una base amplia con miras a promover medidas y reformas en favor del empleo de los jóvenes.
n Para incrementar las oportunidades de trabajo decente para los jóvenes de ambos sexos se requiere una organización eficaz de la transición de la educación al trabajo. ¿Qué más puede hacerse para mejorar las asociaciones entre el mundo de la educación y el mundo del trabajo? ¿De qué manera las enseñanzas extraídas de un país pueden adaptarse y aplicarse en otros?
n Muchos jóvenes tropiezan con dificultades para encontrar un trabajo debido a la falta de adecuación entre los resultados de la educación y las exigencias del mercado de trabajo. ¿De qué manera se puede adaptar mejor la educación a tiempo completo de los jóvenes que se imparte en las escuelas y otras instituciones de enseñanza en función de las necesidades del mercado de trabajo?
n Hay grupos de jóvenes que tropiezan con obstáculos adicionales para encontrar empleos decentes debido al medio del que proceden. ¿Se presta suficiente atención en las estrategias en materia de empleo juvenil a los más vulnerables a la exclusión? ¿Cuáles son las medidas que han resultado más eficaces para facilitar la integración en el mercado de trabajo de los jóvenes desfavorecidos?
n Algunos grupos de jóvenes son objeto de discriminación en el trabajo independientemente de su educación o experiencia laboral. Las sanciones se perciben a menudo como medios esenciales para luchar contra la discriminación. La experiencia muestra que otras medidas como la acción positiva o las políticas activas de mercado de trabajo pueden ser eficaces para promover la diversidad y la equidad en el trabajo. ¿Cuál es nuestra experiencia con respecto a las políticas que tienen éxito y las que no por lo que atañe a los trabajadores jóvenes?
n Los empleadores dicen a menudo que prefieren contratar trabajadores con experiencia, pero quienes empiezan a trabajar carecen por completo de experiencia. ¿Qué políticas y otras intervenciones pueden ayudar a los empleadores a ofrecer a los jóvenes oportunidades para adquirir experiencia?
FDW-2007-09-0278-1-En.doc
1 OIT: Tendencias mundiales del empleo juvenil, Ginebra, 2006.
2 Ibíd.
3 Asamblea General de las Naciones Unidas, documento A/RES/55/2, 18 de septiembre de 2000, párrafo 20. Este compromiso se refleja en la meta núm. 16 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). El empleo de los jóvenes es la clave para lograr alcanzar otras metas tales como las relativas a la reducción de la pobreza, la educación y la igualdad de género.
4 La Red de Empleo de los Jóvenes ha centrado su acción en: prestar asistencia para la elaboración de planes nacionales de acción a fin de promover el empleo de los jóvenes en los países piloto; proporcionar orientación técnica y apoyo para los programas de creación de capacidad con miras a la puesta en práctica de los planes nacionales de acción, y reforzar la coherencia entre las posturas políticas y la cooperación técnica de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la OIT.
5 Resolución relativa al empleo de los jóvenes adoptada para la Conferencia Internacional del Trabajo en su 93.ª reunión, Ginebra, junio de 2005, www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc93/pdf/resolutions.pdf.
6 OIT: Tendencias mundiales del empleo juvenil, op. cit.
7 OIT: La igualdad en el trabajo: afrontar los retos que se plantean, Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (OIT, Ginebra, 2007), pág.23.
8 P. Simon: «France and the unknown second generation: preliminary results on social mobility», en International Migration Review, vol. 37, núm. 4 (2003), págs. 1091-1119.
9 R. Diez de Medina: Jóvenes y empleo en los noventa (Montevideo, CINTERFOR, 2001).
10 OIT: Recomendación sobre los trabajadores de edad, 1980 (núm.162).
11 M. Godfrey: Youth employment policy in developing and transition countries: Prevention as well as cure, Social Protection Discussion Paper N° 32 (Washington, DC, Banco Mundial, 2003).
12 OIT: La igualdad en el trabajo: afrontar los retos que se plantean, op. cit., pág.81.