Documento temático para
la sesión núm. 5
Crear las herramientas
que lo hagan posible
Imperativo nacional y obligación internacional
Los países comparten muchos objetivos comunes. Las metas interrelacionadas de la erradicación de la pobreza y el trabajo decente para todos se cuentan entre las aspiraciones de las personas más ampliamente reconocidas en todo el mundo. Ellas sirven de base a los esfuerzos reiterados encaminados a la construcción de una plataforma mundial para el fomento del desarrollo y la cooperación a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y del programa de desarrollo acordado a nivel internacional. La Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo Económico y Social (ECOSOC), han encomendado a las organizaciones internacionales, tanto individual como colectivamente, que apoyen la realización de estas metas y garanticen que las medidas que se adopten en los diversos ámbitos de política de que se trate resulten convergentes y coherentes.
El aumento de las corrientes comerciales y de capital, al igual que la integración cada vez mayor de las sociedades y los mercados mundiales, han acentuado la importancia de una gobernanza eficaz y coherente de la globalización en la medida en que se ha acelerado el ritmo de la integración económica y la necesidad de una acción coordinada con respecto a los bienes públicos internacionales se ha hecho aún más acuciante. Si bien han aumentado las posibles ventajas derivadas de la cooperación internacional, también se han multiplicado los riesgos que entrañan las políticas fallidas.
La Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización afirmó que una globalización justa no sólo era factible sino absolutamente indispensable. En su opinión, la promoción del trabajo decente para todos constituía un factor crucial en la consolidación de un proceso de integración económica más equitativo. Por otra parte, señaló que era necesario contar con una noción más amplia de la coherencia de las políticas, una noción que no se limitara simplemente a las políticas comerciales, financieras y de ayuda, sino que abarcara las políticas económicas y sociales en un sentido más amplio. «Las presiones habituales en la política nacional para lograr un compromiso basado en concesiones mutuas relativas a los objetivos económicos, sociales y medioambientales suelen estar ausentes en el contexto global» (párrafo 352). La Comisión precisó que las organizaciones internacionales «deberían ejecutar sus mandatos de modo que sus miembros no entren en contradicción con las obligaciones que hayan asumido en el marco de otros instrumentos y tratados internacionales» (párrafo 603).
La necesidad de coherencia de las políticas en todos los planos de la gobernanza fue un tema destacado de muchas de las reuniones de seguimiento del informe de la Comisión como, por ejemplo, la conferencia internacional organizada por el Gobierno alemán sobre el tema «Globalización justa – Una política coherente para lograr más empleo y trabajo decente», celebrada en noviembre de 2006, y en la que hicieron uso de la palabra la Canciller Merkel y la Presidenta Halonen de Finlandia. La movilización regional a tal efecto ha sido muy amplia y ha comprendido eventos como la Cumbre Extraordinaria de la Unión Africana sobre Empleo y Alivio de la pobreza en Africa (Ouagadougou, septiembre de 2004), la cuarta Cumbre de las Américas (Mar del Plata, noviembre de 2005) y las declaraciones del Consejo y el Parlamento Europeos.
La OIT, las Naciones Unidas y lacoherencia de las políticas
En el sistema multilateral se ponen de manifiesto tanto las presiones en favor de la especialización como el reconocimiento de la necesidad de integración y coherencia. A semejanza de los gobiernos nacionales, en la segunda mitad del siglo xx el sistema internacional fue ramificándose en un gran número de organismos especializados. No obstante, desde el principio se realizaron esfuerzos para establecer mecanismos institucionales que permitieran coordinar las actividades de los distintos organismos. La reconstrucción emprendida tras la Segunda Guerra Mundial de la arquitectura de la gobernanza mundial también reflejaba la necesidad de que los organismos especializados trabajaran de manera conjunta1. Las Naciones Unidas y, en particular, el Consejo Económico y Social fueron concebidos de modo que pudieran desempeñar un papel decisivo en este sentido, pero la prolongada Guerra Fría y la concentración de la elaboración de políticas económicas y de desarrollo en las instituciones de Bretton Woods obstaculizaron la concreción de esa visión. Es interesante señalar que la Constitución de la OIT redactada originalmente en 1919 y modificada en 1946 establece que «(...) si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmente humano, esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países (…)» y que «(...) incumbe a la Organización Internacional del Trabajo examinar y considerar cualquier programa o medida internacional de carácter económico y financiero (…)» que incidan en su mandato.
