Políticas de protección social en pro de la cohesión social y el desarrollo económico
¿Hacia una base social global?
Necesidad de una estrategia global
para la seguridad social
En la era de la globalización se ha hecho más acuciante la necesidad de contar con sistemas sólidos de seguridad social que reduzcan eficazmente la pobreza y la desigualdad y al mismo tiempo fomenten el crecimiento económico. Sin embargo, el 80por ciento de los trabajadores del mundo no tienen seguridad social o bien ésta es muy limitada. Además, incluso en los países que cuentan con sistemas establecidos desde hace tiempo, muchos trabajadores no están totalmente cubiertos en lo que respecta a la atención básica de salud, la vejez y contingencias como el desempleo y la enfermedad. En una economía de mercado cada vez más globalizada crear sistemas sólidos de protección social, de los que la seguridad social es un componente fundamental, exige esfuerzos coordinados a nivel internacional, en particular para apoyar la reducción de la pobreza en los países en desarrollo. Los efectos de una cobertura insuficiente de la seguridad social se dejan sentir más allá de las fronteras internacionales y es necesario poner en común los recursos globales para financiar una base social adecuada en todos los países.
«Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social» estipula el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, pero casi 60años después estamos todavía muy lejos de hacer realidad este derecho. Para muchas personas un conjunto básico de prestaciones podría marcar la diferencia entre una vida llevadera y una vida miserable, o incluso la diferencia entre la vida y una muerte prematura. Millones de niños menores de cinco años mueren cada día en Africa simplemente porque no tienen acceso a una atención de salud adecuada y porque se carece de ingresos para garantizar su alimentación.
Según las estimaciones de la OIT, sería necesario menos del 2 por ciento del PIB mundial para proporcionar un conjunto básico de prestaciones de la seguridad social a todos los pobres del mundo. La protección social es un poderoso instrumento para aliviar la pobreza y la desigualdad. Ha reducido la pobreza y mitigado la desigualdad en casi un 50 por ciento en muchos países de la OCDE. Se pueden citar ejemplos de sistemas modestos de prestaciones sociales universales que han obtenido muy buenos resultados en Africa, América Latina y Asia. En Botswana, Mauricio, Namibia y Sudáfrica, por ejemplo, las pensiones básicas universales han mostrado tener efectos positivos en la reducción de la pobreza. Se ha adquirido una valiosa experiencia en cuanto a las posibles funciones de las transferencias sociales para luchar contra la pobreza en países como Brasil y México y en algunas partes de la India. La experiencia muestra que la aplicación de sistemas básicos de seguridad social en países de ingresos bajos puede aportar una contribución enorme al logro del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir la pobreza a la mitad para 2015. Con todo, invertir en la seguridad social todavía no ha logrado convertirse en una estrategia de desarrollo ampliamente aceptada.
La fase reciente de la globalización financiera ha coincidido con una erosión real o percibida de la viabilidad fiscal de la protección social, pero esto sucede precisamente en un momento en que se necesita más que nunca la seguridad social como consecuencia de la intensificación de la inestabilidad del mercado laboral debido a los cambios tecnológicos, la liberalización del comercio y los cambios de la producción mundial. Estos factores exacerban la inseguridad entre los trabajadores y las empresas tanto en los países desarrollados como en desarrollo. La necesidad de desplegar esfuerzos enérgicos y concertados a nivel nacional e internacional tendentes a lograr una «base social global» que sea viable se ha convertido pues en un imperativo para lograr que la globalización sea justa, y sea percibida como tal y por consiguiente sea sostenible políticamente.
Crear un consenso sobre
la importancia de invertir
en la seguridad social
¿Por qué la estabilización de los sistemas de seguridad social o la introducción de al menos sistemas básicos de la seguridad social no desempeña un papel más importante en las políticas económicas y de desarrollo? En un entorno de fuerte competencia del mercado mundial, todo lo que pueda suponer un perjuicio para la competitividad nacional es objeto de un examen riguroso. Así, los gastos sociales, que se sitúan entre un 25 y un 35 por ciento del PIB en los países industrializados y entre un 5 y un 15 por ciento del PIB en muchos países en desarrollo de ingresos medianos, tienen que justificarse en términos económicos. El debate político internacional sobre la protección social se ha convertido en un debate sobre viabilidad fiscal y económica. Los costos se consideran desde un punto de vista económico y los beneficios sólo desde un punto de vista social.
