Documento temático para
la sesión núm. 1
Colmar las brechas en materia deconocimientos
En el contexto de la globalización, laeducación y las calificaciones cobran un valor primordial
La globalización ha intensificado la competencia internacional entre empresas y países en relación con los productos y servicios, en particular en lo que respecta a diseño, distribución y costo. En consecuencia, el desarrollo de una fuerza de trabajo de alta calidad ha cobrado ahora un valor primordial. Se ha incrementado principalmente la demanda de profesionales, técnicos, personal de dirección y personal de producción formado y calificado así como personal de oficina capaces de realizar las tareas conforme a los niveles exigidos, de innovar continuamente y de mejorar los procesos y productos mediante la aplicación de nuevas tecnologías.
Al mismo tiempo, las nuevas teorías acerca de cómo aprenden las personas se están utilizando para adaptar los sistemas de educación y formación y mejorar las competencias y la empleabilidad de la fuerza de trabajo. La competencia es un concepto más amplio que la calificación y abarca las capacidades de los individuos para aplicar y adaptar sus conocimientos, su comprensión y sus calificaciones en una determinada ocupación y en un entorno laboral dado. Su objetivo es colmar la brecha que existe entre los conocimientos adquiridos en la educación formal y los adquiridos en el trabajo, problema que se viene dando desde hace tiempo pero que ahora se ha agudizado en muchos países.
Muchos estudios de la OIT, la UNESCO, el Banco Mundial, la OCDE y la Unión Europea, entre otros, confirman la importancia de invertir en sistemas de educación y formación de alta calidad. Entre los beneficios que esto reporta figuran los siguientes:
n los trabajadores (competentes) que poseen una mejor educación y formación producen y ganan más;
n la educación y la formación mejoran la empleabilidad de las personas y la movilidad de los trabajadores, y aumentan también la capacidad de investigar e innovar y de adaptarse a los cambios tecnológicos;
n los niveles elevados de educación y calificación influyen en la trayectoria del desarrollo económico nacional, atraen las inversiones extranjeras y promueven el crecimiento;
n los países que cuentan con un porcentaje mayor de trabajadores con buen nivel de educación y calificados en sus fuerzas de trabajo han aumentado la productividad a un ritmo más rápido;
n la educación y la formación generan otros beneficios sociales importantes — menor dependencia de la ayuda a los ingresos para los desempleados, menor incidencia delictiva, comportamiento más respetuoso de la ley y sensibilización en materia de salud.
El reto de adaptar los sistemas deeducación y formación
Si bien las limitaciones de recursos son muy diferentes entre, por ejemplo, los países menos desarrollados y las economías industrializadas, prácticamente todos los países tienen que hacer frente a importantes retos a la hora de reorganizar sus sistemas de educación y formación para responder a los cambios de la demanda de calificaciones y mejorar el entorno de aprendizaje en el trabajo y en los centros de educación.
La transición de la escuela al trabajo
Lograr que los jóvenes tengan un buen comienzo en la vida laboral es una cuestión que preocupa en todo el mundo y es una prioridad del Programa de Trabajo Decente de la OIT1. Un elemento fundamental es la capacidad de los jóvenes para acceder a puestos de trabajo decentes como empleados o trabajadores por cuenta propia y conservar dichos puestos. Los jóvenes que carecen de la educación adecuada y de calificaciones que respondan a las necesidades del mercado tienen menos oportunidades de conseguir puestos de trabajo decentes, de generar ingresos razonables, o de continuar sus estudios. Para los empleadores, la inversión en nuevas tecnologías de producción constituye un alto riesgo si escasean las calificaciones pertinentes y no hay una cultura de aprendizaje sólida.
Los países industriales y algunos países en desarrollo han invertido importantes fondos públicos en educación y formación secundaria, terciaria y profesional, y en los últimos diez años ha aumentado significativamente el porcentaje de la fuerza de trabajo con educación terciaria. Sin embargo, sólo en unos cuantos países la productividad ha crecido al mismo ritmo que el nivel de instrucción terciaria de la fuerza de trabajo y en muchos países el desempleo de los jóvenes sigue siendo un problema importante. Esto, sumado a los datos según los cuales las calificaciones de los titulados no se corresponden con las necesidades de los empleadores, ha dado lugar a que se cuestione el contenido y la calidad de la educación superior.