El desafío actual consiste en encontrar una manera de adaptar esta arquitectura fragmentada, compuesta por instituciones económicas y financieras, organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas y varios fondos y programas establecidos para fines y grupos particulares, de modo que constituya un verdadero sistema que garantice una formulación de políticas coherente. Ello es particularmente importante en relación con los programas internacionales de desarrollo encaminados a luchar contra la pobreza. En este sentido, las instituciones de Bretton Woods han logrado algunos avances como, por ejemplo, abandonar los programas de ajuste estructural restringidos y fuertemente condicionados en favor de estrategias globales de reducción de la pobreza basadas en la promoción de procesos para fomentar la responsabilización nacional. En las Naciones Unidas se ha prestado mayor atención a procesos tales como el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El Consenso de Monterrey (marzo de 2002) estableció claramente el principio de la responsabilidad compartida, por el cual los países en desarrollo y los países desarrollados se comprometen a aplicar determinados principios y a realizar objetivos específicos con el fin de incrementar y mejorar la financiación para el desarrollo en el marco de una economía global integradora.
Uno de los aspectos importantes de la Declaración del Milenio es el compromiso de forjar un consenso global para «crear un entorno, en los planos nacional y mundial, propicio al desarrollo y a la eliminación de la pobreza», así como la definición de las prioridades esenciales para el desarrollo. En efecto, en ella se decide «velar por que exista una mayor coherencia en materia normativa entre las Naciones Unidas, sus organismos, las instituciones de Bretton Woods y la Organización Mundial del Comercio, así como otros órganos multilaterales, con miras a lograr criterios perfectamente coordinados en lo relativo a los problemas de la paz y el desarrollo» (véase el documento A/RES/55/2, de 18 de septiembre de 2000). Mucho queda por hacer para alcanzar esta meta.
En 2005, la comunidad internacional reiteró una vez más que era importante emprender acciones en el plano nacional y mundial con miras a fomentar el desarrollo sostenible «en sus aspectos económicos, sociales y ambientales», tal como se expresa en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 (sexagésimo período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (documento A/RES/60/1, de 24 de octubre de 2005)). En esta ocasión, los Jefes de Estado manifestaron que apoyaban firmemente «una globalización justa» y resolvieron que «los objetivos del empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, en particular las mujeres y los jóvenes», serían una «meta fundamental de sus políticas nacionales e internacionales y de sus estrategias nacionales de desarrollo, incluidas las estrategias de reducción de la pobreza», como parte de su esfuerzo por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (párrafo 47 del Documento Final). A ello se sumó la Declaración Ministerial del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas de julio de 2006: «Abogamos decididamente por la cooperación y coordinación multilaterales y bilaterales entre donantes y organismos, con el objetivo de lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos».
Búsqueda de sinergias
en materia depolíticas
Existen otros ámbitos en los que se realizan esfuerzos crecientes para combinar enfoques políticos más coherentes, por ejemplo en lo que respecta a la incorporación de la igualdad de género y a las medidas para reducir el ritmo del cambio climático o incluso invertir dicha tendencia. Los debates sobre la Ayuda para el Comercio que se están llevando a cabo en la OMC y en otros foros parecen indicar que el énfasis recae cada vez más en la creación de instituciones que permitan a los países en desarrollo beneficiarse de la apertura de los mercados. Un rasgo común a todos estos esfuerzos por mejorar la coherencia de las políticas es la búsqueda de mecanismos que centren su atención tanto en el peligro de que las políticas puedan contraponerse, como en la posibilidad de establecer sinergias en este sentido2.
En 2004, la OIT puso en marcha una Iniciativa de coherencia política sobre crecimiento, inversión y empleo en la que participaban las instituciones de Bretton Woods, la OMC y los organismos pertinentes del sistema de las Naciones Unidas. La propuesta de poner en marcha una iniciativa de esta índole partió de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización. En una serie de reuniones se han abordado diversas cuestiones de carácter técnico relacionadas con el mercado de trabajo y la formulación de políticas económicas; estas reuniones han confirmado que existe un interés compartido en lo que concierne a las políticas relativas al empleo, que a menudo se refleja en los mandatos constitucionales. La Iniciativa se funda en la premisa de que cada organismo presenta una ventaja comparativa clara que puede aprovecharse al abordar una cuestión común, así como en la premisa de que es necesario evitar conflictos a la hora de prestar asesoramiento en los casos en que los mandatos se superponen.
Es importante destacar los esfuerzos que se están realizando en este momento para reforzar las funciones del ECOSOC a fin de convertirlo en un organismo eficaz de coordinación y examen de las políticas y de diálogo sobre cuestiones de desarrollo económico y social. En la Cumbre Mundial 2005 de las Naciones Unidas se decidió que el ECOSOC celebraría cada dos años un foro de alto nivel sobre cooperación para el desarrollo con el fin de promover el aumento de la coherencia entre las actividades de desarrollo de los diferentes asociados para el desarrollo. Ello permitirá establecer la primera plataforma global en la que todos los asociados tengan la oportunidad de entablar un diálogo sobre cuestiones fundamentales de política relacionadas con la cooperación para el desarrollo.
