Indonesia

En 1993, comenzó el trabajo de la OIT sobre creación de infraestructura rural con utilización de un alto coeficiente de recursos locales en Indonesia. Empezó con la gestión de un proyecto de construcción de carreteras estatales con recurso a mucha mano de obra financiado por el Banco Mundial, que tenía el objetivo de mejorar los métodos intensivos en mano de obra que ya se aplicaban en Indonesia. El proyecto se centró en cuatro distritos piloto en dos provincias, y logró introducir y desarrollar mejores técnicas y métodos de supervisión y organización en la construcción basada en la mano de obra, contribuyendo a mejorar y mantener los caminos locales. Sin embargo, el proyecto no logró incorporar la tecnología intensiva en mano de obra en los principales programas de inversión del país, ya que el clima político no era muy receptivo a la tecnología a mediados de los noventa.

Como resultado de la crisis financiera asiática, se registró un incremento exponencial de la cantidad de indonesios desempleados y que viven en la pobreza. Se preveía que para el 2004 el desempleo aumentaría y que 45 millones de personas se quedarían sin trabajo. En 1999, alrededor de un 15 por ciento de la población vivía por debajo de la línea de la pobreza, con menos de 1 dólar al día, y cerca de un 66 por ciento vivía por debajo de la línea de pobreza con menos de 2 dólares al día. Si bien también en Indonesia la pobreza y la infraestructura rural están relacionadas, al transferirse a los gobiernos locales la responsabilidad de desarrollar y mantener infraestructura en las zonas rurales en 2001, surgió una nueva oportunidad de introducir estrategias intensivas en el uso de recursos locales para el desarrollo de este tipo de infraestructura.

El Programa ASIST-AP ha trabajado en dos niveles para llevar a cabo un programa nacional de desarrollo de infraestructura rural sostenible. Desde 1999, ha actuado en el ámbito nacional junto con KIMPRASWIL, BAPPENAS, el Ministerio de Asuntos Internos y el Ministerio Coordinador para Asuntos Económicos, con el propósito de integrar la tecnología intensiva en mano de obra en los programas de inversión pública del país, y proponer el establecimiento de una infraestructura rural sostenible que contribuya a la creación de empleo y a la mitigación de la pobreza.

En el ámbito local, ASIST-AP ha trabajado desde mediados de 2001 en colaboración con la Universidad de Gadjah Mada en dos Kabupaten (distritos) para apoyar el proceso de descentralización del país, especialmente en relación con el desarrollo de infraestructura rural. Este trabajo se lleva a cabo mediante un proyecto piloto de herramienta de Planificación integrada de la accesibilidad rural (IRAP, por sus siglas en inglés).

ASIST-AP ha colaborado con la realización de una serie de talleres participativos a nivel local y nacional en los que se analizaron las prioridades y estrategias para crear empleo y mitigar la pobreza en Indonesia a través del desarrollo de infraestructura rural sostenible. En los talleres se definieron áreas en las que ASIST-AP puede ayudar a desarrollar estrategias y programas, en el contexto de los siguientes cuatro campos técnicos: la planificación de acceso local, la tecnología basada en la mano de obra, la contratación a pequeña escala y los sistemas de mantenimiento locales.

Las últimas actividades han demostrado claramente que el Gobierno ha adoptado la iniciativa de ASIST-AP y está decidido a instrumentar estrategias de desarrollo de infraestructura rural sostenibles. Todavía es necesario que ASIST-AP continúe colaborando a fin de desarrollar aun más la estrategia y llevar a cabo una serie de proyectos piloto que complementen el trabajo a nivel de políticas. La estrategia del país se basa en las áreas prioritarias de asistencia identificadas en los distintos talleres y consultas.