Parte del problema de la empleabilidad de los jóvenes reside en el hecho de que sus conocimientos teóricos y prácticos y sus calificaciones educativas y de formación no concuerdan con las oportunidades actuales del mercado de trabajo. La solución consiste en lo siguiente:
n extender la orientación profesional a los jóvenes;
n establecer normas profesionales nuevas o revisadas para los premios a la educación y formación mediante mejores asociaciones con la industria;
n garantizar la calidad de los servicios de educación y formación mediante la introducción de sistemas nacionales de calificación profesional, la formación basada en las competencias y la evaluación de las calificaciones;
n realizar progresos en el análisis de las demandas del mercado de trabajo en particular en el sector de la industria a nivel regional y local;
n mejorar la profesionalización de la educación profesional y la gestión de la formación.
La falta de capacidad en materia de educación y formación sigue siendo un freno para el progreso de muchos países en desarrollo a pesar de la bien documentada rentabilidad de estas inversiones en términos de aumentos salariales, mejora de la salud y prevención del VIH/SIDA. Se ha estimado que proporcionar a las niñas un año más de educación general hace aumentar sus posibles salarios entre un 10 y un 20 por ciento. La situación en Africa es especialmente grave: más de 40millones de niños no están escolarizados en Africa Subsahariana y más del 60 por ciento de los niños abandonan la escuela en Chad, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Madagascar y Rwanda2. Es necesario que en el continente africano se proporcione educación básica gratuita para todos a fin de dotar a las personas con calificaciones básicas como la lectura, la escritura y la aritmética así como conocimientos de informática.
En muchos países en desarrollo, en particular en los menos desarrollados, la productividad de las empresas de la economía informal sigue siendo baja, mientras que las tecnologías agrícolas y el rendimiento de los agricultores se han estancado. Vincular las calificaciones nuevas y superiores con la introducción de nuevas tecnologías es un aspecto central de las posibilidades que existen de mejorar la productividad de los trabajadores, los agricultores y las empresas. Sin embargo, es importante que se considere la «tecnología» como algo más que un simple bien de equipo. Los conocimientos especializados que los usuarios de nuevas tecnologías necesitan para poder adaptar y utilizar las tecnologías tienen tanta sino más importancia. La formación de profesionales, técnicos y trabajadores calificados es esencial como lo pone de manifiesto el número de países en desarrollo que experimentan una infrautilización masiva de trabajadores y graves déficit de calificaciones. Esto está frenando el crecimiento y, por consiguiente, inhibiendo un ritmo más rápido de reducción de la pobreza.
Liberarse de la trampa de los bajos niveles
de calificación, productividad, salarios e inversión
Liberarse de la trampa de los bajos niveles de calificación, productividad, salarios e inversión requiere centrarse en la transición de la escuela a la vida laboral. En muchos países, las calificaciones educativas que se requieren para acceder a la enseñanza y formación técnico-profesional públicas consisten en un certificado de educación básica obligatoria. Esto excluye de hecho a una gran proporción de jóvenes, muchos de los cuales salen de la formación profesional estructurada con un bajo nivel de instrucción. Al tiempo que se mejora la educación escolar para garantizar que muchos más jóvenes superen la educación básica obligatoria, es necesario desarrollar calificaciones profesionales a nivel intermedio y establecer mecanismos para el reconocimiento de las calificaciones adquiridas en el empleo.
Para compensar las deficiencias de la enseñanza y formación técnico-profesional públicas, están proliferando los centros de educación y formación privados, en particular en Asia, donde existe una importante demanda de trabajadores calificados. El acceso a los sistemas privados depende, en general, de la capacidad para pagar las tasas académicas. Por consiguiente, se corre el riesgo de agrandar todavía más las diferencias entre una clase media capaz de pagar la educación de sus hijos y la gran mayoría de familias que dependen de un sistema estatal deficiente. Si bien una parte de la formación privada es de alta calidad, todavía no está bien reglamentada, por lo que los clientes pueden ser objeto de abusos.
Modernizarse para responder a estos nuevos retos causará considerables presiones en los sistemas de formación y educación existentes, en particular en los países en desarrollo. Estudios realizados por la OIT mostraron que la empleabilidad de los titulados se veía limitada por la calidad de la formación así como por su oferta excesiva en los oficios industriales básicos más populares — soldador, electricista, mecánico, etc., lo que redundaba en niveles elevados de desempleo3. Además, pocos sistemas de enseñanza y formación técnico profesional proporcionan formación en las competencias empresariales básicas necesarias para los trabajadores por cuenta propia y las pequeñas empresas. La falta de inversión ha retrasado la introducción de nuevos programas de aprendizaje, de equipo y material de formación y el empleo de instructores capaces. Muchos no pueden mantener la calidad de los servicios insuficientes que se prestan actualmente, y mucho menos responder a la demanda de nuevas competencias y nuevas técnicas capaces de mejorar las calificaciones de los trabajadores con bajo nivel de instrucción.
