Documento temático para
la sesión núm. 3
Migración por motivos laborales, dentro
de las fronteras e internacionalmente
Actualmente, las migraciones laborales internacionales son un elemento central del proceso de globalización y de los esfuerzos destinados a crear oportunidades de trabajo decente para todos. Las fuerzas de la globalización han facilitado los vínculos de los mercados laborales nacionales a través de importantes mejoras en la tecnología de la información y de la comunicación y han reforzado los factores de incitación y disuasión de la migración. La migración interna, que resulta de un desplazamiento global de la población de las zonas rurales a las ciudades y del empleo agrícola a empleos en la industria manufacturera y en los servicios, suele preceder a la migración internacional.
Los déficits de trabajo decente y las aspiraciones al trabajo decente forman parte de las fuerzas impulsoras de la migración transfronteriza. La migración por motivos de empleo obedece a la incapacidad de la economía mundial en general y de ciertos países en particular de generar oportunidades de trabajo decente que sean suficientes y remuneradoras en donde viven las personas. También responde a las distintas posiciones de los países en el equilibrio demográfico, con poblaciones y fuerzas de trabajo que se expanden en unos y disminuyen en otros.
La mayoría de los migrantes del mundo, que según las estimaciones ascendían en 2005 a 191millones1, son trabajadores con sus familias en busca de empleo. Las mujeres representan un 50por ciento de los migrantes internacionales, que cada vez con mayor frecuencia emigran solas. Según estimaciones de la OIT, los trabajadores migrantes ascendían a 94 millones en 20052, quienes con sus familias representaban casi el 90 por ciento del total de migrantes internacionales. Los refugiados, los solicitantes de asilo y otros constituían casi el 10 por ciento de los migrantes. Aproximadamente un tercio de los movimientos migratorios se realizan entre países en desarrollo (de sur a sur).
Cuestiones de interés a nivel internacional
Nexo entre migración y desarrollo
Hay una creciente convergencia de opiniones a nivel internacional de que la migración laboral puede servir de motor del crecimiento y del desarrollo para todas las partes implicadas — los países de origen y de destino y los propios trabajadores migrantes. Una reciente simulación del Banco Mundial mostró que un aumento modesto del 3 por ciento del número de migrantes aumentaría los ingresos globales en 356.000millones de dólares de los Estados Unidos, mucho más que la liberalización del comercio. La mayoría de los gobiernos reconocieron estas contribuciones en el Diálogo de alto nivel sobre la migración internacional y el desarrollo de las Naciones Unidas celebrado en septiembre de 2006, y en el Foro Global de Seguimiento sobre Migración y Desarrollo, celebrado en julio de 2007 en Bruselas. Por consiguiente, el objetivo de la política debería ser potenciar al máximo los efectos positivos y minimizar los aspectos negativos de la migración internacional.
Sin embargo, no se ha llegado a un acuerdo sobre los mecanismos precisos a través de los cuales la migración incide en el desarrollo y el crecimiento.
En los países de destino, la migración de trabajadores rejuvenece la fuerza de trabajo, vuelve rentables muchos sectores con alto coeficiente de mano de obra como la agricultura y los servicios, promueve el espíritu empresarial, apoya los regímenes de pensiones, y satisface la demanda de calificaciones de las nuevas industrias de alta tecnología. Hay muchos ejemplos de los beneficios que aporta la migración. Históricamente, sociedades como Australia, Argentina, Canadá y los Estados Unidos se han construido con la migración. Europa Meridional proporciona ejemplos más recientes de la contribución de la migración laboral al sostenimiento de economías dinámicas. El Gobierno de España ha estimado que el 30 por ciento del crecimiento económico anual medio entre 1996 y 2005 se debió a la inmigración3. El estudio español y otros estudios realizados por el Ministerio del Interior británico confirmaron la contribución fiscal positiva de los migrantes a la economía nacional además de otras repercusiones positivas.
En las regiones en desarrollo de donde proceden la mayoría de los migrantes, las contribuciones positivas de la migración se reflejan en los flujos de remesas, las inversiones, la tecnología y las calificaciones fundamentales a través de la migración de retorno y las diversas contribuciones de las comunidades transnacionales (diásporas)4. Al mismo tiempo, dado el reconocimiento cada vez mayor del capital humano de conocimientos técnicos y del aprendizaje como aspectos fundamentales para el desarrollo, los países de origen están prestando cada vez mayor atención a los riesgos de una fuga de cerebros.