Estrategia nacional


El objetivo general del trabajo de ASIST-AP en Indonesia es crear trabajo decente y mitigar la pobreza a través de obras de infraestructura rural sostenibles. Por esta razón, el programa pretende colaborar con el Gobierno y con los principales donantes del país a fin de influir en sus programas de inversión en infraestructura, favoreciendo la creación de empleo y la mitigación de la pobreza, pero sin que esto signifique un costo adicional para los mismos. Para lograr este objetivo, ASIST-AP cuenta con una estrategia de ocho aspectos:

  • Asistir en el establecimiento de un Foro de Coordinación sobre Infraestructura Rural. A raíz de una reunión de consulta de alto nivel sobre desarrollo de infraestructura rural en el contexto de la creación de empleo y la mitigación de la pobreza, se acordó crear un foro interinstitucional encargado de analizar las prioridades y estrategias a la hora de utilizar el desarrollo de infraestructura para crear empleo y mitigar la pobreza en Indonesia.
  • Continuar brindando asistencia para la formulación de una estrategia nacional de desarrollo de infraestructura rural sostenible. ASIST-AP ha colaborado con KIMPRASWIL en la preparación de un borrador de documento de estrategia. Se necesita avanzar aun más para que esta estrategia sea verdaderamente nacional y garantice el desarrollo de infraestructura rural sostenible.
  • Ayudar al Foro de Coordinación sobre Infraestructura Rural a definir un programa con actividades coordinadas, y a crear una base de datos y un centro de información sobre infraestructura rural sostenible. Una vez establecido, el foro se reunirá periódicamente y continuará recibiendo el apoyo técnico de ASIST-AP, quien también apoyará al Gobierno a través del Foro, identificando oportunidades de inversión donde se puedan integrar procedimientos y tecnologías de desarrollo de infraestructura rural sostenible.
Una preocupación clave del programa de la OIT sobre trabajo decente son las condiciones de vida y trabajo de la mano de obra. Siguiendo la política de reducir el déficit de trabajo decente, ASIST-AP estudiará las opciones de cómo contribuir más a la mejora de las condiciones laborales en los sectores relacionados con la infraestructura rural. El primer paso será evaluar la situación presente en relación con las políticas y prácticas laborales pertinentes. Una actividad de seguimiento podría incluir una serie de recomendaciones que atiendan al problema del déficit de trabajo decente.

  • Conseguir el financiamiento de donantes bilaterales para desarrollar y poner en marcha proyectos de demostración a pequeña escala que constituyan una base para la política de desarrollo de infraestructura rural sostenible. Es importante identificar las posibles fuentes de financiamiento para repetir las actividades de demostración de IRAP en otras zonas.
  • Analizar opciones para integrar procedimientos y tecnologías de desarrollo de infraestructura rural sostenible en los grandes programas de inversión financiados por donantes. Para ello, ASIST-AP procurará colaborar estrechamente con los principales inversores donantes de Indonesia (el Banco Mundial, el BAD y Japón). De esta manera, se podrán valorizar más sus programas y apoyar a los donantes en el cumplimiento de sus objetivos de mitigar la pobreza y crear empleo.
  • Elaborar directrices, manuales y material de formación sobre planificación de acceso a nivel local, tecnología basada en la mano de obra, contratación a pequeña escala y mantenimiento de la infraestructura rural, adaptados a la situación de Indonesia y en idioma indonesio.
  • Crear una bolsa de expertos locales para apoyar la continuación de los procesos de desarrollo de infraestructura rural sostenible y mantener el trabajo iniciado luego de que la fase de asistencia técnica de ASIST-AP culmine. Esto supone continuar trabajando con las universidades, los consultores locales y los técnicos del gobierno central y local.

Proyecto de demostración IRAP


La Universidad de Gadjah Mada (UGM) de Yogyakarta colabora con el programa OIT/ASIST-AP en un proyecto que buscará probar y demostrar los efectos de la aplicación de una herramienta de planificación local denominada Planificación Integrada de la Accesibilidad Rural (IRAP).