En el mundo desarrollado este debate presenta dos vertientes. Por un lado, desde el punto de vista de los ingresos, se considera que la globalización limita el espacio fiscal para las transferencias a través de la competencia fiscal mundial, ya sea real o supuesta, mientras que por el lado de los gastos, el envejecimiento de la población da lugar a niveles de dependencia más elevados y, por consiguiente, se considera un factor que inevitablemente hace subir los niveles de gasto. En el mundo en desarrollo, el debate sobre el espacio fiscal trata además de la viabilidad económica y fiscal pero también es implícitamente un debate sobre los costos de oportunidad. Se sostiene que los escasos recursos públicos se pueden invertir mejor de otras maneras que generarían más crecimiento económico que a la larga sería más beneficioso para el bienestar de la población que los pagos de transferencias supuestamente «improductivos».
Los sistemas nacionales de seguridad social en los países industrializados fueron objeto de presiones políticas tras las dos crisis del petróleo del decenio de 1970, cuando disminuyó el crecimiento económico y se contrajo o al menos dejó de expandirse el espacio fiscal para las transferencias de ingresos en efectivo o en especie. La necesidad de contener los gastos de la seguridad social se dejó sentir de forma incluso más pronunciada cuando la globalización despegó con plena fuerza a principios del nuevo milenio. La presión para obtener buenos resultados en un entorno competitivo mundial dio lugar a una visión parcial de la seguridad social como un costo para la sociedad en lugar de un posible beneficio y una inversión en las economías y las personas. Mientras prevalezca esta visión será difícil evitar una caída en picado de los gastos sociales públicos. Sin embargo, las transferencias sociales también son buenas para el desarrollo económico — además de tener efectos positivos en el desarrollo social, si están bien concebidas, producen una alta rentabilidad económica y, por consiguiente, deberían considerarse una inversión.
La seguridad social como
inversión económica
El crecimiento económico no llega automáticamente alas capas inferiores yson necesarias políticas redistributivas incluida la seguridad social para reducir la pobreza y la desigualdad
Si bien los recursos generados por el crecimiento económico son esenciales para la reducción sostenida de la pobreza, la experiencia muestra que el crecimiento no reduce automáticamente la pobreza si no se establecen mecanismos redistributivos (como los sistemas de seguridad social). Países con el mismo nivel de PIB per cápita muestran muy diversos grados de pobreza y uno de los principales factores que afectan al nivel de pobreza es la existencia de un sistema eficaz de seguridad social. El crecimiento no llega a los más pobres o lo hace de forma demasiado lenta a no ser que se establezcan políticas públicas que promuevan su redistribución.
Un bajo nivel de desarrollo económico
no impide el crecimiento del gasto social
En cualquier nivel dado de PIB per cápita el gasto social entre los diferentes países es muy diverso. Esto implica que las condiciones difieren de un país a otro (por ejemplo, la situación demográfica) pero también que existe un amplio margen de maniobra en lo que respecta a la elección del nivel de gasto social nacional. Sin embargo, para muchos países en desarrollo muy endeudados pueden existir importantes limitaciones fiscales y políticas relacionadas con los reembolsos de las deudas insostenibles y las condicionalidades impuestas por las instituciones financieras internacionales.
Un país puede tener un nivel elevado
de gastos sociales y ser competitivo
en los mercados mundiales
Existe una importante correlación entre la productividad por hora y el gasto per cápita destinado a la protección social en los países de la OCDE. Aunque no estamos seguros de que exista una relación de causalidad, sí sabemos que el importante gasto per cápita en protección social puede coexistir con una productividad elevada; también sabemos que un nivel elevado de seguridad social no entraña automáticamente la supresión de empleos y, por consiguiente, sabemos que un gasto social elevado y un alto rendimiento económico son compatibles. La equidad social y la eficacia no son forzosamente contradictorias. Las políticas sociales bien concebidas pueden ir estrechamente unidas a un alto rendimiento económico.