Junto con un aumento de la inversión, una estrategia de calificaciones para el desarrollo requiere que se preste especial atención al establecimiento de una nueva relación con los empleadores para garantizar que las competencias se adaptan mejor a la demanda. El desarrollo de calificaciones nacionales basadas en las competencias en estrecha colaboración con la industria responderá de forma más adecuada a las necesidades laborales y hará que la formación para la adquisición de calificaciones sea más pertinente y las calificaciones más empleables.
Las prioridades para los sistemas de formación y de educación en los países en desarrollo son:
n cumplir el Objetivo de Desarrollo del Milenio de velar por que todos los niños y niñas terminen un ciclo completo de enseñanza primaria y el Marco de Acción de Dakar sobre Educación para Todos;
n fomentar una colaboración más estrecha entre los sectores público y privado para el establecimiento de sistemas de educación y formación;
n mejorar el análisis de la demanda del mercado de trabajo con respecto a la prestación de servicios de educación y formación;
n ampliar el suministro de formación empresarial y de formación comercial;
n apoyar a las instituciones privadas de formación y controlar su calidad.
Asociaciones público-privadas para mejorar
la prestación de servicios de educación y formación
Los conocimientos y las calificaciones útiles se pueden adquirir de muchas formas. Se supone que la educación general proporciona los conocimientos y capacidades básicas para leer, escribir, comprender y realizar operaciones aritméticas. Los conocimientos básicos de informática se añaden ahora a la lista de calificaciones fundamentales. Sin embargo, los trabajadores necesitan tener otras calificaciones generales en el trabajo para ser productivos y eficaces. Entre ellas, figura la capacidad para comunicarse, analizar y resolver problemas en la producción; trabajar cumpliendo las normas de calidad; mantener relaciones con los usuarios, clientes y colegas, y supervisar a otros. Además, la mayoría de los trabajadores tienen que tener competencias profesionales específicas en las ocupaciones que han elegido para realizar un determinado conjunto de tareas conforme a las normas profesionales.
Las políticas y sistemas nacionales de educación y formación tienen que hacer frente cada vez más a la dificultad de adaptarse continuamente a las demandas de mercados e industrias competitivos, así como a las necesidades de aprendizaje de los individuos. Los sistemas escolares de educación y formación parecen tener, por su naturaleza, una capacidad limitada para desarrollar las competencias más específicas relacionadas con el trabajo y, por consiguiente, el aprendizaje en el lugar de trabajo y la formación en la empresa se han vuelto indispensables. Además, la formación profesional desarrollada principalmente por organismos gubernamentales sin contar con la dirección y fuerte participación de expertos de organizaciones de empleadores y de sindicatos, suele ser de dudosa calidad. La reforma de los sistemas para garantizar una asociación público-privada sólida en materia de educación y formación es una cuestión prioritaria en todo el mundo. Entre otras cuestiones cabe citar las siguientes:
n establecimiento de políticas nacionales de educación y de formación;
n constitución de órganos locales y nacionales integrados por representantes de los empleadores y de sindicatos así como de otras partes interesadas para prestar asesoramiento en material de políticas y aplicación;
n evaluación y proyección de la demanda de calificaciones de la industria y ocupaciones específicas habida cuenta de los mercados internacionales y de los nuevos productos y del desarrollo tecnológico;
n dirección del proceso de formulación de normas profesionales para oficios y profesiones;
n determinación de la forma en que se deben evaluar y certificar las calificaciones y competencias;
n asesoramiento sobre los tipos de equipo y tecnologías que han de utilizar las instituciones de enseñanza y formación técnico-profesional;
n creciente aceptación de estudiantes durante períodos más largos de tiempo de formación en el empleo y prestación directa de servicios de formación en el lugar de trabajo;
n Adopción de nuevos enfoques encaminados a la mejora de las calificaciones para los operadores de la economía informal.
Empleabilidad y formación profesional enla economía informal y lascomunidades
Una estrategia para mejorar la economía informal no puede basarse exclusivamente en los titulados de los sistemas de formación formales que aportan sus calificaciones en las pequeñas empresas de la economía informal. El principal objetivo del desarrollo de las calificaciones en la economía informal es pues mejorar las calificaciones de las mujeres y los hombres que trabajan informalmente y encontrar medios para que se reconozcan formalmente sus calificaciones con frecuencia considerables.