En 1996, se realizaron investigaciones a través de algunos proyectos de demostración tras el proceso de ejecución de IRAP en Indonesia. Luego de estas actividades preliminares, se llegó a una conclusión importante: el IRAP es, en efecto, una herramienta potencial clave para mejorar la infraestructura rural de Indonesia. Sin embargo, también se concluyó que con el formato que tenía en esa época no parecía factible que el IRAP pudiera ser adoptado como nueva herramienta de planificación rural en el país, debido a que el estado tenía una organización demasiado centralizada y a que ya existía un proceso de planificación de desarrollo rural participativo oficialmente aprobado. Esto cambió a partir de la aprobación de la nueva ley de descentralización, que entró en vigor el 1 de enero de 2001.


Gestión local


Indonesia se ha embarcado en un proceso de descentralización. Como consecuencia directa, se les ha conferido mayor responsabilidad a los gobiernos de los Kabupaten (distritos) en materia de desarrollo socioeconómico, de infraestructura y de recursos humanos, entre otros temas. A modo de ejemplo, los presupuestos de los Kabupaten Bantul y Kutai se han duplicado en comparación con el año anterior. A nivel de los Kecamatan (sub-distritos) y los Desa (pueblos), ha surgido la necesidad inmediata de desarrollar capacidades, principalmente en materia de planificación de infraestructura.

La Universidad de Gadjah Mada y el programa OIT/ASIST-AP aprovecharon esta oportunidad para asistir al Gobierno en sus esfuerzos de descentralización. Así, al fortalecer la capacidad local de identificar, diseñar, ejecutar y mantener prioridades de infraestructura, los gobiernos locales adquieren conocimientos sobre estructuras, funcionamiento y responsabilidades que serán de utilidad para repetir el proyecto IRAP en otras partes de Indonesia.

Establecimiento del proyecto


El principal objetivo de este proyecto es demostrar y poner a prueba el uso de los procedimientos IRAP en dos distritos piloto, Bantul en Yogykarta (Java Central) y Kutai en Kalimantan Este (Borneo). Las experiencias y los datos de salida serán utilizados para elaborar directrices y material didáctico específico para Indonesia. Se ha nombrado al Sr. Roberto Akuwen, funcionario de BAPPENAS de las islas Molucas, como coordinador nacional de estas actividades.

El 16 de octubre se discutió el establecimiento del proyecto de demostración con altos funcionarios del gobierno local de Bantul. Se acordó realizar dos pruebas variando la forma de establecerlo en cada estado. En el distrito de Bantul, la metodología IRAP sería llevada a cabo en dos Kecamatan. El equipo de IRAP trabajaría en colaboración con sus homólogos del Kabupaten. En Kutai, la metodología IRAP sería aplicada en 4 Desas (que comprenden a una serie de aldeas llamadas Dusun), situadas en 2 Kecamatan.

Para afinar aun más la metodología IRAP en Indonesia, sería preciso que las actividades de Kutai y Bantul fueran complementarias. Sólo así se podrían utilizar las experiencias en los niveles administrativos Dusun, Desa, Kecamatan y Kabupaten, desarrollando procesos de planificación locales adaptados a la situación de Indonesia y elaborando directrices y material didáctico. Por ende, se emplearían procedimientos similares para recabar datos, elaborar mapas e inventariar infraestructura. Lo único que se realizaría en los distintos niveles sería el análisis de la información y el establecimiento de prioridades, por lo que su puesta en obra sería apenas diferente.

Finalmente, las experiencias en los niveles de Dusun, Desa, Kecamatan y Kabupaten serán utilizadas para afinar el proceso de planificación local, adaptarlo a la situación de Indonesia y preparar directrices y material didáctico específicos.

Kutai


Kutai es un distrito relativamente poco desarrollado pero con una gran cantidad de recursos financieros. La presencia de petróleo y su consecuente aumento de cuota de ingresos a nivel nacional, según las nuevas leyes de descentralización económica, han ofrecido nuevas oportunidades a Kutai de desarrollar sus comunidades. Un cálculo aproximado demuestra que el presupuesto anual de Kutai es actualmente de más de USD 100 millones. El gobierno local ha decidido asignar alrededor de USD 100.000 a cada uno de sus Desas. Estos fondos deberían asignarse al desarrollo socioeconómico, de los recursos humanos y de la infraestructura (30%). La capacidad local de Kutai parece ser un gran cuello de botella para el desarrollo futuro.