El gasto social como factor de inversión
Sabemos que los sistemas de seguridad social reducen la pobreza. En el informe sobre el desarrollo mundial de 2005 del Banco Mundial se sostiene que la pobreza es un riesgo para la seguridad y que la falta de seguridad dificulta la creación de un clima de inversión1. Además, las personas que gozan de una seguridad material mínima pueden permitirse correr riesgos empresariales2. Las prestaciones de la seguridad social pueden facilitar el ajuste de los mercados laborales en el mundo desarrollado y en el mundo en desarrollo. Pueden contribuir así a facilitar la aceptación pública de los cambios globales en los procesos de producción desencadenados por la globalización. Los sistemas colectivos de seguridad social suelen ser más eficaces socialmente ya que proporcionan a un gran número de ciudadanos un grado razonable de seguridad por un porcentaje inferior de ingresos nacionales que los sistemas que dependen de la prestación privada.
Además, la protección social desempeña una función esencial de estabilización o anticíclica en las crisis económicas o financieras, al mantener cierto grado de demanda efectiva en la economía ayudando así a las empresas nacionales a mantenerse a flote. Los estudios de la OIT indican que los efectos económicos y sociales de la crisis de Asia Oriental de 1997 habrían sido mucho menos graves si los países hubiesen invertido suficientemente en regímenes de protección social. La recuperación de Argentina mucho más rápida de lo previsto de su crisis de 2001 se atribuye en parte al «Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados» que se introdujo tras la crisis para proporcionar ingresos básicos a los hogares de desempleados a cambio de trabajo.
Estrategia fiscal para invertir
en una base social global
Según algunas estimaciones, el coste que supone saldar el déficit de seguridad social para los países más pobres es del orden de 380.000 millones de dólares anuales. Por lo tanto, incluso si la comunidad internacional pudiese duplicar el volumen de la AOD de su nivel actual que se sitúa aproximadamente en 70.000millones de dólares al año (desembolsos netos), la mayor parte de la financiación tendría que seguir incumbiendo a los Estados. Sin embargo, nunca se podrá insistir lo suficiente en la función catalizadora que la ayuda adicional neta puede desempeñar para poner en marcha los regímenes nacionales de protección social. Algunos donantes están empezando a ver los resultados, pero todavía queda mucho por hacer para incorporar la protección social en el debate y en la política de desarrollo.
A nivel nacional, el espacio fiscal es evidentemente limitado, especialmente en las primeras fases de desarrollo en las que la introducción de las prestaciones de seguridad social tendrían que ir secuenciadas por orden de prioridad.
Sin embargo, las estimaciones de la OIT han mostrado en el caso de 12 países en desarrollo que prácticamente todos los países pueden permitirse tener algún tipo de seguridad social básica. Un conjunto básico de medidas consistentes en pensiones modestas y prestaciones por hijos a cargo en Senegal y la República Unida de Tanzanía, por ejemplo, podría reducir en un 40 por ciento el número de personas que viven por debajo del umbral de pobreza (medido en función del umbral de pobreza alimentaria) y costaría menos de un 4 por ciento de sus respectivos PIB. Al mismo tiempo, los países tienen que invertir en la concepción de un sistema fiscal y en mecanismos eficaces de recaudación de contribuciones. El costo neto de las inversiones tempranas en un conjunto básico de prestaciones de seguridad social podría de hecho ser nulo o incluso negativo, dados los efectos de compensación de los resultados económicos positivos previstos.