En este contexto, y en respuesta a una petición del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas formulada en 2006, varios organismos del sistema de las Naciones Unidas, a través de la Junta de Jefes Ejecutivos (JJE) presidida por el Secretario General, decidieron elaborar una Guía práctica para la incorporación sistemática del empleo y el trabajo decente en los ámbitos respectivos. La Guía práctica tiene por objeto servir de lente a través de la cual los organismos pueden observar la forma en que sus políticas, estrategias, programas y actividades se relacionan con los resultados en materia de empleo y trabajo decente, y determinar cómo se podrían mejorar estos resultados. En julio de 2007 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas instó a todos los organismos de las Naciones Unidas y a las instituciones financieras internacionales a que prestaran su colaboración a fin de introducir mejoras en esta Guía práctica.
El objetivo general de la Guía práctica es realzar el impacto que las actividades de los organismos de las Naciones Unidas tienen en materia de empleo y trabajo decente en la perspectiva de coadyuvar al logro de un enfoque coherente en lo tocante al alivio de la pobreza, al desarrollo y a la promoción del empleo. Asimismo, la Guía práctica permite intercambiar conocimientos de forma eficiente y sistemática, definir sinergias en materia de políticas, evitar la duplicación de funciones, fomentar el diálogo sobre políticas y centrar así la cooperación entre organismos en torno a un programa común para el desarrollo internacional.
La necesidad de elaborar un nuevo paradigma de políticas
En algunos aspectos, los nuevos desafíos que plantea la tarea de aumentar la coherencia de las políticas suponen una ruptura con el denominado Consenso de Washington, que estableció los parámetros relativos a la cohesión internacional en materia de políticas y, durante buena parte de los 25 últimos años, estuvo dominado por las políticas elaboradas por el Banco Mundial y el FMI. Según el enfoque del Consenso de Washington en cuanto a la coherencia de las políticas para la realización de objetivos sociales compartidos, el mecanismo de precios en los mercados libres basta para garantizar que las decisiones individuales produzcan los mejores resultados sociales. La experiencia concreta, al igual que las críticas en el plano teórico cada vez más contundentes que se formulan contra esta confianza desmedida en los mecanismos del mercado y en los medios para realizar los objetivos de desarrollo social, han contribuido a que muchos de los responsables de la formulación de políticas estén interesados en la elaboración de un nuevo marco que abarque los objetivos sociales y ambientales y que, al mismo tiempo, no pierda de vista la estabilidad financiera, la apertura del comercio y las finanzas, y el dinamismo que la empresa privada imprime a las economías. En el contexto de los procesos internacionales de formulación de políticas, los primeros pasos en el trabajo de elaboración de este nuevo enfoque se dieron en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social que tuvo lugar en Copenhague en 1995.
En la Cumbre Mundial de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible celebrada en septiembre de 2002 se contrajo el compromiso de «promover la integración de los tres componentes del desarrollo sostenible — desarrollo económico, desarrollo social y protección del medio ambiente — como pilares interdependientes que se refuerzan mutuamente. La erradicación de la pobreza y la modificación de las modalidades insostenibles de producción y consumo, así como la protección y ordenación de la base de recursos naturales del desarrollo económico y social, son objetivos generales y requisitos esenciales del desarrollo sostenible».
La OIT ha reconocido que el seguimiento de todos los puntos acordados en la Cumbre de Johannesburgo constituye un enorme desafío, pero también una gran oportunidad en materia de innovaciones tecnológicas, inversión, desarrollo de las calificaciones, igualdad de género y trabajo decente. Cinco años después de la Cumbre de Johannesburgo y 12 años después de la Cumbre Mundial, el sistema internacional, con inclusión de la OIT, aún no ha desarrollado sinergias fuertes entre la sostenibilidad social, medioambiental y económica y, debido a ello, se han hecho pocos progresos en cuanto a lograr una convergencia de las políticas y obtener resultados prácticos. Sin embargo, es sumamente urgente lograr esos objetivos. La Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización ha advertido de que «el actual proceso de globalización está produciendo resultados desiguales entre los países y dentro de ellos (…) Esas desigualdades globales son inaceptables desde el punto de vista moral e insostenibles desde el punto de vista político»3.