Se solicitó al equipo de IRAP trabajar en el nivel de Desa, desarrollando capacidades para identificar, diseñar, poner en marcha y mantener proyectos de infraestructura rural. Esto se realizaría en colaboración con los homólogos del nivel de Kecamatan y Kabupaten, para garantizar que existe la capacidad de repetir la experiencia en el siguiente nivel jerárquico.

Bantul


Una de las preocupaciones principales en Bantul es el tamaño actual de la red de caminos del Kabupaten. La responsabilidad de mantener 950 km de caminos se reducirá al transferir responsabilidades a los Desas por 300 km. Se asistirá a Bantul en la definición de procesos de priorización de carreteras y en el desarrollo de la capacidad en los Desa para planificar el mantenimiento de los caminos.

En una reunión celebrada el 17 de octubre, el alcalde de Bantul expresó un gran interés en el enfoque, y sugirió presentar los primeros resultados en la reunión anual del gobierno local en Yakarta a mediados de 2002. En su calidad de representante regional, podría solicitar en el seminario que se le asigne tiempo para explicar detalladamente los efectos y desafíos de este ejercicio. El alcalde considera que el IRAP es una herramienta importante para el proceso de descentralización y democratización que se está llevando a cabo en Bantul. Pretende, a su vez, aumentar las responsabilidades y los recursos de los Kecamatan. La capacidad local para planificar y poner en marcha el proyecto es una condición sine qua non del proceso.

Formación


Se llevaron a cabo una serie de talleres orientativos y actividades de formación durante el último trimestre de 2001 para presentar el IRAP al personal homólogo local, y formarlos en la recopilación de datos, la realización de inventarios y las actividades cartográficas. A principios de mayo de 2002, se llevó a cabo un taller regional para presentar procedimientos de establecimiento de prioridades. Al taller asistieron varios representantes de otros Kabupaten que se han mostrado interesados en el enfoque.

A continuación...

En los meses siguientes, el personal trabajará con los gobiernos locales para finalizar el análisis de los datos e identificar prioridades en materia de infraestructura. Antes de finales de junio de 2002, se terminarán las actividades de demostración de IRAP en el ámbito de los gobiernos locales, a fin de determinar las áreas prioritarias que recibirán financiamiento del gobierno. Todos los años, hacia finales del mes de mayo, se discute y presenta el presupuesto a los parlamentos locales.

Obras a nivel macro


Tal como se indica en el punto 1 de la estrategia nacional, ASIST-AP apoya la creación de un Foro de Coordinación sobre Infraestructura Rural. Por esta razón, se organizaron dos talleres sobre el papel del desarrollo de infraestructura rural en la creación de empleo y la mitigación de la pobreza.

El primer taller


En noviembre de 2001, la OIT llevó a cabo un taller nacional sobre Tecnología basada en la mano de obra, a fin de analizar las prioridades y estrategias de desarrollo de infraestructura para la creación de empleo y la mitigación de la pobreza en Indonesia. En el taller se identificaron áreas en las que la OIT podría brindar asistencia a nivel nacional para el desarrollo de estrategias y programas de obras públicas con recurso a un alto coeficiente de recursos locales. Asimismo, podría colaborar con los organismos nacionales para que transfieran algunas responsabilidades a los gobiernos locales. Esto se realizó en el contexto de cuatro campos técnicos: la planificación de acceso local, la tecnología basada en la mano de obra, la contratación a pequeña escala y los sistemas de mantenimiento locales. Un ejercicio de seguimiento similar se llevó a cabo en el ámbito de los Kabupaten y los Kecamatan, en 5 provincias: Papúa Occidental, Célebes Suroriental, Kalimantan Oriental, Java Barat y Sumatra Meridional.