Las remesas son la contribución más tangible de la migración a los países de origen. En 2006, alcanzaron la cifra de 206.000 millones de dólares y las remesas totales incluidas las transferencias informales pudieran aproximarse a 300.000 millones de dólares5.
Políticas de migración orientadas
a los trabajadores calificados
y poco calificados
Los países desarrollados acogen mayormente a trabajadores calificados de los países en desarrollo pero ofrecen pocas oportunidades a los trabajadores poco calificados o semicalificados a pesar de la fuerte demanda de estos trabajadores en sectores como la agricultura, la construcción, el servicio doméstico y la hotelería y restauración, que atraen a los trabajadores indocumentados. Estas políticas han dado lugar a menudo a una «fuga de cerebros» de los países en desarrollo por un lado, y, por otro, al aumento de la migración irregular y de la trata de personas. Ante las oportunidades limitadas que se abren a la migración legal, prospera la trata de personas y el tráfico de trabajadores migrantes, lo que se suma a los flujos de migración irregular.
Hay un creciente interés por parte de los países de destino en promover planes de migración temporal, que admiten a los trabajadores para ocupar puestos de trabajo específicos por una duración limitada, tras la cual se espera que regresen a sus países de origen con más calificaciones, experiencia y ahorros. Las migraciones circulares, movimientos reiterados entre dos o más países, también se han presentado como un medio de reducir tanto la migración permanente como la migración irregular. La Comisión Europea ha propuesto directivas para la migración legal y la migración circular, pero que se dirigen en particular a las personas calificadas6. Son pocos los prototipos adecuados de programas temporales para trabajadores poco calificados, a excepción de algunos programas de trabajadores estacionales. Si bien hay algunos programas de admisión de trabajadores calificados, dichos programas tienden a agravar los problemas de la fuga de cerebros.
Cuestiones de protección
Según la OIT, los beneficios que aporta la migración y la protección de los derechos de los migrantes son indisociables. Los trabajadores migrantes aportan la máxima contribución al desarrollo económico y social en los países de origen y de destino cuando gozan de condiciones de trabajo decentes y cuando se respetan sus derechos laborales y sus derechos humanos fundamentales.
La protección de los trabajadores migrantes a nivel internacional sigue siendo un importante motivo de preocupación. La situación de los trabajadores migrantes en el mercado de trabajo, incluida la segunda generación en los países de destino, se caracteriza por la desigualdad de acceso al empleo, las mayores tasas de desempleo, las diferencias salariales, la discriminación y la xenofobia, y la mala integración. Estudios recientes de la OIT muestran que las tasas de discriminación se acercan al 35 por ciento en varios países europeos. Entre los grupos más vulnerables figuran las trabajadoras migrantes del servicio doméstico, las personas objeto de trata y los que se encuentran en situación irregular.
La comunidad internacional ha concebido una amplia gama de instrumentos para definir el marco político de la migración internacional en forma de convenios, recomendaciones, repertorios de recomendaciones prácticas y directrices. Se trata de instrumentos de derechos humanos universales elaborados en el marco de las Naciones Unidas, los convenios fundamentales de la OIT, y los convenios que tratan específicamente de los migrantes, a los que se pasa revista más adelante.
Trabajo decente en el propio país y reducción
de las presiones que dan lugar a la migración
Existe una responsabilidad compartida de reducir las presiones de la migración a través de la creación de empleo y trabajo decente productivos y libremente elegidos, que deberían permitir a los trabajadores ejercer el derecho a trabajar en sus propios países y contribuir a su desarrollo. La migración sería así una elección y no una necesidad.
La migración como cuestión política enlos países de destino
En muchos países de destino, hay una gran preocupación pública acerca de la migración. La opinión pública considera que las presiones de la migración superan las capacidades de sus países. A pesar de las investigaciones que muestran lo contrario, muchos dan por supuesto que los trabajadores migrantes desplazan a los trabajadores locales causando desempleo. La migración es un tema que suscita debates apasionados y es central en las elecciones políticas.