El Programa de Trabajo Decente de la OIT, basado en el tripartismo y en la buena gobernanza del mercado de trabajo para lograr que haya economías de mercado justas, productivas y competitivas está desempeñando un papel fundamental para definir el punto de convergencia de las políticas públicas y privadas que junto con los mecanismos de mercado puedan generar los equilibrios indispensables para el desarrollo sostenible. En el plano social, esto significa que los empleos deben estar abiertos a todos por igual y que los beneficios derivados deben ser equitativos. La desigualdad y la discriminación provocan frustración y rabia y por ello son causa de trastornos sociales e inestabilidad política En el plano económico, los empleos deben ser productivos, las empresas deben poder competir en igualdad de condiciones y el objetivo principal que debe tenerse en mente al formular las políticas es que produzcan resultados positivos para el empleo. En el plano medioambiental, las actividades productivas deben utilizar los recursos naturales de modo que conserven el planeta para las generaciones futuras y no supongan ningún riesgo ni para las trabajadoras y los trabajadores ni para las comunidades. La sostenibilidad en cada uno de estos planos exige la elaboración de un nuevo paradigma de coherencia de las políticas en la era de la globalización, un paradigma que no sólo permita a los países beneficiarse de las oportunidades que ésta crea, sino que también les permita gestionar los ajustes a que da lugar este proceso.
1. A fin de mejorar la coherencia de las políticas es indispensable que los especialistas y los encargados de la formulación de políticas intercambien puntos de vista sobre la forma de proceder para garantizar que no persigan objetivos contrapuestos y poder aprovechar cualquier oportunidad que se presente para trabajar en colaboración. ¿Cuáles son los elementos fundamentales del nuevo paradigma de política que deberán tenerse en cuenta en el programa para la elaboración de estrategias de desarrollo sostenibles y coherentes?
2. No basta con mejorar la coherencia de las políticas entre los organismos internacionales. También es indispensable garantizar un verdadero diálogo entre los gobiernos y los organismos internacionales — lo que exige a su vez un grado considerable de flexibilidad a fin de adaptar las políticas nacionales a las condiciones y necesidades locales — y en el plano nacional entre los gobiernos, sus interlocutores internacionales y los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y de la sociedad civil. ¿Qué tipo de foros para el diálogo sobre políticas se necesitan para reunir a estos actores?
3. ¿Existe un nivel de consenso suficiente a nivel internacional y nacional en cuanto a los objetivos de política en torno a los cuales hay que converger? ¿De qué modo el objetivo ampliamente reconocido del trabajo decente para todos puede servir de punto central para los diálogos sobre políticas a nivel nacional e internacional?
4. Hay pocas probabilidades de poder iniciar un proceso de diálogo y librarse de la práctica de la condicionalidad de las políticas aplicada por algunas organizaciones y países si no se cuenta con estímulos adecuados. En este sentido, habría que examinar si la Guía práctica para la incorporación sistemática del empleo y el trabajo decente de la Junta de Jefes Ejecutivos de las Naciones Unidas (JJE) aprobada recientemente ofrece una vía práctica para poder avanzar en el campo de acción abarcado por sus organizaciones miembros.
5. Dado que la coherencia de las políticas empieza «en casa», ¿cuál es el medio más eficaz para que los gobiernos y los parlamentos logren una mayor coherencia en materia de políticas en las posiciones que adoptan sus respectivos países en las organizaciones internacionales?
FDW-2007-09-0278-1-En.doc
1 El apartado ii) del artículo I del Convenio Constitutivo del FMI de 1944 estipula que uno de sus fines será «facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, contribuyendo así a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de política económica».
El artículo 2 del capítulo II de la Carta de La Habana de 1948, cuya finalidad consistía en definir el papel de una Organización Internacional de Comercio, estipula lo siguiente: «Los Miembros reconocen que la prevención contra el desempleo o el subempleo, mediante la creación y el mantenimiento en cada país de oportunidades ventajosas de empleo en favor de quienes tengan aptitud y voluntad para el trabajo, así como de un volumen considerable, cada vez mayor, de producción y de demanda efectiva de mercancías y servicios, no es sólo un asunto de orden interno, sino también un requisito necesario para el logro (…) de la expansión del comercio internacional y, por consiguiente, para el bienestar de todos los demás países». La Carta de La Habana fue elaborada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo. Esta Carta no fue adoptada por el Congreso de los Estados Unidos y, en lugar de una Organización, entró en vigor, con una pequeña secretaría, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1948. Hubo que esperar hasta 1994 para establecer la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el Preámbulo del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC figura el siguiente considerando sobre sus objetivos: «Reconociendo que sus relaciones en la esfera de la actividad comercial y económica deben tender a elevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva y a acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses según los diferentes niveles de desarrollo económico».
2 Véase Comercio y Empleo: Los retos de la investigación sobre las políticas, Estudio conjunto de la OIT y la Secretaría de la OMC (Ginebra, 2007).
3 Por una globalización justa: crear oportunidades para todos, informe de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización (OIT, Ginebra, 2004).