El segundo taller


El segundo taller, titulado Reunión de consulta de alto nivel sobre desarrollo de infraestructura en el contexto de la creación de empleo y la mitigación de la pobreza, se llevó a cabo en Yakarta, el 15 de febrero de 2002. El objetivo fue examinar el trabajo realizado sobre desarrollo de estrategias y los resultados de los diferentes talleres de las partes interesadas a nivel nacional y local. Más de 50 altos funcionarios representantes de 15 ministerios asistieron a la reunión. Allí se acordó el siguiente programa para el trabajo de seguimiento:

  • la creación de un foro de coordinación sobre infraestructura rural que se reúna periódicamente;
  • la elaboración de i) una base de datos y un centro de información; ii) un marco institucional y de política para el desarrollo de infraestructura rural; iii) una estrategia nacional para el desarrollo de infraestructura rural y iv) un plan de ejecución, a través de proyectos de demostración integrados;
  • asistencia técnica para i) formular políticas, estrategias y reglamentaciones centrales y locales para el desarrollo y la financiación de infraestructura; ii) realizar una planificación, ejecución, supervisión y evaluación integrada, y elaborar normas, directrices y manuales para el desarrollo de infraestructura, ofrecer formación a los gobiernos, al sector público y privado, y elaborar un plan de inversión en infraestructura rural.

A continuación...

El taller es parte de un proceso en curso. La prioridad actual es realizar un seguimiento inmediato para crear un foro sobre infraestructura rural que afine el programa y elabore un plan de acción. La OIT, a través de ASIST-AP, ha colaborado con el Gobierno de Indonesia para hacer un borrador de estrategia para el desarrollo de infraestructura rural que busque optimizar el efecto en el empleo y en la mitigación de la pobreza. El Ministerio de Coordinación de Asuntos Económicos (CMEA, por sus siglas en inglés) ha asumido un papel principal para desarrollar aun más la estrategia y su programa asociado, y ha solicitado a OIT/ASIST-AP que brinde más orientación y asistencia para ello, así como para la realización de proyectos de demostración y otras actividades de seguimiento.

Taller Estratégico Nacional de 2008


Se acordó organizar un Taller Estratégico Nacional en 2008. También se acordó que la acción futura de la OIT en este campo técnico se orientaría hacia el ámbito provincial, ya que se ha descentralizado la responsabilidad de desarrollar infraestructura, siendo asumida ahora por los gobiernos locales. Con este fin, el PIIE ha llevado a cabo un estudio exhaustivo en tres provincias (Molucas, Papúa y Nusatenggara Oriental) sobre la manera más efectiva de incorporar las herramientas en los programas de desarrollo de infraestructura rural de estas provincias. El resultado de este trabajo se utilizará en el Taller Estratégico Nacional y será tomado como punto de partida para realizar esquemas de proyectos que busquen el apoyo de posibles donantes.

Como respuesta a la crisis económica mundial, el Gobierno de Indonesia lanzó un paquete integral de estímulo fiscal, donde la inversión en infraestructura es un componente clave. Al Gobierno le interesa conocer mejor las repercusiones y la eficiencia del gasto público en empleo, no sólo en relación con el paquete de estímulo fiscal, sino también para sus gastos habituales (presupuesto, inversión en infraestructura, programas de obras públicas).

Evaluación: MCS dinámica


A petición del Ministerio de Coordinación de Asuntos Económicos, el Servicio EMP/INVEST de la OIT en Ginebra llevó a cabo una misión de búsqueda de datos para evaluar la necesidad, pero también las opciones, de desarrollar una herramienta analítica que evalúe las repercusiones de la inversión pública, especialmente en el desarrollo de infraestructura y en el empleo, utilizando distintas opciones tecnológicas (intensidad de mano de obra).