El programa Oportunidades de transferencias en efectivo condicionadas en México reduce en un 19 por ciento los días de ausencia por enfermedad de los adultos, lo que supone un importante impulso para la productividad. El programa efectivo por educación en Bangladesh aumentó las ganancias a lo largo de la vida de los beneficiarios en un 25 por ciento, lo que constituye de nuevo una indicación de un aumento de la productividad3. Suponiendo que sólo aumentásemos los niveles generales del PIB en un 10 por ciento por concepto de aumentos de la productividad vinculados a los regímenes básicos de seguridad social, los regímenes modestos deberían autoamortizarse rápidamente. A largo plazo, y previa inversión en los mecanismos de recaudación de impuestos, los ingresos fiscales aumentarían en consonancia con el crecimiento creando el espacio fiscal necesario para financiar las prestaciones.
Los sistemas de seguridad social reducen efectivamente la pobreza y la desigualdad y son compatibles con un elevado crecimiento económico, siempre y cuando estén bien concebidos y no den lugar al derroche y a incentivos perversos. La cuestión fundamental para los gobiernos, los interlocutores sociales y la sociedad civil a la hora de configurar las políticas de seguridad social en todos los países independientemente de su nivel de desarrollo, no reside en si se ha de disponer de dichos sistemas sino en cómo concebir sistemas equilibrados.
Los sistemas de seguridad social pueden contribuir a mitigar las fracturas sociales profundas vinculadas a la globalización. Pueden contribuir a estabilizar las sociedades en los países de ingresos bajos, de ingresos medianos y de ingresos altos por igual. Las sociedades estables de los países de ingresos bajos aportan un beneficio económico directo a los países económicamente más avanzados ya que sólo los países estables proporcionan un entorno favorable para la inversión, volúmenes superiores de comercio y un mayor crecimiento mundial. Establecer un sistema de seguridad social redunda en interés de todos los países independientemente de que otros procedan de la misma forma. Sin embargo, si todos los países avanzaran al unísono, probablemente los progresos para mitigar la pobreza y promover el crecimiento serían más rápidos y estarían más uniformemente repartidos. Por lo tanto, la labor tendente a facilitar que los países de ingresos más bajos realicen inversiones iniciales en sistemas de seguridad social debería ser un componente importante de las estrategias de desarrollo internacional.
En el marco de su campaña para promover la ampliación de la cobertura de la seguridad social, la OIT trata de que el derecho a la seguridad social se convierta en una realidad para todas las personas mediante la promoción de la introducción temprana de un conjunto básico y modesto de prestaciones de seguridad social para todos los residentes que constaría de:
n prestaciones universales por hijos a cargo,
n acceso universal a los servicios esenciales de salud,
n ayuda financiera modesta para los trabajadores pobres incapaces de ganar lo suficiente para que sus familias puedan superar la pobreza como resultado del subempleo o de una baja productividad, y
n pensiones básicas financiadas por los impuestos para las personas de edad, los discapacitados y aquellos que han perdido el sostén de la familia.
Esto podría constituir el componente de seguridad social de una base social global. La OIT está actualmente examinando si sus instrumentos jurídicos (esto es, los convenios y las recomendaciones) son adecuados para apoyar estas políticas o si bien se deberían revisar con miras a crear un compromiso más amplio y obtener legitimación para la campaña mundial sobre la ampliación de la seguridad social mediante la promoción de una base social global. Al mismo tiempo, la OIT ha emprendido importantes actividades de cooperación técnica que apoyan a los países en el examen de la viabilidad y la aplicación de prestaciones pecuniarias y médicas básicas.
FDW-2007-09-0278-1-En.doc
1 Véase Banco Mundial, 2005: Un mejor clima para la inversión en beneficio de todos (Washington, DC).
2 Véase CAD de la OCDE, 2006: Promoting pro-poor growth: Key policy messages (París: Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE), htpp://www.oecd.org/dataoecd/33/54/36570936.pdf.
3 Véase DfID, 2005: Social Transfers and Chronic Poverty: Emerging Evidence and the Challenge Ahead, DfID Practice Paper (Londres: Departamento de Desarrollo Internacional, Reino Unido), http://ww.dfid.gov.uk/pubs/files/social-tranfers.pdf, págs. 14 y 17.