Cooperación internacional y multilateral
Aunque los Estados tienen el derecho soberano de determinar sus propias políticas de migración, una cooperación más estrecha entre ellos, por ejemplo, a través de acuerdos bilaterales y tratados multilaterales, y de procesos consultivos regionales, puede contribuir a establecer procesos de migración laboral más eficaces y a promover el empleo que reduce la pobreza.
Hay una creciente convergencia de opiniones sobre la necesidad de un régimen y de una cooperación multilaterales para gestionar la migración laboral internacional. La Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, las actividades del Grupo Mundial sobre la Migración, la Agenda Internacional para la Gestión de la Migración de la Iniciativa de Berna, la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales, la Resolución de la OIT relativa a los trabajadores migrantes (92.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, 2004), el Marco multilateral de la OIT para las migraciones laborales, el Diálogo de alto nivel de las Naciones Unidas sobre la migración internacional y el desarrollo, y el Foro Mundial sobre Migración Internacional han destacado todos la necesidad de la cooperación multilateral para potenciar al máximo los posibles beneficios de la migración laboral y minimizar sus inconvenientes.
El marco político internacional
Todas las normas del trabajo de la OIT, incluidos los convenios fundamentales consagrados en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, se aplican a los trabajadores migrantes a menos que se indique otra cosa en los instrumentos. Los dos convenios de la OIT que tratan específicamente de los migrantes, el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), junto con la Convención internacional de 1990 sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, proporcionan un amplio marco jurídico para la política y las prácticas en materia de migración que abarca la mayoría de las cuestiones relativas al trato de los trabajadores migrantes y a la cooperación interestatal para regular la migración.
La ratificación de estos instrumentos y su aplicación son esenciales para la protección de los trabajadores migrantes. Hasta la fecha, 80países han ratificado al menos uno de estos tres convenios. El Marco multilateral de la OIT para las migraciones laborales se ha inspirado en éstos y otros instrumentos internacionales y en las mejores prácticas para reunir un conjunto de principios, directrices y prácticas óptimas a fin de orientar a los países en la formulación y aplicación de las políticas sobre migración laboral7. El Marco ofrece a todos los países grandes posibilidades de aplicar los principios y prácticas óptimas contenidos en los instrumentos mencionados para mejorar sus políticas y prácticas en materia de migración. El Marco multilateral es el primero de los siete componentes del Plan de Acción de la OIT para los trabajadores migrantes adoptado por resolución de la Conferencia Internacional del Trabajo en 2004. El Plan de Acción reúne elementos relacionados con los derechos, la promoción del empleo y del trabajo decente a nivel nacional, la creación de capacidad y la mejora de la información y de la base de conocimientos. El Programa de Trabajo Decente de la OIT y el Programa Global de Empleo definen el marco para lograr la creación de empleo. Entre las normas de la OIT orientadas a la promoción del empleo figura el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm.122), la Recomendación sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm.169). Estos instrumentos mencionan explícitamente a los trabajadores migrantes.
Algunos temas del debate sobre la migración revisten especial interés para el Programa de Trabajo Decente de la OIT y por la contribución que pueden aportar a la configuración de una globalización justa.
Potenciar al máximo los vínculos
entre migración y desarrollo
Una serie de cuestiones se refieren a las remesas, como el aumento de su incidencia en la reducción de la pobreza, la disminución de los costos de transferencia y las modalidades de utilización. Se trata de saber cómo aprovechar el potencial de las remesas y la migración de retorno para generar oportunidades de trabajo decente en las comunidades locales a través de la creación de pequeñas empresas y de otras actividades generadoras de ingresos.
Cómo promover el empleo temporal para
los trabajadores migrantes, calificados
y poco calificados, para satisfacer
las necesidades del mercado de trabajo
en los países de destino
Actualmente, los países de destino promueven la migración temporal, pero ello plantea algunos problemas. En primer lugar, una gran preocupación de los países de destino es cómo garantizar que la migración temporal lo siga siendo mediante la adopción de medidas que garanticen el retorno de los trabajadores migrantes temporales a sus países al término de su relación de empleo. En segundo lugar, la migración temporal plantea la cuestión de la protección de los trabajadores migrantes, sus derechos a la igualdad y a la no discriminación, y su integración en el lugar de trabajo. Esto se aplica especialmente a los movimientos de personas físicas (Modo 4) en el marco del AGCS. En tercer lugar, los programas temporales pudieran ir en contra del interés de los empleadores de retener a los trabajadores migrantes en cuya capacitación, formación y adaptación han invertido. En cuarto lugar, es necesaria la transferibilidad de las prestaciones de la seguridad social para el éxito de la migración temporal y circular, pero hay muy pocos ejemplos concretos a ese respecto.