Durante la misión, la OIT identificó las herramientas que ya existían en Indonesia y, en base a ello, presentó una propuesta concreta para la elaboración de una herramienta analítica específica al contexto nacional. Diversos Ministerios, organizaciones de empleadores y de trabajadores y universidades (Universidad de Gadjah Mada, en Yogyakarta, Universidad de Indonesia, en Yakarta) se reunieron durante la misión. En dos reuniones conjuntas, encabezadas por el Ministerio de Coordinación de Asuntos Económicos, y en las que participaron varios Ministerios (de Obras Públicas, de Mano de Obra, de Finanzas, Bappenas) y la Oficina Nacional de Estadística (BPS, por sus siglas en inglés), se presentó y se estudió una herramienta analítica con los participantes.

Evaluación de las repercusiones: MCS dinámica


Se pudo diseñar una MCS (matriz de contabilidad social) dinámica para apoyar y fortalecer el desarrollo de las estrategias nacionales, analizando los efectos de la planificación de inversiones y de la elaboración del presupuesto nacional, y explorando, específicamente, la relación entre las estrategias intensivas en empleo y la creación de empleo, lo cual puede conducir, en última instancia, a la reducción de la pobreza.

El proyecto busca fundamentalmente respaldar la prioridad de fortalecer la prosperidad del pueblo indonesio, incluida en el Plan nacional de desarrollo a mediano plazo 2004-2009 (RPJM National).

Con su experiencia en los temas relativos al mercado laboral, los aspectos sociales (pobreza), económicos y tecnológicos, la OIT posee una fuerte ventaja comparativa a la hora de proporcionar asistencia técnica en este contexto.

El objetivo del proyecto es fortalecer la capacidad de las instituciones de gobierno, entidades afines y universidades para analizar, a través de simulaciones, las posibles repercusiones de las diversas opciones de inversión pública en el mercado laboral indonesio.

Marco institucional y organización de la gestión


En consulta estrecha con la OIT, el CMEA será el encargado de realizar las diligencias institucionales necesarias para desarrollar la MCS dinámica. Para el desarrollo del sistema, se propone que el BPS desempeñe un papel principal y que una universidad especializada y con conocimientos sólidos sobre construcción de modelos MCS/CGE participe también como asociada.

Los aportes de los usuarios, por ejemplo los ministerios participantes correspondientes, se podrían organizar en forma de grupo de trabajo. Además de la Oficina Nacional de Estadística, las universidades reconocidas y los ministerios afines pertinentes/interesados, también se podría invitar a organizaciones de empleadores y de trabajadores para que participen en el grupo de trabajo. La dirección del grupo debería recaer preferentemente en un ministerio afín, que utilice intensivamente la MCS para la toma de decisiones y el asesoramiento en materia de política. El ministerio puede verse como el "campeón nacional", encargado de garantizar la propiedad local y promover el desarrollo, la introducción y la integración de la MCS dinámica.

Desde la perspectiva de la OIT, el proyecto recibirá el respaldo técnico y operativo de la Sede en Ginebra y de la Oficina de Yakarta.

Posibles repercusiones


El Gobierno contará con una herramienta flexible y fácil de usar a su disposición, que podrá emplear periódicamente a fin de hacer efectivas las decisiones sobre opciones de política durante los procesos de elaboración del presupuesto, del Plan de desarrollo a mediano plazo, de las iniciativas especiales (por ejemplo, un paquete de estímulo fiscal), etc., en relación con:

  • la optimización del efecto de la inversión pública (u otras políticas públicas, por ejemplo industriales, agrícolas, etc.) en el empleo y el presupuesto nacional en general.
  • la identificación efectiva de grupos de trabajadores (clasificándolos, por ejemplo, según el sexo, la edad, el nivel de calificación, etc.).
  • la identificación efectiva de tipos de trabajo y métodos de producción específicos (por ejemplo, métodos de capital o intensivos en mano de obra).

En consecuencia, se optimizará el efecto de las decisiones públicas en el empleo, lo cual contribuirá a integrar sectores más amplios de la población en empleos (más) productivos, colaborando con un camino de crecimiento más sostenible e incluyente y con la reducción de la pobreza.