El aprendizaje informal constituye la modalidad más importante de desarrollo de las calificaciones en muchos países en desarrollo en donde millones de jóvenes adquieren calificaciones a través de un maestro artesano o de un empresario con experiencia en un proceso de aprendizaje mediante la ejecución y la formación en el empleo. Sin embargo, el aprendizaje informal adolece de importantes deficiencias. Una deficiencia decisiva es que los aprendices casi nunca adquieren conocimientos teóricos o calificaciones no tradicionales y superiores dado que la formación se limita a las propias calificaciones y competencias del maestro artesano. Este carácter estático del desarrollo de las calificaciones en el aprendizaje informal constituye un importante obstáculo para el progreso tecnológico en las empresas de la economía informal y en las explotaciones agrícolas.
El principal dilema que se plantea es saber si los gobiernos deberían intervenir o no en los sistemas de aprendizaje informal para mejorar la calidad del aprendizaje y la empleabilidad de los jóvenes aprendices. Esto podría entrañar reglamentaciones que serían muy difíciles de aplicar en la práctica. Asimismo, no resulta fácil establecer fronteras entre el desarrollo de calificaciones en estos aprendizajes informales y el aprendizaje en el marco de la comunidad en el que personas de todas las edades aprenden haciendo su trabajo diario en la agricultura, las tareas domésticas, el cuidado de los niños, y el trabajo artesanal ocasional. Dada la enorme cantidad de personas que viven en comunidades sin acceso a medios formales para adquirir calificaciones, el aprendizaje en el marco de la comunidad tiene un gran potencial para mejorar las capacidades de las personas de reducir su pobreza. Muchos programas de formación por conducto de servicios empresariales privados, ONG e instituciones de formación pública proporcionan cursos de formación de corta duración en ocupaciones específicas (preparación de alimentos, construcción, producción agrícola, comercialización, etc.) que pueden tener repercusiones materiales inmediatas en los ingresos y la empleabilidad (como se documenta en los proyectos de formación para fomentar la autonomía económica rural (TREE) que impulsa la OIT en Pakistán y Filipinas).
La cuestión principal es que los procesos de aprendizaje y postaprendizaje tienen que conectarse con la información, las herramientas, el crédito y las cadenas de valor que permiten a los participantes mejorar considerablemente la rentabilidad y la productividad de sus escasos bienes. El enfoque TREE de la OIT para mejorar la empleabilidad y la capacidad de generación de ingresos de los pobres empieza por la formación basada en la comunidad pero a continuación proporciona acceso a determinados tipos de apoyo posteriores a la formación que pueden hacer que una calificación recién adquirida se transforme en un empleo o en un empleo independiente: acceso al crédito, formación empresarial y evaluación del mercado, por ejemplo. El aprendizaje también implica la capacidad de adoptar decisiones fundadas a la hora de elegir entre una serie de opciones. Esto es cada vez más importante en el sector agrícola en donde predomina la pobreza. Los conocimientos sobre los distintos cultivos o ganado pueden contribuir a combinar las ventajas de una rentabilidad superior con un alto coeficiente de mano de obra, lo que da lugar a un aumento del empleo y a la creación de riqueza. Por ejemplo, en un estudio comparativo de la OIT/FAO sobre los cultivos que se cosechan en Liberia para determinar los que tienen más posibilidades de generar empleo y riqueza se llegó a la conclusión de que el cultivo del arroz puede generar cuatro veces más empleos que el cultivo del maíz por acre, mientras que, con las actuales estructuras de costo, la rentabilidad media del cultivo del arroz es sólo un 40 por ciento inferior a la del maíz4.
Mobilización de la acción internacional
para el desarrollo de calificaciones
La relación que existe entre el desarrollo de las calificaciones y la empleabilidad, por un lado, y el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, por otro, es fundamental en el Programa Global de Empleo de la OIT y en los programas de trabajo decente por país5. El desarrollo de las calificaciones es también una estrategia importante para hacer frente a la exclusión y a la vulnerabilidad. El programa de acción difiere entre los países en desarrollo y los países industrializados; sin embargo, hay muchos aspectos comunes que se recogen en la Recomendación sobre el desarrollo de los recursos humanos, 2004 (núm.195) adoptada recientemente.