Coordinación y coherencia de las políticas
de migración laboral
Es importante conciliar los objetivos de la migración y las políticas de desarrollo en los países de origen y de destino. En la práctica, hay poca coordinación a nivel nacional e internacional entre las políticas de migración y las políticas de desarrollo, las políticas de ayuda y las políticas de comercio. La fuga de cerebros es un ejemplo claro de la contradicción que existe en las políticas. Los objetivos de reducción de la pobreza y de desarrollo exigen también que se abran las puertas a los trabajadores migrantes poco calificados y no sólo a los muy calificados.
Protección efectiva de los trabajadores migrantes
La agenda relativa a la protección de los derechos de los migrantes adolece de importantes lagunas en lo que respecta a la protección de los trabajadores migrantes temporales, las trabajadoras migrantes, los trabajadores en situación irregular y las personas objeto de trata. Aunque hay muchos instrumentos a nivel internacional, su ratificación por los Estados de destino deja mucho que desear. De igual modo, queda mucho por hacer en lo que respecta a la aplicación y el acceso a mecanismos de reparación incluso cuando han sido ratificados. Es necesario examinar con mayor detalle los vínculos que existen entre los derechos de los migrantes, las consecuencias para el desarrollo y el trabajo decente.
Libertad sindical y diálogo social
Alentar a los trabajadores migrantes a que constituyan libremente las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas es una base fundamental para mejorar el respeto de sus derechos y protecciones jurídicas así como para propiciar el progreso a través del diálogo. El diálogo social es necesario para formular políticas de migración laboral que sean realistas, respetuosas de las normas nacionales e internacionales y aplicables. Esto requiere reforzar las capacidades de los interlocutores sociales. Las asociaciones que representan a los trabajadores migrantes y otras organizaciones de la sociedad civil deberían asociarse en el diálogo.
FDW-2007-09-0278-1-En.doc
1 División de Población de las Naciones Unidas (2006), Trends in Total Migrant Stock: The 2005 Revision, Nueva York, 2006.
2 Extrapolación de las estimaciones de la OIT para 2000 recogidas en OIT (2004). OIT 2004. Informe VI En busca de un compromiso equitativo para los trabajadores migrantes en la economía globalizada, Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª reunión, 2004, OIT, Ginebra, junio de2004.
3 Oficina Económica del Presidente, Inmigración y economía española: 1996-2006, 15 de noviembre de 2006. http://www.redri.org/new/images/ archivos/2006-11-15_msebastian_apie-inmigracin_y_ec_espaola_1996-2006.pdf.
4 OIT (2004), En busca de un compromiso equitativo para los trabajadores migrantes, op. cit.; OIM (2005); Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (2005), Las migraciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para actuar, Ginebra. Naciones Unidas (2006): Migración internacional y desarrollo, informe del Secretario General. Nueva York, sexagésimo período de sesiones: Tema 54 c) del programa – Globalización e interdependencia: migración internacional y desarrollo. A/60/871, Naciones Unidas. http://www.un.org/ga/61/second/item55summary.shtm.
5 Véase Banco Mundial, Migration and Remittances Factbook, Grupo de análisis de las perspectivas de desarrollo, Banco Mundial, Washington D.C., 2007. http://worldbank.org/QGUCPJTOR0.
6 Comisión de las Comunidades Europeas. (2005), Plan de política en materia de migración legal, Bruselas, Comunicación de la Comisión, COM (2005) 669 final, Bruselas, 21 de diciembre de 2005; Comisión de las Comunidades Europeas. (2007), Migración circular y asociaciones de movilidad entre la Unión Europea y terceros países, Bruselas, Comunicación de la Comisión, COM (2007) 248 final, Bruselas, 16 de mayo de 2007.
7 OIT (2006), Marco multilateral de la OIT para las migraciones laborales: Principios y directrices no vinculantes para un enfoque de las migraciones laborales basado en los derechos, Ginebra. http://www.ilo.org/public/english/
protection/migrant/download/impr_framew_sp.pdf.