En la Recomendación núm. 195 se recomienda que los Estados Miembros reconozcan que la educación y la formación son un derecho para todos. Además, se proporcionan directrices para la formulación y aplicación de políticas de formación, el fomento de alianzas público-privadas en el ámbito de la formación, la formulación de políticas para la formación previa al empleo, el desarrollo de competencias y un marco para el reconocimiento de las calificaciones y la inclusión social.
La elaboración de políticas nacionales y el establecimiento de mecanismos institucionales para su aplicación suelen plantear dos problemas fundamentales: la necesidad de una coordinación interministerial porque las responsabilidades en materia de políticas suelen estar dispersas entre los ministerios de educación, formación y empleo, y la necesidad de oportunidades sostenidas para las organizaciones de empleadores y para los sindicatos a fin de incorporar los conocimientos prácticos del mundo del trabajo en los procesos de formulación y aplicación de políticas, como es el caso de algunos países como Alemania y Austria.
Para la OIT, el paso siguiente es prestar asistencia a los países para el establecimiento de objetivos, prioridades y modelos nacionales en materia de formación y la asignación de responsabilidades para proporcionar y financiar la educación y el desarrollo de calificaciones entre el gobierno, los interlocutores sociales y otras partes interesadas6. Es posible que estas evaluaciones den lugar a programas de inversión y reforma por país que necesitarán un importante apoyo internacional.
El crecimiento en la economía mundial globalizada favorece la mano de obra calificada pero los sistemas de educación y formación tardan en responder al aumento y modificación de la demanda de trabajadores mejor calificados. Además, los déficit de calificaciones pudieran ser una de las principales causas del incremento de las diferencias de ingresos. Una mayor y mejor educación y formación es un aspecto central del trabajo decente para lograr una globalización más justa y conseguir reducir a la mitad la pobreza para 2015.
n ¿Se debería emprender una iniciativa mundial para mejorar la empleabilidad de los titulados en todos los niveles de los sistemas de educación y formación?
n ¿Cómo podemos garantizar la determinación temprana de las calificaciones que se requerirán en el futuro? ¿Qué papel pueden desempeñar las organizaciones internacionales y regionales?
n ¿Cómo pueden las organizaciones de empleadores y los sindicatos participar en mayor medida a la hora de determinar las políticas de educación y de formación?
n ¿Qué políticas, incentivos y mecanismos son necesarios para impulsar las asociaciones público-privadas en el desarrollo de las calificaciones?
n ¿Cómo se pueden modernizar los sistemas de enseñanza y formación técnico-profesional para que respondan a las nuevas demandas de calificaciones y para utilizar mejores técnicas de formación?
n ¿Constituyen los sistemas de formación privados que cobran tasas académicas a los estudiantes o los préstamos para la formación proporcionados por el gobierno un medio de obtener recursos para el desarrollo de calificaciones en los países en desarrollo?
n El aprendizaje en el marco de la comunidad o los aprendizajes informales, ¿tienen potencial para acelerar el crecimiento de las economías locales y reducir la pobreza? ¿Se pueden ampliar los proyectos para convertirlos en programas integrales con una amplia participación?
n ¿Existe, en general, una falta de coherencia de las políticas entre los ministerios y los organismos públicos responsables de la educación, por un lado, y la formación técnica y profesional por el otro? ¿Qué puede hacer el sistema multilateral, en particular los organismos como la OIT y la UNESCO, para superar estos problemas?
FDW-2007-09-0278-1-En.doc
1 Véase también el documento temático del Foro para la sesión núm. 6 sobre «Oportunidades de trabajo decente para los jóvenes: superar la discriminación y las desventajas.»
2 Informe de la Comisión para Africa. Our Common Interest, capítulo 6. «Leaving no-one out: Investing in people.» Comisión para Africa. 2005.
3 Industrial Training Institutes of India: The Efficiency Study Report. OIT, Nueva Delhi; OIT, Ginebra. 2003, 95 págs. G.F. Preddey: Skills training and employment placement programme (STEP): The programme document and performance appraisal, and proposals for enhancement. OIT, abril de 2005.
4 The ILO/FAO Comparative Study of the Job-Creating Capacity and Efficiency of Crops and Related Activities in Liberia. Proyecto de informe, 2007.
5 Estrategias de empleo para los programas de trabajo decente por país: conceptos, enfoque y herramientas para la aplicación del Programa Global de Empleo, documento GB.295/ESP/1/1, 295.ªreunión, Ginebra, marzo de 2006.
6 En el orden del día de la 97.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2008 se incluye una discusión general sobre: Calificaciones necesarias para el aumento de la productividad, el crecimiento del empleo y el desarrollo.